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- 19.04.15

Mobilitätspartnerschaften als Kooperationsmaschine (vollständig)

Helge Schwiertz

Wie Drittstaaten in die europäische Migrationskontrolle eingebunden werden, aus: vorgänge Nr. 208 (Heft 4/2014), S. 50-64*

(Red.) Das Migrationsmanagement der EU beschränkt sich nicht auf Maßnahmen der Grenzsicherung. Die EU versucht auch, nicht-europäische Staaten in die europäischen Migrationskontrollen einzubinden und die eigenen Ziele zu vorgeblich gemeinsamen Zielen zu machen. Ein Beispiel dafür sind die „Mobilitätspartnerschaften“, deren Konzept die Europäische Kommission 2007 vorstellte und die mittlerweile mit acht Drittstaaten abgeschlossen wurden.

 

* Dieser Beitrag basiert auf einer umfassenderen Forschungsarbeit zu Mobilitätspartnerschaften im Kontext des europäischen Migrationsregimes (Schwiertz 2011).


In den letzten 25 Jahren ist es zu einer zunehmenden Europäisierung und Ausweitung von Migrationskontrollen gekommen, die nicht zuletzt auf das Scheitern nationalstaatlicher Ansätze zurückzuführen ist. Im Zuge der Vergemeinschaftung ist ein europäisches Migrationsregime entstanden, das vielfältige Regierungstechniken von der militarisierten Grenzsicherung bis hin zu ‚sanften‘ Methoden des Regierens sowie ein heterogenes Netz von nationalen, supra- und internationalen sowie nicht-staatlichen Akteuren umfasst. Die Europäisierung geht nicht nur einher mit einer Vervielfältigung der Migrationskontrolle und einer Diversifizierung ihrer Akteure, sondern ist verbunden mit einer geographischen Ausweitung von Kontrollen, die die gesamte EU in ein „borderland“ (Balibar 2009) verwandeln und die gleichzeitig über das Staatsgebiet der EU-Mitgliedstaaten hinausgehen. Im Zuge dieser Vorverlagerung der Migrationskontrolle bekommen die angrenzenden Staaten eine zentrale Rolle, da diese als Transit- und Herkunftsländer in das europäische Migrationsregime eingebunden werden sollen.

Im Zuge der Vorverlagerung von Migrationskontrolle bekommen die angrenzenden Staaten eine zentrale Rolle, da diese als Transit- und Herkunftsländer in das europäische Migrationsregime eingebunden werden sollen. Die Mobilitätspartnerschaften der EU können in diesem Zusammenhang als eine Kooperationsmaschine beschrieben werden, die darauf hinarbeitet, dass Drittstaaten ein Stück weit zu Akteuren des europäischen Migrationsregimes werden.

Mobilitätspartnerschaften sind ein relativ neues, aber zentrales Instrument der europäischen Migrationspolitik (Carrera/Hernández i Sagrera 2009; Schwiertz 2011; Kunz et al. 2011; Chou/Gibert 2012; Reslow/Vink2014). Hier sollen die Mobilitätspartnerschaften im Rahmen eines umfassenderen Migrationsregimes in den Blick genommen werden. Mit dem Begriff des Migrationsregimes beschreibe ich das Zusammenwirken verschiedener Prozesse und Institutionen, ohne von einer allmächtigen Instanz der Steuerung oder einer perfekten Abschottung auszugehen (Mezzadra 2007; Karakayali/Tsianos 2007; Bojadžijev/Karakayali 2007). Gerade die Mobilitätspartnerschaften machen deutlich, dass der Begriff „Festung Europa“ für eine kritische Analyse zu kurz greift, da auf diese Weise nicht in den Blick gerät, dass Migration trotz aller Kontrollen stattfindet. Vielmehr wird sie entrechtet und repressive Kontrolltechniken wirken mit anderen Formen des Regierens zusammen, um Migration für Europa nützlich zu machen.

Entstehung und Kontext der Mobilitätspartnerschaften

Der grenzüberschreitende Kontrollanspruch Europas wird im „Global Approach to Migration“ der EU programmatisch ausgearbeitet. Das mittlerweile als „Global Approach to Migration and Mobility“ (GAMM) bezeichnete Programm zielt auf eine globale Ausdehnung der europäischen Kontrolle und re-formuliert diese als eine Verbindung von vier Politikbereichen: „irreguläre Migration und Menschenhandel“, „legale Migration und Mobilität“, „Maximierung der Auswirkungen von Migration und Mobilität auf die Entwicklung“ und seit neuerem „internationaler Schutz und Asylpolitik“ (KOM(2011) 743; Europäischer Rat 2005). Mobilitätspartnerschaften sind in den letzten Jahren zum zentralen Konzept geworden, um diese Agenda umzusetzen:

 

„[Mobility] partnerships constitute the most innovative and sophisticated tool to date of the Global Approach to Migration and contribute significantly to its operationalisation” (SEC(2009) 1240: 4).

 

Um zu analysieren, wie grenzüberschreitende Mobilität durch das europäische Migrationsregime reguliert und bekämpft wird, ist es bedeutsam, die diskursiven Konstruktionen von „Migration“ in den Blick zu nehmen. Durch die Untersuchung der drei ursprünglich im Global Approach benannten Wissensfelder Arbeitsmarkt, Entwicklung und Grenzschutz wird deutlich, wie sich jeweils ein spezifischer Diskurs mit eigenen Konstruktionen, Problematisierungen und Erklärungen formiert.(1)

Im Arbeitsmarktdiskurs wird Migration als eine Ressource begriffen, die für Europa nützlich gemacht werden soll (KOM(2005) 669; HWWA 2004). Hierbei wird ein überwiegend positives Bild von Migrant_innen gezeichnet, jedoch nur insoweit diese ausreichend „Humankapital“ mitbringen. Die Migration der vermeintlich weniger nützlichen – die etwa vor einem Krieg fliehen und dabei nicht zugleich einer bestimmten Nachfrage des europäischen Arbeitsmarktes entsprechen – ist dagegen negativ konnotiert. Im Entwicklungsdiskurs erscheint Migration zugleich als ein Problem, dass durch „Entwicklung“ beseitigt werden soll und als ein Instrument der „Entwicklungshilfe“ (KOM(2005) 390; ARS Progetti 2007). Einerseits sollen Herkunftsländer soweit entwickelt werden, dass weniger Menschen auswandern, andererseits werden Migrant_innen in Europa als Entwicklungshelfer_innen „ihrer“ Länder angerufen. Unter beiden Aspekten wird die Zugehörigkeit zu einem nationalen Kollektiv naturalisiert: Langfristig sollen alle Menschen dort leben, wo sie aufgrund der ihnen zugeschriebenen Kultur oder Ethnie vermeintlich hingehören und wo sie ihre „Wurzeln“ haben.

Im Grenzschutzdiskurs wird eine Vorstellung von unregulierten Migrationsströmen als Gefahr und Risiko erzeugt, die vermeintlich nicht nur die Souveränität und Bevölkerung von Nationalstaaten, sondern auch die Migrant_innen selbst bedrohen. Damit verknüpft sich ein humanitaristischer Diskurs, der mit dem  Verweis auf bedrohte Menschenleben weitere Kontrollen rechtfertigt (Ticktin 2011). Im Zentrum des Grenzschutzdiskurses steht die illegale Einreise. Migration erscheint hier in der Form eines „wachsenden Migrationsdrucks auf die EU-Außengrenzen“ (KOM(2006) 402: 3; ICMPD et al. 2007: 28f.). Damit sich diese „Krise“ nicht verschärft, werden Gegenmaßnahmen auf europäischer Ebene als notwendig erachtet (KOM(2006) 402: 3).

Der Grenzschutzdiskurs greift dabei auf andere Diskurse zurück und nutzt deren Aussagen. So werden die vor allem im Rahmen des Arbeitsmarktdiskurs konzipierten Regeln für legale Zuwanderung als ein Mittel gesehen, um illegale Einwanderung zu reduzieren (ebd.: 4). Informationskampagnen über legale Migration in Drittstaaten werden mit der Abschreckung von potentiellen „Illegalen“ verbunden (ebd.: 5; vgl. Janicki/Böwing 2010). Die Verknüpfung mit dem Entwicklungsdiskurs wird ebenfalls deutlich, wenn Mittel des „capacity building“, des Aufbaus von Migrationskontrollen als „Entwicklungshilfe für Drittstaaten“ beschrieben werden und bei „Rückführungen“auf den positiven Entwicklungseffekt verwiesen wird (ebd.: 5; ICMPD et al. 2007: 47). In den analysierten Diskursen werden nicht nur bestimmte Sichtweisen auf Migration konstruiert, sondern spezifische Kontrolltechniken nahegelegt und arrangiert.

Wie sich die Migrationsdiskurse auf das Migrationsregime der EU übertragen, zeigen die unionseuropäischen Reaktionen auf die Grenzübertritte bei Ceuta und Melilla im Herbst 2005. Neben der Ausweitung von Grenzanlagen und -kontrollen, stoßen die Ereignisse eine Verschiebung in der Strategie der EU-Mitgliedstaaten an:

 

„[After] the events in Ceuta and Melilla related to illegal immigration Spain, UK and other member states really understood that going on with a policy that was only focused on illegal immigration was simply not possible – we had to do other things too” (Interview Richir 2010: 2).

 

Bereits wenige Tage nach den Ereignissen von Ceuta/Melilla wird eine euro-afrikanische Ministerkonferenz in Rabat in die Wege geleitet, die einen gemeinsamen Ansatz des Migrationsmanagements beschließt, wobei bereits Maßnahmen im Grenzschutzbereich mit entwicklungs- und arbeitsmarktpolitischen Ansätzen verbunden wurden (Rabat Declaration 2006). Als Reaktion auf europäischer Ebene kann schließlich der Global Approach gesehen werden, der im Dezember 2005 zur offiziellen Migrationspolitik der EU wurde.

Konzept und Praxis der Mobilitätspartnerschaften: Das Konzept der Mobilitätspartnerschaften der Kommission

Spätestens mit den Ereignissen von Ceuta und Melilla erkennen die Mitgliedstaaten der EU, dass sie für die Umsetzung ihrer Migrationspolitik auf die Mitarbeit der Drittstaaten angewiesen sind. Die Übernahme dieser Politik entspricht jedoch häufig nicht der politischen Programmatik der Drittstaaten: Entweder weil Migrationskontrollen dort nicht auf der Agenda stehen oder weil die Regierungen von Transitländern befürchten, durch eine Verschärfung von Grenzkontrollen selbst zum „Einwanderungsland“ zu werden (vgl. Hess/Karakayali 2007: 43). Des Weiteren profitieren viele Drittstaaten indirekt von Rücküberweisungen ausgewanderter Staatsangehöriger (vgl. Heck 2010: 48). Ebenso ist es der öffentliche Druck in den Drittstaaten, welcher diese dazu veranlasst, von einer Unterstützung der europäischen Migrationsbekämpfung Abstand zu nehmen. Das Instrument der Partnerschaften ist eine Reaktion auf das Verhältnis zu Drittstaaten, bei denen die EU eine mangelnde Kooperationsbereitschaft – insbesondere bei Rückübernahmeabkommen – problematisiert (KOM(2002) 703: 27). Erst durch das Kräfteverhältnis zwischen EU und Drittstaaten lässt sich verstehen, wie Elemente des Entwicklungs- und Arbeitsmarktdiskurses in die unionseuropäische Externalisierungspolitik eingebunden werden konnten.

Im Mai 2007 kommt die Europäische Kommission einer Aufforderung durch den Europäischen Rat nach und präsentiert Mobilitätspartnerschaften als ein Konzept „für eine wirksamere Steuerung legaler Wanderungen zwischen der EU und Drittstaaten, die zu erheblichen Anstrengungen zur Bekämpfung der illegalen Migration bereit sind“ (KOM(2007) 248: 2). Im Sinne des Global Approach soll neben der Migrationsbekämpfung einerseits den „Arbeitsmarkterfordernissen“ der EU-Mitgliedstaaten entsprochen werden und sollen andererseits „mögliche positive entwicklungspolitische Wirkungen“ entstehen (ebd.).

Die Mobilitätspartnerschaften werden als eine gemeinsame Erklärung von dem jeweiligen Drittstaat, der Europäischen Kommission und dem Ratspräsidenten sowie den teilnehmenden Mitgliedstaaten unterzeichnet und umfassen „Verpflichtungen“ für beide Seiten (vgl. SEC(2009) 1240: 4). Die EU und ihre Mitgliedstaaten verpflichten sich „Möglichkeiten der legalen Migration“ zu verbessern, die Drittstaaten in der „Entwicklung ihrer Fähigkeit zur Steuerung legaler Migrationsströme“ zu unterstützen, „Rückkehrmigration“ zu fördern sowie die Verfahren für „Kurzzeit-Visa“ zu verbessern (KOM(2007) 248: 5ff.). Die in Aussicht gestellten Visaerleichterungen, die häufig zusammen mit Rückübernahmeabkommen verhandelt werden, sowie die Möglichkeiten legaler Migration werden als Anreize für die Kooperation der Drittstaaten verstanden. Die „Entwicklung“ der Migrationssteuerung in den Drittstaaten, die Förderung der „Rückkehrmigration“, aber auch die angestrebte Kanalisierung von Migration entsprechend der Nachfrage auf dem europäischen Arbeitsmarkt zeigen jedoch auch, wie Interessen der EU durch den Entwicklungs- und Arbeitsmarktdiskurs als deren Beitrag zu einer Partnerschaft dargestellt werden können.

Bereits im Kommissionstext wird deutlich, dass die Verpflichtungen seitens der Drittstaaten weniger unter Vorbehalt stehen, als die „Verpflichtungen“ der EU, die von den unterschiedlichen Interessen der Mitgliedstaaten abhängig gemacht werden. Die unionseuropäischen Angebote hängen maßgeblich davon ab, inwieweit Drittstaaten ihre Aufgaben erfüllen, die alle samt darauf abzielen „illegale Migration zu bekämpfen“ (KOM(2007) 248: 4).  Die unbedingte Pflicht zur „Rückübernahme“ von eigenen Staatsangehörigen und Transitmigrant_innen durch die Drittstaaten (ebd.) kann zum einen als Voraussetzung für die Steuerung legaler Migration, zum anderen als Kampf gegen „Braindrain“, die Abwanderung von „Hochqualifizierten“, begründet werden. Auch in der Umsetzung könnten die geforderten Verbesserungen der Grenzkontrollen an das arbeitsmarkt- und entwicklungspolitisch begründete ‚capacity building‘ in den Drittstaaten anschließen. So soll, um „Sicherheitsrisiken im Zusammenhang mit internationalen Wanderungsströmen zu verringern“ (ebd.: 5), die Zusammenarbeit mit europäischen Behörden, mit dem Informationsaustausch im Bereich der Arbeitsmärkte verbunden werden. Gleichermaßen könnten die „Informationskampagnen“ zur „Verhinderung illegaler Migration“ (ebd.: 4), die darauf abzielen Menschen von einer Migration abzuhalten, in die „Bereitstellung von Informationen zum Arbeitsmarktbedarf der EU-Mitgliedstaaten, ihren Werten und den Zuwanderungsbedingungen“ (ebd.: 6) eingebunden werden. Durch die Maßnahmen zur Bekämpfung des „Schleuserunwesens und des Menschenhandels“ wird zudem der humanitäre und durch die Bekämpfung der „Migrationsursachen“ der Entwicklungsdiskurs mit Zielsetzungen des Grenzschutzdiskurses verbunden (ebd.: 5).


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