Das beschleu­nigte Asylver­fahren im Ankunfts­zen­trum Heidelberg

Zwischen effizientem Verfahren und effektivem Rechtsschutz. In: vorgänge Nr. 214 (Heft 2/2016), S. 63-79

Um die Dauer von Asylverfahren zu senken, präsentierte das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) im Dezember 2015 das Konzept der ‚Ankunftszentren‘.(1) Diese Aufnahmeeinrichtungen in gemeinsamer Zuständigkeit von Bund und Ländern sollten die Durchführung eines Asylverfahrens innerhalb von 48 Stunden ermöglichen.(2) Wie die Umsetzung des beschleunigten Verfahrens zum Stand Juni 2016 aussieht und welche Auswirkungen sich aus ihm auf den effektiven Rechtsschutz von Asylsuchenden ergeben, erörtert der vorliegende Beitrag von Johannes Moll.

Einführung: Das Modell­ver­fahren in Heidelberg

Zum bundesweit ersten Ankunftszentrum und Modellstandort für das neue Verfahren wurde die ehemalige US-Kaserne „Patrick Henry Village“ in Heidelberg erklärt.(3) Von ursprünglich angekündigten maximal 1.000 Aufnahmeplätzen stieg die Belegung bald auf dauerhaft 2.800.(4) Im Dezember 2015 erreichte sie 5.500 Plätze.(5)  Im Juni 2016 arbeiteten gut 50 EntscheiderInnen und insgesamt rund 150 MitarbeiterInnen in der BAMF-Außenstelle Heidelberg. Nach eigenen Angaben konnten diese bis zu 230 Anträge täglich bearbeiten. Angehört wurde etwa die Hälfte der AntragstellerInnen. Das für die Aufnahme und Registrierung Asylsuchender zuständige Regierungspräsidium Karlsruhe (RPK) bezifferte seine Kapazitäten auf derzeit 400 Abwicklungen pro Tag. Das Modellverfahren ist organisiert als eine Registrierungsstraße, in der binnen zwei Tagen alle Registrierungsschritte des Landes und die Aktenanlage beim BAMF abgeschlossen werden können. Dies wird möglich durch die räumliche Nähe der beteiligten Stationen und den Einsatz von Hilfspersonal der Bundeswehr und von Zeitarbeitsfirmen.

Am Beginn steht die Aufnahme personenbezogener Daten. Diese findet bereits am Tag der Ankunft oder, bei nachmittäglicher Anreise, am Morgen danach statt. Mit der Hilfe von DolmetscherInnen füllen die Asylsuchenden eigenverantwortlich ein Personaldatenblatt aus. Auf dem Blatt sind die Angaben zu in Deutschland oder einem Dublin-Überstellungsstaat lebenden Verwandten zu machen. Unbegleitete minderjährige Personen werden umgehend dem Kinder- und Jugendamt zugeführt.(6) Die Belehrung über Rechte und Pflichten gemäß § 14 Absatz 1 und § 23 Absatz 2 AsylG erfolgt in Gruppen und wird von DolmetscherInnen in Eigenverantwortung durchgeführt. Liegen Pässe oder andere Identitätsdokumente vor, werden diese mittels „physikalisch-technischer Untersuchung“ auf ihre Echtheit hin überprüft. Es folgt die EASY-Optionierung, d.h. die Zuordnung des für die Aufnahme zuständigen Bundeslandes nach   dem EASY-Verteilsystem.(7) Hat die asylsuchende Person Kernfamilienangehörige im Sinne von Artikel 6 GG in einem anderen Bundesland, wird die Optionierung storniert und eine BüMA(8) ohne Options-Nummer ausgestellt. Die Weiterreise ins nächste Bundesland erfolgt eigenverantwortlich, unterstützt durch Fahrkartengutscheine.

Der nächste Schritt ist die erkennungsdienstliche Behandlung (EDB). Neu ist: mit dem Ankunftsnachweis soll die EDB nur noch einmal erfolgen; nicht mehr doppelt in Bund und Ländern.(9) Mitarbeitende von Bund und Land nehmen hierzu an 42 Schaltern biometrische Fotos, Körpergrößenmaße und Fingerabdrücke am Live-Scanner. DolmetscherInnen werden für die EDB nicht eingesetzt. Im Anschluss soll per Inaugenscheinnahme durch einen Arzt und mittels Lungenröntgen das Vorliegen von Infektionskrankheiten ausgeschlossen werden.(10) Die Inaugenscheinnahme wird durch ein Befragungsvideo in verschiedenen Sprachen ergänzt. Lässt sich aufgrund der Röntgenergebnisse ein Verdacht auf Tuberkulose nicht ausschließen, wird eine Computertomographie (CT) in einer nahe gelegenen Klinik veranlasst. Das Ergebnis der Gesundheitsuntersuchungen wird dem Regierungspräsidium Karlsruhe (RPK) innerhalb von 24 Stunden in Form eines Gesundheitszeugnisses übermittelt. In diesem Datensatz sind Angaben zu besonderer Schutzbedürftigkeit im Sinne von Artikel 21 und 22 der EU-Aufnahmerichtlinie nicht enthalten, wie etwa Behinderungen, schwere körperliche Erkrankungen, Spuren von Gewalt und Folter oder psychische Erkrankungen.(11) 

Wer dies durchlaufen hat, erhält einen Termin zur förmlichen Asylantragstellung beim BAMF für den darauffolgenden Tag, bei der Personalien und Personaldokumente aufgenommen, eine Akte angelegt und ein BAMF-Aktenzeichen vergeben werden. Teil der Antragstellung ist die Belehrung über die allgemeinen Mitwirkungspflichten gemäß § 15 AsylG, die durch eine(n) DolmetscherIn vorgenommen wird. Ist dies nicht schon im Rahmen der erkennungsdienstlichen Behandlung erfolgt, findet auch ein Abgleich der Fingerabdrücke mit der Eurodac-Datenbank statt. Liegt dort ein Treffer vor, wird ein Merkblatt über das Dublin-Verfahren ausgehändigt und eine Einwilligungserklärung zum Datenaustausch im Dublin-Verfahren(12) und zur Wahrung der Familieneinheit(13) abgegeben.(14) Am Ende der Antragstellung wird die Niederschrift zum Asylantrag erstellt.

Die hohe Termindichte verlangt eine hohe Aufmerksamkeit von den ankommenden Schutzsuchenden und lässt wenig Zeit sich darauf vorzubereiten. Es folgt binnen weniger Tage die Anhörung im Asylverfahren(15) bzw. die Befragung im Dublin-Verfahren(16). Bevorzugt angehört werden im Schnellverfahren AntragstellerInnen aus den Ländern der Cluster A („mit sehr guter Bleibeperspektive“) und B („sichere Herkunftsländer“).(17) Für diese Gruppen wurden in der BAMF-Außenstelle Heidelberg bis zum Juni 2016 knapp 50 EntscheiderInnen eingestellt – zumeist QuereinsteigerInnen ohne eine grundlegende Verwaltungsausbildung. Da die Kategorien A und B in Baden-Württemberg nach dem Asylpaket II und der Schließung der Balkan-Route zahlenmäßig wieder schwächer vertreten waren, führten die neu eingestellten EntscheiderInnen bald auch Anhörungen für Staatsangehörige der C-Länder (‚komplexe Fälle‘) durch – und entschieden über ihre Anträge.

Alle aus Kapazitätsgründen nicht angehörten AntragstellerInnen müssen auf einen Anhörungstermin nach der Verlegung in die Landkreise warten. „Dublin-Fälle“, jetzt Cluster D, werden bis zur Klärung der Zuständigkeit ebenfalls nicht angehört.(18)

Die vorgezogene Anhörung nach § 25 AsylG für das Cluster A (SyrerInnen, EritreerInnen und Angehörige religiöser Minderheiten aus dem Irak) sieht nur 19 statt 25 Fragen vor. Der Erfahrung der ersten Monate des Jahres 2016 nach wurde diese Zielgruppe hauptsächlich auf ihre Identität überprüft, da ihr Antrag allein ihrer Herkunft wegen als begründet erschien. Der Fragenkatalog für die „sicheren Herkunftsländer“ weist nur 14 Fragen auf – ebenso wie der für AntragstellerInnen aus Maghreb-Staaten (Algerien, Marokko, Tunesien). Asylsuchende des Clusters B wurden bereits vor ihrer Anhörung– im Rahmen der Auskunftserteilung – über ihre geringen Aussichten im Asylverfahren belehrt. Unter der Aussicht des Wegfalls von Einreisesperren entschloss sich im Winter 2015/2016 ein Teil der Antragstellenden aus „sicheren Herkunftsländern“, ihren Asylantrag zurückzuziehen und freiwillig auszureisen. Mit dem für Cluster B-Angehörige innerhalb von 24 Stunden nach Anhörung oder Rücknahme erstellten Bescheid über die Ablehnung oder die Rücknahme des Asylantrags wurde die Rückkehr auf dem schnellsten Wege ermöglicht – sofern die nötigen Reisedokumente vorlagen. Beim Transfer zur Rückkehr-„Beratungsstelle“ des Regierungspräsidiums in Karlsruhe wurden die Rückkehrenden oft durch Mitarbeitende der privaten Sicherheitsdienste unterstützt – vom Zimmer bis in den Bus. Die Zahl der freiwilligen RückkehrerInnen in die Balkanstaaten, aber auch nach Iran, Irak und Afghanistan stieg im ersten Quartal 2016 erheblich.(19)

Quali­fi­zierte und unabhängige Sozial- und Verfah­rens­be­ra­tung

Während jeder Phase des Asylverfahrens haben Asylsuchende nach den Bestimmungen der EU-Verfahrensrichtlinie (AsylVfRL) einen Anspruch auf rechtliche Beratung.xx In der Landesgesetzgebung wird dieser Anspruch seit dem 1. Januar 2014 noch konkretisiert: „Neu eintreffende Personen erhalten Zugang zu qualifizierter Sozial- und Verfahrensberatung, die unabhängig von der sonstigen Aufgabenerledigung des Regierungspräsidiums Karlsruhe erfolgt.“(21)Auf der Grundlage dieses Anspruchs wurde im Juli 2015 eine unabhängige, qualifizierte Sozial- und Verfahrensberatung (USVB) in der Bedarfserstaufnahmeeinrichtung Heidelberg eingerichtet.(22) Zu deren Aufgaben gehören die Beratung und Begleitung in Angelegenheiten des Asylverfahrens und in weiteren aufenthaltsrechtlichen Fragen. Sie soll besonders schutzbedürftige Personen unterstützen und bei der Identifizierung besonderen Schutzbedarfs gemäß Artikel 21 der EU-Aufnahmerichtlinie mitwirken.(23) Die Zielsetzung der USVB ist es die Schutzsuchenden in die Lage zu versetzen, das Asylverfahren ausreichend zu verstehen um möglichst sachgerecht und selbstverantwortlich handeln und entscheiden zu können. Dabei handelt sie sozialanwaltschaftlich, unterstützt und aktiviert die Betroffenen. Grundlage der Arbeit ist ein besonders enges Vertrauensverhältnis zu den Betroffenen. Das Beratungsgeheimnis und Verschwiegenheit sind dafür unerlässlich. Die Handlungskompetenz wird durch eine enge Zusammenarbeit mit spezialisierten AsylrechtsanwältInnen erweitert.

Die USVB handelt auf der Grundlage der Leitbilder ihres Trägers und des fachlich und ethisch begründeten Mandats der Sozialen Arbeit. Sie nutzt Methoden der Einzelfall-, Gruppen- und Gemeinwesenarbeit, wofür gewisse Voraussetzungen notwendig sind: „Zur Erfüllung ihres Mandates braucht Soziale Arbeit angemessene materielle (zeitliche, personelle, finanzielle, räumliche und gegenständliche) Ressourcen, die ideelle Basis eines handlungsfeldspezifisch akzentuierten fachlichen Selbstverständnisses und eine Bandbreite von Handlungskonzepten.“(24) Die gemeinsame ideelle Basis für die Arbeit der USVB ist die Wahrung der Menschenrechte.

Was ihre materiellen Grundlagen angeht, so wurde diese mit der Festlegung Ministerpräsident Kretschmanns im Juli 2015 auf einen Sollschlüssel von einer SozialarbeiterIn auf 100 Asylsuchende auf eine solide Grundlage gestellt.(25) Ob letztere auch den veränderten Anforderungen eines beschleunigten Verfahrens standhält, wird im Folgenden diskutiert.

Gibt es einen effektiven Zugang zu Beratung im Schnell­ver­fah­ren?

Im ersten Verfahrensabschnitt, der Registrierung, ist es wichtig, dass die AntragstellerInnen bei erster Gelegenheit angeben, ob sie Familienangehörige oder Verwandte haben, welche sich in Deutschland oder in anderen Dublin-Überstellungsstaaten aufhalten. Verpassen die AntragstellerInnen die vorgesehene Gelegenheit, zieht dies aufwändige Einzelfallarbeit nach sich, um eine Familienzusammenführung noch zu ermöglichen.(26) Zudem ist der Zugang zu der zuständigen Landesbehörde für Asylsuchende außerhalb der Regelprozedur nicht ohne weiteres gegeben. Das betrifft ebenso den Zugang zur Gesundheitsversorgung, zum Taschengeld, zu verträglicher oder besonderen Bedürfnissen genügender Nahrung oder die Meldung von übergriffigem Verhalten durch Dritte. Antragstellende können sich wegen fehlender Rückmeldemechanismen in vielen Fällen nicht selbst zu ihren Rechten verhelfen. All dies fordert die Kapazitäten der Sozial- und Verfahrensberatung zusätzlich zu ihren Kernaufgaben. Diese Hilfe ist erforderlich, aber sie untergräbt gleichzeitig das sozialpädagogische Ziel der Ermächtigung zu selbstverantwortlichem und orientiertem Handeln im Asylverfahren.

Der nächste Verfahrensschritt, die Vorbereitung auf die Anhörung, ist für die      Zukunft der AntragstellerInnen entscheidend. Bei der kurzfristigen Festlegung der Anhörungstermine bleiben den Betroffenen nur wenige Tage zwischen Ankunft und persönlicher Anhörung. Diese Zeit wird zudem durch die diversen Stationen der Registrierung ausgefüllt. PsychologInnen weisen darauf hin, dass viele Schutzsuchende nach der beschwerlichen Flucht erst einmal Ruhe brauchen.(27) Die Erwartung, die AntragstellerInnen könnten sich bereits kurz nach der Ankunft so gut sortiert haben, dass sie den hohen Anforderungen an die Anhörung gerecht werden können, scheint angesichts dessen verfehlt.

Die Erfahrung aus der Verfahrensberatung zeigt deutlich, dass eine ausreichende Vorbereitung auf die Anhörung für den Ausgang des Asylverfahrens entscheidend sein kann.(28) Anhörungsvorbereitung aber braucht Zeit. Suchen die Asylsuchenden bei ihrer Vorbereitung Unterstützung, ist dafür ein geschütztes Setting und die Gelegenheit erforderlich, Vertrauen aufzubauen. Erscheinen den KlientInnen andere Anliegen vordringlich, bedarf es einer qualifizierten Beratung, die für eigenverantwortliches und orientiertes Handeln im Asylverfahren erforderlichen Informationen zu vermitteln. Die USVB steht dabei vor dem Dilemma, im Sinne des Rechtsschutzes ihrer KlientInnen Anhörungsvorbereitung betreiben zu wollen, während Beratungssuchende dringende Anliegen wie Familienzusammenführung, psychosoziale Unterstützung oder Beschwerdebearbeitung vortragen. Insgesamt lässt sich festhalten, dass mit steigendem Tempo des Verfahrens und mit höherer Falldichte die Chance des Einzelnen sinkt, eine Beratungsstelle ausfindig machen und Beratung in Anspruch nehmen zu können.

Besondere Risiko­gruppen im Schnell­ver­fahren

Eingeführt wurden die Schnellverfahren Ende 2015 vor allem mit Blick auf zwei Kategorien von Antragstellenden: jene aus Ländern mit besonders hohen Anerkennungsquoten (Cluster A: Schutzquote über 50 %) und solche aus Ländern mit hoher Ablehnungsstatistik (Cluster B: „sicheren Herkunftsstaaten“, Schutzquote unter 3 %).(29)   AntragstellerInnen aus sonstigen Ländern (Cluster C) wurden im Juni 2016 ebenso schnell registriert, konnten allerdings nicht mit einer vergleichbar schnellen Entscheidung rechnen.

Subsidiär Geschützte mit Familien­an­ge­hö­rigen in Kriegs­ge­bieten

Die erstgenannte Kategorie umfasst SyrerInnen, EritreerInnen und Angehörige religiöser Minderheiten aus dem Irak.(30) Für diese wurde im vergangenen Jahr noch ein schriftliches Verfahren durchgeführt.(31) Die Möglichkeit, Anträge mit wahrscheinlicher Begründetheit bevorzugt zu bearbeiten, ist in der Verfahrensrichtlinie gegeben.(32) Die seit dem 1. Januar 2016 für diese Gruppe wieder verpflichtend durchgeführte persönliche Anhörung ist zum Zweck der Verfahrensbeschleunigung hinsichtlich der Anzahl ihrer Fragen reduziert. Das erklärte Hauptziel der Anhörung syrischer Staatsangehöriger war – zumindest bis März 2016 – die Überprüfung der Identität.(33) Zu diesem Zweck wird, sofern keine Identitätsnachweise vorliegen, nach Flüssen, Fußballstadien oder den Namen der Präsidentenfamilie gefragt.(34)

So lange syrischen Schutzsuchenden noch regelmäßig der Flüchtlingsstatus nach der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) bzw. § 3 Absatz 1 AsylG gewährt wurde, änderte sich für die Betroffenen dadurch wenig. Seit dem Inkrafttreten des Asylpakets II am 17. März 2016 zeichnet sich jedoch eine neue Tendenz in der Entscheidungspraxis des BAMF ab: Antragsteller aus Syrien erhalten nun immer öfter nur noch den subsidiären Schutz gemäß § 4 Absatz 1 AsylG. Von 21 Entscheidungen auf subsidiären Schutz im Februar 2016 stieg die Zahl im März auf 534, im April auf weitere 3.445 und im Mai 2016 auf 4.878. Die Zahl der Anerkennungen von SyrerInnen, die eine Rechtsstellung als Flüchtling zur Folge hatten, sank in der gleichen Zeit von 26.705 im Februar bis auf 11.823 im Mai, wobei die Gesamtzahl der Entscheidungen zu Syrien von 27.116 im Februar auf 17.164 im Mai sank.(35) Zum Vergleich: Im ganzen Jahr 2015 wurde von 105.620 Syrien-Entscheidungen (davon 101.137 mit einer Rechtsstellung als Flüchtling) nur in 61 Fällen subsidiärer Schutz ausgesprochen.(36)

Für subsidiär Schutzberechtigte aber gilt seit Inkrafttreten des Asylpakets II ein bedeutsamer Unterschied im Vergleich zum GFK-Status. Für alle nach dem 17. März 2016 anerkannten subsidiär Schutzberechtigten ist der Familiennachzug für zwei Jahre ausgesetzt.(37) Damit müssen anerkannte SyrerInnen – Anwartzeiten auf Botschaftstermine und Visa eingerechnet – regelmäßig bis zu vier Jahre warten, um ihre Familie nachholen zu können.(38) Die integrationshemmende Wirkung dieser Entscheidungspraxis ist bereits vielfach diskutiert worden, ebenso wie das hinter ihr stehende politische Kalkül.(39) Für das Heidelberger Schnellverfahren bedeutet dies: Wegen des verminderten subsidiären Schutzes müssen SyrerInnen in der Anhörung auch in hinreichendem Maße auf ihre individuellen Fluchtgründe und drohende Rückkehrgefahren hin befragt werden.(40)

Die Erfahrung der vergangenen Wochen zeigt, dass viele SyrerInnen noch davon ausgehen, hauptsächlich ihre Identität würde in der Anhörung überprüft, und sie so „nicht alle asylrelevanten Gründe gegenüber dem BAMF vortragen“.(41) Laut Pro Asyl geben außerdem Flüchtlinge an, „dass die Benennung ihrer politischen Aktivitäten in Syrien für ihre dort noch lebenden Verwandten gefährlich werden könnte, sollten sie diese in einer Asylanhörung in Deutschland nennen. Deswegen schweigen sie diesbezüglich vor dem BAMF und erhalten nur den subsidiären Schutz.“(42) Die Organisation benennt zudem Fälle, „in denen das BAMF trotz des Vorliegens von GFK-Fluchtgründen auf subsidiären Schutz entscheidet.“(43)Vor den genannten Hintergründen erscheint es umso bedeutender, dass auch SyrerInnen vor ihrer Anhörung von einer qualifizierten, unabhängigen Stelle beraten werden. Der Zugang zu Beratung ist jedoch im Schnellverfahren durch die Kürze der verfügbaren Zeit und die hohe Falltaktung erschwert.(44)

Schutz­be­dürf­tige, die besondere Verfah­rens­ga­ran­tien benötigen

Eine Gruppe, die im Schnellverfahren besonderes Augenmerk verdient, ist die der besonders schutzbedürftigen Personen im Sinne von Artikel 21 der Aufnahmerichtlinie.(45) Deren besonderen Belange sind nach dem Flüchtlingsaufnahmegesetz ausdrücklich zu berücksichtigen.(46) Hierzu ist der Aufnahmestaat laut Artikel 22 AufnRL verpflichtet, geeignete Maßnahmen zur Identifizierung von besonders Schutzbedürftigen zu treffen.(47) Ihre besonderen Bedürfnisse müssen im Detail ermittelt werden.(48)

Im Asylverfahren ist die Erkennung von besonderen Bedürfnissen kein Selbstzweck und soll nicht allein der Gewährleistung adäquater Versorgung während des Aufnahmeverfahrens dienen; die Feststellung besonderen Schutzbedarfes ist vielmehr geboten um sicherstellen zu können, dass die betroffenen AsylantragstellerInnen in die Lage versetzt werden ihre Gründe für ihre Flucht und die Angst vor einer Rückkehr in das Herkunftsland in ausreichendem Maße darzulegen. In diesem Sinne verpflichtet die Verfahrensrichtlinie die Mitgliedstaaten, „innerhalb eines angemessenen Zeitraums nach Stellung eines Antrags auf internationalen Schutz zu prüfen, ob ein Antragsteller besondere Verfahrensgarantien benötigt.“(49) Als solchen definiert sie einen „Antragsteller, dessen Fähigkeit, die Rechte aus dieser Richtlinie in Anspruch nehmen und den sich aus dieser Richtlinie ergebenden Pflichten nachkommen zu können, aufgrund individueller Umstände eingeschränkt ist“.(50) Unter die AntragstellerInnen, denen besondere Verfahrensgarantien zustehen, fallen gemäß Artikel 24 Absatz 3 Satz 2 AsylVfRL insbesondere Opfer von „Folter, Vergewaltigung oder sonstigen schweren Formen psychischer, physischer oder sexueller Gewalt“.(51) Ebenso zählen dazu auch Menschen mit schweren Erkrankungen, geistigen Behinderungen oder psychischen Störungen wie z.B. Traumafolgestörungen.(52) Nach der Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass Antragsteller, die besondere Verfahrensgarantien benötigen, angemessene Unterstützung erhalten, damit sie während des Asylverfahrens ihre Rechte in Anspruch nehmen und den sich aus der Richtlinie ergebenden Pflichten nach­kommen können.(53)

Die vom Einzelfall abhängige angemessene Unterstützung kann während der Erstaufnahme zumindest im Angebot psychosozialer Beratung bestehen. In schwereren Fällen kann die benötigte Unterstützung auch aufwändiger aussehen und nicht vor Ort realisierbar sein. Ist ein(e) AntragstellerIn traumatisiert, ist unter Umständen ein fachliches Gutachten nötig, um angemessene Maßnahmen zur Unterstützung bestimmen zu können.(54) Dafür ist es dringend notwendig, insbesondere im Kontext des Schnellverfahrens, individuelle Gesundheitsbedarfe und erforderliche Verfahrensgarantien in einem systematischen Verfahren zu erfassen und zu gewährleisten.(55) Grundsätzlich liegt die Feststellung von besonderem Schutzbedarf in Heidelberg bislang in der Verantwortung der Aufnahmebehörden.(56) Die USVB Heidelberg konnte zwar in einigen Fällen bei der Identifizierung besonderer Schutzbedürftigkeit mitwirken und die Antragstellenden auf dem Weg zu einer adäquaten Versorgung unterstützen. Der aufgrund des hohen Verfahrenstempos jedoch nicht ausreichend gewährleistete Zugang zu qualifizierter Beratung wurde bereits problematisiert.

Bis die im Einzelfall erforderlichen Unterstützungsmaßnahmen bestimmt sind, sollte in diesen Fällen das Asylverfahren bis auf weiteres ausgesetzt werden. Insbesondere die Anhörung sollte verschoben werden, bis die erforderlichen Schutzmaßnahmen gegriffen haben. Erstens, um einer Verschlechterung des Gesundheitszustandes, etwa infolge unachtsamer Konfrontation mit einem Trauma vorzubeugen. Zweitens, um zu garantieren, dass die betroffene Person bis zur Anhörung in der Lage ist in ausreichendem Maße von allen verfolgungsrelevanten Umständen zu berichten. Ansonsten kann neben dem Risiko einer ungerechtfertigten Ablehnung auch eine Gefahr für Leib oder Leben bei Rückkehr ins Herkunftsland nicht ausgeschlossen werden.(57)

In der Praxis ist eine systematische Feststellung und Beurteilung besonderer Bedürfnisse bei AntragstellerInnen im Verfahren in Heidelberg bislang nicht zu erkennen. Die Inaugenscheinnahme im Rahmen der Registrierung der Asylsuchenden dient der Erkennung infektiöser Krankheiten. Beispielsweise werden auch körperliche Behinderungen oder eine Schwangerschaft in der Datei vermerkt. Psychische Erkrankungen etwa lassen sich aber nicht ohne weiteres feststellen. Anhaltspunkte für das Vorliegen einer solchen werden nirgends vermerkt. Seit Februar 2016 gibt es in Heidelberg zusätzlich zur amtlichen medizinischen Basisversorgung eine Notfallambulanz des Universitätsklinikums auf dem Gelände, die im Wesentlichen ehrenamtlich getragen wird.(58) Zweimal wöchentlich bieten dort, neben anderen FachärztInnen, zwei PsychologInnen bzw. PsychiaterInnen eine Sprechstunde an – jeweils für einen halben Tag. Sie können naturgemäß nur eine begrenzte Anzahl von PatientInnen am Tag sehen. Außerdem scheitert die Verständigung in den Sprechstunden allzu oft an nicht ausreichend vorhandenen (ebenfalls ehrenamtlichen) Dolmetscherkapazitäten. In der Folge werden psychosoziale Bedarfe wie auch Barrierefreiheit, Ernährung, Baby­ausstattung, Hygiene und gesundheitliche Bedarfe sehr häufig in der Sozial- und Verfahrensberatung angesprochen. Immer wieder sind etwa bei dem privaten Betreiber der Einrichtung nach AsylbLG zu gewährende Hilfsmittel wie Rollstühle nicht in ausreichender Zahl vorrätig.(59) In diesem Zusammenhang wird – wie auch bei der inländischen Familienzusammenführung – regelmäßig die Erfahrung gemacht, dass eine Unterstützung durch BeraterInnen im Einzelfall zu ungleich besseren Ergebnissen führen kann. Das Dilemma aus Sicht der Sozialen Arbeit ist auch hier, dass das berechtigte Interesse, die Rechte der KlientInnen schützen zu wollen, nicht zur selbstständigen Handlungsfähigkeit ermächtigt, sondern das allgegenwärtige Gefühl der Nichtwirksamkeit für Asylsuchende einmal mehr verstärkt.

Für AntragstellerInnen aus sogenannten „sicheren Herkunftsländern“ erklärt das BAMF den Erfolg seiner Verfahrensbeschleunigung damit, dass „in vielen Verfahren der Sachvortrag zur Widerlegung der Regelvermutung nicht ausreichend ist und dadurch zeitaufwändige Beweiserhebungen und Sachverhaltsaufklärungen entfallen.“(60) Die Sachverhaltsaufklärung in Bezug auf besondere Schutzwürdigkeit sollte jedoch in einem rechtsstaatlichen Verfahren unter keinen Umständen entfallen. Vielmehr ist ein „entschleunigtes“ Asylverfahren geboten, sobald Anhaltspunkte für einen Bedarf an besonderen Verfahrensgarantien vorliegen.(61) Dies stellt die Verfahrensrichtlinie insbesondere für AntragstellerInnen aus Sicheren Herkunftsstaaten explizit klar, sofern bei letzteren ein entsprechender Bedarf vorliegt.(62) Im Hinblick auf das Klageverfahren nach einer Ablehnung weist der Jesuiten-Flüchtlingsdienst darauf hin: „Auch ist besondere Vorsicht bei der Ablehnung eines Asylantrages als ‚offensichtlich unbegründet‘ (o.u.) walten zu lassen, weil diese Ablehnung zu verkürzten Rechtsmittelverfahren führt.“ Die o.u.-Ablehnung sei mit dem besonderen Schutzbedarf „nicht in Einklang zu bringen“.(63) Denn weder die verkürzte Klagefrist noch die Aufhebung der aufschiebenden Wirkung dürfen laut AsylVfRL für AntragstellerInnen mit besonderen Verfahrensgarantien gelten.(64) Schon die normalen Rechtsmittelfristen für einfach abgelehnte Anträge sind angesichts der Verlegung in eine andere Unterkunft unmittelbar nach der Bescheiderstellung eine Herausforderung für viele AntragstellerInnen.

Der neue Wohnort bedeutet den Abbruch vorhandener Beratungskontakte und das Erfordernis, innerhalb kürzester Zeit eine Rechtsberatung bzw. -vertretung zu suchen. Da die Auszahlung der AsylbLG-Leistungen zur Deckung des notwendigen persönlichen Bedarfs in Heidelberg nur einmal monatlich erfolgt, ist nicht gewährleistet, dass ein Rechtsanwalt – selbst in Raten – bezahlt werden kann. Der Rechtsanspruch auf einen wirksamen Rechtsbehelf vor Gericht gemäß Artikel 46 Absatz 1 AsylVfRL gerät damit faktisch in Not.

Fazit

Zusammenfassend lässt sich das Heidelberger Modell als Versuch beschreiben, den steigenden Flüchtlingszahlen des Jahres 2015 und dem daraus gewachsenen politischen Handlungsdruck ein beschleunigtes Verfahren entgegenzusetzen. Mit dessen Verkürzung auf bis zu 48 Stunden wurde ein gesellschaftliches Interesse bedient, Asylverfahren schnell und kostengünstig abzuschließen. Gleichzeitig wurde erstmals die Vorgabe der EU-Asylverfahrensrichtlinie erfüllt, welche zwischen der Registrierung und formellen Antragstellung maximal zwei Wochen Abstand vorsieht.(65) Diejenigen AntragstellerInnen, deren Asylantrag schnell anerkannt wurde, profitierten von einer kürzeren Aufenthaltsdauer in den Aufnahmeeinrichtungen und hatten eher die Gelegenheit ihren Integrationsprozess zu beginnen. Die beschleunigte Anhörung und Entscheidung war dabei nur AntragstellerInnen aus bestimmten Ländern vorbehalten. Anträge aus sonstigen Ländern wie Gambia, Afghanistan und Nigeria, welche in der Summe jene aus den Ländern der Kategorien A und B im Mai 2016 überstiegen,(66) werden wie in der Vergangenheit über viele Monate hinweg nicht bearbeitet.(67) Das Modellverfahren in Heidelberg ist deshalb nicht allein an einer durchschnittlichen Senkung der Verfahrensdauer zu messen. Zur Bewertung des Schnellverfahrens sind auch dessen Auswirkungen auf grundlegende Verfahrensrechte für einige besondere Risikogruppen zu beurteilen, denen es nicht gerecht wird.

Antragstellerinnen mit Familienangehörigen in einem anderen EU-Mitgliedstaat laufen Gefahr, aufgrund fehlender Orientierung im Verfahren diesen schutzwürdigen Umstand nicht rechtzeitig geltend machen zu können. Personen mit besonderer Schutzbedürftigkeit, denen den EU-Richtlinien zufolge besondere Verfahrensgarantien zustehen, drohen in Heidelberg nicht identifiziert und folglich nicht adäquat unterstützt zu werden. Das sogenannte Modellverfahren lässt bisher ein systematisches Screening zur Feststellung und Ermittlung besonderer Bedürfnisse vermissen. Es kann daher nicht gewährleisten, dass alle Antragstellerinnen in der Lage sind, sich sachgerecht in ihrem Verfahren zu äußern. Zudem riskiert es die physische und psychische Gesundheit von Asylsuchenden und dadurch möglicherweise einen Mehraufwand für die öffentliche Hand. Ankommenden Schutzsuchenden muss im beschleunigten Verfahren ferner effektiver der Zugang zu qualifizierter und unabhängiger Sozial- und Verfahrensberatung ermöglicht werden. Dies erweist sich insbesondere im Vorfeld der Anhörung als in vielen Fällen ausschlaggebend für ein faires Verfahren. In der Erfahrung mit dem Schnellverfahren in Heidelberg scheitert der effektive Beratungszugang an der wenigen verfügbaren Zeit vor der Anhörung.

Wenn die Entscheidung über den Asylantrag ansteht, sollte letztlich dafür gesorgt werden, dass abgelehnte AntragstellerInnen wie auch subsidiär Schutzberechtigte die effektive Möglichkeit zu einem Rechtsbehelf haben. Im Heidelberger Modell ist diese Möglichkeit, bei den üblichen kurzen Rechtsmittelfristen, durch die Wohnortverlegung im unmittelbaren zeitlichen Zusammenhang mit der Bescheidzustellung eingeschränkt. Für AntragstellerInnen, die Familienangehörige in Kriegs- oder Krisengebieten haben, besteht dadurch ein erhöhtes Risiko diese Familienangehörigen nicht mehr nachholen zu können. Die Verlängerung der Aufenthaltsdauer im Ankunftszentrum um weitere zwei Wochen nach einem Ablehnungsbescheid und eine Verlängerung der Rechtsmittelfristen im Schnellverfahren wären zwei mögliche Ansätze, dies zu entschärfen. Wäre außerdem den Asylsuchenden der Zielort einer anstehenden Verlegung im Vorhinein bekannt, ließe sich eine Folgeberatung oder Rechtsvertretung eher organisieren.

JOHANNES MOLL   ist studierter Islamwissenschaftler und derzeit als Teamleiter in der Unabhängigen Sozial- und Verfahrensberatung des Diakonischen Werkes Heidelberg und des Caritasverbandes Heidelberg tätig.

Quellen:

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Richtlinie 2013/32/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zu gemeinsamen Verfahren für die Zuerkennung und Aberkennung des internationalen Schutzes (AsylVfRL)
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Saborowski, Nadja: Wie werden besondere Bedürfnisse nach der Aufnahmerichtlinie ermittelt? Empfehlungen aus der Praxis, Asylmagazin 7–8/2014, S. 242–245

Stadt Heidelberg, Bestätigung des Landes – Patrick Henry Village bleibt reines Registrierungszentrum, 04.12.2015, http://www.heidelberg.de/hd,Lde/04_12_2015+bestaetigung+des+landes_+patrick+henry+village+bleibt+reines+registrierungszentrum.html (letzter Zugriff 27.06.2016)

Stadt Heidelberg, Erweitertes medizinisches Angebot für Flüchtlinge im Patrick Henry Village, 12.02.2016, http://www.heidelberg.de/hd,Lde/12_02_2016+erweitertes+medizinisches+angebot+fuer+fluechtlinge+im+patrick+henry+village.html (letzter Zugriff 27.06.2016)

Stadt Heidelberg, Ministerpräsident Kretschmann besuchte die Flüchtlingsnotunterkunft im Patrick Henry Village, 27.07.2015, http://www.heidelberg.de/hd,Lde/27_07_ 2015+Ministerpraesident+Kretschmann+besuchte+die+Fluechtlingsnotunterkunft+im+Patrick+Henry+Village.html (letzter Zugriff 27.06.2016)

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Verordnung (EU) Nr. 603/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 über die Einrichtung von Eurodac über den Ableich von Fingerabdruckdaten… (EURODAC-VO)

Verordnung (EU) Nr. 604/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats… (Dublin III-VO)

Vilmar, Franziska: Die Neufassung der Asylverfahrensrichtlinie, in: Neuregelungen im EU-Flüchtlingsrecht – Beilage zum Asylmagazin 7-8/2013, S. 21ff, Juli 2013.

Welt.de, Ab 2016 gibt es keine Ausnahme für Syrer mehr, 31.12.2015, http://www.welt .de/politik/deutschland/article150489521/Ab-2016-gibt-es-keine-Ausnahme-fuer-Syrer-mehr.html

Welt.de, BAMF-Personalrat spricht Asylverfahren Rechtsstaatlichkeit ab, 12.11.2015, http://www.welt.de/politik/deutschland/article148768910/BAMFPersonalrat-spricht-Asylverfahren-Rechtsstaatlichkeit-ab.html
Wirtgen, Waltraud: Traumatisierte Flüchtlinge – Psychische Probleme bleiben meist unerkannt, Deutsches Ärzteblatt, Jg.106, Heft 49, 04.12.2009, S. 2463ff, http://www.aerzteblatt.de/pdf.asp?id=66991

Anmerkungen:

(1)  Vgl. BAMF, Vorstellung Modellverfahren, 18.12.2015.

(2)  Vgl. BAMF, Ankunftszentren, 26.04.2016.

(3)  Vgl. BAMF, Presseeinladung, 05.02.2016. Im Juni 2016 gab es laut BAMF bereits 19 Ankunftszentren bundesweit (vgl. BAMF, Standorte, 2016).

(4)  Vgl. SWR, 25.07.2015.

(5)  Vgl. Stadt Heidelberg, Bestätigung, 04.12.2015. Seit der Schließung der Balkanroute ist die Belegung analog zu den deutschlandweiten Zugangszahlen deutlich zurückgegangen. Im Juni 2016 waren etwa 1.800 Plätze belegt.

(6)  Auf dem Gelände des Ankunftszentrums gibt es eine vorläufige Inobhutnahme mit bis zu 60 Plätzen, betrieben von Trägern der Kinder- und Jugendhilfe. Die Altersfestsetzung verantwortet das Kinder- und Jugendamt Heidelberg.

(7)  Erstverteilung der Asylbegehrenden. Es zählen der Königsteiner Schlüssel nach § 45 AsylG sowie freie Kapazitäten, Herkunftsland und Aufnahmequoten.

(8)  Bescheinigung über die Meldung als Asylsuchender gemäß § 63a AsylG.

(9)  Vgl. BAMF, Vorstellung Ankunftsnachweis, 10.12.2015. Der Umsetzungsprozess war im Juni 2016 noch im Gange.

(10) Beide Teile der Gesundheitsuntersuchung finden in Zeiten hoher Zugangszahlen noch am Tag der Registrierung statt. Im April bis Juni 2016 wurden sie am darauffolgenden Tag erledigt. Durchgeführt wird die Gesundheitsuntersuchung von Mitarbeitenden des Gesundheitsamtes Heidelberg unter Zuhilfenahme von Leihpersonal. Nicht geröntgt werden Kinder unter 16 Jahren sowie Frauen, die angeben schwanger zu sein. Bei schwangeren Frauen wird ein QFT-Test durchgeführt, vgl. Universitätsklinikum Heidelberg.

(11) Richtlinie 2013/33/EU (AufnRL) vom 26. Juni 2013. Die Relevanz der frühzeitigen Feststellung von besonderer Schutzbedürftigkeit wird weiter unten diskutiert.

(12) Gemäß Artikel 34 Absatz 3 Dublin III-VO.

(13) Gemäß Artikel 9, 10, 16 und 17 Dublin III-VO.

(14) Verordnung (EU) Nr. 604/2013 vom 26. Juni 2013.

(15) Gemäß § 25 AsylG.

(16) Gemäß Artikel 5 Dublin III-VO.

(17) BAMF, Ankunftszentren, 26.04.2016.

(18) Ebd.

(19) 1.887 Ablehnungen von serbischen AntragstellerInnen etwa standen im März diesen Jahres 954 dokumentierte freiwillige Ausreisen nach Serbien gegenüber. Im Januar 2016 waren es noch 248 Ausreisen gegenüber 2.203 Ablehnungen. Das entspricht einem Anstieg der Quote von 11% auf 50% (vgl. BAMF, Asylgeschäftsstatistik 1/2016 und 3/2016 sowie BAMF, Freiwillige Rückkehr, 20.04. 2016). Für Afghanistan lag die Quote der Ausreisen gegenüber Ablehnungen im ersten Quartal 2016 bei 151%, für den Irak bei 360% und für den Iran gar bei 416% (ebd). Im Vergleich zum Vorjahreszeitraum stieg die Gesamtzahl der RückkehrerInnen nach Afghanistan von 14 auf 919 Personen, in den Irak von 58 auf 1.226 und in den Iran von 60 auf 720 Personen (ebd).

(20) Vgl. Artikel 20 und 12 der Richtlinie 2013/32/EU vom 26. Juni 2013 (AsylVfRL).

(21) § 6 Absatz 2 Satz 2 des Gesetzes über die Aufnahme von Flüchtlingen (Flüchtlingsaufnahmegesetz – FlüAG) vom 19.12.2013.

(22) Die Beratungsstelle in gemeinsamer Trägerschaft der kirchlichen Wohlfahrtsverbände Diakonisches Werk Heidelberg und Caritasverband Heidelberg wurde im Januar 2016 ergänzt durch ein entsprechendes Angebot des Deutschen Roten Kreuzes Rhein-Neckar.

(23) Vgl. Diakonisches Werk und Caritasverband, Fachliche Konzeption Verfahrens- und Sozialberatung, 11.05.2015

(24) Initiative Hochschullehrender zu Sozialer Arbeit in Gemeinschaftsunterkünften, 2016, S.

(25) Vgl. Rhein-Neckar-Zeitung v. 25.07.2015; Stadt Heidelberg, Ministerpräsident Kretschmann, 27.07.2015.

(26) Oben wurde beschrieben, dass das Personaldatenblatt selbstständig, mit alleiniger Unterstützung von „DolmetscherInnen“ ausgefüllt wird. Die dabei eingesetzten SprachmittlerInnen arbeiten auf Honorarbasis sowohl für das RPK als auch für das BAMF. Eine professionelle Qualifikation wird für ihre Tätigkeit nicht vorausgesetzt.
(27) Vgl. etwa Focus Online v. 07.04.2016.

(28) Dieser Eindruck ergab sich aus dem Vergleich zahlreicher Anhörungsniederschriften verschiedener Herkunftsländer zwischen Juli 2015 und Juni 2016. Zu den allgemeinen Hinweisen und Fallstricken bzgl. der Anhörung vgl. Hofmann, Merkblatt für Flüchtlinge, Juli 2014.

(29) Vgl. BAMF, Ankunftszentren, 26.04.2016.

(30) Nicht darunter fallen jedoch etwa der Iran (bereinigte Schutzquote von 72,5% im ersten Jahresdrittel 2016) oder Afghanistan (60,6%), vgl. BAMF, Asylgeschäftsstatistik 4/2016.

(31) Vgl. BAMF, Entscheiderbrief 11/2014, S. 4.

(32) Vgl. Artikel 31 Absatz 7 AsylVfRL.

(33) Vgl. Süddeutsche Zeitung v. 01.01.2016; Welt.de v. 31.12.2015 ; Welt.de v. 12.11.2015.

(34) Entsprechendes geht aus Anhörungsniederschriften hervor, die dem Autor vorliegen.

(35) Vgl. Asylgeschäftsstatistiken 2-5/2016.

(36) Vgl. BAMF, Das Bundesamt in Zahlen 2015 – Asyl, 12.04.2016.

(37) Vgl. § 104 Absatz 13 AufenthG ; siehe dazu auch Jelpke, BAMF drängt, 09.05.2016; Pro Asyl, BAMF- Entscheidungspraxis geändert, 23.05.2016.

(38) Vgl. Pro Asyl, BAMF-Entscheidungspraxis geändert, 23.05.2016, S. 2.
(39) Vgl. z.B. Zeit Online, 29.01.2016.

(40) Vgl. Artikel 16 AsylVfRL i.V.m. Artikel 4 der Qualifikationsrichtlinie (RL 2011/95/EU). Der UNHCR hält es indes für dringend geboten, SyrerInnen weiterhin den vollen GFK-Schutz zuzusprechen (vgl. UNHCR, Syria-Update IV, S. 22).

(41) Pro Asyl, Neue Asylpraxis beim BAMF, 19.05.2016.

(42) Pro Asyl, BAMF-Entscheidungspraxis geändert, 23.05.2016, S. 5.

(43) Pro Asyl, Neue Asylpraxis beim BAMF, 19.05.2016.

(44) Vgl. Diskussion oben.

(45) Artikel 21 der Richtlinie 2013/33/EU vom 26. Juni 2013 beinhaltet eine – nicht abschließende – Liste von als besonders schutzwürdig anzusehenden Kriterien.

(46) S. § 5 FlüAG.

(47) Seit dem 20.07.2015 sind die Regelungen der Richtlinien 2013/32/EU und 2013/33/EU unmittelbar anzuwenden, so sie nicht bereits in nationales Recht umgesetzt wurden (vgl. Keßler, Unmittelbare Ansprüche, 16.12.2015, S. 1).

(48) Artikel 22 Absatz 1 AufnRL.

(49) Artikel 24 Absatz 1 AsylVfRL.

(50) Artikel 2 Satz 1 Buchstabe d) AsylVfRL.

(51) Artikel 24 Absatz 3 Satz 2 AsylVfRL.

(52) Artikel 24 Absatz 2 AsylVfRL verweist auf die Prüfung nach den Kriterien für besondere Schutzbedürftigkeit gemäß Artikel 22 bzw. 21 AufnRL.

(53) Artikel 24 Absatz 3 Satz 1 AsylVfRL.

(54) Studien belegen, dass mindestens 40 Prozent der AsylbewerberInnen in Deutschland mehrfach trauma­tisierende Erfahrungen machten und nachgewiesenermaßen unter Traumafolgestörungen leiden (Landesärztekammer Baden-Württemberg, 2. Versorgungsbericht, Oktober 2015, S. 13). Zur angemessenen Versorgung psychisch kranker Flüchtlinge siehe Bundespsychotherapeutenkammer, Vorschlag zu den Eckpunkten, 08.10.2015.

(55) Vgl. Friele, B. und Saborowski, N., Asylmagazin 4/2015, S. 110.

(56) Die Beurteilung der besonderen Bedürfnisse muss prinzipiell nicht von staatlichen Akteuren durch­geführt werden, vgl. Art. 22 Abs. 2 AufnRL. Beispiele aus anderen Städten zeigen, dass die Einbindung vorhandener Expertise von Einrichtungen, die auf die Unterstützung Asylsuchender mit besonderen Bedürfnissen spezialisiert sind, ein zukunftsfähiges Modell ist (vgl. Saborowski, Asylmagazin 7-8/2014, S. 242ff) .

(57) Vgl. Wirtgen, Traumatisierte Flüchtlinge, 04.12.2009, S. 2464.

(58) Vgl. Stadt Heidelberg, Erweitertes medizinisches Angebot, 12.02.2016; Rhein-Neckar-Zeitung v. 13.02.2016.

(59) Zu den Leistungsansprüchen gemäß §§ 4 und 6 AsylbLG siehe Classen, Leitfaden Asylbewerberleistungsgesetz, Mai 2013, S. 7.

(60) BAMF, Sichere Herkunftsländer, 22.12.2015.

(61) BAMF, Sichere Herkunftsländer, 22.12.2015.

(62) Vgl. Artikel 24 Absatz 3 Satz 2 AsylVfRL.

(63) Keßler, Unmittelbare Ansprüche, 16.12.2015, S. 5.

(64) Artikel 24 Absatz 3 Satz 2 AsylVfRL, i.V.m. Artikel 31 Absatz 8 AsylVfRL.

(65) Artikel 6 AsylVfRL ; siehe dazu auch Vilmar, Beilage zum Asylmagazin 7-8/2013, S. 22.

(66) Gambia, Afghanistan und Nigeria stellten im Mai 2016 zusammengenommen 34,6 Prozent der Asylerstanträge in Baden-Württemberg, während Syrien, Afghanistan und Eritrea in Summe nur 25,2 Prozent ausmachten und die „sicheren Herkunftsländer“ Kosovo, Serbien, Mazedonien und Albanien zusammen auf 7,9 Prozent kamen (vgl. Integrationsministerium Baden-Württemberg, Zugang Asylbegehrender, Mai 2016).

(67) Vgl. Tagesschau.de v. 26.04.2016.

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