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vorgänge: Artikel - 19.04.15

Soziale Teilhabe wandernder Unionsbürger_innen (vollständig)

Dorothee Frings

aus: vorgänge Nr. 208 (Heft 4/2014), S. 13-24

(Red.) Die in den vergangenen Jahren von Politik und Medien herbeigeredete Armutsmigration entpuppt sich bei näherem Hinsehen als populistische Stimmungsmache. Verschiedene Studien weisen nach, dass es sich bei der Einwanderung aus den östlichen EU-Staaten um reguläre Arbeitsmigration im Rahmen der Freizügigkeit in der EU handelt.


Entgegen der für 2014 prognostizierten Masseneinwanderung aus dem Osten in das deutsche Sozialsystem kam es im Vergleich zu den Vorjahren lediglich zu einer moderaten Erhöhung der Zuwanderung aus Bulgarien und Rumänien um 24 Prozent (Brücker et al., 2014).

Wider alle medialen und politischen Stereotypen haben wir es eindeutig mit einer Arbeitsmigration zu tun: die Erwerbsquote ist gegenüber dem Vorjahr nochmals gestiegen und liegt derzeit bei ca. 72 bis 77 Prozent. Mit der Ausweitung der Erwerbstätigkeit ist allerdings auch der Bezug von Hartz IV-Leistungen etwas angestiegen (Brücker et al., 2014). Dies war insofern vorhersehbar, als mit der Freigabe des Zugangs zum Arbeitsmarkt zum Jahresbeginn 2014 nicht angemeldete Beschäftigungen in legale Arbeitsverhältnisse umgewandelt und neue Beschäftigungsverhältnisse eingegangen werden konnten. Ungelernte Arbeit ist aber oft so schlecht bezahlt, dass ergänzende Ansprüche auf Grundsicherung nach SGB II bestehen.

Die unterschiedlichen Studien kommen übereinstimmend zu dem Ergebnis, dass die EU-Wander_innen mehr in die Sozialversicherungssysteme einzahlen als sie an Leistungen beantragen und weniger öffentliche Dienstleistungen in Anspruch nehmen, als dem von ihnen geleisteten Steueranteil entspricht (OECD: Fiscal Impact of Migration, OECD International Migration Outlook, 2013; Geis et al. 2014: 12; Bonin, 2014). Das gilt selbst dann, wenn, wie in Schweden, der Zugang zu Sozialleistungen ohne Restriktionen besteht (Poptcheva, 2014: 25). In Deutschland verfügen 25 Prozent der Zuwander_innen aus Rumänien und Bulgarien über einen Hochschulabschluss, fast jeder Zehnte sogar über einen MINT-Abschluss(1) (Geis et al, 2014: 4, 7). Auch geringqualifizierte Wanderarbeitnehmer_innen haben einen mehrfachen Nutzen für die deutsche Wirtschaft. Sie können Engpässe füllen, arbeiten für ausbeuterische Entlohnung (Werkverträge z.B. in Schlachtereien; fingierte Arbeitszeiten im Hotelgewerbe; 24-Stunden-Betreuung zu Hause) und sind für Qualifizierungen in Engpasssektoren des Arbeitsmarkts (Gesundheit, Pflege) verfügbar.

Selbst wenn die Ausgaben für soziale Hilfen an EU-Wanderarbeiter_innen vorübergehend ansteigen würden, wäre dies ein marginales Problem für die Sozialhaushalte im Vergleich mit gesellschaftlicher Überalterung, geringer Erwerbsquote und den Herausforderungen globaler Migration und Flüchtlingsbewegungen (Nowaczek, 2010: 307). Verständlich sind die Visionen eines zusammenbrechenden Sozialstaates dennoch, fordert die Europäische Integration doch den Abschied von den gewohnten Zuordnungen von Menschen zu einem zuständigen und verantwortlichen Staat. Bislang wird grenzüberschreitende Migration ausschließlich als eine Bewegung von Individuen betrachtet, bei der die Bilanz in jedem Einzelfall zum wirtschaftlichen Nutzen der eigenen Gesellschaftsordnung ausfallen soll. Die Gesamteffekte von Grenzdurchlässigkeit und Mobilität werden dabei ausgeblendet.

Die Ausrichtung der Europäischen Union und die globale Konkurrenz

Die Idee des europäischen Zusammenschlusses war und ist auf die wirtschaftlichen Belange der Mitgliedstaaten ausgerichtet. Ein grenzüberschreitend freier Markt verspricht die Entfaltung der Produktivkräfte, Wirtschaftswachstum, Wohlstand und soziale Sicherheit für die Bürger_innen (Frenz, 2012:  Mit dem Lissaboner Vertrag ist die EU in eine neue Phase eingetreten, in der es nicht mehr nur um den Zusammenschluss von Staaten zum wirtschaftlichen Nutzen der Beteiligten geht, sondern darum, gegen den eigenen Untergang im internationalen Konkurrenzkampf anzukämpfen, insbesondere gegenüber den erstarkenden asiatischen Ökonomien. Auf dem Gipfel von Lissabon wurde 2000 das Ziel proklamiert, Europa bis zum Jahr 2010 zum „wettbewerbsfähigsten Wirtschaftsraum der Welt“ zu machen (Süß, 2013:163).

Ein radikaler Europäischer Marktliberalismus soll in diesem Sinne den Weg frei machen für die Wanderung von Arbeitskräften zum Zwecke eines effizienten Ressourceneinsatzes (Kommission v. 15.11.2013, COM (2013) 837 final, S. 2). Die EU proklamiert zwar die Selbststeuerung des Marktes, bremst aber durch ihre Steuerungsinstrumente die Verbesserung der Lebensverhältnisse in den ökonomisch schwächeren Regionen(2)und fördert so die Wanderung in Regionen der Arbeitskräftenachfrage. Deutschland konnte so in der europäischen Krise in besonderem Maß von der Öffnung der Märkte nach Osten profitieren(3) und seine Führungsrolle in Europa ausbauen.

Die Freisetzung von Mobilität am Arbeitsmarkt ist nicht vereinbar mit einer selektiven Begrenzung des Rechts auf Freizügigkeit. Der Import einer gewissen sichtbaren Armut, meist nur vorübergehend und regional begrenzt, ist notwendiger Bestandteil dieser radikalen Marktliberalisierung. Die Angst vor dem Zusammenbruch der Sozialsysteme (Sinn, 2004; Welte, ZAR 2014: 190, Spindler, 2014) konnte noch nie empirisch belegt werden, bleibt aber ein ständiger Begleiter des gesamten EU-Erweiterungsprozesses.


Freizügigkeit für arbeitsuchende Unionsbürger_innen

Ausgangspunkt für die Entwicklung der Europäischen Bewegungsfreiheit war die Freizügigkeit wandernder Arbeitnehmer_innen, Personen also, die sich mit einer festen Arbeitszusage in einen anderen Staat begaben. Die Rechtsprechung des EuGH hatte allerdings seit Beginn der 1990er Jahre Arbeitsuchende begrifflich den Arbeitnehmer_­innen zugeordnet, um dadurch der Arbeitnehmerfreizügigkeit als Grundfreiheit und wesentlichem Element des freien Marktes eine effektive Wirkung zu verleihen. „[Z]u dieser Freiheit gehört auch das Recht der Angehörigen der Mitgliedstaaten, sich in den anderen Mitgliedstaaten frei zu bewegen und sich dort aufzuhalten, um eine Stelle zu suchen.“ (EuGH v. 26.02.1991 – C–292/89 „Antonissen“; EuGH v. 04.06.2009 – C–22/08, C–23/08 „Vatsouras und Koupatantze“)

Auch im EU-Vertrag werden Arbeitsuchende ausdrücklich mit Arbeitnehmer_innen gleichgestellt (Art. 45 Abs. 3 lit. b AEUV). Die Unionsbürgerrichtlinie von 2004 enthält entsprechend ein unbedingtes Verbot der Aufenthaltsbeendigung, „solange die Unionsbürger nachweisen können, dass sie weiterhin Arbeit suchen und dass sie eine begründete Aussicht haben, eingestellt zu werden.“ (Art. 14 Abs. 4b). Entsprechend diesem Wortlaut wird das Aufenthaltsrecht für Arbeitsuchende in Deutschland mit der Neuregelung des Europäischen Freizügigkeitsgesetzes (FreizügG/EU v. 2.12. 2014, BGBl. I S. 1922) begrenzt auf „sechs Monate und darüber hinaus nur, solange sie nachweisen können, dass sie weiterhin Arbeit suchen und begründete Aussicht haben, eingestellt zu werden“. (§ 2 Abs. 2 Nr. 1a )

Aufenthaltsrecht von „inaktiven“ Unionsbürger_innen

Auch wenn Unionsbürger_innen bei der Arbeitssuche nicht erfolgreich sind, wird ihr Aufenthalt nach sechs Monaten nicht formal illegal, da das Recht zum Aufenthalt zum Zweck der Arbeitsuche nicht automatisch erlöschen kann. Das Aufenthaltsrecht von Unionsbürger_innen entsteht zunächst von selbst (deklaratorisch) durch Einreise in einen anderen Mitgliedstaat, seine Beendigung ist aber nur durch einen Verwaltungsakt der Ausländerbehörde (konstitutiv) möglich (Janda, KritV 2011: 275, 284; Schreiber, NZS 2012: 647, 649; Dienelt in: Renner et al., 2013, § 4 FreizügG/EU, Rn. 37 f.; a. A. Thym, NZS 2014: 81). Im materiellen Sinne des EU-Rechts endet jedoch die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts, wenn keine ernsthafte und Erfolg versprechende Arbeitssuche mehr vorliegt. Es folgt der Übergang in den Status der Nicht-Erwerbstätigen, deren Aufenthalt nur beendet werden darf, wenn sie unter Berücksichtigung der konkreten Umstände des Einzelfalls die Sozialleistungen des Aufenthaltsstaates „unangemessen“ in Anspruch nehmen (Art. 14 Abs. 3 Unionsbürgerrichtlinie)(4). Hierbei sind die voraussichtliche Dauer und Höhe des Leistungsbezugs, die familiären Bindungen und die bereits bestehenden Verbindungen zum Aufnahmeland zu berücksichtigen. Die Einzelfallprüfung ist also zuerst hinsichtlich des Sachverhalts der Arbeitsuche und bei negativem Befund anschließend hinsichtlich des unbestimmten Rechtsbegriffs der „Unangemessenheit“ des Sozialleistungsbezugs vorzunehmen. Anders als bei der Ermessensausübung unterliegen die Feststellungen der vollen gerichtlichen Nachprüfbarkeit (5)

Ein bestandskräftiger Feststellungsbescheid führt zur Verpflichtung, das Gebiet der Bundesrepublik zu verlassen, nicht aber zu einer Wiedereinreise-Sperre (Dienelt, in: Renner et al., 2013, § 5 Rn. 58.). Durch die Neuregelung des FreizügG/EU (v. 2.12.2014, BGBl. I S. 1922) wird nun eine neue Einreisesperre eingeführt (§ 7 Abs. 2), mit der die Vortäuschung des Rechts auf Freizügigkeit sanktioniert werden soll (§ 2 Abs. 7 FreizügG/EU). Diese Regelung ist medial zum Teil als Maßnahme zur Bekämpfung des Sozialleistungsbezugs in Deutschland präsentiert worden. Tatsächlich werden aber nur Fälle erfasst, in denen eine Erwerbsarbeit, ein Einkommen, ein Krankenversicherungsschutz oder bei Drittstaatsangehörigen auch ein Familienverhältnis zu Unionsbür­ger_innen bewusst vorgetäuscht werden. Die Regelung bietet keine Handhabe für Personen, die als Aufstocker_innen oder in einer Notlage Leistungen beantragen und denen ein Rechts- oder Ermessensanspruch auf diese Leistung zusteht. Selbst die schwangere Frau, die zum Zweck der Entbindung nach Deutschland einreist, täuscht deshalb keineswegs über ihr Aufenthaltsrecht, welches ihr für die ersten drei Monate bedingungslos zusteht (§ 2 Abs. 5 FreizügG/EU) und solange fortbesteht, bis es durch einen förmlichen Bescheid beendet wird. Die praktische Relevanz der Neuregelung wird daher begrenzt bleiben, zumal ihre Anwendung stets unter Beachtung der Vorgaben des EU-Rechts erfolgen muss.

Soziale Teilhabe von wandernden Unionsbürger_innen

Jaques Delors(6) hatte in den1980er Jahren die Idee des Sozialen Europas auf die Agenda gesetzt. Grundgedanke war dabei, dass der Marktliberalismus als Prinzip der EU zwangsläufig zu einer Asymmetrie zwischen Unternehmertum und arbeitender Bevölkerung führen müsse, die einen vergleichbaren sozialen Sprengstoff enthält, wie der Manchester-Kapitalismus des 19. Jahrhunderts. Die Kommission formulierte damals: „Sowohl Wettbewerbsfähigkeit als auch Solidarität müssen bei der Errichtung einer erfolgreichen Zukunft Europas Berücksichtigung finden (Kommission, 27.7.1994, European Social Policy - a Way Forward for the Union, COM (94) 333). Umgesetzt wurde dieser Ansatz nicht; bis heute bleibt die Organisation der Sozialsysteme in der ausschließlichen Zuständigkeit der Mitgliedstaaten (Art. 153 Abs. 3 a AEUV). Lediglich Initiativen zur Koordinierung der Sozialpolitik der Mitgliedstaaten (Art. 5 Abs. 3 AEUV) durch die Methode der „Offenen Koordinierung“(Art. 156 Abs. 2 AEUV) sieht der EU-Vertrag vor (Bodewig/Voß, EuR 2003: 310 ff.). Allerdings sind die Vorgaben hinsichtlich Haushalts- und Finanzpolitik keineswegs neutral gegenüber den Sozialstaatsstrukturen, zumindest lösen sie Wanderungen aus und schaffen damit auch neue Zuständigkeiten für den Sozialschutz. (Eichenhofer, SozSich 2014: 198, 202).

Existenzsichernde Leistungen für Arbeitsuchende

Nach dem EU-Vertrag können Arbeitsuchende das Diskriminierungsverbot für Arbeitnehmer_innen nach Art. 45 AEUV für sich in Anspruch nehmen; hierdurch werden das allgemeine Gleichbehandlungsgebot nach Art. 18 und die Teilhaberechte als Unionsbürger_in nach Art. 20 AEUV konkretisiert (EuGH v. 23.03.2004 – C–138/02 „Collins“; EuGH v. 25.10.2012 – C–367/11 „Prete“; Epiney, in: Calliess/Ruffert, 2011: Art. 45,Rn. 4). Die Diskriminierungsverbote des EU-Vertrags gelten jedoch nicht absolut, sie stehen unter dem Vorbehalt abweichender Regelungen im sonstigen EU-Recht (Art. 18 AEUV), dürfen aber nicht in ihrer Substanz eingeschränkt werden (Epiney, in: Calliess/Ruffert, 2011: Art. 18, Rn. 38 ff.).


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