Sie befinden sich hier: Start |Publikationen |vorgänge |Online-Artikel |

vorgänge: Artikel, Direkte Demokratie, Europa, GHF - 15.09.12

Perspektiven zivilgesellschaftlicher Partizipation in der EU*

Beate Kohler-Koch

aus: vorgänge Nr. 199 (Heft 3/2012), S. 60-73

Ich wende mich der europäischen Wirklichkeit zu und lege Lehren aus der empirischen Forschung offen. Das werde ich in fünf Punkten tun: Ich werde eine Fallstudie präsentieren, die, wie ich denke, ein gelungenes Beispiel einer europäischen Bürgerinitiative (EBI) ist, und werde dann an diesem Fall die Möglichkeiten und Grenzen dieses neuen Partizipationsmechanismus aufzeigen. In einem nächsten Schritt gehe ich auf den so genannten zivilen Dialog ein, der die Europäische Union schon länger begleitet, und am Ende frage ich dann: Bringen diese Neuerungen mehr Demokratie für die EU? Ich kann hier an Michael Greven anschließen, der einmal gefragt hat: Wie steht es um die Demokratiefähigkeit der EU? In seinem Beitrag, der in dieser Ausgabe gleichfalls veröffentlicht wird, fällt seine Antwort höchst skeptisch aus, und auch ich sehe wenig Anlass zum Optimismus.

Die Europäische Bürgerinitiative

„8hours“: Nicht mehr als acht Stunden soll der Transport lebender Tiere dauern. So lautet die Forderung einer europäischen Bürgerinitiative, und ich denke, dem würde keiner widersprechen. Denn selbst wenn es sich um Schlachttiere handelt, ist doch nicht zumutbar, dass Tiere unnötig lange leiden oder sogar auf dem Transport elendiglich zu Grunde gehen. Die Wirklichkeit sieht heute desaströs aus. Es gibt zwar Vorschriften, nämlich EU-weite Richtlinien, aber danach können Tiere erschreckend lang transportiert werden. Es gibt Unterschiede je nach Tiergattung und beispielsweise danach, ob die Tiere noch gesäugt werden oder nicht. Doch die Zeiten sind lang: ein Schwein kann beispielsweise 24 Stunden unterwegs sein und wenn man eine Pause einhält, dann kann der Tag nochmals um 24 Stunden verlängert werden. Die drängende Frage in diesem konkreten Fall ist weniger, wie eine solche Bürgerinitiative zustande kommen kann, sondern welche Erfolgschance sie hat. In der Tat ist es gelungen – wie erforderlich – über eine Million Stimmen zu sammeln, die Initiative vorschriftsgemäß bei der Europäischen Kommission einzureichen und zudem auch noch die Unterstützung des Europäischen Parlaments zu gewinnen. Kurz gesagt, alles scheint auf gutem Weg zu sein aber wird sie auch Erfolg haben?

Um eine solide Einschätzung der Erfolgsbedingungen zu gewinnen, muss man sich zunächst vergegenwärtigen, was rein formell betrachtet eine Europäische Bürgerinitiative bewirken kann. Die Bürgerinitiative ist nicht mehr als ein Vorschlag an die Europäische Kommission, die das Gesetzgebungsinitiativrecht hat, dass sie sich mit der Materien befassen möge. Natürlich ist auch das Europäische Parlament aufgefordert, die Initiative zu diskutieren. Doch nach dem Gesetz liegt die Entscheidung, ob die Initiative aufgegriffen wird oder nicht, bei der Europäischen Kommission, denn nur sie kann einen Gesetzesvorschlag einbringen. Also muss man sich fragen: Wie kann ein ausreichender politischer Druck aufgebaut werden, damit die Kommission tätig wird?

Zwar sind Europäische Bürgerinitiativen erst seit dem 1. April 2012 zugelassen, doch es gab schon vor Inkrafttreten des Gesetzes mehr als 25 Pilotinitiativen1 und aus ihnen, wie aus den inzwischen neun vorliegenden offiziellen Initiativen (August 2012), können bestimmte Erfolgsmuster herausgelesen werden.

Auf dem Weg zum Erfolg sind zwei Hürden zu nehmen: 1. Es müssen eine Million Bürger aus mindestens sieben Mitgliedstaaten für die Unterstützung einer Initiative mobilisiert werden.2 2. Die Europäische Kommission muss dafür gewonnen werden, die Initiative auch aufzugreifen.3 Doch selbst wenn diese Hürden erfolgreich genommen wurden, muss 3. gefragt werden, ob das Verfahren insgesamt so gestaltet ist, dass man von einer gelungenen demokratischen Partizipation sprechen kann.

Startbedingungen

Die erste Frage ist also: Wie leicht oder schwer ist es, eine Initiative zu lancieren? Es ist einleuchtend, dass eine Initiative leichter Unterstützung findet, wenn sie ein populäres Thema aufgreift. Wenn ein allgemein bekanntes Problem angesprochen wird, wenn Emotionen geweckt werden und wenn es gelingt, den Aufruf griffig zu formulieren, dann kann man auf großes Echo hoffen. Mit anderen Worten, für erfolgreiche Initiativen gibt es Themenkonjunkturen und dies zeigen die bisher gestarteten Initiativen eindeutig. So forderte die erste Initiative, die noch vor dem offiziellen Start der EBI der Europäischen Kommission unterbreitet wurde, ein Moratorium beim Anbau gentechnisch modifizierter Pflanzen.4 In der Pilotphase gab es noch eine weitere Initiative zum Thema Gentechnik und andere resonanzträchtige Themen wie die Rechte von Behinderten, der Kampf gegen Adipositas oder der arbeitsfreie Sonntag. Auch unter den nun offiziellen, d. h. nach dem 1. April 2012 eingereichten Initiativen tauchen populäre Themen wie das Verbot von Tierversuchen5 oder die Einführung des bedingungslosen Grundeinkommens6 auf.

Die kurze Geschichte der EBI zeigt allerdings, dass die Attraktivität eines Themas nicht ausreicht. Erforderlich sind ein professionelles Management und eine gute transnationale Vernetzung der Organisatoren. Zum professionellen Management gehört eine attraktiv gestaltete Webseite, das Informationsangebot in möglichst vielen Sprachen, damit die potentiellen Unterstützer auch in ihrer Muttersprache angesprochen werden, und vor allem viele freiwillige Helfer, die das Thema über einschlägige Organisationen oder die Medien bekannt machen und die notwendigen Unterschriften aktiv einwerben. Zwar sollen nach den Vorstellungen der EU individuelle Bürger eine EBI lancieren, doch tatsächlich sind es meist Organisationen, die die Initiative ergriffen haben. Europaweit oder gar weltweit agierende politische Unternehmer mit hoher Reputation wie Greenpeace sind hier im Vorteil. Aber auch die Zusammenarbeit von Gewerkschaften und Umweltschutzorganisationen ist erfolgsverdächtig, bieten sie doch Gewähr für Professionalität und hohes Mobilisierungspotential. Wenn dann noch, wie bei der Initiative für ein Grundrecht auf Wasser7, eine hohe und über die Mitgliedstaaten breit gestreute Zahl von nationalen und europäischen Unterstützerorganisationen aufgeboten werden kann, dann darf man auf den Erfolg wetten.

Dass ein attraktives Thema allein nicht reicht, zeigt die mäßige Resonanz auf das Pilotprojekt für den freien Sonntag. So gering die Zahl und Bedeutung der unterstützenden Organisationen war, so bescheiden blieb die Zahl der Unterschriften.8 Die Tatsache, dass die Webseite nur in deutscher Sprache zugänglich war, mag sein Übriges dazu beigetragen haben. So kann man gespannt sein, ob die jetzt offiziell laufenden Bürgerinitiativen, die ihre ausführlicheren Informationen nur in einer oder wenigen Sprachen präsentieren, mehr Erfolg haben werden.

Resonanz in Brüssel

Wenden wir uns der zweiten Frage zu: Wann ist es wahrscheinlich, dass die Initiative ihre Adressaten erreicht?

Das formale Prozedere ist wie folgt9: Die Kommission prüft die Initiative und wird binnen drei Monaten nach Eingang der Initiative die Organisatoren empfangen und ihnen Gelegenheit geben, ihr Vorhaben näher zu erläutern. Die Organisatoren haben überdies die Möglichkeit, ihre Initiative bei einer öffentlichen Anhörung im Europäischen Parlament vorzustellen. Es liegt im Ermessen der Kommission, ob sie die Initiative aufgreift und welche Maßnahmen sie vorschlägt. Die Entscheidung wird formell vom Kollegium der Kommissionsmitglieder getroffen und die Gründe der Annahme oder Ablehnung werden öffentlich dargelegt. Mit anderen Worten, die Kommission ist nicht verpflichtet, als Antwort auf eine Initiative einen Rechtsakt vorzuschlagen und auch nicht bei einer eventuellen Gesetzesinitiative den inhaltlichen Vorgaben der Initiatoren zu folgen. Beschließt die Kommission jedoch, einen Rechtsakt vorzuschlagen, wird das normale Gesetzgebungsverfahren in Gang gesetzt: Der Kommissionsvorschlag wird nach dem im Vertrag vorgesehenen Verfahren dem Europäischen Parlament und dem Rat vorgelegt und wenn er angenommen wird, erlangt er in allen Mitgliedstaaten Gesetzeskraft.

Wie groß ist nun die Wahrscheinlichkeit, dass die Kommission positiv reagiert? Zunächst einmal entspricht es ihrer Politik, populäre Themen aufzugreifen. Seit einigen Jahren, genau gesagt, seit dem Amtsantritt von Kommissionspräsident J. M. Barroso, profiliert sich die Kommission in all ihren Selbstdarstellungen damit, dass sie im Interesse der Bürger handelt und dafür Sorge trägt, dass der Bürger aus der EU Nutzen zieht. So ist es nur folgerichtig, dass sie einer Initiative, die von einer Million Bürgern aus sieben Mitgliedstaaten getragen wird, grundsätzlich positiv gegenüber steht. Schließlich kann damit überzeugend demonstriert werden, dass sie geneigt ist, eine Politik für die Bürger zu machen. Anderseits ist sie aber auch gehalten, auf die Kohärenz ihrer politischen Linie zu achten und die Durchsetzungschancen einer politischen Kursänderung in Betracht zu ziehen. Nehmen wir das Beispiel der „8hours“-Initiative. Die Kürzung der Transportzeiten ist ein aktuelles Thema, denn die Kommission ist durch die Tierschutztransportverordnung von 2005 verpflichtet, dem Europäischen Parlament und dem Rat (bis spätestens Januar 2011) einen Bericht über die bisherigen Erfahrungen vorzulegen. Sie gab eine wissenschaftliche Studie in Auftrag und kam ihrer Berichtspflicht im November 2011 nach. In ihrem Bericht schlägt sie eine Reihe von Maßnahmen zur Ergänzung der Verordnung vor.10 Mit anderen Worten, das Thema steht auf der Tagesordnung und die Europäische Bürgerinitiative nimmt Stellung zu einer aktuell laufenden Diskussion.

Die Wahrscheinlichkeit, dass sich die Kommission mit „8hours“ befassen wird, erhöht sich dadurch, dass das Europäische Parlament eine Resolution verabschiedet hat, die von mehr als der Hälfte der Abgeordneten unterzeichnet wurde, so dass sie als offizielle Stellungnahme des Parlamentes gilt. Dies hat zwar keine rechtlichen Folgen, verleiht aber der Forderung von „8hours“ politisches Gewicht. Die Unterstützung hat nicht nur symbolischen Wert, sondern signalisiert, dass sich in den späteren Verhandlungen das Europäische Parlament für eine deutliche Kürzung der Transportzeiten stark machen wird.

Effektive demokratische Partizipation?

Die entscheidende, dritte Frage lautet nun: Gibt die Europäische Bürgerinitiative dem Bürger ein Instrument in die Hand, mit dem sie oder er Einfluss auf die Inhalte der europäischen Politik nehmen kann? Mit anderen Worten, leistet sie wirklich einen Beitrag zur effektiven demokratischen Partizipation?

In der Tat ist vorgesehen, dass einzelne Bürger die Initiative ergreifen, sich transnational zusammenfinden und ihr Anliegen auf den Weg bringen. Diese Vorstellung ist bestenfalls naiv, wenn nicht zynisch. Nur eine kleine europäisierte (Bildungs-)Elite ist in der Lage, Gleichgesinnte in sieben EU-Ländern zu mobilisieren, ihr Anliegen in einer Vielzahl von Sprachen zum Ausdruck zu bringen und den organisatorischen Aufwand der digitalen Informationsverbreitung und Unterschriftssammlung zu meistern. Und in der Tat stehen hinter den von Individuen getragenen Initiativen zu „High Quality European Education for All“ Vertreter und Absolventen der Europa-Schulen11 bzw. bei „Fraternité 2020 – Mobility. Progress. Europe“ durch Erasmus und andere EU-Austauschprogramme geförderte Studenten und Professoren, die European Studies lehren.12 Auch bei den anderen Initiativen liegt die Autorenschaft nicht beim einfachen Bürger. Nach den Vorgaben der EU sollten Bürgerinitiativen nicht von Organisationen geleitet, sondern von diesen nur gefördert und unterstützt werden. Ferner sollen Abgeordnete des Europäischen Parlaments sich nicht der Bürgerinitiative bemächtigen. Die Vorschrift ist, dass Mitglieder des Europäischen Parlaments bei der Mindestzahl von 7 Bürgern für den Bürgerausschuss nicht mitgerechnet werden.


1

2

3

4

Vor