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Aufmacher - 8.12.17

"Solange das Grundgesetz in Kraft ist, könnte sich Deutschland an einer Verstaatlichung der EU nicht beteiligen."

Dieter Grimm

Dieter Grimm zu Überkonstitutionalisierung, Demokratiedefiziten und Reformperspektiven der EU. Auszug aus: vorgänge Nr. 220 (Heft 4/2017), S. 5-20

Portrait Dieter Grimm beim Interview

Unter dem Titel „Europa ja, aber welches“ legte Dieter Grimm 2016 im C.H. Beck-Verlag eine Zusammenstellung von 12 seiner zwischen 2009 und 2015 veröffentlichten Aufsätze zum Thema Europa vor. Als Buch ist dieser Aufsatzsammlung ein außerordentlicher Erfolg beschieden, der mit der derzeit 3. Auflage immer noch anhält. Für juristische Texte ungewöhnlich, gelangte das Buch sogar in die Bestsellerlisten und war für den Titel „Bestes politisches Buch 2016“ nominiert.

Dieter Grimm ist emeritierter Professor für Öffentliches Recht an der Humboldt-Universität zu Berlin und unterrichtet regelmäßig an der Yale Law School. Von 1987 bis 1999 war er Richter am Bundesverfassungsgericht und von 2001 bis 2007 Rektor des Wissenschaftskollegs zu Berlin. Bereits seit 2000 ist er Permanent Fellow am Wissenschaftskolleg zu Berlin.

Rosemarie Will befragt im folgenden Interview Grimm zu den Hauptthesen seines Buches. Im ersten Teil geht es darum, inwiefern der EuGH die völkerrechtlichen Verträge zwischen den EU Mitgliedstaaten wie eine Verfassung behandelt bzw. auslegt und sie damit konstitutionalisiert hat. Der zweite Teil geht auf den völkerrechtlichen Status der EU und die Frage ein, auf welchen juristischen Begriff sich die Union bringen lässt. Zum Schluss werden aktuelle Debatten zu Krisenerscheinungen und Reformperspektiven der EU aufgegriffen.

 

Konstitutionalisierung der Verträge durch den EuGH

Welchen Vorgang erfasst und beschreibt der Begriff der Konstitutionalisierung der EU-Verträge?

 

Mit diesem Begriff haben amerikanische Europarechts-Wissenschaftler die Wirkungen zweier grundlegender Urteile des Europäischen Gerichtshofs beschrieben. In diesen Urteilen von 1963 und 1964 (1) ging es um das Verhältnis der Europäischen Verträge zum nationalen Recht. In den Verträgen hatten sich die Mitgliedstaaten zur Herstellung des Gemeinsamen Marktes verpflichtet. Diese Verpflichtung schloss die Aufgabe ein, nationales Recht, das den Gemeinsamen Markt behinderte, an europäisches Recht anzupassen. Für den Fall, dass ein Mitgliedstaat seinen vertraglichen Verpflichtungen nicht nachkam, sahen die Verträge ein Vertragsverletzungsverfahren vor, das die Kommission vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) anstrengen konnte. Individuen werden dagegen durch internationale Verträge regelmäßig weder berechtigt noch verpflichtet. Ausnahmen von der Regel müssen ausdrücklich angeordnet sein. Die Europäischen Verträge hatten das nicht getan.

In dem ersten Urteil wich der EuGH aber von dieser Tradition ab und erklärte die Verträge für direkt in den Mitgliedstaaten anwendbar. Die objektivrechtlichen Pflichten der Mitgliedstaaten waren damit in subjektive Rechte der Marktteilnehmer verwandelt worden. Sie konnten die Europarechtswidrigkeit nationalen Rechts vor den nationalen Gerichten geltend machen. Diese mussten im Zweifel die Vereinbarkeitsfrage dem EuGH vorlegen. Kam er zu dem Ergebnis, dass nationales Recht mit europäischem Recht unvereinbar war, setzte er es außer Anwendung, ohne dass die Mitgliedstaaten eine Chance hatten, ihr Recht zu verteidigen.

In dem zweiten Urteil fügte der EuGH hinzu, dass europäisches Recht nicht nur unmittelbar, sondern auch vorrangig gelte. Europarecht gehe allem nationalen Recht vor, selbst dem höchstrangigen, den nationalen Verfassungen. Diese Wirkung kommt in Verfassungsstaaten der Verfassung zu. Deswegen der Ausdruck „Konstitutionalisierung“. Die Verträge wurden dadurch freilich nicht in eine Verfassung verwandelt, das stand nicht in der Macht des EuGH. Das hätten nur die Mitgliedstaaten durch einstimmige Vereinbarung gekonnt. Aber sie wurden mit den Wirkungen einer Verfassung versehen.

[...]

Du machst einen Vorschlag, wie dieser Konstitutionalisierung abgeholfen werden kann. Wie soll das gehen?


Ich will nicht die Konstitutionalisierung rückgängig machen. Die beiden Urteile des EuGH von 1963 und 1964 sind akzeptiert worden, von den Mitgliedstaaten und vor allem von den nationalen Gerichten, die dem EuGH ja die Fälle liefern. Später haben die Mitgliedstaaten sie sogar in einem Protokoll, wenn auch nie in den Verträgen selbst, anerkannt. Problematisch wird die Konstitutionalisierung erst durch einen weiteren Umstand. Die Verträge, die nunmehr konstitutionalisiert sind, enthalten ja nicht nur Regeln, wie sie sich üblicherweise in Verfassungen finden. Verfassungen organisieren politische Einheiten und regeln das Zustandekommen politischer Entscheidungen, überlassen die Entscheidungen selbst aber dem politischen Prozess. Hier schlagen sich die Präferenzen, die in Wahlergebnissen zum Ausdruck kommen, nieder.

Die Europäischen Verträge, die nicht als Verfassungen gedacht waren, folgen dieser für den Konstitutionalismus grundlegenden Unterscheidung von Verfassungsrecht und Gesetzesrecht nicht. Sie sind voll von dem, was in jedem Mitgliedstaat gewöhnliches Gesetzesrecht wäre. Deswegen sind sie so umfangreich. All diese Regelungen partizipieren nun aber an der Konstitutionalisierung. Das Ergebnis ist eine Überkonstitutionalisierung, und diese beschert der EU ein gewichtiges, aber selten bemerktes Demokratieproblem. Was auf Verfassungsebene geregelt ist, ist dem demokratischen Prozess entzogen. Wahlen bleiben hier folgenlos. An der Verfassung endet der Handlungsspielraum der demokratisch legitimierten und verantwortlichen Organe. Hier hat das Gericht das letzte Wort. Die demokratischen Organe sind nicht nur ausgeschlossen, sie können auch nichts ändern, selbst wenn sie die Rechtsprechung des Gerichts für unvereinbar mit ihren Intentionen beim Vertragsschluss oder für schädlich in ihren Wirkungen halten.

Die Überkonstitutionalisierung verschiebt die Gewichte von den demokratisch legitimierten und kontrollierten zu den administrativen und judikativen Institutionen. Politische Entscheidungen von höchstem Gewicht fallen in einem unpolitischen Modus und entziehen sich jeder demokratischen Korrektur. Das einzige Mittel, die Entscheidungen in den demokratischen Prozess zurückzuholen, sind Vertragsänderungen, die aber einstimmig von allen Mitgliedstaaten vereinbart und dann in jedem Staat ratifiziert werden müssen. Für Zwecke wie die Korrektur einer Rechtsprechungslinie sind sie unerreichbar. Der EuGH ist freier als jedes staatliche oder internationale Gericht.


Welche Vorschläge hast Du, um die Überkonstitutionalisierung der EU zu überwinden? Und wo sollen die politischen Kräfte innerhalb der EU herkommen, die das umsetzen können?

 

Der erste Teil der Frage ist leichter zu beantworten als der zweite. Die Überkonstitutionalisierung samt ihren demokratieschädlichen Folgen wäre überwunden, wenn sämtliche Vertragsbestandteile, die ihrer Natur nach nicht Verfassungsrecht, sondern Gesetzesrecht sind, auf die Stufe europäischen Sekundärrechts abgesenkt würden. Sie blieben also europäisches Recht und der EuGH würde sie weiterhin auslegen, aber er könnte jederzeit durch Gesetzesänderungen umprogrammiert werden, wie das in jedem demokratischen Staat der Fall ist. Die Abstufung der Vorschriften, die ihrer Natur nach einfaches Recht sind, also die große Mehrzahl, bedarf aber einer Vertragsänderung, die wiederum einen einstimmigen Beschluss der Mitgliedstaaten und eine Ratifikation in jedem Land voraussetzt. Das dämpft die Erfolgsaussichten, erst recht, solange das Problem nicht einmal erkannt ist.

 

Auffällig ist, dass Du das aktuelle Demokratie- und Legitimationsdefizit der EU nicht durch eine Stärkung des Europaparlaments beseitigen willst. Warum würde es in der von Dir beschriebenen strukturellen Krise der EU nicht helfen, das Europaparlament in vergleichbarer Weise auszustatten wie ein nationales Parlament?

 

Das ist der Vorschlag, der üblicherweise gemacht wird, wenn es um die Behebung der Akzeptanzschwäche der EU geht. Er würde jedoch meines Erachtens nicht zum Erfolg führen, und das aus mehreren Gründen. Der erste liegt nach dem bisher Gesagten auf der Hand. Eine Stärkung des Europäischen Parlaments ginge am Problem der Überkonstitutionalisierung völlig vorbei. Alles was auf der Vertragsebene geregelt ist, bleibt dem Parlament entzogen. Wahlen sind insoweit folgenlos. Wer das Parlament ins Spiel bringen möchte, müsste also erst einmal hier ansetzen.

Es kommen aber auch andere Gründe hinzu, die die Hoffnungen, die mit einer Parlamentarisierung der EU verbunden werden, dämpfen. Der erste ist die geringe Repräsentativität des Europäischen Parlaments. Sie hängt wiederum mit dem Wahlrecht für dieses Parlament zusammen. In jedem Mitgliedstaat wird nach nationalem Wahlrecht gewählt, und wählbar sind nur nationale Parteien, die konsequenterweise mit nationalen Themen Wahlkampf machen. Die nationalen Parteien – übrigens mehr als 200 – spielen im Europäischen Parlament aber keine Rolle. Dort geben die europäischen Fraktionen den Ton an, die jedoch in keiner Gesellschaft verwurzelt sind und mit den Wählern nicht in Kontakt treten. Der Legitimationsstrom von den Wählern zum Parlament ist also in Europa unterbrochen. Die Parteien, die wir wählen können, haben im Parlament nichts zu sagen. Die Fraktionen, die etwas zu sagen haben, können wir nicht wählen. Auf die Europapolitik hat der Wähler folglich keinen nennenswerten Einfluss. Europäische Programme stehen nicht zur Wahl. Sie werden nach der Wahl von den Fraktionen gemacht.

Das ließe sich freilich durch Neuregelung des Wahlrechts ändern. Wäre damit das Demokratiedefizit gedeckt? Doch wohl nur, wenn das Europäische Parlament, das die Unionsbürger vertritt, auch in einen europaweiten politischen Diskurs eingebettet wäre, in dem die Unionsbürger ihre Meinungen bilden und ihre Interessen vertreten können. Dafür sind vermittelnde Institutionen zwischen Wählern und Organen nötig, außer Parteien also Gewerkschaften, Interessengruppen, Bürgerinitiativen und -bewegungen, ganz besonders aber europäische Medien, ohne die ein europaweiter Diskurs nicht in Gang kommen und aufrechterhalten werden kann. Das alles ist auf europäischer Ebene aber schwach ausgebildet oder fehlt völlig. Es gibt bisher 28 nationale Diskurse über Europa, aber nur einen schwächlichen europäischen Diskurs. Ohne ihn ist das Europäische Parlament seiner gesellschaftlichen Basis aber ferner als jedes nationale Parlament.

Schließlich kann man das Europäische Parlament nicht aufwerten, ohne andere Organe abzuwerten. Abgewertet würde der Rat, also das einzige europäische Organ, in dem die Mitgliedstaaten vertreten sind. Er soll zum Juniorpartner des Europäischen Parlaments werden. Aus den Mitgliedstaaten kommt über den Rat bisher aber die stärkste Legitimationszufuhr für die EU. Die Legitimationszufuhr über die Europa-Wahl ist demgegenüber schwach. Mit der Aufwertung des Europäischen Parlaments würde die Legitimation der EU aber von der nationalen auf eine europäische Legitimationsquelle umgestellt. Und die Frage ist: Wo sollen die Ressourcen für eine europäische Eigenlegitimation herkommen? Ich fürchte, die EU stünde nach einer Parlamentarisierung demokratisch nicht besser, sondern schlechter da als jetzt.


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