Soziale Grundrechte, vorgänge: Artikel - 24.03.20

Öffentlich bauen statt Private fördern! Ein neuer kommunaler Wohnungsbau als realistische Antwort auf die Wohnungsfrage

Sebastian Gerhardt

vorgänge Nr. 228 (4/2019), S. 29-49

Der folgende Beitrag unternimmt zunächst eine Bestandsaufnahme der Verteilung des Wohneigentums sowie der Schaffung neuen Wohnraums. Darauf aufbauend setzt er sich mit den wichtigsten sozialpolitischen Modellen auseinander, mit denen unzumutbare Mieten abgefedert werden sollen. Auf längere Sicht hält er sie für wenig geeignet, den rasanten Rückgang bezahlbaren und dennoch qualitativen Wohnraums aufzuhalten. Die gegenwärtige Entwicklung am Wohnungsmarkt verschärfe die soziale Segregation der Wohnquartiere. Die Lösung aus diesem Dilemma biete allein der (Wieder-)Aufbau eines kommunalen Wohnungsbestandes, der langfristig von der öffentlichen Hand bewirtschaftet werde.

 

In der deutschen Wohnungspolitik hat sich in den letzten Jahren viel geändert. An die Stelle demonstrativer Passivität ist teils hektische Betriebsamkeit getreten. Während die Bundespolitik sich aber nur zaghaft bewegt, hat die Kritik an steigenden Wohnkosten und fehlenden Wohnungen auf der Ebene der Städte und Länder zu praktischen Vorschlägen geführt, die weit über die bestehenden Regulierungen hinausgehen. So sollen kommunale Wohnungsunternehmen gestärkt oder wieder gegründet werden. Am 30. Januar 2020 hat das Berliner Abgeordnetenhaus mit den Stimmen der SPD, LINKEN und Grünen den sogenannten Mietendeckel beschlossen.1 In der Begründung des Gesetzesvorhabens heißt es knapp: „Die weiterhin steigende Nachfrage nach Wohnraum konnte bisher nicht durch eine entsprechende Angebotserweiterung durch ausreichenden Neubau gedeckt werden.“ (SenStadtWohn 2019, 2) Es sei festzustellen, dass „der Druck auf Angebots- und Bestandsmieten durch eine gestiegene Renditeerwartung der Eigentümer wächst. Die Wohnungsmarktanspannung verschärft sich in Berlin daher mit der Folge, dass die Mieten stärker als die Einkommen steigen.“ Bis zur „Entspannung auf dem Wohnungsmarkt“, insbesondere durch eine „zügige Ausweitung des Wohnungsangebots", sollen deshalb für fünf Jahre Mieterhöhungen stark limitiert werden und Obergrenzen gelten, die sich am Mietspiegel 2013 orientieren.

Abgesehen vom Neubau und den Sonderregelungen im Sozialwohnungsbau umfasst das Landesgesetz die gesamte Breite des Berliner Mietwohnungsmarkts. Entsprechend heftig sind die Reaktionen der Eigentümerseite und ihrer Lobby. Eine Verfassungsklage gegen das Gesetz ist von Seiten der CDU und FDP bereits in Vorbereitung. Ausgangspunkt der besitzbürgerlichen Kritik sind die Eigentumsgarantie des Grundgesetzes und der privatrechtliche Charakter des Mietverhältnisses, der nur auf Bundesebene zu regulieren sei. Auch der Mieterschutz liege in der Kompetenz des Bundes, der insbesondere in den Gesetzen zur „Mietpreisbremse“ davon rechtzeitig Gebrauch gemacht habe.

Die Position der Berliner Landesregierung stützt sich dagegen auf eine Argumentation, die der Jurist Peter Weber im Herbst 2018 vorgelegt hat: Schon seit der Föderalismusreform 2006 hätten die Bundesländer eine eigene Gesetzgebungskompetenz im Wohnungswesen. Diese Landeskompetenz mache es möglich, Miethöhen durch ein öffentliches Preisrecht zu begrenzen – was offenbar zwölf Jahre lang niemand in Politik, Wissenschaft und Verwaltung aufgefallen war. Die Idee eines Mietendeckels wurde zuerst von der SPD stark gemacht und später insbesondere von der Linkspartei aufgegriffen (Weber 2018, Holm 2019). Wie die Gerichte entscheiden werden, ist offen.

Schon heute aber steht fest, an welche Grenzen der Mietendeckel in seiner Anwendung stoßen wird. Erstens ist absehbar, dass die Vermieter geeignete Umgehungsstrategien suchen und finden werden. Es wird sich eine Grauzone des Wohnungsmarkts bilden, in der mit allerhand Tricksereien und kreativen Konstruktionen Mieteinnahmen oberhalb des Erlaubten realisiert werden.

Zweitens wird es große Vollzugsprobleme geben. Recht setzt sich nicht von selbst durch. Auch wenn es sich um öffentliches und nicht privates Preisrecht handelt: Den Mietendeckel tatsächlich zur Anwendung zu bringen, wird entscheidend von den Mieter*innen abhängen, denn die öffentliche Verwaltung wird nicht von sich aus, sondern nur auf Antrag tätig. Und selbst dort, wo die Verwaltung tätig wird, ist bisher völlig unklar, wie sie diese Aufgabe angesichts der faktisch nicht existierenden Wohnungsämter in den Berliner Bezirken überhaupt schultern soll.

In den Umsetzungsproblemen zeigt sich, dass der Mietendeckel an einem Symptom ansetzt, nicht an den Ursachen. Ein Mietenstopp kann der Wohnungspolitik nur etwas Zeit verschaffen. Doch diese Zeit muss auch genutzt werden. Im Sondermemorandum „Gutes Wohnen für alle“ stellt die Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik (2019) hierzu fest: „Zur kurzfristigen Entlastung kann ein Staat, ein Bundesland oder auch eine Kommune immer nur auf Regulierung setzen – dies gilt auch für viele andere Politikbereiche. Notwendig ist aber, dass der Regulierung auch die Gestaltung folgt.“ (S. 8) Wie in der Gesetzesbegründung angeführt geht es um eine „zügige Ausweitung des Wohnungsangebots“.

1. Politik, Bauwirtschaft und Wohnungsmarkt seit 1990

Zur Anpassung des Wohnungsmarktes an die wirtschaftliche Dynamik waren immer staatliche Interventionen nötig. Dazu gehörten Mietobergrenzen ebenso wie steuerliche Förderungen. Die Vorstädte in den USA waren die fordistische Kombination von Auto und billigem Hausbau mit der staatlichen Förderung des Hypothekenmarktes, insbesondere in Form der Absetzbarkeit der Hypothekenzahlungen von der Einkommenssteuer (Isenburg 2002, Gerhardt 2010). In der Bundesrepublik entwickelte sich mit den Neubauprogrammen der Nachkriegszeit ein „sozialer Wohnungsbau“ als Investorenförderung mit „sozialer Zwischennutzung“ (Donner 2000). Flankiert wurde er durch die Schaffung des Wohngelds als Lohnsubvention. Mit der Wirtschaftskrise der 1970er Jahre setzte sich dann eine Orientierung auf einen residualen Wohnungsbau durch. Das hieß: Nur mehr für besonders Bedürftige sollten besondere Wohnungen mit staatlicher Förderung bereitgestellt werden. Ein integraler Wohnungsbau mit einer breiten sozialen Mischung hatte in der Bundesrepublik keine parlamentarischen Fürsprecherinnen und Fürsprecher. Die Folgen für den Wohnungsneubau wurden rasch deutlich.

Für die Bundesrepublik war in den 1990er Jahren ein durchweg fehlendes Problembewusstsein für die Wohnungsfrage kennzeichnend. In den alten Bundesländern hatte sich die marktwirtschaftliche „Normalisierung“ der Wohnungswirtschaft in der Abschaffung der Wohnungsgemeinnützigkeit manifestiert. In den neuen Ländern ging es um die Balance zwischen der Investitionsförderung und dem Umgang mit dem deutlichen Bevölkerungsrückgang. Neoliberale Privatisierungsprogramme trafen nur lokal auf entschlossenen Widerstand.

Der Neubau von Sozialwohnungen wurde weitgehend eingestellt. Systembedingt sank die Anzahl der gebundenen Wohnungen, sobald die Förderung auslief. Im Jahr 1988 gab es in Bayern 495.240 Sozialwohnungen, im Jahr 2014 waren es nur mehr 147.078. In Berlin sank die Zahl der Sozialwohnungen im gleichen Zeitraum von 339.828 auf 135.346, in NRW von 1.410.950 auf 488.858 (Bundesregierung 2017a). Selbst in den neuen Ländern, die erst in den 1990er Jahren in das System eingestiegen waren, ging die Zahl der Sozialwohnungen inzwischen deutlich zurück, in Brandenburg beispielsweise von 113.215 im Jahr 2004 auf noch 48.911 im Jahr 2016 (Bundesregierung 2017a).

Ein entscheidendes Feld sozialstaatlichen Handelns wurde systematisch geräumt. Anfang 2005 wechselte in Berlin ein Großteil des Personals der Wohnungsämter in die Jobcenter – die alte Aufgabe schien überflüssig. Ende 2005 wurde mit der Eigenheimzulage sogar ein Eckpfeiler der bundesdeutschen Eigentumsförderung und Regionalentwicklung gestrichen, mit der Föderalismusreform 2006 die Zuständigkeit für den sozialen Wohnungsbau in die alleinige Verantwortung der Bundesländer übertragen. Doch die meisten Bundesländer kamen ihrer Verantwortung für den sozialen Wohnungsbau nicht nach.

Die Vereinigung verschaffte der deutschen Bauwirtschaft einen kurzen Boom. Der Anteil des Wohnungsbaus an allen Investitionen stieg in den Jahren 1994 bis 1999 auf über 30 Prozent und lag zwischen 1993 und 1999 bei mehr als 7 Prozent des Bruttoinlandsprodukts. Doch auch in diesem Boom wurde die Investitionsquote (= Investitionen/BIP) der frühen 1970er nicht erreicht, und er brach 1999 ab. Die sinkenden Neubauzahlen ab Ende der 1990er Jahre galten aber nur als Krise der Bauwirtschaft und nicht als Problem des Wohnungsmarkts. Symbol der Krise der Bauwirtschaft wurde die öffentlichkeitswirksame Pleite der Philipp Holzmann AG 1999-2002.

In den acht Jahren zwischen 1996 und 2004 verringerte sich die Anzahl der Bauunternehmen mit mehr als 20 Beschäftigten um über 40 Prozent. Die Beschäftigung im Baugewerbe, die von 1991 bis 1995 von 2,8 Millionen auf 3,2 Millionen zugenommen hatte, ging bis 2006 um über eine Million zurück. Insbesondere in Ostdeutschland war der Rückgang nach 1999 massiv. Inzwischen hat die Zahl der Erwerbstätigen im Baugewerbe wieder 2,5 Millionen erreicht. Diese Zahlen geben nur einen groben Hinweis, in welchem Umfang in der Bauwirtschaft Qualifikationen und Arbeitserfahrungen entwertet und zerstört worden sind – mit langfristigen Folgen: Die DB-Research machte im Januar 2019 neben der alten Baulandfrage den Arbeitskräftemangel als zentralen Engpass des Wohnungsbaus aus (Möbert 2019).

Die Jahrtausendwende war gekennzeichnet von einer regelrechten Welle der Wohnungsprivatisierung. Der verkaufswilligen Politik standen in dieser ersten Verkaufswelle finanzstarke Investoren überwiegend aus den USA gegenüber. Die Private-Equity-Branche hatte bei ihrer Suche nach Verwertungsmöglichkeiten die Wohnungsgesellschaften als Renditequelle entdeckt. Neben Cerberus trat eine Reihe weiterer finanzstarker und global agierender Private-Equity-Fonds (Terra Firma, Fortress, Oaktree etc.) erstmals auf den hiesigen Wohnungsmärkten auf. Sie profitierten von der neoliberalen Politik. „Mit dem Wegfall der Wohnungsgemeinnützigkeit im Jahr 1990 und der seit 2002 geltenden Steuerfreiheit bei der Veräußerung von inländischen Kapitalgesellschaften“, so ein BBSR-Bericht im Rückblick, waren „entscheidende Hürden für die Privatisierung ehemals gemeinnütziger Wohnungsunternehmen aus dem Weg geräumt worden“ (BBSR 2017a, S. 20). Im Ergebnis hatten Ende 2015 börsennotierte Wohnungsunternehmen etwa 900.000 Wohnungen in ihrem Bestand (BBSR 2017a, S. 29). Auf den Wohnungsmärkten (insbesondere in den Ballungszentren) war eine deutliche Machtverschiebung zugunsten aggressiv agierender Akteurinnen und Akteure zu beobachten. Auch traditionelle Wohnungsunternehmen passten ihre Unternehmenspolitik dem neuen Trend an – unterstützt von einer Politik, die auf marktwirtschaftliche, nicht zuletzt finanzmarktwirtschaftliche Lösungen setzte.

Die offene Anbiederung an die Finanzmärkte ist seit der Krise der Jahre 2007 und 2008 nicht mehr „politisch korrekt“ und wird in der Öffentlichkeit vermieden. Aber die Ergebnisse der Privatisierungen wirken fort. Im Zeitraum zwischen 2008 und 2009 kamen die Veränderungen zum Tragen, die zur aktuellen Krise auf dem Wohnungsmarkt führten. Zum einen senkte der politisch gewollte Druck auf die Reallöhne (Hartz IV) die Kaufkraft der Durchschnittshaushalte, was einen profitablen Geschosswohnungsbau außer in bestimmten Marktsegmenten ausschloss. Zum anderen hatten die rückläufigen Neubauzahlen den Wohnungsmarkt bereits verengt.


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