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vorgänge: Artikel, Innere Sicherheit - 26.11.19

Wie lassen sich Informationseingriffe der Polizei wirksam gesetzlich begrenzen?

Hartmut Aden und Jan Fährmann

Ein Ausblick am Beispiel der GPS-Ortung gestohlener Gegenstände

In: vorgänge Nr. 227 (3/2019), S. 95-106


Ortungstechnik wie das Global Positioning System (GPS) spielt in unserem Alltag eine wichtige Rolle. Entsprechende Sender sind heute in vielen Alltagsgegenständen enthalten. Der Beitrag untersucht am Beispiel des Fahrraddiebstahls, wie Ortungsdaten gestohlener Gegenstände zur Polizei gelangen und zur Fahndung genutzt werden können. Dabei zeigt sich, dass es bisher keine gesetzliche Regelung gibt, die speziell für diesen Anwendungsfall konzipiert ist. Die Autoren stellen dieses Beispiel in den Kontext der grundsätzlichen Diskussion, ob Gesetzgebung polizeiliche Informationseingriffe überhaupt wirksam steuern kann.


Die meisten Menschen haben heute ständig mobile Geräte bei sich, die mit Ortungsfunktionen ausgestattet sind, z.B. Smartphones. Seit Anfang der 2000er Jahre hat die Ortung mit Hilfe von Geolokalisierungstechnik erheblich an Bedeutung gewonnen. Am bekanntesten und auch in Europa am weitesten verbreitet ist das US-amerikanische Global Positioning System (GPS), das ursprünglich in den 1970er Jahren für militärische Zwecke entwickelt wurde und heute in vielfältigen Anwendungen genutzt wird, u.a. in Smartphones und anderen mobilen Kommunikationsgeräten. Daneben gibt es chinesische und russische Systeme – und zukünftig auch das europäische Galileo Positioning System. Diese Technologien werden unter dem Oberbegriff Global Navigation Satellite System (GNSS) zusammengefasst. Sie basieren auf Satelliten-Netzwerken, die in der Lage sind, durch Distanzmessung die Position und die Geschwindigkeit eines Senders – von kleinen Abweichungen abgesehen – genau zu berechnen. Dabei wirken jeweils mehrere Satelliten zusammen, was die Genauigkeit der Ortung verbessert. Die Nutzer_innen empfangen dazu mittels eines Empfangsgerätes Signale der GNSS-Satelliten, aus denen sich die jeweilige Position und Geschwindigkeit berechnen lassen. Die Ortsbestimmung erfolgt etwa durch Berechnung der Distanz anhand der Signallaufzeit zwischen Satelliten und Empfangsgerät.

Die Wirkungen sind aus bürgerrechtlicher Sicht ambivalent. Die GPS-Ortung bietet zahlreiche praktische Funktionen, so bei der Suche nach dem richtigen Weg, der nächsten Bahn- oder Busverbindung oder einem passenden Laden oder Restaurant. Sie eröffnet aber privaten Firmen, die mobile Dienstleistungen anbieten, sowie staatlichen Stellen auch neue Möglichkeiten intensiver Überwachung. Menschen, die ständig Mobilgeräte bei sich tragen, hinterlassen umfangreiche Datenspuren. Daraus lassen sich leicht Bewegungsprofile rekonstruieren. Mobile Geräte entwickeln sich so zu technischen Helfern von Massenüberwachung.

Das "Internet der Dinge" führt zunehmend dazu, dass auch zahlreiche Alltagsgegenstände mit GPS-Sendern ausgestattet sind. Dies hat auch den Effekt, dass sie bei Bedarf leichter gefunden werden können. Wird ein solcher Gegenstand gestohlen, so wird dies bei rechtmäßigen Eigentümer_innen in der Regel den Wunsch auslösen, diesen Gegenstand mit Hilfe der Ortungsfunktion zurückzuerlangen – mit oder ohne Hilfe der Polizei. Funktioniert dies? Unter welchen Voraussetzungen darf die Polizei Ortungsdaten gestohlener Gegenstände nutzen? Dieser Beitrag untersucht dies am Beispiel gestohlener Fahrräder und stellt diesen Anwendungsfall in den Kontext der grundsätzlicheren Diskussion, ob Gesetzgebung polizeiliche Informationseingriffe überhaupt wirksam steuern kann.

Fahrraddiebstahl – GPS-Ortung als neue Strategie gegen ein Massendelikt mit niedrigen Aufklärungsquoten?

Fahrräder sind meist schlecht gegen Diebstahl gesichert und werden daher häufig gestohlen. Auch werden die Erwartungen der Bestohlenen an die Polizei meistens enttäuscht. Denn bei Fahrraddiebstählen hinterlassen Täter_innen in der Regel kaum Spuren, so dass polizeiliche Ermittlungsansätze für die Aufklärung nur beschränkt vorhanden sind oder gänzlich fehlen. Hohe Fallzahlen stehen daher einer sehr niedrigen Aufklärungsquote gegenüber, vielfach im Bereich von 3 Prozent.

Mittlerweile wird auch in Fahrrädern zunehmend GPS-Technik verbaut, die anzeigt, wo sich das Fahrrad befindet. Diese Lösung wird vornehmlich von Betreiber_innen von Fahrradflotten eingesetzt, die Fahrräder einsammeln müssen, wenn sie von Nutzer_innen an ungünstigen Orten abgestellt wurden. Auch immer mehr Privatpersonen nutzen GPS-Technik in Fahrrädern, beispielsweise zum Navigieren, aber auch zum Diebstahlschutz. Wird ein solches Fahrrad unrechtmäßig benutzt oder gestohlen, so könnten die Ortungsdaten hilfreich sein, um das Fahrrad zurückzuerlangen. Allerdings gibt es aktuell noch keine Möglichkeit, die GPS Daten gestohlener Gegenstände in die Fahndungs- und Kommunikationssysteme der Polizei zu übernehmen.

In dem interdisziplinären Forschungsprojekt FindMyBike [1] wurde daher von der Beuth Hochschule für Technik Berlin und dem Forschungsinstitut für Öffentliche und Private Sicherheit (FÖPS Berlin) der Hochschule für Wirtschaft eine Lösung in Form einer rechtskonformen standardisierten Schnittstelle entwickelt, die GPS-Daten gestohlener Fahrräder an die Polizei überträgt, um deren Auffinden durch die Polizei mit Hilfe von GPS-Ortung zu erleichtern. Bei der Konzeption der Schnittstelle zeigte sich allerdings, dass die Erhebung von Ortungsdaten gestohlener Fahrräder durch die Polizei nach der derzeitigen Gesetzeslage rechtlich problematisch ist.

Rechtliche Möglichkeiten zur Erhebung von GPS Daten gestohlener Gegenstände

Ist ein Fahrrad gestohlen worden, so eröffnet dies den Anfangsverdacht einer Straftat. Die Polizei muss daher regelmäßig die Eingriffsbefugnisse aus der Strafprozessordnung (StPO) nutzen. Die Ermächtigung zur Erhebung von GPS-Daten gestohlener Gegenstände könnte sich auf den ersten Blick aus § 100h Abs. 1 Nr. 2 StPO ergeben. Bei der Norm handelt es sich um eine Generalklausel für den Einsatz von technischen Geräten, für die keine speziellere Eingriffsgrundlage in der StPO besteht. [2]

Die zur Datenerhebung nötige Tracking-Technologie ist ein sonstiges technisches Mittel im Sinne des § 100h Abs. 1 Nr. 2 StPO. [3] Zudem erfordert die Norm eine Observation, die nur dann vorliegt, wenn es darum geht, die Bewegungen des gestohlenen Gegenstandes zu beobachten, um beispielsweise Hinweise auf kriminelle Strukturen zu erhalten. Diese Voraussetzung wäre bei einer bloßen Ortung mit dem Ziel, den Gegenstand aufzufinden, nicht erfüllt. [4] Die Eingriffsbefugnis nach § 100h StPO darf im Übrigen nur bei Straftaten von erheblicher Bedeutung eingesetzt werden. Die Gesetzgebung verwendet diese Beschränkung bei vielen polizeilichen Eingriffsbefugnissen, um sicherzustellen, dass die Polizei bei Bagatelldelikten auf Mittel verzichtet, die mit weitreichenden Grundrechtseingriffen verbunden wären. Von erheblichen Straftaten ist auszugehen, wenn sie mindestens dem Bereich der mittleren Kriminalität zuzurechnen sind und den Rechtsfrieden empfindlich stören. Dazu müssen die Delikte einen gewissen Schweregrad aufweisen, [5] wofür ein einfacher Diebstahl in der Regel nicht ausreicht, [6] es sei denn, die gestohlene Sache weist einen erheblichen Wert auf, etwa ein LKW mit wertvoller Ladung. [7] Straftaten können allerdings auch dann als schwerwiegend einzustufen sein, wenn durch eine Vielzahl von Delikten oder eine arbeitsteilige Herangehensweise insgesamt ein sehr hoher Schaden verursacht wird. [8] Erhebliche Bedeutung haben daher meist Diebstahlserien bzw. organisierte oder bandenmäßige Begehungsformen. [9] Dies ist vielfach aber bei einem einzelnen Diebstahl (noch) nicht erkennbar, wenn die Geschädigten bei der Polizei Anzeige erstatten. Vielmehr kann sich ein Verdacht auf Zusammenhänge mit weiteren Straftaten erst später aus der Beobachtung des gestohlenen Gegenstandes oder weiteren Ermittlungen ergeben. Im Regelfall wird § 100h StPO die Polizei daher nicht zur Datenerhebung bei Fahrraddiebstählen ermächtigen, da bei einem Fahrraddiebstahl vielfach weitere Ermittlungsansätze fehlen.

Mangels speziellerer Norm kommt in den meisten Diebstahlsfällen folglich nur die Ermittlungsgeneralklausel aus den §§ 161 Abs. 1 und 163 Abs. 1 StPO in Betracht. Diese Normen rechtfertigen nur Ermittlungsmaßnahmen mit geringer Eingriffsintensität. [10] Mithin ist zu prüfen, wie schwer der Grundrechtseingriff durch die GPS-Ortung wiegt. Außerdem darf ein Rückgriff auf die Generalklauseln nicht dazu führen, dass die strengeren Anforderungen (wie z.B. die des § 100h StPO) in vergleichbaren Fällen umgangen werden. Eine Speicherung und Auswertung von Daten kann daher aufgrund ihrer Eingriffsintensität grundsätzlich nicht auf die Generalklausel gestützt werden. Allenfalls die bloße Ortung zum direkten, kurzfristigen Auffinden des Gegenstandes könnte nach der hier vertretenen Rechtsauffassung von der Generalklausel gestattet werden. Die Eingriffsintensität ist gering, da nur sehr wenige Rückschlüsse auf Personen möglich sind, die mit einem gestohlenen Fahrrad im öffentlichen Raum unterwegs sind. Im Moment der Anzeige ist meist noch nicht einmal klar, wer das Fahrrad im Besitz hat, da dieses leicht weitergegeben werden kann.

Polizeiliche Generalklauseln sind allerdings nicht dafür gedacht, Eingriffe durch neue Technologien dauerhaft zu rechtfertigen. Zwar ist es nicht zwingend, dass jede Nutzung kriminaltechnischer Neuerungen sofort ausdrücklich normiert wird. Aus dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot folgt für die Gesetzgebung aber, dass technische Eingriffsinstrumente möglichst genau bezeichnet werden müssen. Dadurch wird sicherstellt, dass die Adressat_innen der jeweiligen Norm erkennen können, wann es zu entsprechenden Eingriffen kommt. Nur so kann außerdem gesichert werden, dass die Polizei neue technische Möglichkeiten rechtmäßig einsetzt, insbesondere unter strenger Beachtung der Verhältnismäßigkeit. Daher muss die Gesetzgebung neue technische Entwicklungen aufmerksam beobachten und deren Nutzung bei Fehlentwicklungen im Interesse des Grundrechtsschutzes durch neue Ermächtigungsgrundlagen korrigieren. [11] Die polizeilichen Generalklauseln sind folglich dahingehend zu verstehen, dass sie der Polizei ermöglichen, auf unvorhergesehene Situationen auch mit näher regelungsbedürftigen, aber nicht eingriffsintensiven Maßnahmen vorläufig zu reagieren. Keinesfalls können neue Eingriffsmaßnahmen dauerhaft über die Generalklauseln zugelassen werden. [12] Absehbar wird in Zukunft die Ortung gestohlener Gegenstände noch wesentlich praxisrelevanter werden als heute, da in immer mehr Gegenständen entsprechende Sender enthalten sein werden. Die Gesetzgebung sollte somit in der Strafprozessordnung für diese Fälle eine spezielle Regelung ergänzen, die es der Polizei ermöglicht, Ortungsdaten von gestohlenen Gegenständen im Interesse der Geschädigten und einer effektiven Strafverfolgung unter Wahrung der Verhältnismäßigkeit und unter Vermeidung von Massendatenerhebungen zu nutzen.

Polizeiliche Eingriffsbefugnisse und schneller technischer Wandel

Hinreichend bestimmte Ermächtigungsgrundlagen fehlen nicht nur bei der polizeilichen Ortung gestohlener Gegenstände, sondern bei der Nutzung vieler technischer Neuentwicklungen, z.B. beim polizeilichen Röntgeneinsatz, der Drohnendetektion oder bei der polizeilichen Nutzung von Social Media-Plattformen wie Twitter oder Facebook. Dies gilt nicht nur für die StPO sondern auch für das ebenfalls eingriffsintensive Polizeirecht. Dabei ist zu berücksichtigen, dass technische Zwänge und die Intensität staatlicher Überwachung einen ganz erheblichen Einfluss auf die Verwirklichungsbedingungen der Grundrechte haben.

Defizitäre Entwicklungstendenzen in der Sicherheitsgesetzgebung

Die Polizeigesetze und die StPO ermöglichten der Polizei in den zurückliegenden Jahrzehnten immer mehr Grundrechtseingriffe durch technische Maßnahmen. Da mittlerweile nahezu alle Lebensbereiche von Technik durchsetzt sind, können aus entsprechenden Eingriffen sehr viele und genaue Rückschlüsse auf die Lebensführung der Bürger_innen gezogen werden. [13] Die Polizei kann so immer weiter in den privaten Bereich der Bürger_innen vordringen, sogar in Richtung des absolut geschützten Kernbereichs. [14] Dadurch können elementare Grundsätze des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung in Frage gestellt werden. Die technische Entwicklung begründet mithin zahlreiche Risiken für den Grundrechtsgebrauch. [15]


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