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IFG: Baden-Württemberg, vorgänge: Artikel - 15.08.16

Das neue Landesinformationsfreiheitsgesetz Baden-Württemberg*

Friedrich Schoch

in: vorgänge Nr. 214 (Heft 2/2016), S. 143-158

Am 30. Dezember 2015 trat in Baden-Württemberg das Landesinformationsfreiheitsgesetz (LIFG BW) in Kraft. Bis auf Bayern, Hessen, Niedersachsen und Sachsen verfügt damit die große Mehrheit der Bundesländer über einen gesetzlich geregelten Zugang zu den Akten der öffentlichen Verwaltung. Prof. Dr. Friedrich Schoch zeichnet den Weg des Gesetzgebungsverfahrens nach und bewertet die Möglichkeiten und Einschränkungen des Informationszugangs im „Ländle“ anhand der Gesetze und Erfahrungen im Bund und in den anderen Ländern.

I. Der lange Weg zum LIFG BW

1. Koalitionsvertrag 2011

 

In ihrem Koalitionsvertrag von 2011 („Der Wechsel beginnt“) hatte die vormalige (und in diesen Tagen gerade noch amtierende) Koalition von „GRÜN/ROT“ unter dem Stichwort „Transparenz“ angekündigt (S. 78):

Wir stehen für eine offene Gesellschaft und eine transparente Verwaltung. […] In einem umfassenden Informationsfreiheitsgesetz werden wir gesetzliche Regelungen treffen, damit Bürgerinnen und Bürger unter Beachtung des Datenschutzes grundsätzlich freien Zugang zu den bei öffentlichen Verwaltungen vorhandenen Informationen haben.“

 

Dieser Ankündigung sind politische Taten zunächst nicht gefolgt. Soweit von außen erkennbar, ist erst im Januar 2014 vom Innenministerium BW ein „Eckpunktepapier“ für ein LIFG BW erstellt worden. Dieses Papier, das im Juli 2014 (durch eine Indiskretion?) publik wurde, war durch eine restriktive Grundorientierung zum Thema „Transparenz“ geprägt (z. B. beim Anwendungsbereich des Gesetzes, bei den Ausnahmetatbeständen und bei der Kostenregelung). Die Kritik an jenem „Eckpunktepapier“ ließ nicht lange auf sich warten. Die – seinerzeitigen – Regierungsfraktionen reagierten auf die Kritik mit einem eigenen „Eckpunktepapier“ vom 25. November 2014 („Informationsfreiheit für Baden-Württemberg“) und kündigten an, ein LIFG BW auf den Weg zu bringen, das sich an der Struktur des Bundes-IFG orientiere und die dazu gewonnenen Vollzugserfahrungen berücksichtigen werde.

 

2. Kabinettsbeschluss vom 28. Juli 2015

 

Nach dieser parlamentarischen Initiative waren weitere Aktivitäten in Sachen „Informationsfreiheit“ zunächst nicht zu beobachten. Am 28. Juli 2015 hat das Landeskabinett einen zwischenzeitlich erarbeiteten Gesetzentwurf für ein LIFG BW zur Anhörung freigegeben, um in diesem Punkt die eingangs erwähnte Koalitionsvereinbarung von „GRÜN/ROT“ umzusetzen. Der Ministerpräsident und der Innenminister des Landes erklärten öffentlich (Pressemitteilung vom 28. Juli 2015):

 

„Damit wird die Transparenz staatlichen Handelns als wesentliches Element der demokratischen Meinungs- und Willensbildung gestärkt. Voraussetzung für eine erfolgreiche Bürgerbeteiligung ist letztlich, dass die Bürgerinnen und Bürger auch die notwendigen Informationen haben, um sich fundiert einbringen zu können. Nur gut informierte Bürgerinnen und Bürger sind auch in der Lage, engagiert und kompetent mitzugestalten.“

 

In der Sache hat der Anhörungsentwurf der Landesregierung zum LIFG BW Fachleute des Informationsfreiheitsrechts nur mäßig überzeugt. Nach wie vor kennzeichneten zu viele Restriktionen das Konzept der Informationsfreiheit im öffentlichen Sektor. So erklärte die Konferenz der Informationsfreiheitsbeauftragten in Deutschland in einer Stellungnahme vom 18. September 2015 zum Anhörungsentwurf, Erfahrungen zum IFG des Bundes scheine der Landesgesetzgeber vor allem dann aufzugreifen, wenn es um die Beschränkung des Informationszugangs gehe; Vorschläge zur Fortentwicklung und Verbesserung des IFG hätten dagegen kaum Berücksichtigung gefunden. Diese Einschätzung ist, wie zu zeigen sein wird, zutreffend.

 

3. Gesetzgebungsverfahren und Verabschiedung des LIFG BW

 

Das parlamentarische Verfahren für das „Gesetz zur Einführung der Informationsfreiheit“ in Baden-Württemberg basiert auf einem Gesetzentwurf der Landesregierung vom 17. November 2015 (LT-Drs. 15/7720). Als Zielsetzung formuliert der Entwurf, durch Gesetz sollten ein grundsätzlicher Anspruch der Bürgerinnen und Bürger auf Zugang zu den bei den öffentlichen Verwaltungen vorhandenen Informationen sowie Pflichten zur Veröffentlichung dieser Informationen geschaffen werden. Das Gesetz ist im Landtag am 17. Dezember 2015 einstimmig beschlossen worden. Am 29. Dezember 2015 wurde es im Gesetzblatt veröffentlicht; am 30. Dezember 2015 traten die meisten Vorschriften in Kraft, die Veröffentlichungspflichten der Behörden (z. B. der Ministerien) wurden allerdings erst zum 30. März 2016 in Kraft gesetzt.

Das – wenig transparente – Gesetzgebungsverfahren zum LIFG BW hat kaum eine öffentliche (mediale) Aufmerksamkeit gefunden. Das mag – auch oder sogar vor allem – dem Umstand geschuldet sein, dass die wesentlichen Akte zur Gesetzgebung in der zweiten Dezemberhälfte 2015 stattgefunden haben. Transparency International Deutschland hat den Vorgang so kommentiert: Mit dem LIFG habe „die grün-rote Regierung weitgehend unbemerkt ein Vorhaben aus dem Koalitionsvertrag umgesetzt, das immer wieder öffentlich angemahnt, von ihr selbst aber lange hinausgezögert worden war“ (NETZPOLITIK.ORG, Gastbeitrag von Heike Mayer, Transparency International/ Deutschland).

II. Grundannahmen und Prinzipien des Informationsfreiheitsrechts

Die einleitende Skizze zur Entwicklungsgeschichte des LIFG BW vermittelt einen ersten Eindruck zu der zögerlichen Herangehensweise und der skeptischen Grundhaltung politisch Verantwortlicher bei der Schaffung eines modernen Informationsfreiheitsrechts in Baden-Württemberg. Dieser Hintergrund markiert ein Erklärungsmuster dafür, dass das Land die Möglichkeiten einer zeitgemäßen Transparenzgesetzgebung, wie sie z. B. in Rheinland-Pfalz zum 1. Januar 2016 umgesetzt worden ist, nicht ausgeschöpft hat und bei zentralen gesetzlichen Standards hinter der Normgebung etlicher anderer Länder zurückbleibt.

Bevor die wesentlichen Inhalte des neuen Gesetzes vorgestellt werden, ist ein kurzer Blick auf einige Grundlagen vonnöten. Herauszustellen sind die gesetzlichen Ziele des LIFG BW (1.), in das Bewusstsein zu heben ist der mit dem neuen Recht verbundene Paradigmenwechsel beim Zugang zu amtlichen Informationen (2.), und anzumahnen ist ein Wandel der Verwaltungskultur, um das neue Recht real wirksam werden zu lassen (3.).

 

1. Ziele des LIFG BW: freier Informationszugang und Transparenz der Verwaltung

 

Nach der Gesetzesbegründung (LT-Drs. 15/7720, S. 13) soll das LIFG BW „ein umfassendes Recht auf Zugang zu amtlichen Informationen außerhalb eines laufenden Verwaltungsverfahrens gewähren“; damit steht das Gesetz zugleich im Dienste „der Vergrößerung der Transparenz als Voraussetzung für eine demokratische Meinungs- und Willensbildung“. Die Stärkung der individuellen Informationszugangsfreiheit und die – auch – von Amts wegen erfolgende Erhöhung der Transparenz von Behörden sind demnach die zentralen Ziele des Gesetzes.

Seinen Niederschlag hat der gesetzgeberische Wille in § 1 Abs. 1 LIFG BW gefunden:

 

„Zweck dieses Gesetzes ist es, unter Wahrung des Schutzes personenbezogener Daten und sonstiger berechtigter Interessen durch ein umfassendes Informationsrecht den freien Zugang zu amtlichen Informationen sowie die Verbreitung dieser Informationen zu gewährleisten, um die Transparenz der Verwaltung zu vergrößern und damit die demokratische Meinungs- und Willensbildung zu fördern.“

 

Das sind klare Zielsetzungen. Hieran muss sich die konkrete Ausgestaltung des Gesetzes messen lassen.

 

2. Paradigmenwechsel: Ablösung des Prinzips der beschränkten Aktenöffentlichkeit

 

Das neue Recht zur Informationsfreiheit im öffentlichen Sektor bedeutet auf der Norm­geltungsebene nicht weniger als einen Paradigmenwechsel. Für die öffentliche Verwaltung in Baden-Württemberg galt früher das Prinzip der beschränkten Aktenöffentlichkeit. Voraussetzungen für ein Akteneinsichtsrecht waren die Beteiligung des Antragstellers in einem laufenden Verwaltungsverfahren und die Notwendigkeit des Informationszugangs zur Geltendmachung oder Verteidigung rechtlicher Interessen (§ 29 LVwVfG); Auskunftsansprüche setzten grundsätzlich die eigene Betroffenheit voraus (z. B. § 21 LDSG). Die Gesetzesbegründung weist zutreffend darauf hin, dass die vormaligen (beschränkten) Informationsmöglichkeiten gegenüber der öffentlichen Verwaltung den Interessen der Bürgerinnen und Bürger in einer modernen Informationsgesellschaft nicht mehr genügen (LT-Drs. 15/7720, S. 13).

Der gesetzlich vollzogene Paradigmenwechsel hat fassbare praktische Konsequenzen. Um ein konkretes Beispiel zu geben: Ein Antragsteller muss nicht (mehr) darlegen, warum er Zugang zu bestimmten amtlichen Informationen begehrt; vielmehr muss die Behörde vortragen und begründen, warum ausnahmsweise ein Ausschlusstatbestand (z. B. Schutz vertraulicher Beratungen oder Schutz personenbezogener Daten) vorliegt, der die Informationsverweigerung rechtfertigt. Dadurch kommt zugleich das neue Regel-Ausnahme-Verhältnis zum Ausdruck: Grundsatz ist der freie Zugang zu amtlichen Informationen, Ausnahme ist die – zu begründende – Informationsverweigerung.

 

3. Wandel der Verwaltungskultur

 

Der erwähnte Paradigmenwechsel führt(e), wie Erfahrungen aus anderen Ländern zeigen, in manchen Behörden zu einer Art „Kulturschock“. Individuelle Informationszugangsfreiheit und Transparenz der Verwaltung waren im öffentlichen Sektor bislang keine rechtlich relevanten Kategorien; nun handelt es sich um gesetzlich verbindliche Zielsetzungen. Das stellt nicht wenige Behördenmitarbeiter vor ungeahnte mentale Herausforderungen. Fragen nach dem Grund eines beantragten Informationszugangs, nach den Zielen der Informationserlangung oder nach der Verwendungsabsicht im Falle der Informationspreisgabe sind nun rechtlich unzulässig. Die Abkehr vom überkommenen „Aktengeheimnis“ will in den Behörden erst einmal verinnerlicht und akzeptiert werden, soll das neue Recht reale Geltung erlangen.

Die an die öffentliche Verwaltung adressierten „Zumutungen“ gehen noch wesentlich weiter. Drei Aspekte, die später zu vertiefen sind, seien erwähnt:

  • Die Behörde kann gehalten sein, einen Antragsteller bei der Formulierung (Präzisierung) seines Antrags auf Informationszugang zu unterstützen (§ 7 Abs. 2 S. 2 LIFG BW).
  • Können dritte Personen durch einen begehrten Informationszugang betroffen sein (z. B. im Recht auf informationelle Selbstbestimmung oder im Urheberrecht), muss die Behörde diese Personen schon im Verfahren schützen (§ 8 LIFG BW).
  • Droht der Informationszugang Kosten von mehr als 200 Euro zu verursachen, sind der Behörde Rücksichtnahmepflichten gegenüber dem Antragsteller auferlegt (§ 10 Abs. 2 LIFG BW).

 

Diese Beispiele zeigen, dass das Informationsfreiheitsrecht neue Herausforderungen für die öffentliche Verwaltung schafft, die nicht nur administrativ, sondern auch unter rechtskulturellen Vorzeichen bewältigt werden wollen. Ein probates Mittel hierfür sind Fortbildungsveranstaltungen für Behördenmitarbeiter.

III. Inhaltliche Voraussetzungen und Grenzen des Informationszugangs

1. Anspruchsvoraussetzungen

a) Anwendungsbereich des LIFG BW
Der praktische Wert des LIFG BW hängt maßgeblich von seinem Anwendungsbereich ab. Damit wird die Frage beantwortet, welche öffentlichen Stellen nach dem Gesetz überhaupt informationspflichtig sind. Die hierzu getroffenen Regelungen sind juristisch kompliziert und werfen vielerlei Abgrenzungsfragen auf. Im Kern kann wie folgt unterschieden werden:

  • Nach der Grundregel gilt das Gesetz für die Stellen (Behörden) des Landes und der Gemeinden/Gemeindeverbände, ferner für die sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts und deren Vereinigungen, soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnehmen (§ 2 Abs. 1 LIFG BW).

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