vorgänge: Artikel - 19.04.15

Verhandlungen um Dublin III: Entwicklungs­linien und Widersprüche der europäischen Asylpolitik (vollständig)

David Lorenz

aus: vorgänge Nr. 208 (Heft 4/2014), S. 25-49

(Red.) Die Dublin-Verordnung regelt die Bestimmung des zuständigen Staates für die Prüfung eines in einem Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaft sowie weiteren europäischen Staaten gestellten Asylantrages. Es gehört zu den Grundlagen der Europäischen Union, denn die Öffnung der Grenzen zur Erleichterung des „freien Verkehrs von Waren, Kapital, Personen und Dienstleistungen“ ging von vornherein mit Maßnahmen einher, die unerwünschte Migrationsbewegungen verhindern sollten. Das Dublin-System ist höchst umstritten, weil es für einen Großteil der innereuropäischem Abschiebungen – in zum Teil äußerst fragwürdige menschenrechtliche Zustände – verantwortlich ist. In diesem Artikel soll der Prozess der Verhandlungen um die Dublin III-Verordnung geschildert werden. Er beginnt mit einer kurzen Schilderung der Geschichte der Verordnung und einer Darstellung der vorangegangenen Dublin II-Verordnung.*

 

 

*Für eine detailliertere und ausführlichere Darstellung der Forschungsergebnisse zur Verhandlung um Dublin III siehe Lorenz 2013.

Geschichte der Dublin Verordnung

Das sogenannte Schengener Abkommen war Ausdruck des gemeinsamen Interesses der damals beteiligten Akteure: den „freien Verkehr von Waren, Kapital, Personen und Dienstleistungen“(1) zu gewährleisten und die unterschiedlichen nationalen Regelsysteme einander anzugleichen. Das von Deutschland, Frankreich, Belgien, den Niederlanden und Luxemburg verhandelte Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ) wurde 1990 vereinbart und trat im Dezember 1994 in Kraft. Innerhalb der EU sollte durch das SDÜ ein Raum entstehen, in dem Menschen ohne routinemäßige Grenzkontrollen von einem Mitgliedstaat in den anderen reisen können. Die Lockerung der Grenzkontrollen innerhalb des Schengenraums würde aber, so befürchteten die Unterzeichnerstaaten, zu Sicherheitsmängeln und zu aus ihrer Perspektive unerwünschten Migrationsbewegungen führen. Deshalb wurden im Schengener Abkommen Maßnahmen vereinbart, die diese ungewollten Nebeneffekte ausgleichen oder eindämmen sollten. Diese Maßnahmen umfassten neben vereinheitlichten und verstärkten Kontrollen an den EU-Außengrenzen auch die Vereinheitlichung der Visa- und der Einreisepolitik der Schengenstaaten. Außerdem wurde versucht, sich auf einen gemeinsamen Mechanismus der Zuständigkeitsverteilung für im Schengenraum gestellte Asylanträge zu einigen.(2)Die entsprechenden Artikel 28-38 aus dem SDÜ wurden weitgehend in ein anderes Übereinkommen übernommen, das dem gleichen Zweck dienen sollte – in das Dubliner Übereinkommen.

Das DÜ wurde am 15. Juni 1990, also vier Tage vor dem SDÜ vom 19. Juni 1990, von den damals zwölf EG-Mitgliedstaaten unterschrieben. Das DÜ oder genauer gesagt, das „Übereinkommen über die Bestimmung des zuständigen Staates für die Prüfung eines in einem Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaft gestellten Asylantrags“, war ein internationaler Vertrag, der von jedem beteiligten Staat unterzeichnet und in nationale Gesetze und Verfahren umgesetzt werden musste. Dieser Vorgang der Ratifizierung des Übereinkommens in den einzelnen Staaten dauerte so lange, dass das 1990 verabschiedete Übereinkommen erst am 1. September 1997 in Kraft trat (Kloth 2000: 7).

Für das DÜ wurden drei grundlegende Ziele genannt.(3)

(1) Es sollte garantieren, dass jeder Asylantrag, der innerhalb des Anwendungsbereichs des Übereinkommens gestellt wird, von einem Staat bearbeitet wird. Staaten sollten sich nicht mehr gegenseitig die Verantwortung für die Bearbeitung der Asylanträge zuschieben können und die betroffenen Asylsuchenden endlos von einem Staat in den nächsten abschieben. Dieses Ziel wurde „no refugees in orbit“ genannt und in der Präambel des Übereinkommens erwähnt.

(2) Asylsuchende sollten davon abgehalten werden, gleichzeitig oder aufeinander folgend mehrere Asylanträge in verschiedenen Ländern zu stellen. Auf diese Weise sollte verhindert werden, dass Asylsuchende selbstbestimmt ihre Chance auf eine Flüchtlingsanerkennung erhöhen oder durch die aufeinander folgenden Aufenthaltsgestattungen während der laufenden Asylverfahren ihren legalen Aufenthalt im Schengenraum verlängern. Für diesen Vorgang der Mehrfachantragsstellung hat sich die befremdliche und abwertende Bezeichnung des „asylum shopping“ eingebürgert.

(3) Selbstbestimmte Migrationsbewegungen von Asylsuchenden innerhalb des Schengenraums – sogenannte sekundäre Migrationsbewegungen – sollten verhindert werden. Es sollte ihnen also verwehrt werden, sich in den Mitgliedstaat ihrer Wahl zu begeben, um dort einen Asylantrag zu stellen.
Zentral für das DÜ war das sogenannte „Verantwortungsprinzip“. Ein Asylantrag soll von dem Staat bearbeitet werden, der durch z. B. ein Visum die Einreise des Asylsuchenden ermöglicht oder sie z. B. durch Lücken in der Grenzkontrolle nicht verhindert hat. Nach zwei Jahren Anwendung stellte die Kommission fest, dass das DÜ nicht funktionierte wie erhofft:

 

On the basis of over two year's experience of implementing the Convention, there seems to be widespread agreement that it is not functioning as well as had been hoped. (SEC(2000)522)

 

Es gab vor allem zwei große Probleme:

(1) Der Intention nach sollte der zentrale Artikel des DÜ Artikel 6 sein, in dem die Verantwortung für die Durchführung des Asylverfahrens dem Staat zugeschoben wird, dessen Grenze von der asylsuchenden Person als erste unerlaubt überschritten wurde. Eine gelungene unerlaubte Einreise lässt sich aber nicht ohne Weiteres nachweisen, wenn die klandestin reisende Person sich darum bemüht, entsprechende Nachweise zu vernichten. Das Übereinkommen sah vor, dass Mitgliedstaaten neben Beweisen auch überzeugende Indizien für ihre Zuständigkeit akzeptieren sollten. Ein Beweis für ein unerlaubtes Überschreiten einer Grenze wäre beispielsweise ein Einreisestempel in einem gefälschten Pass. Dagegen wären Zugtickets, Hotelrechnungen oder die Aussage der asylsuchenden Person nur Indizien. Die an dem DÜ beteiligten Staaten mit Außengrenzen hatten kein Interesse, die Verantwortung für Asylverfahren zu übernehmen. Deshalb akzeptierten sie in vielen Fällen nur Beweise und keine Indizien. Da es bei unerlaubten Grenzübertritten solche Beweise aber in der Regel nicht gab, konnte Artikel 6, als zentraler Artikel des DÜ, nicht wie geplant angewendet werden.(4)

(2) Das zweite große Problem bestand in der vergleichsweise geringen Zahl von Überstellungen, also Abschiebungen, zwischen den Mitgliedstaaten(5). Die Zahlen sind ungenau und fehlerhaft, aber Größenordnungen lassen sich erkennen. So schwanken die Angaben für die Überstellungen auf Grundlage des DÜ im Jahr 1998 zwischen 3000 und 4500. Im Vergleich zu der Gesamtzahl der Asylsuchenden in den Unterzeichnerstaaten des DÜ wurden nur 2 Prozent der Asylsuchenden in diesem Jahr von einem Staat in einen anderen geschoben (SEC(2000)522). Dies war ein viel kleinerer Anteil, als bei der Konzeption intendiert.
Durch das Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam musste das DÜ von einem internationalen Vertrag zu europäischem Gemeinschaftsrecht umgewandelt werden. Vor allem ein Vorschlag galt als Alternative zu dem bisher zentralen „Verantwortungsprinzip“: Es sollte jener Staat zuständig sein, in dem Asylsuchende ihren ersten Asylantrag stellen. Dadurch hätten sich Asylsuchende den Ort der Bearbeitung ihres Asylantrags aussuchen können, und es hätte ein klares und einfaches Verfahren der Zuständigkeitsverteilung gegeben. Dieser Vorschlag stieß auf großen politischen Widerstand.
Im Juni 2001 legte die Kommission einen Vorschlag für ein überarbeitetes Dublin-System vor, welcher die Grundsätze des DÜ weitestgehend übernimmt (KOM(2001)447 endg.: 6). Bei einem Treffen der verschiedenen an der Asylum Working Party beteiligten Delegationen der Mitgliedstaaten am 1. und 2. Oktober 2001 kündigten sowohl Italien als auch Griechenland an, dem zentralen Artikel 10, der die Zuständigkeit von dem Ort der unerlaubten Ersteinreise in die EU abhängig macht, nicht zustimmen zu wollen (12501/01: 13). Die italienische Delegation begründete ihre Einwände mit den Worten: „Die Pflicht der Mitgliedstaaten, ihre Außengrenzen zu überwachen, darf nicht mit der Bestimmung des für die Prüfung eines Asylantrags zuständigen Staates verwechselt werden“ (12501/01: 13). Verschiedene NGOs wie Amnesty International und der Europäische Flüchtlingsrat (ECRE) unterstützen Italien und Griechenland in ihrer Kritik und forderten die Einführung der Zuständigkeitsverteilung nach dem Ort des ersten Asylantrags; auch der UNHCR machte sich hierfür stark. Anfang 2002 übernahm Spanien nach Belgien die Ratspräsidentschaft für ein halbes Jahr. In dieser Rolle schlug Spanien einen als Kompromissvorschlag betitelten Entwurf vor, der für nicht visumspflichtige Asylsuchende die Zuständigkeit von dem Ort der ersten Asylantragsstellung abhängig machte. Griechenland und Italien sprachen sich dafür aus, Deutschland, die Niederlande, Schweden sowie Großbritannien dagegen. Bis zum letzten Treffen des Rats 2002 auf Ministerebene war bei den Dublin-Verhandlungen keine Einigung in Sicht(6). Auf jenem Treffen entschloss sich die dänische Ratspräsidentschaft zu einem Abstimmungsverfahren, welches das Blatt – fast buchstäblich – in letzter Minute noch wenden sollte. Die Abstimmung sollte nicht auf einem Treffen, sondern über ein sogenanntes „Verfahren der stillschweigenden Zustimmung“ erfolgen. Dieses war eine Variante des schriftlichen Abstimmungsverfahrens. Allen Delegationen wurde ein Fax mit dem Entwurf geschickt und der Aufforderung, innerhalb von einer Woche einen Einspruch zu äußern, ansonsten würde die Nicht-Antwort als Zustimmung gewertet. Wie von den Befürworter_innen des Entwurfs erhofft, gab es nie eine Antwort auf das Fax. Damit war die Übernahme der zentralen Grundgedanken des DÜ in die Dublin II Verordnung politisch beschlossen. Dublin II wurde am 18.02.2003 vom Rat für Wirtschaft und Finanzen (ECOFIN) formal angenommen und trat im März 2003 in Kraft.
Im gleichen Zeitraum trat im Januar 2003 die Fingerabdruckdatenbank Eurodac in Kraft, welche schon im Dezember 2000 verabschiedet wurde (Eurodac-Verordnung (EG) Nr. 2027/2000, inzwischen abgelöst durch Verordnung (EU) Nr. 603/2013). Diese wurde geschaffen, um belastbares Datenmaterial für die Dublin-Verfahren zu liefern. In die Datenbank sollen Mitgliedstaaten die Fingerabdrücke von jedem Menschen einspeichern, der beim unerlaubten Übertritt der EU-Außengrenze entdeckt wird. Durch sie gelang es in vielen Fällen kaum anfechtbare Beweise für den Ort des unerlaubten Grenzübertrittes zu schaffen. Dadurch stieg die Effizienz der Dublin II-Verordnung im Vergleich zum DÜ ohne Eurodac erheblich.

Widersprüche in Dublin II

Im Text des Übereinkommens finden sich vor allem zwei Widersprüche: der zwischen Schutz und Kontrolle von Asylsuchenden sowie der zwischen Solidarität und Disziplinierung von Mitgliedstaaten. Ein Widerspruch, der sich nicht im Text findet, aber die Anwendung der Verordnung stark prägt, ist der zwischen selbstbestimmten Migranten_innen und souveränen Staaten.

 

Schutz und Kontrolle

 

Der Präambel zufolge soll Dublin II ein Instrument zum Schutz von Asylsuchenden sein. Tatsächlich ist die Verordnung aber so angelegt, dass sie vor allem ein Instrument zur Kontrolle und Abwehr selbstbestimmter Migrationsbewegungen ist. Schutz und Kontrolle sind in manchen Fällen vereinbar, in anderen jedoch nicht. Effektiver Schutz würde an verschiedenen Stellen die Anwendung von Gewalt verbieten, die zur Kontrolle und Abwehr selbstbestimmter Migration eingesetzt wird. Dieser Widerspruch prägt z. B. die Auseinandersetzungen um anerkannte Haftgründe während des Verfahrens, die aufschiebende Wirkung von Rechtsmitteln gegen Abschiebungen sowie die Zuständigkeitskriterien für minderjährige, unbegleitete Flüchtlinge.


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