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vorgänge: Artikel, Frieden - 4.05.17

Der unerfüllte Verfassungsauftrag des Artikels 26 Absatz 1 Grundgesetz

Dieter Deiseroth

Zum neu gefassten Verbot des Angriffskrieges im deutschen Völkerstrafgesetzbuch, in: vorgänge Nr. 217 (Heft 1/2017), S. 95-111

Am 1. Dezember 2016 verabschiedete der Deutsche Bundestag mit den Stimmen der Großen Koalition von CDU/CSU und SPD, gegen die Stimmen der Fraktion Die Linke und bei Enthaltung der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen den von der Bundesregierung am 1. Juni 2016 eingebrachten Gesetzentwurf (BT-Drs. 18/8621) zur Änderung des deutschen Völkerstrafgesetzbuches (VStGB). Nach der Zustimmung des Bundesrates trat das Gesetz am 1. Januar 2017 in Kraft.[1] Damit wurde der Straftatbestand des Aggressionsverbrechens als neuer § 13 VStGB geschaffen. Gleichzeitig wurde § 80 StGB alter Fassung (a.F.) über die Strafbarkeit des Angriffskrieges gestrichen und die bisherige Regelung in § 80a StGB über die strafbare Anstachelung zum Angriffskrieg durch den Gesetzgeber neu gefasst. In seinem Beitrag untersucht Dieter Deiseroth, welche strafrechtlichen Schutzlücken die Neuregelung eröffnet und wo sie hinter völker- und verfassungsrechtliche Vorgaben zurückfällt.

 

1. Zum völkerrechtlichen Hintergrund der gesetzlichen Neuregelung

Das Verbrechen der Aggression ist ein Straftatbestand im Völkerstrafrecht, der nach Art. 5 Abs. 1 Buchst. d des Römischen Statuts für den Internationalen Gerichtshof vom 17.7.1998 (im Folgenden: RömSt[2]) in die Zuständigkeit des Internationalen Strafgerichtshofs (IStGH) in Den Haag fällt. Über eine Fassung des Aggressions-Tatbestandes hatte 1998 bei der Beschlussfassung über das Römische Statut keine Einigkeit erzielt werden können, so dass diese Frage seinerzeit vertagt werden musste. Auf der ersten Überprüfungskonferenz der Vertragsstaaten des Römischen Statuts, die vom 31.5. bis 11.6.2010 in Kampala (Uganda) stattfand, einigten sich die Vertragsstaaten nach intensiven Beratungen und Verhandlungen auf eine Definition des Verbrechens der Aggression in Art. 8-bis RömSt sowie in Art. 15-bis und Art. 15-ter RömSt auf die künftigen Voraussetzungen der Ausübung der Gerichtsbarkeit des IStGH.

Nach den in Kampala beschlossenen neuen Artikeln 15-bis und Artikel 15-ter RömSt wird die Gerichtsbarkeit des IStGH über das Aggressionsverbrechen nach der Ratifizierung durch mindestens 30 Vertragsstaaten aktiviert, frühestens jedoch nach dem 1.1.2017 (Artikel 15bis Absatz 3, Artikel 15ter Absatz 3 RömSt). Die Aburteilungsbefugnis des IStGH hängt weiter davon ab, dass nach diesem Datum mindestens zwei Drittel der Vertragsstaaten dem Beschluss zustimmen, dass der IStGH seine Gerichtsbarkeit auch insoweit ausüben darf.

Deutschland hat bereits mit Gesetz vom 3.6.2013 (vgl. BGBl. II 2013, S. 139) der in Kampala 2010 ausgehandelten Änderung des Römischen Statuts zugestimmt und dieses ratifiziert. Mit dem jetzt am 1.1.2017 in Kraft getretenen Gesetz wird die durch die Vertragsstaaten erfolgte Änderung des Römischen Statuts von 2010 innerstaatlich durch eine Änderung des seit 2002 bestehenden deutschen Völkerstrafgesetzbuches vom 26.6.2002 (vgl. BGBl. I, S. 2254) umgesetzt werden.

An der jetzt in Kraft getretenen Regelung des Aggressionstatbestandes in § 13 VStGB und der Streichung des § 80 StGB sowie der Neufassung des § 80a StGB sind zahlreiche Aspekte kritikwürdig.

2. Trennung zwischen „Angriffskrieg“ und „sonstiger Angriffshandlung“

Der neue § 13 VStG differenziert zwischen der Strafbarkeit eines „Angriffskrieges“ und einer „sonstigen Angriffshandlung, die ihrer Art, ihrer Schwere und ihrem Umfang nach eine offenkundige Verletzung der Charta der Vereinten Nationen darstellt“. Diese Unterscheidung ist folgenreich.

a) Planung, Vorbereitung, Einleitung und Führung eines Angriffskrieges

Erfreulich ist, dass sich nach dem neuen § 13 VStG nunmehr ausdrücklich strafbar macht, wer „einen Angriffskrieg führt oder eine sonstige Angriffshandlung begeht“ (Abs. 1) und/oder einen Angriffskrieg oder eine sonstige Angriffshandlung „plant, vorbereitet oder einleitet“ (Abs. 2). Diese Regelung beseitigt die Missverständnisse, die der bisherige § 80 StGB a.F. dadurch hervorgerufen hatte, dass er in seinem Wortlaut allein die Vorbereitung eines Angriffskrieges im Straftatbestand erwähnte. Wenn nach § 80 StGB a.F. bei einem Angriffskrieg die Strafbarkeit bereits mit dessen Vorbereitung begann, war freilich ersichtlich nicht gemeint, dass sie – wie etwa der frühere Generalbundesanwalt Nehm regelmäßig annahm – mit Beginn des Krieges wieder entfiel, so dass die Führung eines Angriffskrieges (anders als dessen Vorbereitung) nicht strafbar sei. Die Strafbarkeit des Angriffskrieges war vielmehr in das Vorbereitungsstadium vorverlegt und damit erweitert worden. Dies war der klare Sinn und Zweck der Norm und ergab sich bei systematischer Auslegung auch aus ihrem Zusammenhang mit Art. 26 Abs. 1 GG, der gerade auf eine Pönalisierung von Handlungen mit dem Ziel der Störung des friedlichen Zusammenlebens der Völker gerichtet ist. Eine solche Störungshandlung stellt gerade das Beginnen und Führen eines Angriffskriegs in besonderer Weise dar. Alles andere wäre geradezu widersinnig gewesen. Dies war auch der ausdrückliche Willen des seinerzeitigen Gesetzgebers, der dies in der Begründung der vom zuständigen Bundestagsausschuss ausgearbeiteten Fassung des § 80 StGB a.F. wie folgt klar formuliert hatte:

„§ 80 umfasst nicht nur, wie der Wortlaut etwa annehmen lassen könnte, den Fall der Vorbereitung eines Angriffskrieges, sondern erst recht den der Auslösung eines solchen Krieges.“ (BT-Drs. V/2860, S. 2).

Diese Auslegungsschwierigkeiten beseitigt der neue § 13 VStGB. Das ist zu begrüßen.

b) Verzicht auf vollständige Übernahme der Aggressionstatbestände des Römischen Statuts in § 13 VStGB

Die am 1.1.2017 in Kraft getretene neue Regelung in § 13 VstGB schafft aber leider beträchtliche Unklarheiten bei der tatbestandlichen Umschreibung der Straftat einer strafbaren „sonstigen Angriffshandlung“.

Auf völkerrechtlicher Ebene, im nunmehr geänderten Römischen Statut (Art. 8-bis Abs. 2 RömSt), wird der völkerrechtliche Tatbestand einer völkerrechtswidrigen Aggressionshandlung – ohne Aufspaltung in „Angriffskrieg“ und „sonstige Angriffshandlung“ – durch wörtliche Übernahme der von der UN-Generalversammlung am 14.12.1974 einmütig verabschiedeten „Resolution über die Definition der Aggression“ (GA Res. 3314) wie folgt festgelegt:

„a) die Invasion oder der Angriff der Streitkräfte eines Staates auf das Hoheitsgebiet eines anderen Staates oder jede, wenn auch vorübergehende, militärische Besetzung, die sich aus einer solchen Invasion oder einem solchen Angriff ergibt, oder jede gewaltsame Annexion des Hoheitsgebiets eines anderen Staates oder eines Teiles desselben;

b) die Beschießung oder Bombardierung des Hoheitsgebietes eines Staates durch die Streitkräfte eines anderen Staates oder der Einsatz von Waffen jeder Art durch einen Staat gegen das Hoheitsgebiet eines anderen Staates;

c) die Blockade der Häfen oder Küsten eines Staates durch die Streitkräfte eines anderen Staates;

d) der Angriff der Streitkräfte eines Staates auf die Land-, See- oder Luftstreitkräfte oder auf die See- und Luftflotte eines anderen Staates;

e) der Einsatz von Streitkräften eines Staates, die sich mit Zustimmung eines anderen Staates auf dessen Hoheitsgebiet befinden, unter Verstoß gegen die in dem entsprechenden Abkommen vorgesehenen Bedingungen oder jede Verlängerung ihrer Anwesenheit in diesem Gebiet über den Ablauf des Abkommens hinaus;

f) die Tatsache, dass ein Staat, der sein Hoheitsgebiet einem anderen Staat zur Verfügung gestellt hat, zulässt, dass dieses Hoheitsgebiet von dem anderen Staat dazu benutzt wird, eine Angriffshandlung gegen einen dritten Staat zu begehen;

g) das Entsenden bewaffneter Banden, Gruppen, Freischärler oder Söldner durch einen Staat oder in seinem Namen, wenn diese mit Waffengewalt Handlungen gegen einen anderen Staat ausführen, die auf Grund ihrer Schwere den oben aufgeführten Handlungen gleichkommen, oder die wesentliche Beteiligung daran.“

Die in der UN-Resolution vom 14.12.1974 („Aggressionsresolution“) aufgeführten sieben Aggressions-Tatbestände sind damit auch im Römischen Statut völkervertragsrechtlich bestätigt worden. Das ist erfreulich. Es kann angesichts ihrer bereits 1974 durch alle Staatenvertreter einmütig erfolgten Billigung durch die UN-Generalversammlung, ihrer 2010 von der Staatenkonferenz in Kampala einstimmig vorgeschlagenen, von der UN-Generalversammlung angenommenen und erfolgten Aufnahme in das Römische Statut nicht mehr bestritten werden, dass sie fester Bestandteil des Völkergewohnheitsrechts geworden sind. Über Art. 25 Satz 1 GG sind sie damit zugleich als „allgemeine Regeln des Völkerrechts“ in Deutschland zugleich „Bestandteil des Bundesrechts“. Allgemeine Regeln des Völkerrechts gehen nach Art. 25 Satz 2 GG „den Gesetzen vor und erzeugen Rechte und Pflichten unmittelbar für die Bewohner des Bundesgebiets“.[3] Insbesondere diese sieben Fallgruppen bilden nunmehr völkerrechtlich wie innerstaatlich den definitorischen völkergewohnheitsrechtlichen Kernbestand einer völkerrechtswidrigen militärischen Aggression bzw. Angriffshandlung.

Leider wird aber in dem von der Bundesregierung vorgeschlagenen und jetzt vom deutschen Gesetzgeber beschlossenen § 13 VStGB auf die vollständige Aufnahme der klarstellenden sieben Einzel-Tatbestände einer völkerrechtswidrigen Aggressionshandlung aus der UN-Aggressionsresolution vom 14.12.1974 – im Gegensatz zu Art. 8-bis Abs. 2 RömSt – verzichtet. Stattdessen heißt es in § 13 Abs. 3 VStGB lediglich:

„Eine Angriffshandlung ist die gegen die Souveränität, die territoriale Unversehrtheit oder die politische Unabhängigkeit eines Staates gerichtete oder sonst mit der Charta der Vereinten Nationen unvereinbare Anwendung von Waffengewalt durch einen Staat.“

Der Verzicht auf die wörtliche Übernahme der in Art. 8-bis Abs. 2 RömSt im Einzelnen aufgeführten Regelbeispiele („insbesondere“) völkerrechtswidriger Aggressions- bzw. Angriffshandlungen aus der UN-Resolution vom 14.12.1974 wird von der deutschen Bundesregierung mit „Gründen der Übersichtlichkeit“ gerechtfertigt:

„Aus Gründen der Übersichtlichkeit wurde auf die Aufnahme der Aufzählung von Angriffshandlungen in den Gesetzestext selbst verzichtet. Zudem ist nicht eindeutig, ob es sich um eine abschließende oder beispielhafte Aufzählung von Angriffsakten handelt. Mit Blick auf das Bestimmtheitsgebot und den Grundsatz „nullum crimen sine lege“ (Artikel 22 Absatz 1 des Römischen Statuts) ist daher die Liste nicht gesetzlicher Bestandteil der Angriffsdefinition, sondern vielmehr bei deren Auslegung und Anwendung heranzuziehen.“ (BT-Drs. 18/8621, S. 19)

Diese Begründung für die Nicht-Aufnahme der konkretisierten Einzeltatbestände aus dem Römischen Statut in Verbindung mit der UN-Aggressionsresolution vom 14.12.1974 ist wenig überzeugend. Letztlich macht die Bundesregierung der Sache nach geltend, „die Liste“ (Art. 8-bis Abs. 2 RömSt) werde damit „nicht gesetzlicher Bestandteil der Angriffsdefinition“ im deutschen Völkerstrafgesetzbuch. Ob und in welcher Weise „die Liste“ bei der Auslegung und Anwendung der Definition einer „sonstigen Angriffshandlung“ von den deutschen Rechtsanwendern (Generalbundesanwaltschaft, Oberlandesgerichte, Bundesgerichtshof und Bundesverfassungsgericht) dennoch herangezogen werden wird, bleibt abzuwarten. Angesichts des völkergewohnheitsrechtlichen Charakters der sieben Tatbestandsalternativen der UN-Aggressionsresolution vom 14.12.1974 und in Art. 8-bis Abs. 2 a) - g) RömSt ist dies freilich geboten.


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