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vorgänge: Artikel, Soziale Grundrechte - 24.03.20

Dokumentation: Gutachten zu Verfassungsfragen der Vergesellschaftung von Wohnraum

Reiner Geulen, Joachim Wieland

in: vorgänge 228 (Heft 4/2019), S. 59-71

Das von der Berliner Initiative "Deutsche Wohnen & Co. enteignen" in Gang gesetzte Volksbegehren hat einen regelrechten Gutachtenkrieg entfacht. Immerhin ist Artikel 15 Grundgesetz, auf den sich die Initiative stützt, bisher noch nie angewandt worden. Es gibt mithin noch keinerlei Rechtsprechung zur Reichweite dieser Sozialisierungsermächtigung und zur Höhe der Entschädigung der Eigentümer_innen. Die Mehrheit der bisher vorliegenden Gutachten hält die beabsichtigte Sozialisierung indessen für im Grundsatz verfassungsrechtlich zulässig und verweist auch darauf, dass unsere Verfassung keineswegs eine Entschädigung in Höhe des Verkehrswertes der Grundstücke vorschreibt (was vermutlich den Berliner Haushalt sprengen würde).

Im Folgenden dokumentieren wir Auszüge aus zweien dieser Gutachten: Der Berliner Rechtsanwalt Dr. Reiner Geulen schildert die historischen Hintergründe des Artikel 15. Prof. Dr. Joachim Wieland, Staatsrechtler an der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer, nimmt sich der Thematik in ihrer ganzen Breite einschließlich der Vereinbarkeit der Sozialisierung mit dem europäischen Unionsrecht an und setzt sich mit den Einwänden gegen diese Maßnahme auseinander. Die Entschädigung für die vergesellschafteten Wohnungsunternehmen, so das Gutachten, dürfe "nach Sinn und Zweck des Artikel 15 GG deutlich unterhalb des Marktwertes" angesetzt werden. Angemerkt sei hier, dass Wieland den Artikel 15 GG im angesehenen Grundgesetzkommentar des Herausgebers Horst Dreier erläutert hat und nicht zuletzt deshalb als hervorragender Kenner der Materie gelten kann.

Martin Kutscha

 

Rechtsanwalt Dr. Reiner Geulen

Volksentscheid zur Vergesellschaftung großer Wohnimmobilien in Berlin

Rechtliche Stellungnahme erstattet im Auftrage der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen

I. Die Vergesellschaftung (Art. 15 GG)

Nach Art. 15 GG können Grund und Boden, Naturschätze und Produktionsmittel zum Zwecke der Vergesellschaftung in Gemeineigentum oder eine andere Form der Gemeinwirtschaft überführt werden. Erforderlich ist ein formelles Gesetz, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt. Eine Vergesellschaftung aufgrund des Art. 15 GG ist bisher weder vom Bund, noch von einem Land praktiziert worden. Aus diesem Grund gibt es auch praktisch keine Rechtsprechung zu dieser Bestimmung; entschieden hat das Bundesverfassungsgericht lediglich, dass Art. 15 GG es dem weiten gesetzgeberischen Ermessen überlässt, ob und in welchem Umfang er von seinem Sozialisierungsrecht Gebrauch macht. In seinem Urteil vom 07. Mai 1961 (betreffend die Teilprivatisierung des Volkswagenwerks) hat das Bundesverfassungsgericht folgendes ausgeführt:

"Aus Art. 15 GG ergibt sich kein Hindernis für die Privatisierung des Volkswagenwerkes. Diese Norm enthält keinen Verfassungsauftrag zur Sozialisierung, sondern nur die Ermächtigung dazu an den Gesetzgeber. Ob und in welchem Umfang dieser davon Gebrauch macht, muss seiner politischen Entscheidung überlassen bleiben." [1]

Es ist zur Entstehungsgeschichte des Art. 15 GG und zur systematischen Stellung dieser Bestimmung im Grundrechtskatalog des Grundgesetzes in Kürze folgendes auszuführen:

Verfassungshistorisch wurzelt Art. 15 GG in Art. 155 f. der Weimarer Reichsverfassung (WRV). [Art.] 155 Abs. 2 WRV besagte explizit: "Grundbesitz, dessen Erwerb zur Befriedigung des Wohnungsbedürfnisses […] nötig ist, kann enteignet werden." [2] Die Regelung der Vergesellschaftung in der Weimarer Verfassung selbst entstand, als Regierungspläne zur Sozialisierung der Bereiche des Kohlebergbaus und Energieerzeugung sich verdichteten und auf Grundlage der Ergebnisse einer Sozialisierungskommission schließlich in einem Sozialisierungsgesetz mündeten. Hintergrund der Vergesellschaftungsvorstöße waren Erfahrungen mit der Kriegswirtschaft im Zusammenhang mit dem 1. Weltkrieg sowie aufkeimende sozialistische Ideen. [3] Auf Grundlage des Sozialisierungsgesetzes ergingen sodann das Kohlewirtschaftsgesetz und das Kaliwirtschaftsgesetz, in Planung befanden sich in der Weimarer Republik zudem entsprechende Gesetze zur Elektrizitätswirtschaft und zur Eisenwirtschaft. [4]

Art. 15 GG eröffnet einen dauerhaften Hebel zur Gestaltung der Sozialordnung und ist Ausdruck der Kompromissfindung im Parlamentarischen Rat zwischen sozialistischen und kapitalistischen Strömungen, weshalb die Bestimmung nur im verfassungshistorischen und politischen Kontext des Jahres 1949 begriffen werden kann. Auf der einen Seite stritten im Rat Sozialdemokraten für die Sozialisierung, während Konservative und Liberale eine auf Privateigentum basierende Wirtschaftsordnung verfolgten. Für die SPD-Fraktion war die Einbindung der Sozialisierung in das Grundgesetz von entscheidender Bedeutung. [5] Art. 15 GG war für die SPD der tragende Grund, dem Gesamtwerk des Grundgesetzes zustimmen zu können. [6]

Unabhängig davon bestand aber auch für die CDU der Grundkonsens über die Sinnhaftigkeit einer Sozialisierungsermächtigung. Ein ungelöster rechtspolitischer Grundkonflikt lag dahingehend nicht vor.[7] Durch eine sich verstärkende Orientierung der CDU hin zur marktwirtschaftlichen Ordnung und Vorbehalte der westlichen Alliierten bestand eine Mischung aus Offenheit und Skepsis zur Sozialisierung im Rahmen der Entstehung von Art. 15 GG. Die Unterscheide der Positionen von SPD und CDU waren gleichwohl im Rahmen der Arbeit des parlamentarischen Rates marginal.[8]

Der Wortlaut "Grund und Boden" des Art. 15 S. 1 GG tauchte im Verfassungsentwurf (Art. 18 HcHE) noch nicht auf, wurde dann aber im Rahmen der Arbeit des Parlamentarischen Rates mit aufgenommen.[9]

Dass Art. 15 GG bisher weder im Bund noch in einem Land angewandt wurde, hatte vor allem politische Gründe, die mit der Entwicklung der Bundesrepublik zusammen hingen.

Zum einen nahm die wirtschaftspolitische Entwicklung der Bundesrepublik nach 1949 einen Verlauf, der Vergesellschaftungen i.S. des Art. 15 GG ausschloss. Seit Ende der 50er-Jahre schwenkte darüber hinaus die SPD auf diesen Kurs ein, so dass die Sozialisierungsoption ihren stärkten politischen Befürworter verlor. Und schließlich gab es nach 1990 angesichts der Erfahrungen mit einer Staatswirtschaft in der DDR erstrecht keine Stimmen für die Anwendung des Art. 15 GG.

Die wirtschaftspolitischen Frontdebatten der 50er- und 60er-Jahre zu der Frage "kapitalistische oder sozialistische Wirtschaftsordnung" sind daher obsolet. Die extreme Rechtsposition, ob Art. 15 GG die Einführung einer sozialistischen Wirtschaftsordnung ermöglicht, wird ohnehin in der verfassungsrechtlichen Diskussion von niemandem vertreten. Im Übrigen zielt der Volksentscheid nach den gegenwärtig vorliegenden Informationen nicht auf grundlegende wirtschaftspolitische Eingriffe, sondern vielmehr ausschließlich darauf, unter bestimmten Voraussetzungen Wohnraum zu vergesellschaften.

 

Prof. Dr. Joachim Wieland, LL.M.

Verfassungsfragen der Vergesellschaftung von Wohnraum

Rechtsgutachten für die Bundestagsfraktion DIE LINKE und die Fraktion Die Linke im Abgeordnetenhaus von Berlin

A. Gutachtenauftrag

Unter dem Eindruck stark steigender Mieten hat sich in Berlin unter dem Namen "Deutsche Wohnen & Co. enteignen" eine Initiative gebildet. Ihr Ziel ist es, die Stadt Berlin durch ein Volksbegehren und einen Volksentscheid dazu zu bewegen Wohnimmobilien großer Wohnungsunternehmen zu sozialisieren. Die Fraktionen der Partei DIE LINKE im Bundestag und im Abgeordnetenhaus von Berlin sind bestrebt, Klarheit über die rechtlich relevanten Vorgaben für eine solche Vergesellschaftung zu gewinnen. [...]

Im Mittelpunkt des Rechtsgutachtens stehen folgende Fragestellungen:

  • Wäre ein Gesetz zur Sozialisierung von Wohnraum nach Vorstellung der Initiative "Deutsche Wohnen & Co. enteignen" mit dem Grundgesetz, insbesondere der föderalen Kompetenzordnung, der sog. Schuldenbremse und den Art. 14 und 15 Grundgesetz sowie der Verfassung von Berlin vereinbar?
  • Wie wäre im Falle eines Gesetzes zur Sozialisierung von Wohnraum nach Vorstellung der Initiative "Deutsche Wohnen & Co. enteignen" die Entschädigung der Wohnungsunternehmen verfassungsgemäß auszugestalten?
  • Wäre ein Gesetz zur Sozialisierung von Wohnraum nach Vorstellung der Initiative "Deutsche Wohnen etc. enteignen" mit dem Recht der Europäischen Union vereinbar?
  • Sollte die für Inneres zuständige Senatsverwaltung den Antrag auf Einleitung eines Volksbegehrens dem Verfassungsgerichtshof von Berlin vorlegen, wie weit ginge die Prüfungsbefugnis des Gerichts?
B. Sachverhalt

[...]

C. Rechtliche Bewertung

Das Gesetz müsste in die Gesetzgebungskompetenz des Landes fallen (I.) und auch sonst mit dem Grundgesetz (II.) sowie mit der Verfassung von Berlin (III.) vereinbar sein.

I. Gesetzgebungskompetenz des Landes

Die Länder haben gemäß Art. 70 Abs. 1 GG das Recht der Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht.

Eine konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis des Bundes für ein Vergesellschaftungsgesetz ergibt sich aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG. Danach erstreckt sich die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes auf die Überführung von Grund und Boden, von Naturschätzen und Produktionsmitteln in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft. Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung haben die Länder gemäß Art. 72 Abs. 1 GG die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat. Da der Bund bislang kein Gesetz zur Überführung von Grund und Boden in eine Form der Gemeinwirtschaft erlassen hat,[10] hat das Land Berlin die Befugnis zum Erlass des vorgeschlagenen Gesetzes zur Vergesellschaftung von Grund und Boden.

II. Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz im Übrigen

Zentrale Vorschrift für die Prüfung der Vereinbarkeit des mit dem Volksbegehren angestrebten Gesetzes mit dem Grundgesetz ist Art. 15 GG (1.).

 

1. Vereinbarkeit des Gesetzes mit Art. 15 GG

 

a. Ermächtigung zur Sozialisierung

Art. 15 GG erhält eine Ermächtigung zur Sozialisierung an den Gesetzgeber. Von seiner politischen Entscheidung hängt es ab, ob und in welchem Umfang er von dieser Ermächtigung Gebrauch macht und zu einer Eigentumsneuordnung in sozialisierungsfähigen Wirtschaftszweigen schreitet.[11] Die Sozialisierung gehört zu den traditionellen Beschränkungen des Eigentums und ist vom Grundgesetz in Art. 15 GG ausdrücklich zugelassen.[12] Das Grundgesetz garantierte weder die wirtschaftspolitische Neutralität der Regierungs- und Gesetzgebungsgewalt noch eine nur mit marktkonformen Mitteln zu steuernde "soziale Marktwirtschaft".[13]

Der Gesetzgeber muss zwar die Grundrechte beachten, darf in ihrem Rahmen jedoch jede ihm sachgemäß erscheinende Wirtschaftspolitik verfolgen. Ihm kommt eine weitgehende Gestaltungsfreiheit zu,[14] die bis zur Vergesellschaftung reicht. Indem Art. 15 GG ausdrücklich klarstellt, dass auch eine Überführung von Grund und Boden, Naturschätzen und Produktionsmitteln in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft mit den Grundrechten vereinbar ist, zeigt er, welchen Spielraum die Grundrechte der politischen Gestaltung lassen.[15]

 

b. Grund und Boden

Als Gegenstand der Vergesellschaftung nennt Art. 15 GG Grund und Boden. Erfasst werden Grundstücke nebst ihren Bestandteilen und Zubehör.[16] Zum Grund und Boden gehören folglich auch Grundstücke, auf denen sich Gebäude und Mietwohnungen befinden.[17] Nach einer auf Ernst Rudolf Huber zurückgehenden Literaturmeinung soll ein Grundstück, auf dem ein Wirtschaftsunternehmen Gebäude errichtet hat, nur dann von Art. 15 GG erfasst werden, wenn das Unternehmen selbst sozialisiert werden könnte.[18]


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