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Aufmacher - 1.02.15

Massenüberwachung oder automatisches Filtern? Ein Streitgespräch zur Überwachungspraxis des BND

Kurt Graulich, Martin Kutscha und Rosemarie Will

Die NSA-Überwachungsaffäre – das ist nicht nur eine Vielzahl von Enthüllungen bisher unbekannter Details der Geheimdienstüberwachung, sondern auch die Frage, wie diese Maßnahmen einzuordnen und zu bewerten sind. Erwartungsgemäß gehen dabei die Meinungen auseinander. Sind die Überwachungsaktivitäten des Bundesnachrichtendienstes mit denen der NSA vergleichbar? Wie gut funktioniert die Kontrolle der BND-Überwachung? Was kann und muss rechtspolitisch unternommen werden, um zumindest eine Beteiligung deutscher Behörden an derartigen Massenüberwachungen auszuschließen? Darüber diskutierten Kurt Graulich, Richter am Bundesverwaltungsgericht in Leipzig, und Martin Kutscha, emeritierter Professor für Staats- und Verwaltungsrecht der Berliner Hochschule für Wirtschaft und Recht, moderiert von Rosemarie Will. Das Gespräch fand im Rahmen des dritten Gustav-Heinemann-Forums am 20. Juni 2014 in Rastatt statt. Wir dokumentieren Auszüge aus dem Disput.

Die Diskutanten beim 3. Gustav-Heinemann-Forum in Rastatt.


Rosemarie Will:   Gibt es Defizite in der Verfassungsordnung des Grundgesetzes, die wir beheben müssen, damit wir solchen Ausspähungen wie denen der NSA entgegenwirken können? Inwieweit kann eine nationale Rechtsordnung das überhaupt leisten? Muss sie durch europäisches Recht ergänzt werden?


Kurt Graulich:   Was für Situationen von Ausspähungen sieht sich ein Bürger der Bundesrepublik gegenüber? Wenn wir das an den Institutionen festmachen, ist in jüngster Zeit der Bundesnachrichtendienst besonders in die Aufmerksamkeit geraten; durch Abhörmaßnahmen, die deutsche Staatsbürger vor allem bei grenzüberschreitendem Telekommunikationsverkehr betreffen. Wenn man auf die Treffer abstellt, ist das zum größeren Teil Sprachtelefonie und zum geringerem Teil Internet- oder Mailverkehr.

Diese Abhörmaßnahmen sind eingehegt in einem besonderen Verfahren, bei dem die G 10-Kommission (ein besonderer Parlamentsausschuss) sowohl bei der Genehmigung der Maßnahmen, wie auch bei der Kontrolle und der Nachkontrolle eingespannt ist. Die Funktion dieser G 10-Kommission ersetzt die Gerichtskontrolle, das ist in der Verfassung in Artikel 10 Abs. 2 Grundgesetz geregelt. Das Aufkommen an tatsächlich ausgewerteter Kommunikation ist relativ klein, mein Senat hat sich vor drei Wochen damit beschäftigt. Im Jahr 2010 waren es 213 Telefongespräche, die im einzelnen angeschaut wurden und 12 E-Mails. Der zweite Bereich, in dem der Bundesnachrichtendienst tätig ist, ist die reine Auslandskommunikation. Das ist ein großes Dunkelfeld. Durch einen Aufsatz von Berthold Huber(1) ist klar geworden, dass der größere Teil der Telekommunikationsüberwachung in diesem Bereich stattfindet. Eine Befugnisnorm dafür, vergleichbar wie die im G 10-Gesetz, findet man nicht. In einem Gutachten von Hoffmann-Riem(2) war nachzulesen, das sich die Bundesregierung vorsichtig auf § 1 des Bundesnachrichtendienstgesetzes beruft. Man kann darüber streiten, ob das eine Befugnisnorm oder eine Aufgabenbeschreibung ist. Mehr ist uns über die Rechtsgrundlagen dazu bis jetzt nicht bekannt. Wir wissen auch nichts von den Quantitäten, da wir keine Statistiken dazu haben. Über den Bereich, der unter das G 10-Kontrollregime fällt, haben wir dagegen jährliche Berichte des parlamentarischen Kontrollgremiums mit Zahlen.

Das dritte Feld, wenn wir von Aushorchung sprechen, sind die von der Justiz angeordneten Maßnahmen. Die werden jährlich dokumentiert. Die Fallzahlen sind dort stark gestiegen, in den letzten 15 Jahren haben die sich verdreifacht und liegen derzeit bei um die 50.000 Überwachungsanordnungen pro Jahr. Bei den meisten handelt es sich um Anträge von Staatsanwaltschaften, die von Gerichten genehmigt werden.

Der Unterschied zwischen dem, was der Bundesnachrichtendienst macht und dem, was die Justiz macht, ist der, dass der Bundesnachrichtendienst die Kommunikationsdaten automatenmäßig erfasst und sofort löscht, was nicht den Suchbegriffen entspricht, sodass nur ein kleiner Teil übrig bleibt. Das ist ein qualitativer Unterschied zu den Abhörmaßnahmen der Justiz, wo ganze Leitz-Ordner von ausgedruckten und abgeschriebenen Protokollen anfallen.

Ein weiterer Bereich, in dem ausgespäht wird, sind jede Menge Überwachungsmaßnahmen durch ausländische Dienste. Die nehmen wir, wenn ich es salopp sagen darf, hin. Wenn es keine verbündeten Dienste sind, lebt man damit, dass man von anderen Ländern überwacht wird. Prekär wird das Ganze, und das ist ja durch Edward Snowden bekannt geworden, wenn das Partnerdienste sind. Wenn man auf die von ihm vorgelegten Zahlen sieht, fragt man sich, ob damit nicht das ganze Rechtssystem umgestürzt wird. Im Raum steht der Vorwurf, dass es eine Datendurchstecherei gibt dank Datenübermittlung. Ein großer Teil der Probleme, über die man sich beim Rechtsschutz von Bürgern unterhalten sollte, scheint mir in den Übermittlungsvorschriften zu liegen, die es in den Nachrichtendienstgesetzen und in den Polizeigesetzen gibt. Dagegen ist im Grunde genommen kein ausreichender Schutz vorgesehen.

 

Martin Kutscha:   Sprechen wir zunächst über eine neue Entscheidung des 6. Senats des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG), dem Herr Graulich angehört. Der Senat hat kürzlich eine Klage des Berliner Anwalts Niko Härting gegen die Überwachung der grenzüberschreitenden Telekommunikation durch den Bundesnachrichtendienst (BND) als unzulässig zurückgewiesen, weil der Kläger – Herr Härting – ja nicht nachgewiesen hätte, dass er selbst überwacht wird.(3) In der Pressemitteilung über diese Entscheidung kann man lesen, dass der Bundesnachrichtendienst die Telekommunikation ins Ausland anhand von 634 Suchbegriffen auswertet und dabei im Jahre 2010 allein 37 Millionen „Treffer“ erzielte. Das heißt: eine große Anzahl von Menschen gelangen erst einmal in das Visier des Bundesnachrichtendienstes, sind im rechtlichen Sinne Betroffene dieses Grundrechtseingriffs, bevor sie dann – auf welche Weise auch immer – weiter abgeklärt werden. Bei so vielen Betroffenen wird dann einem Kläger gesagt: ‚Du musst uns nachweisen, dass du selber betroffen bist, um ein subjektives Klagerecht zu haben.’ Angesichts der NSA-Überwachung, über die wir täglich in der Zeitung lesen und über das Mitwirken des BND daran, hätte man sich gewünscht, dass das Bundesverwaltungsgericht sagt, die Klage ist zulässig, weil eine Betroffenheit durchaus als möglich erscheint, und es dann in der Sache prüft.

Ich habe den Eindruck, dass BVerwG wollte den „Schwarzen Peter“ lieber dem Bundesverfassungsgericht zuschieben. Natürlich kann man sagen, die Übermittlungsregelung im Bundesnachrichtendienstgesetz geht viel zu weit, wie Sie es ja angesprochen haben. Aber der Verweis des Bundesverwaltungsgerichts auf die zuständige G 10-Kommission ist, wie es mein Kollege Gusy gesagt hat, der Verweis auf „blinde Wächter ohne Schwert“. Diese Kommission erfährt das, was ihr vorgelegt wird; aber was die Alltagspraxis der Nachrichtendienste anbetrifft, stochert sie im Nebel herum. Und selbst wenn die Mitglieder der Kommission etwas finden, dürfen sie es nicht an die Öffentlichkeit geben. Deshalb sind die Skandale immer von anderer Seite, von dritter Seite, ans Tageslicht gebracht worden, in keinem einzigen Fall durch diese Kommission. Ihre Mitglieder sind wirklich blinde Wächter ohne Schwert, auch wenn man in den letzten Jahren ganz behutsam die Kompetenzen dieser Kommission ein wenig erweitert hat. Zudem ist es immer die parlamentarische Mehrheit, die in diesen Kommissionen das Sagen hat. Die hat gar kein Interesse daran, dass grundsätzlich diskutiert wird über die Rolle der Nachrichtendienste in Deutschland.

 

Will:   Ich finde es schwierig, über eine Zulässigkeitsfrage hier zu diskutieren. Es ist auch nicht üblich, dass ein Richter sein Urteil öffentlich kommentiert, er spricht durch das Urteil.

 

Graulich:   Ich hab keine Schwierigkeiten, mit solcher Urteilskritik umzugehen. Ich bin Abiturjahrgang 1968, wir sind mit diesen Themen bestens vertraut.

 

Will:   Dann fangen wir an mit der Frage nach der G 10-Kommission. Herr Graulich hat gesagt, dieses Verfahren sei geerdet. Martin Kutscha hält dagegen die G 10-Kommission für blinde Wächter ohne Schwert und konstatiert ein großes Defizit. Wie kommen Sie dazu zu sagen, dass sei ein geerdetes Verfahren?

 

Graulich:   Also noch mal zu der tatsächlichen Seite der strategischen Auslandsaufklärung des BND. Ich bin nicht der Auffassung, dass der technische Vorgang, der dort stattfindet, als massenhaftes Ausspähverfahren zutreffend beschrieben wird. Von den 37 Millionen automatisch durchsuchten Gesprächen sind am Ende nur 213 Sprachtelefonievorgänge aufgezeichnet und gespeichert worden. Nur diese 213 Gespräche und 12 E-Mails sind von Mitarbeiter_innen des BND zur Kenntnis genommen worden. Der ganze Rest wurde maschinell abgearbeitet, den hat niemand zur Kenntnis genommen. Das G 10-Gesetz sieht ganz enge Löschungsvorschriften vor, einschließlich der Protokolldaten über die Löschung. Das Gericht hat keine Möglichkeit gehabt, im Nachhinein zu rekonstruieren, was 2010 dort abgelaufen ist. Man mag das als massenhafte Ausspähung bezeichnen. Aber dann müssten Sie, wenn Sie an irgendwelchen Geschwindigkeitsmessgeräten mit dem Auto vorbei fahren, das in der selben Weise als Ausspähung bezeichnen.

Ich bleibe dabei: Ich halte das für ein geerdetes Verfahren. Die G 10-Kommission steht am Anfang des Verfahrens. Wenn der Bundesnachrichtendienst einen Suchbegriff einführen will, muss er das parlamentarische Kontrollgremium über das Innenministerium um Erlaubnis fragen. Jeder einzelne Suchbegriff wird von dieser Kommission genehmigt. „Blinde Wächter ohne Schwert“ scheint mir dafür nicht angemessen zu sein, wenn die G 10-Kommission am Anfang dieses gesamten Verfahrens als Genehmigungsbehörde steht. Der Bundesnachrichtendienst muss auch bei Verlängerungen nachfragen. Und er muss der G 10-Kommission Rechenschaft ablegen, was er eben für „Treffer-Erfolge“ erzielt hat oder nicht. Außerdem hat die G 10-Kommission vollständigen Einblick in alle geheimen Unterlagen. Es gibt kein Gericht dieser Republik, das einen solchen Einblick hat, mit der einzigen Ausnahme des Fachsenats beim BVerwG nach § 99 Verwaltungsgerichtsordnung. Mein Senat, der ein ganz normaler Gerichtssenat ist, würde nie in diese Unterlagen reinschauen dürfen. Deshalb meine ich, dass das in Artikel 10 GG angelegte Verfahren eigentlich besser ist als eine gerichtliche Kontrolle.

 

Will:   Was ist mit der Zusammensetzung der G 10-Kommission? Die ist ja spiegelbildlich den Verhältnissen im Parlament nachgebildet. Das heißt, wir haben die regierungstragenden Kräfte und – wenn wir vom derzeitigen Zustand ausgehen – eine schwache Opposition. Die Frage des inneren Verfahrens, also was dann wie genehmigt wird, wird dort mit Regierungsmehrheiten entschieden. Und das ist, so habe ich Martin Kutscha verstanden, durchaus ein Problem. Wie setzt sich die Minderheit, also die Opposition tatsächlich im G 10-Ausschuss durch?

 

Graulich:   Also ich kann nur das sagen, was ich in einer Reihe von offenen Veranstaltungen, einschließlich unserer Gerichtsverhandlungen, zu dieser Kommission gehört habe: Dort sind ja keine Primärpolitiker drin. Mein Kollege Huber zum Beispiel, der gehört der Kommission seit 14 Jahren an und ist, glaube ich, das dienstälteste Mitglied; der ist gelernter Richter, sonst gar nichts. Er gehört keiner Partei an. Die Herkunft der Anderen kenne ich nicht. Mir ist nicht bekannt, dass dort wirklich nach politischen Mehrheiten abgestimmt würde, ob ein bestimmter Suchbegriff in die Liste aufgenommen wird oder nicht. Wenn man politisch diskutiert, müsste man beim Parlamentarischen Kontrollgremium ansetzen. Das parlamentarische Kontrollgremium für die Nachrichtendienste ist aus Abgeordneten des Bundestages zusammengesetzt, und zwar proportional zu den Parteien. Dieses parlamentarische Kontrollgremium wählt die Mitglieder der G 10-Kommission. Die sind typischer Weise keine Abgeordneten. Das parlamentarische Kontrollgremium hat die Aufgabe, die politische Vermittlungsarbeit zu leisten zwischen der G 10-Ebene und dem Parlament.


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