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vorgänge: Artikel - 1.03.70
Anmerkungen zur Notstandsgesetzgebung
Rudolf Kienast
Aus: vorgänge Heft 3/ 1965, S.101-105
Das seit zehn Jahren von der Bundesregierung geplante Notstandsrecht schien nach den am Ende des Jahres 1964 vorliegenden Pressemeldungen kurz vor der Verwirklichung zu stehen, wenn auch nicht in seiner ursprünglichen Form. Etwa Anfang April sollte die Abstimmung im Plenum erfolgen. Dabei konnte durch den bedenklichen Beschluß, die Beratungen in den Ausschüssen geheim zu halten, die jüngste Entwicklung kaum mehr verfolgt werden. Der berechtigte Anspruch der Öffentlichkeit auf Information konnte so umgangen werden — nach einem Kompromiß unter den Parteien würde sie vor vollendeten Tatsachen stehen. Nach Ablehnung des Schröder-Entwurfs hatte sich ja auch die Opposition den Planungen Höcherls nicht verschlossen und manche Vorstellungen des Regierungsentwurfs immerhin als Diskussionsgrundlage anerkannt.
Neuerdings hat sich die Haltung der SPD jedoch wieder versteift. Die SPD hatte schon frühzeitig als einzige Partei eigene Gedanken zur Regelung eines Notstandsfalles entwickelt, die sie weitgehend aufrechterhalten hat. Nur wenn ihre Mindestforderungen erfüllt werden, ist sie bereit, die Notstandsverfassung zu verabschieden. Da die Bundesregierung zum Teil, wie beispielsweise in der Frage eines Notverordnungsrechts, auf ihrem Standpunkt beharrt, will die SPD so lange ihre zu einer Verfassungsänderung notwendige Zustimmung verweigern (vgl. zum wahrscheinlichen Stand der Notstandsberatungen meine unter den Materialien abgedruckte Zusammenstellung in diesem Heft). Auch dürfte die Fassung der sog. einfachen Notstandsgesetze, die nach Ansicht der Bundesregierung ohne die Zustimmung der Opposition verabschiedet werden können, weitgehend Einfluß auf die Haltung der SPD gegenüber der Notstandsverfassung haben.
Trotz der Geheimhaltung darf die Notstandsdiskussion nicht aufhören, da es um grundlegende Fragen des freiheitlich-demokratischen Rechtsstaats geht. Es ist eine Tatsache, daß die bedenklichsten Bestimmungen in den Entwürfen Höcherls durch die öffentliche Kritik immer wieder abgemildert wurden; doch ist es ebenso eine Tatsache, daß sie in irgendeiner Form immer wieder auftauchen.
Mit den folgenden Anmerkungen wird versucht, die Entwicklung der Notstandsgesetzgebung seit Bestehen der Bundesrepublik zu skizzieren. Obwohl die Höcherl-Entwürfe in der bisherigen Form kaum verwirklicht werden, bleiben die behandelten Probleme weitgehend relevant, da der Schwerpunkt meist auf grundsätzliche Probleme im Verhältnis Notstandsrecht und Demokratie — z. B. die Verwirklichung des Prinzips der Kontrolle — gelegt wurde.
Die Entwicklung der Notstandsgesetzgebung in der Bundesrepublik
Der Weg zu diesem Notstandsrecht ist ein Teil der Geschichte der Bundesrepublik selbst. Schon bei der Verfassungsgebung im Jahre 1949 diskutierte der Parlamentarische Rat, dem Vorarbeiten des Herrenchiemseer Verfassungskonvents auf diesem Gebiet vorlagen, darüber. Eingedenk der Erfahrungen der Weimarer Republik mit Art. 48 der Reichsverfassung (WRV) lehnte der Grundgesetzgeber jedoch ein klassisches Ausnahmerecht ab: Mit Art. 9 Abs. 2, Art. 18, Art. 21 Abs. 2 GG schuf er ein System von vorbeugenden Regelungen, das gegenüber den bisherigen Verfassungen völlig neuartig war. Ansätze von klassischem Ausnahmerecht finden sich nur in Art. 91 GG, wiederum aus Erfahrung scharf getrennt vom sogenannten Gesetzgebungsnotstand (Art. 81 GG).
Schon bald darauf erfolgte die Schaffung weiterer Sicherheitsbestimmungen, der ersten Stufe von Gesetzen, denen eine Fortsetzungsdynamik zueigen war, die — von politischen Kräften in Vollzug gesetzt — konsequent zu der bevorstehenden Notstandsgesetzgebung führte: Unter dem Eindruck der Koreakrise wurde im Jahr 1951 das Strafgesetzbuch durch sehr weitgehende Staatsschutzbestimmungen ergänzt, deren Merkmal ist, daß sie in unpräziser Formulierung des Tatbestands die Strafbarkeit in frühe Anfangsstadien vorverlegten, die subjektive Seite stark betont wird, statt auf objektiven Kriterien — wie z. B. in den USA der Begriff von „clear and present danger” — aufzubauen. In zehn Jahren (bis 1961) wurden nach Angaben von Posser (in seinem Buch Politische Strafjustiz, S. 42) auf ihrer Grundlage etwa hunderttausend Verfahren in Staatsschutzsachen eingeleitet — eine Tatsache, die an sich Presse- und Meinungsfreiheit schon bedrohen konnte, von der Öffentlichkeit aber erst durch das aufgrund des Landesverratsparagraphen eingeleitete Verfahren gegen das Nachrichtenmagazin „Der Spiegel” beachtet wurde. Früher noch als die Staatsschutzbestimmungen waren im Jahr 1950 gesetzliche Grundlagen für die Errichtung von Verfassungsschutzämtern geschaffen worden, in deren ausgedehntes Wirken die Abhöraffäre einen Einblick vermittelte.
Auf das politische Strafrecht hatte noch Artikel 143 GG (alte Fassung) hingewiesen, das Jahr 1954 aber brachte den ersten Einbruch von außen. Mit der in Art. 5 Abs. 2 Deutschland-Vertrag enthaltenen Formulierung, daß „die von den Drei Mächten bisher innegehabten oder ausgeübten Rechte in bezug auf den Schutz der Sicherheit der in der Bundesrepublik stationierten Streitkräfte, die zeitweilig von den Drei Mächten beibehalten werden, erlöschen, sobald die zuständigen deutschen Behörden entsprechende Vollmachten durch die deutsche Gesetzgebung erhalten haben und dadurch instandgesetzt sind, wirksame Maßnahmen zum Schutz der Sicherheit dieser Streitkräfte zu treffen, einschließlich der Fähigkeit, einer ernstlichen Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu begegnen”, schuf die Bundesregierung sich selbst die Ausgangsposition, um in der Folgezeit immer wieder eine umfassende Notstandsgesetzgebung zu fordern, obwohl sich das in diesem Umfang nicht aus dem Vertragstext ergab.
1956 erfolgten dann die Verfassungsergänzungen zum Einbau der Bundeswehr. Art. 59a GG regelte den Verteidigungsfall, Art. 143 GG (neue Fassung) verbot den Einsatz der Bundeswehr im Inneren. Da aber mit dem Verteidigungsfall ein Notstand im Inneren von außen her hervorgerufen wird, konnte nach Einbau der Bestimmung des Art. 59 a GG auch auf die Notwendigkeit einer Regelung des äußeren Notstands hingewiesen werden; Art. 143 GG regelte zwar nur den erörterten Spezialfall des Einsatzes der Bundeswehr, sprach aber immerhin vom Falle eines „inneren Notstands” und sollte es rechtfertigen, diesen gleich „mitzuregeln”.
Ein (praktisch geheimer) erster (Schröder-) Entwurf wurde im Januar 1959 vorgelegt; er war jedoch den meisten Innenministern der Länder zu detailliert — sie zogen eine Generalklausel vor. So kam es zum zweiten Schröder-Entwurf, der in einer erweiterten Generalklausel äußeren und inneren Notstand zusammenzog. In der Bundestagssitzung fielen Schröders Worte vom „Instrument” Notstandsrecht und vom Notstandsfall als der „Stunde der Exekutive”. Der Entwurf konnte keine Chance haben: die zu seiner Verabschiedung benötigte Zustimmung der Opposition — damals neben der SPD noch die FDP — konnte durch dieses Überraschungsmanöver (der Entwurf war nämlich ohne Kontakte mit ihr veröffentlicht worden) nicht gewonnen werden. Er zielte vielmehr darauf ab, die SPD in einer weiteren „Lebensfrage der Nation” in die Rolle des „Neinsagers” hineinzudrängen, der sie nur entgehen konnte, wenn sie einem neuen Entwurf positiv gegenüberstand.
Den Weg ebnete Bundesinnenminister Höcherl; er nahm Verhandlungen mit der Opposition auf, entsprach auch in vieler Hinsicht scheinbar ihren Vorstellungen: Trennung von äußerem und innerem Notstand, Institution eines Notstandsausschusses, kein Streikverbot. In Wirklichkeit war die Trennung von äußerem, innerem und Katastrophennotstand im neuen Entwurf nur äußerlich (so z. B. in Art. 115 i Entwurf: „durch Einwirkung von außen” als ein Tatbestand bei innerem Notstand). Da der Regierungsentwurf für den inneren Notstand bei der Verkündung überhaupt keine Kontrolle vorsieht, konnten so die engeren Voraussetzungen für die Verkündung des äußeren Notstands umgangen werden. Auch kann der Notstandsausschuß immer dann ausgeschaltet werden, wenn „die Lage ein sofortiges Handeln erfordert”. Weiterhin ist zwar in der Notstandsverfassung kein Streikverbot mehr enthalten, doch kann ein Streik über das Zivildienstgesetzt verhindert werden. Im Ergebnis steht der Entwurf in seinem Kern Art. 48 WRV nahe?, ist klassisches Ausnahmerecht und schafft mit dem schon bestehenden — durch die erörterten weitgehenden Staatsschutzbestimmungen ergänzten — vorbeugenden System des Grundgesetzes ein Übermaß an Sicherheitsregelungen.
Dies geschieht insbesondere auch durch die Notstandsgesetze, die nicht in der Verfassung erscheinen sollen, die sogenannten einfachen Notstandsgesetze. Im Verlauf der „Entschärfung” der Notstandsverfassung wurde nämlich sichtbar, daß die im Entwurf der Notstandsverfassung einschränkbaren Grundrechte nun auf dem Weg über die einfachen Gesetze erfaßt werden, so z. B. Art. 11 GG im Aufenthaltsregelungsgesetz, Art. 14 GG durch das schon ergangene Bundesleistungsgesetz und die drei geplanten Sicherstellungsgesetze, Art. 2 GG in den meisten dieser einfachen Gesetze. Die schwerwiegendsten Eingriffe ermöglicht allerdings das vorgesehene Zivildienstgesetz, welches den Dienstverpflichteten in ein besonderes Gewaltverhältnis bringt, in dem die entscheidenden Freiheitsrechte nur mehr mit den Beschränkungen gelten, die sich aus dem Wesen des besonderen Gewaltverhältnisses ergeben. Das Zivildienstgesetz verstößt außerdem gegen Art. 12 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG und ist deshalb verfassungswidrig. Was aus der Notstandsverfassung also möglicherweise ausgeklammert wird, wird durch diese sogenannten einfachen Notstandsgesetze wieder „aufgefangen”. Danach scheint es eine Tatsache zu sein, daß der einmal projektierte Umfang von Notstandsregelungen auf irgendeine Weise, wenn auch nicht an so exponierter Stelle wie in der Verfassung, verwirklicht wird. Wenn dagegen eingewandt wird, dieser Umfang sei konkretisiert durch detaillierte Tatbestände, so ist das zwar formal richtig, materiell gesehen sind diese Gesetze aber gleichbedeutend, da sie alle wichtigen Lebensgebiete umfassen. Der Vorteil der „Konkretisierung” in Einzelgesetzen wurde übrigens damit erkauft, daß das Notstandsrecht auf diese Weise immer weniger überschaubar wurde. Als entscheidender Nachteil kommt das Fehlen der Kontrolle
hinzu: War in die projektierte Notstandsverfassung das Kontrollprinzip wenigstens teilweise noch eingebaut, so können die einfachen Gesetze schon dann angewandt werden, wenn die Bundesregierung es für „erforderlich” hält.
Überpositives Notstandsrecht und Formen von Verfassungsunterwanderung
Zu der Ansicht, ein Notstandsrecht sei notwendig, trug ein Argument nicht unwesentlich bei, auch wenn es mehr im Hintergrund als in der offenen Diskussion stand, für die Zukunft aber Bedeutung erlangen kann: Der Hinweis auf ein sogenanntes überpositives Notstandsrecht. Kämen zusätzliche Notstandsvollmachten nicht in die Verfassung, dann müsse im Notfall eben ohne die Verfassung gehandelt werden, wurde vorgebracht ... und die Konsequenz daraus: weiteste Regelung des Notstands in der Verfassung und damit um so geringere Gefahr eines Notrechts außerhalb der Verfassung. So logisch das klingt — die historische Erfahrung gibt dem nicht recht.