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vorgänge: Artikel, Datenschutz als Grundrecht - 1.02.15

Wie das Menschenrecht auf Privatheit in seiner Krise an Profil gewinnt

Eric Töpfer

aus: vorgänge Nr. 206/207 (Heft 2-3/2014), S. 31-41

(Red.)In den Gremien der Vereinten Nationen haben die Enthüllungen Edward Snowdens über die massenhafte Überwachung der „Five Eyes“ eine rege Diskussion um die Bedeutung und Reichweite des Menschenrechts auf Privatheit im digitalen Zeitalter ausgelöst. Auch wenn angesichts der widerstreitenden nationalen Interessen keine Wunder zu erwarten sind, schärft die Debatte doch das Profil eines bislang schwer zu fassenden Menschenrechts. Eric Töpfer zeichnet in seinem Beitrag die Diskussionen um das Recht auf Privatheit in den verschiedenen UN-Gremien nach.

1 Einleitung

Eher zufällig fand das Recht auf Privatheit im Jahr 1948 Eingang in die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (Artikel 12) und 18 Jahre später in den Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte (Artikel 17).(1) Kein Mitglied der Vereinten Nationen garantierte nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs einen umfassenden Schutz des Privatlebens in seiner Verfassung. Als „das vielleicht am schwersten zu definierende aller Menschenrechte“(2) fristete das Recht auf Privatheit lange Zeit ein Schattendasein.

Nur in einer knappen, zweiseitigen Allgemeinen Bemerkung erläuterte der Menschenrechtsausschuss, zuständig für das Monitoring und die Interpretation des Pakts über bürgerliche und politische Rechte (Zivilpakt) im Jahr 1988 seine Lesart dessen, was es heißt, dass „[n]iemand [...] willkürlichen oder rechtswidrigen Eingriffen in sein Privatleben, seine Familie, seine Wohnung und seinen Schriftverkehr oder rechtswidrigen Beeinträchtigungen seiner Ehre und seines Rufes ausgesetzt werden“ darf. In zwei Absätzen adressierte der Ausschuss damals die Themen Kommunikationsüberwachung und automatisierte Datenverarbeitung.(3)

Erst ein Bericht des ehemaligen UN-Sonderberichterstatters für die Achtung der Menschenrechte bei der Terrorismusbekämpfung, Martin Scheinin, wies 2009 auf die dramatische Erosion des Rechts auf Privatheit angesichts wachsender staatlicher Überwachungsvollmachten und neuer Technologien hin und empfahl Maßnahmen gegen Machtmissbrauch und zur besseren Regulierung des Austauschs von Daten mit Dritten. Hierzu regte er unter anderem die Modernisierung der Allgemeinen Bemerkung zu Artikel 17 des Zivilpaktes durch den Menschenrechtsausschuss an und schlug dem Menschenrechtsrat vor, die Arbeit an einem Entwurf für eine globale Datenschutz-Erklärung aufzunehmen.(4)

Verstärkung erhielt Scheinin von seinem Kollegen Frank La Rue, der als UN-Sonderberichterstatter für das Recht auf Meinungsfreiheit im April 2013 einen viel beachteten Bericht zur Internetüberwachung vorlegte, in dem er vor den bedrohlichen Folgen einer wachsenden Ausforschung des Internet für das Recht auf Meinungsfreiheit, das Recht auf Privatheit und die Grundlagen einer demokratischen Gesellschaft warnte. Der Bericht La Rues enthielt einen umfangreichen Katalog mit Empfehlungen, die von einer Stärkung der Regulierung staatlicher Überwachung über die Förderung von Verschlüsselung und Anonymisierung bis hin zur Einhegung der privatwirtschaftlichen Datensammlung reichten.(5)

Als kaum zwei Monate später die bis heute nicht abreißende Serie von Enthüllungen über die massenhafte Überwachung der globalen Telekommunikation durch die National Security Agency (NSA) und alliierter Geheimdienste begann, lagen die möglichen Antworten internationaler Menschenrechtsgremien somit bereits auf dem Tisch.

2 Die Resolution der Generalversammlung zum „Recht auf Privatheit im digitalen Zeitalter“

In Deutschland reagierte die Bundesregierung auf die Berichte zur Überwachung durch die „Five Eyes“ fast umgehend mit einem Acht-Punkte-Plan.(6) Unter anderem sollte eine UN-Vereinbarung zum Datenschutz erreicht werden. Zwar blieb die Idee, ein Zusatzprotokoll zu Artikel 17 des Zivilpaktes zu verhandeln, in den Kinderschuhen stecken. Gleichwohl gelang es, eine Koalition europäischer Staaten zu mobilisieren, um auf UN-Ebene aktiv zu werden.

Dort waren im August 2013 bereits die lateinamerikanischen MERCOSUR-Staaten, vertreten von Argentinien, beim Sicherheitsrat vorstellig geworden, um ihren Protest gegen die US-Spionage in der Region kundzutun, nachdem nicht nur das Flugzeug von Boliviens Präsident Evo Morales auf Suche nach dem flüchtigen Snowden gestoppt, sondern auch über umfangreiche NSA-Überwachungsprogramme in der Region berichtet worden war.(7) Als dann im Herbst noch bekannt wurde, dass sowohl die Kommunikation von Bundeskanzlerin Angela Merkel als auch der brasilianischen Präsidentin Dilma Rousseff von der NSA abgehört worden war, kündigten Deutschland und Brasilien am 24. Oktober 2013 an, gemeinsam eine UN-Resolution zum „Recht auf Privatsphäre im digitalen Zeitalter“ auf den Weg zu bringen.(8)

Der gemeinsame Entwurf beider Staaten vom 1. November(9) wurde bis zu seiner endgültigen Annahme durch die Generalversammlung der Vereinten Nationen am 18. Dezember auf Druck insbesondere der USA in einigen Punkten deutlich abgeschwächt,(10) gleichwohl war es das erste Mal, dass die Generalversammlung in aller Deutlichkeit feststellte, dass die Menschenrechte und insbesondere das Recht auf Privatsphäre „offline“ und „online“ gleichermaßen gelten. Darüber hinaus wurden alle Staaten aufgefordert:

  • das Recht auf Privatsphäre auch im Kontext digitaler Kommunikation zu achten und zu schützen,
  • Maßnahmen zu ergreifen, um Rechtsverletzungen zu beenden bzw. zu verhindern,
  • ihr nationales Recht und die Praktiken der Kommunikationsüberwachung zu überprüfen und in Einklang mit internationalen Menschenrechtsverpflichtungen zu bringen sowie
  • unabhängige und effektive Aufsichtsmechanismen einzurichten, damit eine angemessene Transparenz und Kontrollierbarkeit staatlicher Überwachung gewährleistet ist.

 

Zudem wurde die UN-Menschenrechtskommissarin aufgefordert, dem Menschenrechtsrat und der Generalversammlung für ihre Sitzungen in der zweiten Jahreshälfte 2014 einen Bericht zum Thema vorzulegen(11)

3 Der Bericht von UN-Menschenrechtskommissarin Navi Pillay

Sieben Monate später präsentierte die scheidende UN-Hochkommissarin für Menschenrechte, Navi Pillay, in Genf den Bericht ihres Büros.(12) Auf Grundlage der Ergebnisse von Workshops mit Fachleuten, einer Studie der United Nations University und einer offenen Konsultation, an der sich 29 Staaten, unter anderen die USA, das Vereinigte Königreich und Deutschland, aber auch der Ausschuss für Terrorismusbekämpfung des UN-Sicherheitsrates, der Europarat, die Artikel-29-Arbeitsgruppe europäischer Datenschützer und der Europäische Datenschutzbeauftragte sowie zahlreiche Menschenrechtsorganisationen beteiligt hatten, ist der Bericht eine konzise Stellungnahme zum menschenrechtlichen Rahmen des Schutzes der Privatsphäre im digitalen Zeitalter. Der Bericht zieht eine ernüchternde Bilanz der gegenwärtigen Rechtswirklichkeit: Die digitale Kommunikation, von der das globale politische, wirtschaftliche und gesellschaftliche Leben zunehmend abhängig ist, ermögliche eine nahezu unbegrenzte Massenüberwachung, die nicht länger Ausnahme sei, sondern sich zu einer „gefährlichen Gewohnheit“ entwickle (Rn. 3).

3.1 Privatsphäre als universelles Menschenrecht

Mit Verweis auf Artikel 12 der Allgemeinen Erklärung für Menschenrechte, Artikel 17 des UN-Zivilpaktes sowie auf die regionalen Menschenrechtsinstrumente, die – mit Ausnahme der Afrikanischen Menschenrechtskonvention – alle das Recht auf Privatsphäre garantieren, betont der Bericht eingangs die „universelle Anerkennung der fundamentalen Bedeutung und andauernden Relevanz des Rechts auf Privatsphäre und der Notwendigkeit seines gesetzlichen und praktischen Schutzes“ (Rn. 13). Zudem wird unterstrichen, dass Massenüberwachung auch andere Rechte beeinträchtigen könne, insbesondere das Recht auf freie Meinungsäußerung und Informationsfreiheit sowie die Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit. Aber auch das Recht auf Gesundheit könnte betroffen sein, wenn Menschen aus Furcht vor Ausspähung zum Beispiel darauf verzichten, in sensiblen Fragen gesundheitlichen Rat zu suchen. Erinnert wird schließlich an die zahlreichen Hinweise darauf, dass durch Massenüberwachung gewonnene Informationen zu Folter und gezielten Tötungen durch Drohnenangriffe geführt hätten.

3.2 Jede Form der Kommunikationsüberwachung ist ein Eingriff in die Privatsphäre

Klare Position bezieht der Bericht in der Diskussion darum, wann Überwachung eigentlich einen Eingriff in die Privatsphäre darstellt: So wird das Argument, dass Menschen ihre persönlichen Daten „freiwillig“ für den digitalen Zugang zu Dienstleistungen, Gütern und Informationen tauschten, damit gekontert, dass Betroffene nicht immer wirklich wüssten, welche Daten sie wie und an wen preisgeben, und dass häufig nicht abzusehen sei, für welche Zwecke die Daten letztlich verwendet würden – was sich mit „Big Data“, den immer ausgefeilteren Analysen der ständig wachsenden Datenmassen, noch deutlich verschärfe. Bezugnehmend auf das Urteil des Europäischen Gerichtshofes zur EU-Vorratsdatenspeicherungsrichtlinie wird auch dem Versuch eine Absage erteilt, die Sammlung von Verkehrs- beziehungsweise Metadaten im Gegensatz zu Inhalten von Telekommunikation als unproblematisch abzutun: „Aus der Perspektive des Rechts auf Privatsphäre ist diese Unterscheidung nicht überzeugend. Das Aggregieren von Informationen, die üblicherweise als ‚Metadaten‘ bezeichnet werden, kann Aufschlüsse über das Verhalten, die sozialen Beziehungen, die privaten Vorlieben und die Identität eines Individuums geben, die weit über jene hinausgehen, die sich aus dem Zugriff auf den Inhalt privater Kommunikation ablesen lassen.“ (Rn. 19) Zusammenfassend wird festgestellt, dass jede Sammlung von Kommunikationsdaten sowie ihre Speicherung auf Vorrat – und selbst die bloße Möglichkeit einer solchen Erfassung – Menschenrechte tangiere: „Die bloße Existenz eines Programms zur Massenüberwachung stellt daher einen Eingriff in die Privatsphäre dar. Die Beweislast liegt beim Staat zu demonstrieren, dass ein solcher Eingriff weder willkürlich noch widerrechtlich ist.“ (Rn. 20)

3.3 Der Zweck heiligt nicht die Mittel – entgrenzte Überwachung ist zu maßregeln

Obwohl es in Artikel 12 des UN-Zivilpaktes nur heißt, dass niemand „willkürlichen oder rechtswidrigen Eingriffen in sein Privatleben“ ausgesetzt sein darf und eine Begrenzungsklausel fehlt, welche wie Artikel 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention abschließend die Zwecke auflistet, die einen Eingriff in die Privatsphäre rechtfertigen, macht der Bericht insbesondere mit Bezug zur Spruchpraxis des Menschenrechtsausschusses deutlich, dass es nicht allein ausreiche, Massenüberwachung einfach per Gesetz zu legalisieren. Vielmehr müssten solche nationalen Gesetze dem Geist des Zivilpaktes entsprechend und den jeweiligen Umständen angemessen sein. Jede Einschränkung des Rechts auf Privatsphäre müsse also eine gesetzliche Grundlage haben, die hinreichend zugänglich und bestimmt ist; jede Einschränkung müsse notwendig zur Erreichung legitimer Ziele sein sowie im Verhältnis zum Zweck stehen und die geringst mögliche Eingriffstiefe haben. Auch wenn die Überwachung zu Zwecken nationaler Sicherheit oder der Terrorismusbekämpfung ein legitimes Ziel verfolge, müsse die Tiefe des Eingriffs sich an der Notwendigkeit der Maßnahme und ihren Erfolgen messen lassen: „In anderen Worten, es wird nicht genug sein, dass Maßnahmen darauf abzielen, Nadeln im Heuhaufen zu finden; das rechte Maß ist die Wirkung der Maßnahmen auf den Heuhaufen im Verhältnis zum drohenden Schaden.“ (Rn. 25) Bezweifelt wird entsprechend, dass der Zwang zur Vorratsdatenspeicherung von Kommunikationsdaten durch Telefongesellschaften und Internetdienstleister notwendig und verhältnismäßig sei.


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