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vorgänge: Artikel, Demokratisierung, Frauenrechte - 17.07.19

Parität in Brandenburg

Rosemarie Will

in: vorgänge Nr. 225/226 (1-2/2019), S. 183-192

Auf Initiative von Bündnis 90/Die Grünen befasste sich der brandenburgische Landtag im vergangenen Jahr mit einer Reform des Landeswahlrechts, um den Anteil der Frauen im Parlament zu vergrößern. Nachdem die Regierungskoalition diese Anregung – zumindest teilweise – unterstützte, entwickelte sich eine heftige juristische Kontroverse darüber, ob eine Vorschrift für geschlechterparitätisch  besetzte Wahllisten überhaupt verfassungsrechtlich zulässig oder gar das Ende der parlamentarischen Demokratie sei. Im folgenden Beitrag untersucht Rosemarie Will, welche konkreten Eingriffe in die Grundsätze des Wahlrechts mit der Parität verbunden sind, wie weit die Gestaltungsfreiheit des Wahlrechts-Gesetzgebers reicht und inwiefern das Prinzip der paritätischen Listenaufstellung verfassungsrechtlich zulässig oder gar geboten ist.

Das umstrittene Gesetz

Am 31. Januar 2019 hat der Landtag in Brandenburg den Änderungsantrag der SPD-Fraktion und der Fraktion DIE LINKE zum Wahlgesetz beschlossen.[1] Dieser sieht vor, dass ab 30. Juni 2020 die Listen der Parteien zur Landtagswahl geschlechterparitätisch aufgestellt werden müssen. Für die nächste Landtagswahl 2019 gilt die Regelung noch nicht, aber ab 2020 müssen danach getrennte Listen mit den fu?r Frauen und Männer reservierten Listenplätzen der Landesliste aufstellt werden. Zugleich soll entschieden werden, aus welcher der beiden Listen der erste Listenplatz der Landesliste besetzt wird. Die Besetzung der nachfolgenden Mandate erfolgt dann geschlechterparitätisch abwechselnd aus den beiden Listen.

Die gesetzlichen Vorgaben sollen keine Anwendung auf Parteien, politische Vereinigungen oder Listenvereinigungen finden, die satzungsgemäß nur ein Geschlecht aufnehmen und vertreten wollen. Vorausgegangen war dem ein Antrag von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN [2], der vorgeschlagen hatte, sowohl die Kandidat_innenlisten der Parteien als auch die Direktkandidat_innen in den Wahlkreisen paritätisch zu besetzen, sodass für die Wahl mit der Erst- und der Zweitstimme paritätische Wahlvorschläge gemacht werden mussten. Parteien, politische Vereinigungen und Listenvereinigungen sollten nur noch mit paritätisch besetzten Landeslisten und Kreiswahlvorschlägen mit einem sogenannten Wahlkreisduo bestehend aus einer Frau und einem Mann zur Landtagswahl antreten können. Damit wäre nicht nur die eine Hälfte der Abgeordneten des Landtages (die sich aus den Wahllisten ergibt) wie beim jetzt beschlossenen Gesetz aufgrund paritätischer Wahlvorschläge zu wählen gewesen, sondern auch die Direktkandidaten in den Wahlkreisen. Die Regierungsfraktionen führten zu ihrem reduzierten Paritéansatz aus:

„In Kenntnis der verfassungsrechtlichen Problematik soll sich das Parité-Gesetz nach diesem Änderungsantrag darauf beschränken, an der gesetzlichen Pflicht für geschlechterparitätisch besetzte und alternierende Landeslisten festzuhalten. In Abwägung zwischen allgemeinem Gleichstellungsauftrag gemäß Grundgesetz und Landesverfassung sowie den hohen Hürden für Eingriffe in die Wahlrechtsgrundsätze erscheint diese Maßnahme verhältnismäßig.“
Mit dieser halben Parität sollte also die Verfassungswidrigkeit gebannt werden. Das ist weder logisch noch eine hinreichende juristische Rechtfertigung der Parität von Männern und Frauen im Wahlrecht, weil auch eine halbe Parität grundsätzlich den gleichen Rechtfertigungsanforderungen unterliegt wie eine ganze Parität.

Die CDU-Fraktion hob in der abschließenden Beratung hervor, dass sie sowohl den Antrag von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN als auch den beschlossenen Antrag der SPD-Fraktion und der Fraktion DIE LINKE für verfassungswidrig hält. Dies erklärte auch die AfD. Der Gang zum Verfassungsgericht ist damit unausweichlich. Die Auseinandersetzungen dazu laufen schon jetzt auf Hochtouren. Dem brandenburgischen Gesetzgeber werden die größten denkbaren Verfassungsverstöße angelastet. Das verfassungsrechtliche Hauptproblem des Parité-Gesetzes sei das mit dem Gesetz verfolgte neue Leitbild der Demokratie. Dieses neue Demokratieverständnis verstoße gegen die Ewigkeitsgarantie von Art. 79 Abs. 3 GG, speziell gegen die darin geschützten Grundsätze des Demokratieprinzips. Das Prinzip der Volkssouveränität werde durch eine geschlechtsbezogene Gruppensouveränität ablöst. Das Gesetz sei daher nicht nur verfassungswidrig, sondern verfassungsidentitätswidrig. Das Gesetz verstoße gegen das Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG, dass die Verfassungs- und Rechtsordnung der Länder an die von Art. 79 Abs. 3 GG geschützten Grundsätze bindet.

Die tradierte Verfassungslehre erklärte: „Der Bundestag muss nicht Bevölkerungsgruppen paritätisch abbilden wie eine Ständeversammlung, das ist dem modernen Parlamentarismus fremd.“ Da die Parteien kein Geschlecht und keine soziale Gruppe ausschließen dürften, liege es letztlich an den Frauen, sich politisch zu engagieren und Listenplätze für Wahlen zu erkämpfen – so der frühere Bundesverfassungsrichter Udo Di Fabio. Der andere Vorwurf  ist der eines identitären Demokratieverständnisses. [3]

Im Parité-Gesetz werde, folgt man Di Fabio [4], wie bei der Einrichtung von Ständeversammlungen des 19. Jahrhundert das Volk nicht als Einheit von Freien und Gleichen gedacht. Es werde stattdessen in verschiedene Bevölkerungsgruppen unterteilt. Es gäbe nicht mehr das brandenburgische Staatsvolk als solches, sondern zwei Volksgruppen, die nach ihrem Geschlecht (Mann oder Frau) voneinander unterschieden werden. Das Grundgesetz behandelt das Volk gem. Art. 20 Abs. 2 tatsächlich als eine einheitliche Gruppe von freien und gleichen Bürgern. Aber die Forderung nach paritätischen Wahlvorschlägen macht aus den Gruppen von Männern und Frauen keine Stände. Dass durch paritätische Wahlvorschläge die Freiheit und Gleichheit von Männern und Frauen bei der Wahl verletzt – und nicht umgekehrt, wie die Frauenbewegung annimmt – gestärkt wird, wäre nachzuweisen, wenn man durch Parität das Demokratieprinzip des Grundgesetzes als verletzt ansieht. Auch die Denunziation von Parität als linke identitäre Demokratievorstellung läuft leer. Zwar ist die Idee der verpflichtenden Einführung von paritätischen Wahlvorschlägen durchaus darauf gerichtet, dass das Parlament ein angemessenes Spiegelbild des Verhältnisses von Männern und Frauen darstellen soll, aber es ist dennoch kein verbotener identitärer Ansatz, solange er nicht die Freiheit und Gleichheit der Wähler_innen verletzt.

Das Verdikt über die Parität von Männern und Frauen im Wahlrecht als ein Verstoß gegen ein unabänderliches Demokratieprinzip des Grundgesetzes dient der Politikvermeidung. Nicht einmal mit einer Verfassungsänderung wäre danach die Verpflichtung zur Parität durchsetzbar. Die Frage, welche Repräsentation wir haben wollen und rechtlich gestalten wollen, soll nicht zugelassen werden. Worin das von der Parität verletzte und von Art. 79 Absatz 3 GG als unabänderlich geschützte Demokratieprinzip jenseits der Freiheit und Gleichheit der Wähler_innen besteht, ist bislang  auch nicht definiert worden. Die grundgesetzliche Formel von den Abgeordneten als Vertreter_innen des „ganzen Volkes“ in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG enthält jedenfalls keinerlei Regel, wie diese Vertreter_innen zu wählen sind; mithin können auch Paritätskriterien unter Berufung auf sie nicht aus der Repräsentation verbannt werden.

Die Formel in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG ist nur als Ermächtigung und Verpflichtung für gewählte Abgeordnete zu verstehen. Sie schließt aus, dass irgendeine andere Institution beanspruchen kann, das deutsche Volk zu vertreten. Sie ist weder eine Regel, wie die Vertreter des Volkes auszuwählen sind, noch konstituiert sie das Volk. Das Wahlvolk ist keine vorrechtliche Gewalt. Es wird im Verfassungsstaat von der Verfassung selbst und vom Gesetzgeber konstituiert. Es ist deshalb immer rechtlich begründet und begrenzt. Die Paritätsregeln sind an diesen Regeln zu messen, vor allem an der Freiheit und Gleichheit der Wahl.

Wie demokratisch ist ein politisches System, in dem Frauen unterrepräsentiert sind?

Trotz 100 Jahren Frauenwahlrecht in Deutschland sind Frauen im politischen System der Bundesrepublik unterrepräsentiert. In keinem deutschen Parlament sind Frauen paritätisch vertreten. Der Frauenanteil schwankt um die 30 Prozent, in den kommunalen Vertretungen liegt er nur bei 15-25 Prozent. Zudem werden nur etwa 10 Prozent der Kommunen von (Ober-)Bürgermeisterinnen und zwei der sechzehn Länder von Ministerpräsidentinnen regiert. Im gegenwärtigen 19. Deutschen Bundestag beträgt der Frauenanteil 37 Prozent. Dies ist der geringste Frauenanteil seit 1994. Die Repräsentationslücke im parlamentarischen Bereich hat ihren Ausgangspunkt in den Wahlvorschlägen der Parteien. Bereits in den Nominierungsverfahren der Parteien und Wählergemeinschaften werden Frauen nur in unzureichendem Maße als Kandidatinnen aufgestellt. Deshalb können sie mangels ausreichender Kandidaturen auch nicht hälftig gewählt werden.

Als Lösungsstrategie werden vor allem Quotenregelungen diskutiert. Im Wahlrecht zeigt sich der positive Einfluss solcher Quoten bei den von Parteien freiwillig quotierten Wahllisten. So haben sich auf Druck der Frauenbewegung Bündnis 90/Die Grünen, die Linke und die SPD auf eine Quote von 50 bzw. 40 Prozent verpflichtet. Der Frauenanteil dieser Parteien in den Parlamenten und Kommunalvertretungen ist seither regelmäßig höher, als der Parteien, die mit unquotierten Listen antreten. Bei den Direktkandidat_innen gibt es bislang keine Quotierung. Auf Bundesebene führt das dazu, dass die Parteien deutlich weniger Frauen als Männer als Direktkandidat_innen aufstellen, sodass gewonnene Direktmandate den positiven Effekt der Wahllisten deutlich relativieren. Bei überproportionalen Erststimmenerfolg kommen paritätische Landeslisten nur begrenzt zum Zuge.

Das Grundgesetz hat mit dem Satz „Männer und Frauen sind gleichberechtigt“ (heute Art. 3 Abs. 2 S. 1) bewirkt, dass immer mehr rechtliche Diskriminierungen von Frauen abgebaut worden sind. Es ist Elisabeth Selbert (SPD) zu verdanken, dass es diesen Satz im Grundgesetz gibt; sie hat ihn vorgeschlagen und für ihn gekämpft, nachdem ihr Vorschlag im parlamentarischen Rat zunächst zweimal abgelehnt wurde. Von Anfang an war klar, dass bei Geltung dieses Satzes das bürgerliche Recht zur Stellung der Frau nicht haltbar war und grundlegend verändert werden musste. Bodo Pieroth hat angesichts der derzeitigen Debatte zum paritätischen Wahlrecht vor kurzen noch einmal beschrieben (FAZ v. 12.3.2019), wie der Gesetzgeber versuchte, sich diesem Verfassungsauftrag zu entziehen und seine Umsetzung zu verschleppen, und wie die Zivilrechtswissenschaft diesen Satz unter Berufung auf ein höherrangiges Naturrecht bekämpfte. Er hat auch gezeigt, dass es die erste und damals einzige Verfassungsrichterin Erna Scheffler war, die als die zuständige Richterin für das Ehe- und Familienrecht eine Reihe von Entscheidungen in Karlsruhe unter Berufung auf Art. 3 Abs. 2 GG durchsetzte. Als das Gleichberechtigungsgesetz von 1957 an der Privilegierung des Mannes bei der Kindererziehung festhielt, wurde diese Regelung 1959 unter der Federführung von Erna Scheffler durch das Bundesverfassungsgericht kassiert. Wenn man dies den „wichtigsten Beitrag des Gerichts zur Demokratisierung der Gesellschaft“ nennt, liegt es nahe, die fehlende Repräsentanz von Frauen im politischen System heute als Demokratie- und Legitimationsdefizit zu verstehen.


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