Der Ausstieg ist machbar
Ein Gesetzentwurf der hessischen Linken zeigt, wie ein Landesamt für Verfassungsschutz abgewickelt werden kann. Aus: vorgänge Nr. 201/202 (1/2-2013), S. 78-88
Ein Gesetzentwurf der hessischen Linken zeigt, wie ein Landesamt für Verfassungsschutz abgewickelt werden kann
Am 8. November 2012 beriet der Innenausschuss des Hessischen Landtages drei Gesetzentwürfe zur Arbeit des
Landesamtes für Verfassungsschutz. Der weitestgehende Vorschlag stammte von der Linksfraktion, die ein Konzept für
die Auflösung des Landesamtes für Verfassungsschutz vorstellte. Dass sie mit diesem Vorschlag im Parlament
scheiterte, war zu erwarten. Die Beschäftigung mit dem Gesetzentwurf und den Stellungnahmen der Sachverständigen
lohnt sich dennoch, meint Sven Lüders. Verspricht sie doch eine Antwort darauf, ob und wie ein länderbezogener
Ausstieg aus dem System des administrativen Verfassungsschutzes möglich ist, der nicht mit den Vorgaben des
Grundgesetzes oder anderem Bundesrecht kollidiert.
Unterschiedlicher hätten die Konsequenzen kaum ausfallen können, die die hessischen Landtagsfraktionen aus dem
NSU-Versagen für ihr Landesamt zogen.
Die SPD–Fraktion konzentrierte sich in ihrem Vorschlag darauf, die Kontrollbefugnisse der parlamentarischen
Kontrollkommission zum Verfassungsschutz (PKV) auszubauen. Die Kommission sollte einen Anspruch auf Aktenherausgabe
gegenüber dem Landesamt erhalten, dessen Mitarbeiter direkt befragen, die Diensträume des VS betreten und ggf.
Sachverständige beauftragen dürfen.
Die Regierungskoalition aus CDU und FDP dagegen gestand der Kontrollkommission lediglich die Einsichtnahme in Akten
und Dateien des VS zu, sowie ein Zutrittsrecht zu den Diensträumen der Behörde. Nach ihrem Vorschlag kann die
Kommission außerdem mit 2/3-Mehrheit externe Sachverständige beauftragen, den Datenschutzbeauftragten anhören und
sie wird an den Beratungen zu Haushalts- und Wirtschaftsplan des VS beteiligt.
Ganz anders dagegen der Vorschlag der Linksfraktion: Ihr Entwurf für ein „Hessisches Gesetz zur Neuordnung der
Aufgaben zum Schutz der Verfassung und zur Auflösung des Landesamtes für Verfassungsschutz“ skizziert ein
komplettes Programm zur Abwicklung des Geheimdienstes innerhalb eines Jahres, sowie die Errichtung einer
„Informations- und Dokumentationsstelle für Menschenrechte, Grundrechte und Demokratie“. Die neu zu schaffende
Landesbehörde soll mit regelmäßigen Informationen über Gewalttäter und Rassismus dazu beitragen, den Schutz der
Verfassung als gesamtgesellschaftliche Aufgabe wahrzunehmen. Zugleich dient sie dazu, den verschiedenen
bundesgesetzlichen Verpflichtungen zur Kooperation Genüge zu tun.
Abschaffung oder Verlängerung?
Der gesetzgeberische Vorschlag der Linken klingt utopisch, doch ganz neu ist die Idee einer Auflösung des
Verfassungsschutzes nicht. Bereits nach der deutsch-deutschen Wiedervereinigung gab es einzelne Initiativen, nach
der Auflösung der ostdeutschen Staatssicherheit auch deren westdeutsches Pendant abzuwickeln. (1) Kurzzeitige
Irritationen über die Legitimation eines Geheimdienstes, der seine Notwendigkeit stets mit systemwidrigen Gefahren
(vor allem aus dem Osten) begründet hatte, wurden jedoch schnell überwunden, neue Aufgaben für den
Verfassungsschutz gefunden. Damit verlagerte sich auch das Legitimationsproblem: Heute wird von den Befürwortern
einer Abschaffung der Nachweis dafür erwartet, dass ein Verzicht auf den Verfassungsschutz keine Risiken berge.
Das gilt offenbar auch nach dem Bekanntwerden der NSU-Mordserie, wie die Diskussion in Hessen zeigt. Dort war der
Landesgesetzgeber gefordert, denn das hessische Landesverfassungsschutzgesetz war bis 31.12.2012 befristet. Die
Abgeordneten mussten deshalb entscheiden, ob die geltenden gesetzlichen Befugnisse verlängert werden sollten oder
nicht. Wer nun glaubte, nach dem NSU-Desaster könne es vielleicht zu Begründungsproblemen kommen, wurde eines
Besseren belehrt. Sowohl die regierende CDU/FDP als auch SPD sahen gar keinen Anlass, die Notwendigkeit eines
geheimdienstlichen Verfassungsschutzes noch einmal zu rechtfertigen. Oder um es mit den Worten des Sachverständigen
Erhard Denninger zu sagen: „Mit Rücksicht auf die öffentliche Diskussion um die Aufklärung/Nichtaufklärung der
Taten der „NSU“-Mord- und Terrorzelle und um die mangelhafte Zusammenarbeit zwischen Nachrichtendiensten und
Polizeibehörden der Länder sollte der Hessische Gesetzgeber sich doch ein paar Gedanken über die Notwendigkeit des
„Verfassungsschutzes“ (VfSch) machen und dies zum Ausdruck bringen. Ein Hinweis auf § 2 Abs. 3 BVerfSchG allein
reicht dafür nicht aus.“ (Denninger, S. 1)
In diesem Kontext trat die Fraktion der Linken mit einem Gesetzentwurf zur Abschaffung des
Landesverfassungsschutzes auf. Ihr Gesetzentwurf will nicht nur das bestehende Landesamt für Verfassungsschutz
auflösen, sondern es durch ein „Informations- und Dokumentationszentrum zum Schutz der Grund- und Menschenrechte
sowie der Demokratie“ ersetzen. Jenes soll als obere Landesbehörde errichtet werden und über keinerlei
nachrichtendienstliche oder andere Eingriffsbefugnisse verfügen. Es bezöge seine Informationen allein aus
öffentlichen Quellen, wissenschaftlichen Studien, der Beratung anderer Akteure oder persönlichen Hinweisen von
Bürgerinnen und Bürgern (§ 7 Abs. 2 HessVerfSchG-E). Das Informations- und Dokumentationszentrum soll dabei sehr
unterschiedliche Aufgaben wahrnehmen:
Als Informations- und Dokumentationseinrichtung fertigt es Untersuchungen zu neonazistischen, rassistischen,
gruppenbezogen menschenfeindlichen und antidemokratischen Positionen an: eine jährliche statistische Erhebung zur
Verbreitung derartiger Einstellungen unter der hessischen Bevölkerung; Dokumentation entsprechender Aktivitäten im
Land; wissenschaftliche Analysen zu Stand und Entwicklung derartiger Positionen; Aufklärung, Öffentlichkeitsarbeit,
Beratung und Handlungsempfehlungen für Gegeninitiativen (§ 5 Abs. 1 HessVerfSchG-E).
Als Träger eines landesweiten Förderprogramms gegen Neonazismus und für Demokratie erstellt es dessen
Förderrichtlinien, entscheidet über die Anträge der zivilgesellschaftlichen Initiativen, berät und begleitet diese
bei ihren Vorhaben sowie evaluiert deren Wirksamkeit (§ 5 Abs. 2 HessVerfSchG-E).
Als Verfassungsschutzbehörde des Landes i.S.d. § 3 Bundesverfassungsschutzgesetz sammelt und verwertet es
Informationen über 1. Bestrebungen gegen die freiheitliche demokratische und soziale Verfassungsordnung, den
Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes oder deren Verfassungsorgane; (2). geheimdienstliche
Tätigkeiten für andere Staaten; (3). gewaltsame Handlungen, die auswärtige Belange der Bundesrepublik Deutschland
gefährden; (4). Bestrebungen, die sich gegen das friedliche Zusammenleben der Völker richten (Art. 26 Abs. 1
Grundgesetz; s. § 5 Abs. 3 HessVerfSchG-E).
Als Verfassungsschutzbehörde des Landes wirkt es mit bei Sicherheitsüberprüfungen von Personen im öffentlichen
Geheimschutz bzw. in sensiblen, lebenswichtigen Einrichtungen; beim technischen Sicherheitsschutz von Einrichtungen
und sonstigen Sicherheitsüberprüfungen (§ 5 Abs. 4 HessVerfSchG-E).
Diese Auflistung macht deutlich, dass die neue Behörde zwei sehr unterschiedliche Aufgaben in sich vereint: Sie
soll einerseits die Engführung vermeiden, die mit dem verfassungsschützerischen Blick auf sogenannte Extremisten
und deren geheimdienstliche Kontrolle verbunden ist. Damit sollen die diagnostischen Fehlleistungen eines
Verfassungsschutzes vermieden werden, der vor Jahren von einem politisierten Islam genauso überrascht wurde wie er
jetzt die Verbreitung rassistischer Einstellungen und die Gewaltbereitschaft der Rechtsextremen unterschätzte.
Daneben soll die neue Behörde jene (aus Landessicht) unvermeidbaren Kooperationsaufgaben wahrnehmen, die sich aus
bundesgesetzlichen Verpflichtungen im Sicherheitsbereich ergeben (s. § 1 Abs. 3 und § 5 Abs. 3/4 HVerfSchG-E). Denn
selbst wenn man die verfassungsrechtliche Verpflichtung zur Einrichtung eines geheimdienstlichen
Verfassungsschutzes verneint (s. Memorandum, S. 63), existieren im föderalen Sicherheitsgefüge einige gesetzliche
Vorgaben, die vor allem den Datenaustausch betreffen. Auf diesen zweiten Aspekt konzentriert sich die folgende
Darstellung. Sie greift zurück auf die Sachverständigenanhörung des hessischen Landtags vom 8.11.2012.2 Technisch
korrekt formuliert geht es dabei um die Frage,
„ob der Verzicht auf eine oberste Landesbehörde mit nachrichtendienstlichen Befugnissen mit geltendem
Verfassungsrecht und ggf. maßgeblichem sonstigen Bundesrecht vereinbar ist, ob die Übertragung von kraft
Verfassungs- oder Bundesrecht unabweisbaren Aufgaben auf eine Informations- und Dokumentationsstelle i. S. § 4 Abs.
1 HVerfSchG-E gelungen ist und ob der konkreten Ausgestaltung von Verfassungs- oder Bundesrechts wegen nach dem
Gesetzentwurf Bedenken, etwa aufgrund eines Untermaßverbots bezüglich der Eingriffsbefugnisse der projektierten
Informations- und Dokumentationsstelle, entgegenstehen würden.“ (Hilbrans, S. 2)
Ob darüber hinaus eine Verbindung der beiden oben skizzierten Aufgaben innerhalb einer Behörde sinnvoll ist, sei
vorerst dahingestellt.
Geheimdienst als Verfassungspflicht?
Die Zulässigkeit einer Abschaffung des Verfassungsschutzes wird teilweise damit bestritten, dass dies
Verfassungsvorgaben widerspreche, die eine Verfassungsschutzbehörde mit nachrichtendienstlichen Mitteln im
klassischen Sinne verlangen. Eine solche „Geheimdienst-Pflicht“ wird meist aus zwei Grundgesetzbestimmungen
hergeleitet:
„Der Bund hat die ausschließliche Gesetzgebung über … die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder … zum
Schutze der freiheitlichen demokratischen Grundordnung, des Bestandes und der Sicherheit des Bundes oder eines
Landes (Verfassungsschutz) …“ (Artikel 73 Abs. 1 Nr. 10 Buchstabe b GG)
„Durch Bundesgesetz können … Zentralstellen … zur Sammlung von Unterlagen für Zwecke des Verfassungsschutzes und
des Schutzes gegen Bestrebungen im Bundesgebiet, die durch Anwendung von Gewalt oder darauf gerichtete
Vorbereitungshandlungen auswärtige Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährden, eingerichtet werden.“ (Artikel
87 Absatz 1 GG)
Diese Bestimmungen besagen für sich genommen erst einmal nur, dass der Bundesgesetzgeber für die Zusammenarbeit von
Bund und Ländern beim Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung die alleinige Gesetzgebungskompetenz
inne hat, und dass dafür nicht näher bestimmte Zentralstellen zur Informationssammlung eingerichtet werden können
(nicht müssen!). „Damit ist es den Ländern lediglich verwehrt, diesen Gegenstand selbst zu regeln. Inhaltliche
Festlegungen über die Art und Weise, mit welcher das Land Hessen den Schutz der freiheitlichen demokratischen
Grundordnung, des Bestands und der Sicherheit des Bundes oder eines – ggf. auch anderen – Bundeslandes verfolgt,
bleibt Ländersache.“ (Hilbrans, S. 2) Aus dem Grundgesetz lässt sich deshalb nach Hilbrans lediglich eine
Verpflichtung zur regelmäßigen Zusammenarbeit (im Unterschied zur bloß situativen Amtshilfe) ableiten, wofür die
hessische Landesregierung geeignete Vorkehrungen zu treffen habe, indem sie die zuständige Stelle innerhalb der
Landesverwaltung benennt und ihr entsprechende Vorgaben für die Kooperation macht. Aus der Verfassung zumindest
lässt sich für den Bundesgesetzgeber kein Zugriff auf die konkreten Aufgaben und Befugnisse der
Landesverfassungsschutzbehörden oder ihre inhaltliche Ausgestaltung ableiten. Aus diesem Grund schreibe das
Bundesverfassungsschutzgesetz (BVerfSchG) nicht die Einrichtung von Landesämtern für Verfassungsschutz vor (s.
Hilbrans, S. 4) – es bleibt Sache des Landes, darüber zu entscheiden, welche Landesbehörde die bundesgesetzlich
vorgegebenen Aufgaben und Kooperationsfunktionen übernimmt (s. § 2 Abs. 2BVerfSchG).3 Ein Blick in die
Ländergesetze zeigt auch, wie unterschiedlich die Anbindung, Aufgabenbestimmungen und Befugnisse der
Landesverfassungsschutzbehörden geregelt sind. Der Bund kann lediglich jene Aufgaben verbindlich vorgeben, bei
denen eine Pflicht zur Zusammenarbeit mit dem Bund (bzw. anderen Ländern) gegeben ist. Daher „besteht von
Verfassungs wegen keine bundesgesetzliche Kompetenz zur Regelung der Behördenorganisation in den Bundesländern …
und zum behördlichen Verfahren einschließlich des Befugnisarsenals. Diese zu regeln bleibt ausschließlich dem
Landesrecht überlassen“, so Hilbrans (S. 3).4
Dagegen könnte jedoch eingewandt werden, dass sich aus der Gesetzgebungskompetenz von Artikel 73 Abs. 1 Nr. 10 GG
in Verbindung mit der Aufgabenbestimmung aus § 3 BVerfSchG eine Verpflichtung für den Landesgesetzgeber ergebe, der
sicherzustellen habe, dass die dort beschriebenen Aufgaben sachgerecht erfüllt werden. Zu den Aufgaben, die das
Bundesverfassungsschutzgesetz auch für die Landesämter (!) vorsieht, gehören die:
a) Informationssammlung über verschiedene Bestrebungen
b) Mitwirkung bei Sicherheitsüberprüfungen von Personen
c) Mitwirkung bei technischen Sicherungsmaßnahmen
d) Mitwirkung bei sonstigen gesetzlich vorgeschriebenen Personenüberprüfungen.
Jede Landesbehörde, die als Landesamt für Verfassungsschutz i.S. des § 3 BVerfSchG gelten soll, wird deshalb eine
(Mindest-)Ausstattung vorzuweisen haben, um diese vier Aufgaben erfüllen zu können – andernfalls wäre die
vorgeschriebene Zusammenarbeit nicht mehr gewährleistet. (5) Sind aber nachrichtendienstliche Mittel notwendig, um
dieser Pflicht ausreichend Genüge zu tun? Das Bundesamt für Verfassungsschutz lässt in seiner Stellungnahme keinen
Zweifel daran gelten; die vorgeschlagene Informations- und Dokumentationsstelle werde der gesetzlichen Anforderung
zur Zusammenarbeit nicht gerecht (Bundesamt, S. 12). Sönke Hilbrans sieht dagegen keine gesetzliche Pflicht zur
Ausstattung mit geheimdienstlichen Mitteln: „Betrachtet man die Aufgaben nach § 3 BVerfSchG – namentlich die
Beschaffung und Auswertung von Informationen über gewisse Bestrebungen (§ 3 Abs. 1 BVerfSchG) – und berücksichtigt
man, dass die Masse der bundesweit von den Verfassungsschutzämtern erhobenen Informationen aus öffentlichen Quellen
stammt und nicht mit nachrichtendienstlichen Mitteln erhoben werden soll, erscheint die (zusätzliche) Ausstattung
einer Verfassungsschutzbehörde mit nachrichtendienstlichen Mitteln für eine sachgerechte Aufgabenerfüllung nicht
zwingend.“ (Hilbrans, S. 4) Inwiefern dieses Pauschalurteil überzeugen kann, soll eine detaillierte Betrachtung der
einzelnen vom Bund zugewiesenen Verfassungsschutzaufgaben zeigen.
Sachgerechte Aufgabenerfüllung ohne geheimdienstliche Befugnisse?
Im Folgenden geht es vor allem um eine Prüfung, welche bundesgesetzlichen Vorgaben für die Arbeit der
Landesverfassungsschützer unterhalb der Verfassung existieren, und wie diese vom Entwurf der Linken behandelt
werden. Im ersten Abschnitt des Bundesverfassungsschutzgesetzes finden sich folgende Bestimmungen zur
Zusammenarbeit der Verfassungsschutzbehörden, die dabei in Betracht kommen:
§ 1 generelle Verpflichtung zur Zusammenarbeit
§ 2 Einrichtung/Benennung zuständiger Landesbehörden
§ 3 Aufgabenbestimmung
§ 5 Zuständigkeiten und Übermittlungspflichten
§ 6 gegenseitige Unterrichtung und gemeinsame Dateien
§ 7 Weisungsrechte des Bundes im Angriffsfall.
Informationssammlungen über Bestrebungen
Aufgabe der Landesverfassungsschutzbehörden ist nach § 3 Abs. 1 BVerfSchG „die Sammlung und Auswertung von
Informationen, insbesondere von sach- und personenbezogenen Auskünften, Nachrichten und Unterlagen“ über sogenannte
Bestrebungen gegen die freiheitlich-demokratische Grundordnung, die Sicherheit von Bund und Ländern,
geheimdienstliche Tätigkeiten, gewaltsame oder völkerrechtswidrige Handlungen. Diese Aufgabe wird im vorliegenden
Gesetzentwurf (§ 5 Abs. 3) nahezu wortgleich wiederholt. Im Unterschied zum Bundesamt soll dies nach dem Willen der
Linken bei der neuen Landesstelle aber ohne jegliche Nutzung geheimdienstlicher Befugnisse erfolgen (§ 7 Abs. 1/2
HVerfSchG-E). Hilbrans sieht darin keinen Widerspruch: Aus der Aufgabenbestimmung des Bundesgesetzes „ergeben sich
keine inhaltlichen oder methodischen Festlegungen für das Landesrecht. Welche Informationen (Auskünfte, Nachrichten
oder Unterlagen) woher stammen bzw. wie erhoben werden sollen, ist von dem Bundesrecht nicht geregelt und wäre auch
nicht kraft Art. 73 Nr. 10 lit. b) GG bundesrechtlich vorzugeben.“ (Hilbrans, S. 6).
Dem kann man sicher zustimmen – und dennoch Zweifel daran haben, ob die bundesgesetzliche Aufgabe von der neuen
Landesbehörde in vollem Umfang erfüllt werden kann. Der Entwurf untersagt ihr nämlich jegliche Weitergabe
personenbezogener Informationen an andere Behörden, die über geheimdienstliche Befugnisse verfügen (§ 9 HVerfSchG-
E). Damit wären zumindest personenbezogene Auskünfte der neuen hessischen „Verfassungsschützer“ an das Bundesamt
oder andere Landesämter für Verfassungsschutz per se ausgeschlossen; es dürften nur sachbezogene Auskünfte erteilt
werden. Der Reformgesetzgeber steht hier vor einem Dilemma: Aus der allgemeinen Aufgabenbestimmung in § 3 Abs. 1
BVerfSchG lässt sich weder eine Pflicht zur heimlichen Erhebung der dort beschriebenen Informationen für das
zuständige Landesamt ableiten; noch bietet diese Vorgabe gar eine Ermächtigungsgrundlage für derartige
Datenerhebungen in Hessen. Andererseits wirkt der Entwurf inkonsistent, wenn er diese Aufgabe für die neu zu
gründende Landesbehörde übernimmt (und aufgrund der Vorgaben des BVerfSchG wohl auch übernehmen muss), zugleich
aber weder Eingriffsbefugnisse vorsieht (wie die Behörde entsprechende Informationen erheben kann) noch zu erkennen
gibt, wie und wofür diese genutzt werden (für welches Handeln, welche Konsequenzen). Es widerspricht dem Gebot der
Normenklarheit, wenn ein Gesetz Aufgabenbestimmungen enthält, deren Umsetzung jedoch völlig vage bleibt.
Dieser Zielkonflikt ließe sich dadurch entschärfen, indem das Gesetz präzise bestimmt, unter welchen engen
Voraussetzungen personenbezogene Daten von der Informations- und Dokumentationsstelle erhoben werden dürfen. Dazu
findet sich im Entwurf nur die unbestimmte und somit sehr freizügige Vorgabe, dass persönliche Daten gespeichert
und verarbeitet werden dürfen, „sofern sie für die Aufgabenerfüllung nach § 5 erforderlich“ (§ 10 Abs. 1
HVerfSchG-E) sind. Ein solcher Nachweis lässt sich fast immer erbringen, oder anders gesagt: es gibt keine effektiv
beschränkenden Vorgaben im Gesetz. Auch wenn dann die allgemeinen Datenschutzbestimmungen gelten würden – diese
Leerstelle zeigt, dass die Linksfraktion hier der Geheimdienstlogik auf den Leim geht: Offenbar vertraut sie
darauf, dass mit dem Versperren geheimdienstlicher Quellen auch das Datenschutzproblem des neuen „Amtes“ gelöst
sei. Sie übersieht dabei, dass öffentliche Quellen wie (anonyme) Bürgerhinweise höchst sensible Informationen über
Personen enthalten können, die nach dem vorliegenden Entwurf bedenkenlos gespeichert werden dürften. Die stimmigere
Lösung bestünde in gesetzlichen Vorgaben, die nur die Erhebung und Speicherung einiger minimaler Personenangaben
(etwa Namen und Funktionen von „Leitfiguren“ der zu beobachtenden Szene) gestatten. Mit einer solchen strikten
Begrenzung auf Minimaldaten wäre zum einen die Fokussierung auf die Aufgabe der strukturellen Dokumentation und
Information gewährleistet (eben keine Personendossiers); andererseits würde sich damit das Weitergabe- und de-
facto-Kooperationsverbot mit anderen Geheimdiensten erübrigen (man verfügt dann über keine weiteren Personendaten).
Ob die Zulassung anonymer Hinweise als Informationsquelle für die neue Landesbehörde nötig und sinnvoll ist,
darüber mag man geteilter Meinung sein. Zumindest sollte mit derartigen Informationen besonders sensibel umgegangen
werden. Sönke Hilbrans schlägt dafür einen zusätzlichen Plausibilitätstest vor: „Es sollte geprüft werden, ob die
Erlangung anonymer Informationen (§ 7 Abs. 3 S. 2 HVerfSchG-E) nicht besondere Nutzungsregeln – etwa die
Bestätigung durch eine nicht-anonyme Informationsquelle – nach sich ziehen sollte.“ (Hilbrans, S. 10)
Gegenseitige Unterrichtungspflicht und gemeinsame Dateien
Bereits die im Zuge der Informationssammlung erhobenen Daten über Bestrebungen sind nach den Vorgaben des
Bundesverfassungsschutzgesetzes den anderen Landesämtern und dem Bundesamt zugänglich zu machen (§ 5 Abs. 1
BVerfSchG). Darüber hinaus sieht das Gesetz eine besondere informationelle Kooperation der
Verfassungsschutzbehörden vor: die Einrichtung und den Betrieb gemeinsamer Dateien, die als Fundstellennachweis und
Personenregister für diesen Informationsaustausch genutzt werden. Die gesetzliche Vorgabe lautet:
„Die Verfassungsschutzbehörden sind verpflichtet, beim Bundesamt für Verfassungsschutz zur Erfüllung der
Unterrichtungspflichten nach § 5 gemeinsame Dateien zu führen, die sie im automatisierten Verfahren nutzen. Diese
Dateien enthalten nur die Daten, die zum Auffinden von Akten und der dazu notwendigen Identifizierung von Personen
erforderlich sind.“ (§ 6 Abs. 1 BVerfSchG)
Dem Gesetzentwurf ist nicht zu entnehmen, wie nun das Informations- und Dokumentationszentrum mit dieser
Verpflichtung umgehen soll. Die Weitergabe möglicher personenbezogener Informationen an andere
Verfassungsschutzämter wird ja grundsätzlich in § 9 des Entwurfs ausgeschlossen. Das betrifft nicht allein
Informationen aus geheimdienstlichen Quellen und kann deshalb nicht – wie bei Hilbrans (S. 7f) – mit dem hessischen
Verzicht auf solche Quellen gerechtfertigt werden. Da hilft kein Mogeln: Das strikte Verbot der Datenweitergabe
kann kaum anders als im Widerspruch zu den Vorgaben aus § 5 Abs. 1 sowie § 6 Abs. 1 BVerfSchG gesehen werden.
Eine weitere explizite Übermittlungspflicht der Landesämter besteht in Bezug auf BND und MAD:
„Die Verfassungsschutzbehörden der Länder übermitteln dem Bundesnachrichtendienst und dem Militärischen
Abschirmdienst Informationen einschließlich personenbezogener Daten unter den Voraussetzungen des § 20 Abs. 1 Satz
3 sowie Abs. 2 Satz 2.“ (§ 21 Abs. 2 BVerfSchG)
Die genannten Voraussetzungen besagen für den vorliegenden Fall, dass die hessische Verfassungsschutzbehörde von
sich aus alle Informationen und personenbezogenen Daten an die beiden Geheimdienste weiterzugeben habe, „wenn
tatsächliche Anhaltspunkte dafür bestehen, daß die Übermittlung für die Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben des
Empfängers erforderlich ist.“ Da die gesetzlichen Aufgaben von BND und MAD aber nicht vom hessischen, sondern dem
Bundesgesetzgeber bestimmt werden, und sich die Hinweise auf die tatsächliche Eignung der Informationen für diese
Dienste nicht einfach wegdefinieren lassen, fällt es schwer, hier wie Hilbrans (S. 8) einen ausreichenden
Ermessensspielraum für das hessische Landesamt zu sehen, der eine konfliktfreie Anwendung des Übermittlungsverbotes
gestattet.
Etwas unbestimmt bleibt im Gesetzentwurf schließlich auch die Frage, wie die Landesbehörde mit den ihr zugeleiteten
Informationen anderer Verfassungsschutzämter umgehen soll. Zwar ist ihr selbst durch § 7 Abs. 1 HVerfSchG-E eine
Beschaffung derartiger Informationen mit geheimdienstliche Mitteln versagt; eine Annahme „fremderhobener“ Daten –
die für die Erfüllung der eigenen gesetzlichen Aufgaben ja durchaus nützlich sein können – sollte dennoch explizit
ausgeschlossen werden, wenn sie nicht gewollt ist. Dies sollte rechtlich einwandfrei möglich sein: „Soweit die
Vorschrift die Annahme übermittelter personenbezogener Daten ausschließen soll, kann ihr schon durch Verzicht auf
Übermittlungsersuchen und die Speicherung unaufgefordert übermittelter Daten (etwa nach § 18 Abs. 1 S. 1 BVerfSchG)
Genüge getan werden. Eine Speicherungs- und Nutzungspflicht besteht für die hessischen Behörden kraft Bundesrecht
nicht.“ (Hilbrans, S. 7f.)
Die darüber hinaus bestehenden Übermittlungspflichten an die Strafverfolgungsbehörden erscheinen aufgrund der
Ausnahmeregelung im hessischen Gesetzentwurf unproblematisch.
Sicherheitsüberprüfungen
Zu den bundesgesetzlich vorgeschriebenen Aufgaben der Landesverfassungsschutzbehörden gehört auch die Mitwirkung
bei den Sicherheitsüberprüfungen (§ 3 Abs. 2 BVerfSchG). Voraussetzungen, Umfang und Ablauf solcher Prüfungen
werden im Sicherheitsüberprüfungsgesetz (SÜG) beschrieben, das vor allem die Beteiligung und die Befugnisse der
Geheimdienste des Bundes (BfV, MAD) ausführt. Das SÜG schreibt bei einfachen und erweiterten
Sicherheitsüberprüfungen eine mittelbare Mitwirkungspflicht für die Landesämter für Verfassungsschutz vor (§ 12
Abs. 1. Nr. 1 SÜG). Deren Erkenntnisse sollen bei der Bewertung der Angaben der Sicherheitserklärung von der
beteiligten Behörde (i.d.R. BfV) berücksichtigt werden. Es existieren jedoch keine gesetzlichen Vorgaben dafür, wie
die Landesverfassungsschutzbehörden auf entsprechende Anfragen des Bundesamtes zu reagieren hätten. Eine
bundesgesetzliche Vorgabe zur Art der Mitwirkung existiert nicht, „insbesondere nicht in Gestalt einer
Übermittlungspflicht für nachrichtendienstlich zu erhebende Daten zu Zwecken der Sicherheitsüberprüfung des
Bundes.“ (Hilbrans, S. 7) Mit Blick auf die Kooperationsverpflichtungen des SÜG scheint der hessische Gesetzentwurf
deshalb konfliktfrei. Jedoch bleibt auch hier das Manko, dass der Reformentwurf eine gesetzliche Aufgabe definiert
(die Mitwirkungspflicht bei Sicherheitsüberprüfungen), für deren Umsetzung keinerlei Vorgaben gemacht werden und
für deren Standardszenario (die Anfrage eines Geheimdienstes nach personenbezogenen Daten) ein Übermittlungsverbot
besteht.
Das Regelungsdefizit in Sachen Sicherheitsüberprüfungen wirkt umso gravierender, als der Entwurf der Linksfraktion
das landeseigene Hessische Sicherheitsüberprüfungsgesetz komplett außer Kraft setzen will (Artikel 3). Damit bleibt
offen, ob und in welchem Umfang die neue Landesbehörde personenbezogene Daten an andere Landesbehörden oder private
Stellen weitergeben darf. Gegenüber einer solchen Radikalkur „sollte das Recht der Sicherheitsüberprüfung in Hessen
über Art. 3 des Gesetzentwurfs (Aufhebung des Hessischen Sicherheitsüberprüfungsgesetzes) hinaus einer
strukturierteren Lösung zugeführt werden“, unterstreicht auch Sönke Hilbrans (S. 10).
Was zu tun bleibt
Wer einen Geheimdienst abschaffen will, muss sich auch um dessen Hinterlassenschaften kümmern. Dazu gehören vor
allem das Personal und die Akten. Für die Mitarbeiter des bisherigen Verfassungsschutzes, die zuvor mit
geheimdienstlichen Mitteln befasst waren, sieht der Gesetzentwurf ein absolutes Beschäftigungsverbot für die neue
Informations- und Dokumentationsstelle vor (§ 13 Abs. 2 S. 2 HVerfSchG-E). Das dürfte nicht nur verfassungswidrig,
sondern auch sachlich völlig übertrieben sein. Nicht der (individuelle) Kontakt mit den geheimdienstlichen
Methoden, sondern die strukturelle Arbeitsweise dieser Dienste stellt das demokratiefeindliche Übel dar. Im Übrigen
weist die neu einzurichtende Landesbehörde ein hinreichend unterscheidbares Aufgabenprofil auf, was für viele der
bisherigen Beschäftigten eine Wiederanstellung ausschließen dürfte; das Verbot ist strikt überflüssig.
Für den Umgang mit den hinterlassenen Akten des Landesamtes für Verfassungsschutz schlagen die Linken eine sehr
widersprüchliche Lösung vor: Einerseits räumen sie der neuen Landesbehörde die Erfassung, Verwahrung, Verwaltung
und Verwendung der alten Unterlagen ein (§ 6 Abs. 1 HVerfSchG-E), ohne Vorbehalte oder Beschränkungen. Damit dürfte
sich die neue Behörde wohl nach Belieben aus den Dossiers der Geheimdienstler bedienen – ein Vorschlag, der wenig
Sensibilität für das in diesen Akten versammelte Unrecht erkennen lässt. (Zudem ließe sich fragen, wofür das neue
Amt diese Akten benötigt, wenn es seine Aufgaben in völlig anderer Weise angehen soll als das bisherige Landesamt.)
Auf der anderen Seite soll für die Betroffenen ein Auskunfts-, Einsichts- und Herausgaberecht eingeräumt werden,
das dem Zugang zu den Hinterlassenschaften der früheren Staatssicherheit nachempfunden ist (§ 6 Abs. 2 HVerfSchG-
E). Dessen Grundidee – die enteigneten Informationen aus den Geheimdienstarchiven an die Betroffenen zurückzugeben
– scheint reizvoll. Sie müsste jedoch genauer ausgearbeitet werden, um die Schutzansprüche Dritter angemessen zu
berücksichtigen. Warum eine Herausgabe nicht möglich sein sollte – wie der hessische Datenschutzbeauftragte in
seiner Stellungnahme nahelegt (Ronellenfitsch, S. 7) – ist nicht nachvollziehbar. Heiner Busch vom Komitee für
Grundrechte und Demokratie verweist hier als Vorbild auf das Schweizer Verfahren zur Akteneinsicht und -herausgabe,
das nach dem dortigen „Fichenskandal“ 1989 eingeführt wurde (Busch, S. 7).
Fazit
Dass der Gesetzentwurf der hessischen Linksfraktion keine Mehrheit fand, war zu erwarten. Überraschend war aber,
wie wenig Bereitschaft die angehörten Sachverständigen zeigten, die Perspektive des Entwurfs wenigstens probehalber
aufzunehmen, um ihn auf seine Realisierbarkeit zu testen. Die beiden Stellungnahmen aus den Reihen des Komitees für
Grundrechte und Demokratie unterstützten die Intention einer Abschaffung des geheimdienstlichen
Landesverfassungsschutzes – ohne sich mit den konkreten Schwierigkeiten dieser Lösung näher zu befassen. Diese
Aufgabe nahm lediglich Sönke Hilbrans an (auch wenn seine Einschätzung nicht in allen Punkten geteilt wird). Alle
anderen Stellungnahmen verweigerten sich einer ernsthaften Befassung mit dem Vorhaben.
Was lässt sich nun aus der hessischen Debatte lernen? Erstens: Die entscheidenden Verpflichtungen für den Betrieb
eines geheimdienstlichen Verfassungsschutzes stecken nicht im Grundgesetz, sondern in den Bestimmungen des
Bundesverfassungsschutzgesetzes. Ob das zulässig ist oder der einfache Bundesgesetzgeber (gegenüber dem
Verfassungsgesetzgeber) dabei seine Kompetenzen überschreitet, konnte hier nicht geprüft werden. Und zweitens: Der
Entwurf der Linksfraktion zeigt die Hürden für einen landesbezogenen Ausstieg aus dem System des geheimdienstlichen
Verfassungsschutzes auf. Die dabei zutage tretenden Probleme, etwa die Balance von Aufgabenverpflichtung vs.
Befugnissen, kann der Entwurf nicht immer überzeugend lösen. Ob der Ausstieg eines Bundeslandes aus dem
geheimdienstlichen Verfassungsschutz in Einklang mit dem geltenden Bundesrecht realisierbar ist, diese Frage lässt
sich anhand des hessischen Entwurfs und seiner Kommentierung noch nicht abschließend beurteilen. Angesichts der
jetzt vorgeschlagenen Verschärfungen bundesgesetzlicher Kooperationsvorgaben in § 5 BVerfSchG wird die Aufgabe
allemal schwieriger (s. den Beitrag von Töpfer in diesem Heft).
Anmerkungen
1 Seitens der Zivilgesellschaft formuliert dies ein Offener Brief von elf Bürgerrechtsorganisationen an die Fraktionen des Deutschen Bundestages vom 29.5.1990 (zur 2. und 3. Lesung des Bundesver fassungsschutzgesetzes), abgedruckt in: vorgänge 106 (4/1990), S. 117f. Ein erster Antrag zur Auflösung des Bundesamtes für Verfassungsschutz (zusammen mit dem BND und dem MAD) stammt von der Abgeordneten des Neuen Forums, Ingrid Köppe (s. BT-Drs. 12/4402 und 4403 v. 13.2.1993).
2 Es lagen folgende schriftliche Stellungnahmen vor: Bundesamt für Verfassungsschutz; Hess. Landesamt für Verfassungsschutz; Heiner Busch und Prof. Dr. Wolf-Dieter Narr (beide Komitee für Grundrechte und Demokratie); Prof. Dr. Erhard Denninger (Königstein); RA Dr. Rolf Gössner (Bremen); RA Sönke Hilbrans (Berlin); Prof. Dr. Armin Pfahl-Traughber (Brühl); Melanie Pohner (DGB-Bildungswerk Thüringen); Prof. Michael Ronellenfitsch (DSB Hessen); Dr. Manfred Weiß, MdL (CSU-Fraktion im Bayerischen Landtag; Vorsitzender BayPKGr).
3 Zur Frage der Länderautonomie s. SächsVerfGH, Urteil v. 21.7.2005 – Vf. 67-II-04, S. 16.
4 Dazu siehe Uhle in: Herzog/Scholz u.a., Grundgesetz, Kommentar, Art. 73 Rn. 235); SächsVerfGH, NVwZ 2005, 1310 (1311) m.w.N.
5 Zu den Maßstäben einer sachlich angemessenen Kooperation s. BVerwG, Beschluss v. 9.1.1995 – 1 B 231.94, 1 C 34.94 = DÖV 1995, 692 (693).