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vorgänge: Artikel - 15.09.12

Wie viel und welche Partizipation braucht die Demokratie?

Thomas Zittel

Ist die Demokratie in einer Krise?

 

Die moderne Demokratie ist in der öffentlichen Wahrnehmung vielerorts in eine Krise geraten. Den Anlass bieten negative Entwicklungen auf der Ebene der konventionellen politischen Beteiligung. Die Wahlbeteiligung ist im europäischen Vergleich seit den 1970er Jahren ebenso stetig gesunken wie die Mitgliederzahlen politischer Parteien (Franklin 2004; Dalton und Wattenberg 2002). Der deutsche Fall stellt hier keine Ausnahme dar. Der Höchststand in der Wahlbeteiligung von 91 Prozent bei den Bundestagswahlen von 1972 hat sich stetig bis auf knapp 71 Prozent bei den Wahlen von 2009 reduziert. Vier der fünf im Bundestag vertretenen Parteien haben im Zeitraum zwischen 1990 und 2010 einen Mitgliederschwund von durchschnittlich 47 Prozent zu verzeichnen. Alleine die Partei der GRÜNEN hat in diesem Zeitraum einen Mitgliederzuwachs, allerdings auf niedrigem Niveau, erlebt (Niedennayer 2011).

Eine Reaktion auf die wahrgenommene Krise der Demokratie besteht darin, dass Partizipation in vielen etablierten Demokratien zu einem Thema von Reformpolitik geworden ist. Im Zentrum steht dabei das Ziel der institutionellen Weiterentwicklung der Demokratie durch Steigerung der Gelegenheiten zur Partizipation (Smith 2005; Zittel und Fuchs 2007). Die Debatte um die Direkte Demokratie in Deutschland zeigt, dass neue verfasste Gelegenheiten zur Partizipation geradezu als Königsweg im Umgang mit den sinkenden Beteiligungsraten und damit als effektives Instrument der Krisenbewältigung begriffen werden. Als Beispiel hierfür kann die Position der Fraktion von Bündnis 90/GRÜNE in Ausschussberatungen zu dem Thema im 14. Bundestag dienen. In einer Beschlussempfehlung des zuständigen Ausschusses ist hierzu festgehaltene, dass „mehr Mitsprache des Volkes [...] das Engagement der Bürger sowie deren Identifikation mit dem Gemeinwesen [erhöht,] ebenso wie die Akzeptanz von Gesetzen” (Deutscher Bundestag 2002: 5).

Die jüngeren demokratiepolitischen Initiativen werfen u. a. die Frage nach dem Zusammenhang von Demokratie und Partizipation auf, danach, wie viel Partizipation die Demokratie eigentlich braucht, und welche Form von Partizipation für die Demokratie bedeutsam ist. In diesem Beitrag werden diese Fragen aus der Perspektive der normativen Demokratietheorie diskutiert. In einer Rekonstruktion einschlägiger Positionen wird erstens gezeigt, dass die gestellten Fragen nicht eindeutig zu beantworten sind. Die aktuelle Diskussion um die „Krise der Demokratie” erscheint aus dieser Sicht als Konstrukt. Sie ist möglicherweise weniger das Ergebnis objektiver Problemlagen als Folge sich verändernder Demokratienormen. Zweitens bleibt im Licht der demokratietheoretischen Diskussion festzuhalten, dass verfasste Gelegenheiten zur Partizipation voraussetzungsreich sind, und dass eine konsequente Maximierung im Zuge deznokratiepolitischen Handelns daher kaum anzuraten ist.

Der vorliegende Beitrag ist auf der Grundlage der benannten Zielsetzung in drei Teile gegliedert. Der erste Teil widmet sich der Frage, wie sich der Zusammenhang zwischen Demokratie und Partizipation in der Theorie der liberalen Demokratie darstellt. Der zweite Teil beschäftigt sich mit dem Konzept der partizipatorischen Demokratie und der Rolle, die dein Konzept der politischen Partizipation hier gegeben wird. Der dritte Teil formuliert ein Fazit zur Ausgangsfrage und diskutiert kursorisch die Herausforderungen, denen sich die aktuelle demokratiepolitische Diskussion im Licht der an-gestellten Überlegungen gegenübersieht.

 

Politische Partizipation in der liberalen Demokratietheorie

 

Der Begriff der Demokratie stammt aus dem Griechischen und kann wörtlich mit „Herrschaft des Volkes” übersetzt werden. Eine zentrale Diskussion in der Demokratietheorie zielt auf die Frage, wie die allgemeine Idee der Volksherrschaft institutionell konkretisiert und umgesetzt werden kann, womit auch die in diesem Beitrag gestellte Frage nach der Rolle von Partizipation in der Demokratie berührt wäre. In der demokratietheoretischen Diskussion stehen sich an diesem Punkt zwei Grundpositionen gegenüber, mit denen ich mich in der Folge eingehender beschäftigen werde, und die jeweils in der liberalen und in der partizipatorischen Theorie der Demokratie verortet werden können. In diesem Abschnitt soll zunächst von der liberalen Demokratietheorie die Rede sein.

Die liberale Demokratietheorie ist ein hybrides Gebilde (Vgl. Schmidt 2000: 148 ff.), deren konstitutiver Kern in der Überzeugung besteht, dass individuelle Interessen im Zuge kollektiven Entscheidens a) als gegeben angesehen werden und b) gleiche Berücksichtigung finden müssen (Dahl 1998: 37). Volksherrschaft stellt sich im Licht dessen als Interessenkonflikt dar, der durch geregelte Verfahren unter der Bedingung gleicher Interessenberücksichtigung zu einem friedlichen Ausgleich gebracht und in eine legitime Entscheidung überführt werden muss. Im Folgenden beschäftige ich mich mit einer Spielart der liberalen Demokratietheorie, die als pluralistische Demokratietheorie bezeichnet werden kann, und die exemplarische, von dem amerikanischen Demokratietheoretiker Robert Dahl vertreten wird.

Robert Dahl (1971) ist im Rahmen seiner demokratietheoretischen Überlegungen primär mit der Frage beschäftigt, wie Demokratie und Diktatur empirisch unterschieden werden können, und worin die Voraussetzungen von Demokratie bestehen. Dabei entwickelt er jedoch ein differenziertes Demokratiemodell, das er mit dem Begriff der Polyarchie kennzeichnet, und dessen Implikationen über seine eigentliche Zwecksetzungen weit hinausreichen (Kaiser und Seils 2005).

 

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Graphik 1 Robert Dahl's Modell der Polyarchie

 

Die Frage nach der Rolle von Partizipation in der Demokratie beantwortet Dahl in einer klaren Weise, die in dem Grundwert der politis9hen Gleichheit ihren Ausgang nimmt, und die hiervon eine systematische Ableitung findet. Die effektive Umsetzung der Nonn der gleichen Interessenberücksichtigung in der Ausübung von Volksherrschaft ist für Dahl von zwei zentralen Verfahrensprinzipien abhängig. Wie Graphik 1 zeigt, setzt das erste Verfahrensprinzip, das auf der y-Achse abgetragen ist, die gleiche Teilhabe aller Entscheidungsbetroffenen an Prozessen kollektiver Selbstbestimmung voraus. Das zweite Verfahrensprinzip, das in Graphik 1 auf der x-Achse abgetragen ist, setzt die Notwendigkeit der Kontrolle von Herrschaft voraus. Damit soll u. a. die Gefahr des Machtmissbrauchs durch Mehrheitsinteressen verhindert werden, der z. B. in Form der Manipulation von Verfahren und in der damit verbundenen Einschränkung politischer Gleichheit gedacht werden kann. Mehrheiten sind für Dahl nicht notwendig Garant, sondern potentiell auch Gefahr für Demokratie.

Dahl konkretisiert in seinem Modell die beiden Verfahrensprinzipien der kollektiven Selbstbestimmung (popular sovereignty) und des politischen Wettbewerbs (contestation) ausschließlich auf der institutionellen Ebene und mit Hinweis auf den Wahlprozess und das Institut des Gruppenpluralismus. Das heißt einerseits, dass sich für ihn die Demokratie nicht über empirische Prozesse der Entscheidungsbeteiligung und der Machtkontrolle definiert, sondern alleine über die verfassten Chancen hierzu. Das heißt andererseits, dass er mit seinem Polyarchiemodell eine strikt repräsentativtheoretische Position vertritt und Verfahren der direkten Herrschaftsbeteiligung eine klare Absage erteilt. Das Prinzip der kollektiven Selbstbestimmung sieht er am wirksamsten durch ein Wahlregime umgesetzt, in dem Mandatsträger wiederkehrend zur Wahl stehen, in dem die Chance zur Abwahl gegeben sind und das sich durch ein Höchstmaß an Inklusivität auszeichnet.

Die konkrete Umsetzung des Prinzips der Machtkontrolle auf der Ebene der politischen Verfahren rechtfertigt die Charakterisierung der Dahlschen Demokratietheorie als eine pluralistische. Dahl sieht im Zuge der kollektiven Selbstbestimmung durch Wahlen den freien Wettbewerb zwischen Gruppeninteressen als funktional notwendiges Korrektiv zur Machtbalance wie auch zur Information der Wahlbürger. Im Zuge der institutionellen Konkretisierung dieses Grundgedankens betont Dahl die Bedeutung von Regeln, die Anreize und Gelegenheiten zu einem möglichst freien und offenen Wettbewerb zwischen widerstreitenden Gruppeninteressen geben. Dabei handelt es sich insbesondere um die Institute der Rede-, Informations- und Organisationsfreiheit sowie um die Vergabe inklusiver Bürgerrechte, die als Bedingung zur Wahrnehmung der benannten Freiheiten gelten können.

Das Dahlsche Polyarchiemodell ist in der demokratietheoretischen Diskussion vielfach als Minimalmodell der Demokratie bezeichnet und auch kritisiert worden. Damit ist der für diesen Beitrag wichtige Umstand angesprochen, dass Dahl mit seinem Modell die Möglichkeit einer Maximierung von Beteiligungsrechten über die skizzierten Verfahren hinaus bestreitet. Genau darin liegt die Crux des Begriffs der Polyarchie, der die mögliche Form von Demokratie bezeichnet im Gegensatz zu der wünschbaren Ausbildung dieser Regierungsform. Mit dieser These ist allerdings noch keineswegs die Begründung dafür geliefert, dass Partizipation in der Demokratie auf die Teilnahme an Wahlen und an Prozessen der pluralistischen Konfliktregelung beschränkt sein muss. Dieser Begründung wende ich mich zurn Abschluss dieses Abschnitts zu.

Die Maximierung von Beteiligungsrechten birgt aus der Sicht von Dahl Risiken, die ich im Folgenden in Form eines Gedankenexperimentes skizzenhaft konkretisieren und erläutern will. In diesem Gedankenexperiment nehme ich eine gleichzeitige Verschiebung der in Graphik 1 abgetragenen beiden Geraden vor. Das so entstandene Demokratieregime ist durch den rechten oberen Punkt markiert, der in Graphik 2 abgetragen ist. Dieser Punkt definiert ein Szenario, in dem die Prinzipien der kollektiven Selbstbestimmung und des Wettbewerbs in maximaler Weise umgesetzt sind. In diesem Demokratieregime besitzt jedes Mitglied einer politischen Gemeinschaft das gleiche Recht, in Abstimmungen direkt an jeder Sachentscheidung mitzuwirken. Durch Umsetzung der Entscheidungsregel des Konsenses verbinden sich mit dem Recht auf Beteiligung an Sachentscheidungen gleichzeitig weitgehende Kotrollrechte. Für eine Mitwirkung in Organisationen und damit für Machtkontrolle über pluralistische Prozesse der Interessenvertretung besteht in diesem Szenario keine Notwendigkeit mehr. Jeder Stimmbürger besitzt unter den Bedingungen der Konsensregel ein Vetorecht, das als Instrument der Machtkontrolle einsetzbar ist.


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