vorgänge: Artikel - 3.06.06

Bürgerschaft jenseits des Staates

Antje Wiener

Die europäische Bürgerschaftspraxis folgt eigenen Regeln. Aus: vorgänge Nr.174, (Heft 2/2006), S.27-38

„Through the no vote in the Netherlands and France - I hope - the citizens did not say no to Europe but they said stop! Now we want to participate. Please help us to participate.“1

Wie steht es nun mit den Möglichkeiten der Partizipation der Bürgerinnen Europas seit Einführung der Bürgerschaft in den Vertrag von Maastricht 1993, und was hat die Verfassungsdebatte der letzten Jahre im Hinblick auf die Bürgerschaftsgrundlagen und -möglichkeiten geleistet? Dieser Aufsatz wird den Fragen auf der Grundlage eines Rückblicks in die Entstehungsgeschichte der Unionsbürgerschaft und ihrer Bedeutung im Vergleich mit moderner nationalstaatlicher Bürgerschaft nachgehen.
Seitdem die europäische Bürgerschaftspolitik Anfang der 70er Jahre versucht hat, eine stabile europäische Identität herzustellen,2 dreht sich die akademische Diskussion um den Mangel an demos – ganz zu schweigen von ethnos.3 Das Fehlen eines europäischen demos, so lautet die Argumentation, führe logischerweise zu einem demokratischen Defizit (Friese/Wagner 2002). Das Unmögliche eines europäischen demos ist mit ebensoviel Nachdruck und Hartnäckigkeit kommentiert worden, wie das Verlangen nach einer Art einender Bindung. Letzteres wurde – unter relativ großem Aufsehen – von Jacques Derrida und Jürgen Habermas in einer gemeinsamen Publikation anlässlich des Irak-Krieges zum Ausdruck gebracht. Die beiden Philosophen argumentierten, dass eine starke zivile Opposition gegen den Krieg eine neue europäische Identität stiften würde. Ein Trugschluss und die Aktion rief denn auch auf vielen Seiten Kritik hervor. So stellte beispielsweise Iris Young den Bezug auf die kosmopolitische Dimension mit dem Hinweis in Frage, der Aufruf versuche Identitäten zu konstruieren, die denen moderner Nationalstaaten durchaus nicht unähnlich seien.4  In der Tat hat es in der EU nie eine breite Bewegung gegeben, die sich ähnlich der Entstehungsprozesse europäischer Nationalstaaten für Bürgerschaftspolitik engagiert hätte. In der EU wurde Bürgerschaft von oben eingeführt.
Das mag auch begründen, weshalb ungeachtet endloser Öffentlichkeitsarbeit und Aufrufe europäischer Organe, die Institutionen der Union „dem Bürger näher zu bringen“,5 das Gros der Masse relativ ungerührt blieb. Diese Zurückhaltung erscheint logisch nach Auffassung von Bürgerschaftsminimalisten, die argumentieren, dass die Unionsbürgerschaft im Vergleich zur nationalen Staatsbürgerschaft wenig Substanz enthält. Im Gegensatz dazu haben andere Wissenschaftlerinnen auf den dynamischen, ja sogar transformativen Aspekt dieser Bürgerschaft hingewiesen und begonnen, ihr konstruktives Potenzial im Detail zu erforschen.6 Wie man sieht, hängen die Errungenschaften europäischer Bürgerschaft immer von dem Maßstab ab, der an sie angelegt wird. 
Die EU ist immer als zutiefst modernes Projekt begriffen worden, das solche Großbausteine moderner Nationalstaaten wie zentralisierte Autorität (in der Hand des Staates), begrenztes Territorium (westfälischer Staat) sowie ein Volk (verfasst durch Rechte und Identität zur Mitgliedschaft in einer politischen Gemeinschaft) umfasst.7 
Nur die wenigsten Ansätze haben sich der Aufgabe gestellt, radikal vom methodologischen Nationalismus abzuweichen. Das ist jedoch erforderlich, um die potentielle Rolle und Auswirkung von Bürgerschaft jenseits des Staates einschätzen zu können. Ein differenzierteres Bild dieser potenziellen Auswirkungen zeichnen unterschiedliche Sichtweisen der Unionsbürgerschaft, die nach der Ratifizierung der Unionsbürgerschaft mit dem Maastrichter Vertrag die akademische Diskussion dominierten. Sie stützen sich auf normative und sozialhistorische Untersuchungen und zunehmend auf die Konzeption von Bürgerschaft als Praxis.8
 

Europäische Bürger als Subjekte ihrer Zeit

 

Der sozialhistorische Ansatz stellt die Spannung zwischen dem Grundprinzip der Gleichheit aller Bürgerinnen einerseits, und der partikularen Wirklichkeit bestehender Ungleichheit zwischen den einzelnen Bewohnern einer Gemeinschaft andrerseits, in den Vordergrund. Das erlaubt es, die Spannung zwischen philosophisch bestimmten universellen Zielen und organisatorisch begrenzten partikularen Möglichkeiten von Bürgerschaft mittels des empirischen Zugriffs auf Praxis zu untersuchen. So wird es möglich, gesellschaftlich verwurzelte Vorstellungen von Idealbürgerschaft zu bestimmen, die im Laufe der Zeit durch Praxis entstehen. 
Moderne Bürgschaft ist durch zwei funktionale Dimensionen gekennzeichnet, die entscheidend für die Errichtung von Grenzen sowohl zwischen Staaten wie auch innerhalb von Gesellschaften waren. In der ersten Dimension geht es um Rechte, zu denen die Bürgerrechte auf Bewegungsfreiheit, das politische Recht zu wählen und das  soziale Recht auf Zugang zu Bildung und Sozialleitungen gehören. In der zweiten Dimension geht es um Identität, das heißt, um die Zugehörigkeit zu einer bestimmten national definierten Gemeinschaft. Beide Dimensionen sind mit dem Vorhaben verknüpft, Staatlichkeit zu stiften und die Territorialgrenzen von Staaten zu stabilisieren.
Anders verdeutlicht die sozialhistorische Forschung zur Bürgerschaft die Schlüsselrolle dreier historischer Elemente. Das erste Element sind Rechte, die Beziehung zwischen Einzelpersonen und Polity festlegen. Bei Zugang, dem zweiten Element, geht es um die Bedingungen zur Ausübung der Beziehung zwischen Bürger und Gemeinschaft. Dieses Element wird am besten als Zugang zu politischer Partizipation bzw. zur Wohlfahrtsstaatlichkeit verstanden. So wird beispielsweise der Zugang zu den Bereichen der Sozialpolitik, Marktpolitik und Visumspolitik durch politische und rechtliche Richtlinien bestimmt, die damit wesentlichen Einfluss auf die Wahrnehmung politischer Teilhabe einzelner Bürger nehmen. Durch diese Abhängigkeit von soziokulturellen, wirtschaftlichen und politischen Ausschlusskriterien kann Zugang trotz verfassungs-rechtlicher Grundlagen verwehrt bleiben. Das dritte historische Element umfasst zwei unterschiedliche Zugehörigkeitsmodi zu einer Gemeinschaft. Der erste fußt auf der emotionalen Bindung an gesellschaftliche Räume beispielsweise durch Teilnahme am Arbeitsplatz oder in der Alltagswelt. Der zweite fußt auf der formalrechtlichen Bestimmung nationaler Identität  
Zusammenfassend  können zwei Erkenntnisse über die Rolle von Bürgerschaft bei der Bildung politischer Gemeinschaften aus der Geschichte gewonnen werden.  Erstens, die Bedingungen von Bürgerschaft sind Produkt eines dauerhaften Prozesses, der einhergeht mit Diskussionen über die Bedingungen von Bürgerschaft und Auseinandersetzungen um den Zugang zu Partizipation. Dieser Prozess trägt dazu bei, geteilte Erwartungen zur Bedeutung von Werten und Normen unter den Beteiligten zu schaffen. Damit wird ein Zugehörigkeitsgefühl zu einer bestimmten Gruppe oder Gemeinschaft gestiftet. Zweitens, die drei Haupttypen moderner Bürgerschaftsrechte sind in sich über zwei Jahrhunderte währenden Prozessen formuliert und festgelegt worden. Die Untersuchung von Marshall weist entscheidend auf die – oft übersehene – Tatsache hin, dass Bürgerrechte weder zwingend alle gleichzeitig eingeführt werden müssen, noch, dass durch ihre Institutionalisierung alle Bürger auf gleiche und gerechte Weise Zugang zu ihnen haben. Tatsächlich hat sich eine Bündelung der verschiedenen Rechtstypen erst in der Hochzeit der Sozialstaaten in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts herauskristallisiert. Die unterschiedlichen Elemente von Bürgerschaft sind also zu manchen Zeiten gebündelt, während sie zu anderen Zeiten fragmentiert bleiben. Beide Rechtskonstellationen haben unterschiedliche Auswirkungen für die partikularistische Ausformulierung von Bürgerschaft. Mit Hinblick auf die Maastrichter Unionsbürgerschaft kann insofern die Frage gestellt werden, ob die aktuelle Fragmentierungsperiode anhalten wird, oder ob eine erneute Bündelung ansteht. Und, wenn dies eintrifft, was wäre in dem Falle anstelle des Nationalstaates die Bezugsinstanz für diese Bürgerschaft?
Die Auffassung von Bürgerschaft als Entwicklungskonzept ist ein hilfreicher Ansatz zur Erforschung der Entwicklungsbedingungen und -möglichkeiten der Unionsbürgerschaft. Nach der Konzeption des Marshallschen Bürgerschaftsideals folgt, dass als Folge der Diffusion gesellschaftlicher Kontexte, verschobener geographischer Grenzen sowie veränderter politischer Hoheitsregelungen das moderne Bürgerschaftsideal der Aktualisierung bedarf.  Die Bestimmung eines solchen up-date von Bürgerschaft, das die Folgen von Bürgerschaftspraxis jenseits des Staates widerspiegelt, ist zentral für die Bestimmung der Ordnungskapazität von Bürgerschaft jenseits des Staates. Die fehlende Wahrnehmung dieser Kapazität spiegelt sich in der Diskussion über das „Demokratiedefizit“ in der EU wider.

 

Die beiden Werdegänge europäischer Bürgerschaft

Als Entwicklungskonzept ist europäische Bürgerschaft nunmehr seit drei Jahrzehnten Teil des europäischen Integrationsprozesses. Das Bewusstsein über diese Bürgerschaft ist jedoch weitaus weniger ausgebildet als ihre rechtlichen Bestimmungen. Die großen Debatten wurden erst vor relativ kurzer Zeit mit der Konstitutionalisierung der Bürgerschaft durch den Maastrichter Vertrag angestoßen. 
  Die Literatur weist nicht nur eine, sondern zwei narrative Darstellungen über die Entstehung europäischer Bürgerschaft auf, die jeweils eine unterschiedliche Laufbahn nachvollziehen. Den Betrachtungen der ersten Darstellung folgend, hat Bürgerschaft sich durch den Prozess der Integration durch Recht, der durch die Rechtssprechung des EuGH vorangetrieben wurde, entwickelt. Die zweite Darstellung stützt sich auf eine Reihe von Diskussionen und Überlegungen von Policymakers und Politikern im Kontext der EG bzw. später der EU. Beide folgen in ihrer Entwicklung einer unterschiedlichen Logik. Sie sind jedoch bisher selten verglichen worden. 

Die rechtswissenschaftliche Perspektive

Die rechtliche Sicht auf die Unionsbürgerschaft konzentriert sich auf die schrittweise Erweiterung der Bürgerrechte von der Marktbürgerschaft zur Verfassung politischer Bürgerrechte durch gesetzliche Integration. Mit anderen Worten, das empirische Material der Juristinnen besteht im Wesentlichen in der Jurisprudenz des EuGH und der vorgelagerten Instanzen. Es geht darum, ob und wie sich die trans- und supranationale Rechtsordnung entwickelt. Die Rolle und Bedeutung von Unionsbürgerschaft wird im Rahmen von Völkerrecht, EU-Recht und der binnenstaatlichen Bestimmungen der Mitgliedstaaten bestimmt.  Juristen verweisen darauf, dass seit der Einführung der „Marktbürgerschaft“ in den 1950er Jahren die Beschränkungen des Prinzips der Freizügigkeit aufgehoben wurden und die zunächst als Rechte der Marktbürger verstandenen Befugnisse schrittweise erweitert wurden.   Nachfolgende Entscheide im Arbeits- und Sozialrecht schlossen sich dieser Vorgabe an. 
Es folgt, dass der negative Integrationsprozess, der den ungehinderten Handel über interne Gemeinschaftsgrenzen hinweg förderte, die Weichen für die ersten Schritte in Richtung Konstruktion einer europäischen Bürgerschaft gestellt hat. Dieser ging der positiven Integration durch ausdrückliche politische Schritte zur Schaffung europäischer Bürgerschaft in den 1970er Jahren noch voraus. 
Grundsätzlich hat also die Jurisprudenz des EuGH die frühe Grundlage für einen Ansatz zur Bewegungsfreiheit festgelegt. Die Tatsache, dass Marktbürger Grenzen überschritten und in Mitgliedstaaten wohnten, deren Staatsbürgerschaft sie nicht besaßen, führte zu unterschiedlichsten Problematiken wie zum Beispiel der Gewährleistung von Sozialversicherung, Grundrechten, Diskriminierungsverbot aufgrund von Herkunft. Zwei größere Aufgaben waren entsprechend besonders einflussreich für das developing Konzept europäischer Bürgerschaft (O’Leary 1996): der Schutz von Sozialrechten und die Frage der politischen Gleichberechtigung. Während die erstere im Wesentlichen durch die Rechtssprechung des EuGH geregelt wurde, haben politische Akteure wie u.a. EU Institutionen und Lobbygruppen die letztere aufgegriffen.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das Präzedenzrecht des EuGH wichtige Informationen dahingehend geliefert hat, wie Unionsbürgerschaft das Leben der Bürgerinnen sowie die Entwicklung von rechtlichen und politischen Institutionen  und Verfahren beeinflusst – sowohl in den Mitgliedstaaten wie auch auf EU-Ebene. Die Frage politischer Gleichheit wurde von politischen Akteuren aufgegriffen. Die Einführung von Bürgerschaft in den Maastrichter Vertrag hatte somit eine Reihe von Auswirkungen auf die institutionelle Adaption sowohl in den Mitgliedstaaten wie auch in den Beitrittsländern. So sind beispielsweise die Mitgliedstaaten zuständig für die Anpassung von Wahlgesetzen und –verfahren, und der Rechtssprechung des EuGH wird auch weiterhin eine Schlüsselrolle  bei  der Einhaltung der in Verträgen festgelegten Grundsätzen und Normen zukommen. Hier bleibt festzustellen, ob Bürgerinnen sich mit Klagen zunehmend an den EuGH wenden werden. Weiterhin wird es interessant sein zu beobachten, ob das derzeit für die Bürger einiger neuer Mitgliedstaaten eingeschränkte „Recht sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten“ (Artikel 18, EG Vertrag) politischen Widerstand auslösen wird.  

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