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vorgänge: Artikel, Sozialstaat - 15.03.96
Wirtschaftskrise, Sozialstaat und Demokratie
Christoph Butterwegge
Über die Konsequenzen der „Standortsicherung”, aus vorgänge Nr. 133
(Heft 1/1996), S. 38-45
Seit geraumer Zeit steht der moderne Wohlfahrtsstaat im Kreuzfeuer der Kritik. Er behindere den wirtschaftlichen Aufschwung und sei — zumindest in der bisherigen Form — nicht mehr finanzierbar, heißt es. In der öffentlichen Diskussion über die Zukunft des „Produktionsstandortes Deutschland” kursieren Pläne für eine „Modernisierung” bzw. einen „Umbau” des Sozialstaates, die erhebliche Konsequenzen für das deutsche Arbeits- und Tarifsystem, aber auch für das parlamentarische Repräsentativsystem haben. Als mögliche Alternative bietet sich mit einer Demokratisierung des Wohlfahrtsstaates die „Sozialisierung” der Demokratie an.
Vom demokratischen Sozial- wieder zum Nationalstaat?
Die Erfolgsgeschichte der „alten” Bundesrepublik läßt sich als Entwicklung vom gescheiterten Nationalstaat des Deutschen Reiches zum modernen Sozialstaat interpretieren. An die Stelle des National(sozial)ismus trat 1945 eine von den Westmächten aktiv unterstützte Orientierung an der parlamentarischen Demokratie und wohlfahrtsstaatlichen Integrationsstrategien, die im Konzept der „Sozialen Marktwirtschaft” gipfelten. Aufgrund der Systemkonkurrenz zwischen Kapitalismus und (Real-)Sozialismus entstanden, kam dieses Gesellschaftsmodell den Interessen unterprivilegierter Bevölkerungsschichten ziemlich weit entgegen. Das sogenannte Wirtschaftswunder ermöglichte mit seinen kontinuierlichen Wachstumsraten eine bis heute richtungsweisende Sozialpolitik, deren Höhepunkte die Rentenreform 1957 (Einführung der „dynamischen” Altersrente) und das Bundessozialhilfegesetz 1961 (Gewährleistung eines Rechtsanspruchs auf Mindestsicherung) bildeten. Konservative und liberale Politiker nutzten die vorhandenen Verteilungsspielräume wohl nicht zuletzt deshalb aus, weil sie mit der Wirtschafts- und Sozialordnung der Bundesrepublik das Regierungs- und Parteiensystem der Adenauer-Ära zementieren zu können glaubten.
Gegen Mitte der siebziger Jahre verschlechterten sich die internationalen Konkurrenzbedingungen für das deutsche Kapital. Die damalige Weltwirtschaftskrise veranlaßte die SPD/FDP-Koalition zu einem Kurswechsel in der Sozialpolitik: Durch eine Kürzung von Sozialleistungen und eine Verschärfung der Anspruchsvoraussetzungen sollten die öffentlichen Finanzen konsolidiert, die Möglichkeiten zur Kapitalverwertung verbessert und Investitionen gefördert werden. Das Haushaltsstrukturgesetz von 1975 markiert insoweit eine historische Zäsur, als die Periode der sozialpolitischen Expansion damit beendet wurde und eine Phase der Stagnation und Regression begann (vgl. dazu: Schneider 1993, S. 85ff.). Das 1977 folgende Krankenversicherungs-Kostendämpfungsgesetz ließ die Stoßrichtung der Maßnahmen schon klarer erkennen: Die Kosten des Gesundheitswesens wurden nicht etwa durch eine Verringerung der Ein-nahmen von Ärzten, Apothekern und Pharmakonzernen gesenkt, sondern nur umverteilt, nämlich den Patient(inn)en aufgebürdet. Grundsätzlich erhielten Marktelemente als Steuerungsinstrumente sozialer Prozesse mehr Bedeutung.
Der Epochenwechsel von 1989/91 war ein weiterer tiefer Einschnitt: Im Rückblick scheint es fast so, als sei dem Sozialstaat nach dem Sieg über den „realen Sozialismus” der Krieg erklärt worden. Der Bankrott des Marxismus-Leninismus hat sämtliche Gesellschaftsutopien für längere Zeit diskreditiert; darüber hinaus stellte der Wegfall einer Systemalternative die (in Westeuropa bislang eindeutig dominante) wohlfahrtsstaatliche Entwicklungsvariante des Kapitalismus zur Disposition. Aufgrund der veränderten Wirtschaftslage und politischen Kräfteverhältnisse bestand sowohl die Möglichkeit wie auch - nach allgemeiner Auffassung - die Notwendigkeit, soziale Leistungsgesetze anzutasten. Das Ende der DDR und ihr Beitritt zur Bundesrepublik erlaubten es, Einschnitte in Leistungsgesetze mit den „finanziellen Lasten der Einheit” zu recht-fertigen und „Solidarität”, einen Schlüsselbegriff der Arbeiter- und Gewerkschaftsbewegung, nationalistisch umzubiegen.
Asyldiskussion, Entsolidarisierung und Entdemokratisierung
An die Stelle einer Politik des „sozialen Ausgleichs” ist eine Politik der sozialen Ausgrenzung von Behinderten, Benachteiligten und Bedürftigen getreten. Sie begann in den Köpfen, als sich das öffentliche Klima und der Diskurs über die Gesellschaftsentwicklung wandelten: „Aus der genuin demokratischen Frage, wieviel Chancengleichheit, wieviel soziale Gerechtigkeit und wieviel Minderheitenschutz unsere tolerante, offene Gesellschaft brauche, um ihre demokratischen, sozialen und ökologischen Dimensionen zu bewahren, wurde fast unisono die Debatte darüber, wieviel an sozialer Ungleichheit und Ausgrenzung unsere Gesellschaft braucht, damit ,Leistung sich wieder lohnt', die Wirtschaft wieder floriert und der Standort Deutschland wieder attraktiv wird.” (von Freyberg 1995, S. 26)
Die (Re-)Privatisierung sozialer Risiken, Deregulierung und Flexibilisierung, wie sie seit Oktober 1982 betrieben werden, verstärkten die Tendenz zur Abschottung nach außen und zur Ausgrenzung von (ethnischen) Minderheiten. Ungefähr zur selben Zeit begann eine sich von Legislaturperiode zu Legislaturperiode verschärfende Debatte über die Asylpolitik. Durch ein mehrfach novelliertes Asylverfahrensgesetz wurde der Verfassungsauftrag „Politisch Verfolgte genießen Asylrecht” (Art. 16 GG) schrittweise so weit ausgehöhlt, bis er per Grundgesetzänderung im Mai 1993 praktisch abgeschafft werden konnte.
Die gegenwärtige Kontroverse über einen „Umbau” des Sozialstaates weist frappierende Parallelen zur Asyldiskussion auf. Letztere hat ihren Urhebern gezeigt, wie man mittels einer über mehrere Jahre hinweg geführten Mißbrauchsdebatte den Boden für die Rücknahme von Rechtspositionen und Leistungsansprüchen auch quantitativ bedeutender Minderheiten der Gesellschaft bereiten kann. Wieder fungiert die Demographie als Mittel der Demagogie: Hatte man in der Asyldiskussion die Angst vor einer „Überflutung”, Übervölkerung bzw. „Überfremdung” geschürt, so wird im Rahmen der Sozialstaatsdiskussion die Angst vor einer Überalterung, „Vergreisung” bzw. Entvölkerung Deutschlands benutzt, um den Betroffenen Leistungskürzungen plausibel zu machen. Viele, denen das Boot seinerzeit voll erschien, beschwören das Schreckbild einer menschenleeren Bundesrepublik herauf, in der niemand mehr die Renten der alten Leute aufbringt.
Ohne die demographischen Probleme der Bundesrepublik Deutschland zu verharmlosen, kann man feststellen, daß sie im Hinblick auf die Rentenversicherung weniger als behauptet ins Gewicht fallen, weshalb Horrorszenarios und Hysterie völlig unangebracht sind (vgl. Rosenberg 1990). Durch eine gezielte Erhöhung der Frauenerwerbsquote, die Erleichterung von Zuwanderung/Einbürgerung und staatliche Beschäftigungsprogramme muß die Arbeitslosigkeit abgebaut, die Zahl der potentiellen Beitragszahler/innen erhöht und die Alterssicherung auf eine breitere Grundlage gestellt werden.
Soziale und/oder Standortsicherung?
Gegenwärtig bahnen sich tiefgreifende Strukturveränderungen des sozialen Sicherungssystems an, wie sie sonst nur im Zuge von (Welt-)Kriegen und Revolutionen stattgefunden haben. Ursachen dafür liegen im revolutionären Wandel von Naturwissenschaft und Technik (Biogenetik, Mikroelektronik, Informations- und Kommunikationstechnologien), in neueren Entwicklungstendenzen der Ökonomie (Globalisierung), im weltpolitischen Epochenbruch (Beendigung des Kalten Krieges) sowie in den Konsequenzen, die daraus von unterschiedlichen gesellschaftlichen Kräften gezogen wurden.
An die Stelle des jahrzehntelangen Rüstungswettlaufs zwischen den beiden Militärbündnissen NATO und Warschauer Pakt ist ein ökonomisch-technologischer Wettbewerb zwischen drei kontinentalen Wirtschaftsblöcken getreten: Nunmehr führen Nordamerika (USA, in der Freihandelszone NAFTA mit Kanada und Mexiko zusammengeschlossen), Westeuropa (EU) und Südostasien (Japan mit den sogenannten vier Kleinen Tigern: Hongkong, Singapur, Südkorea und Taiwan) meist unter dem Stichwort „Standortsicherung” einen erbitterten Kampf um neue Absatzmärkte, Marktanteile, Anlagesphären, strategische Rohstoffe, Ressourcen und Patentrechte. Im Zuge der sogenannten Triadenkonkurrenz verhärten sich die internationalen Beziehungen; außerdem erhöht sich der Leistungs- und Konkurrenzdruck im Landesinnern.
Daher erfordert die Neuordnung der Weltwirtschaft scheinbar eine tiefgreifende Umstrukturierung des Sozialstaates. Der nach innen gerichtete Wohlfahrtsstaat wird von einem nach außen gewandten „Wettbewerbsstaat” abgelöst (vgl. Narr/Schubert 1994, S. 153; Hirsch 1995). Das Hauptziel der Sozialpolitik ist nicht mehr, die Situation der abhängig Beschäftigten, der Erwerbslosen und ihrer Familien, sondern eher, die Wettbewerbsfähigkeit der Volkswirtschaft zu verbessern, was als vom Weltmarkt diktierter Sachzwang erscheint, aber Ausdruck einer liberalkonservativen Strategie ist.
Bert Rürup (1995, S. 449) weist darauf hin, daß die bisher in der Bundesrepublik besonders hohe Attraktivität des Standortfaktors „sozialer Friede” tendenziell abnimmt: „Mit der fortschreitenden Internationalisierung im Sinne einer ,kapitalistischen Globalisierung' der Wirtschaft wird der wohlfahrtsstaatliche Konsens in Deutschland brüchiger werden, da angesichts der wachsenden globalen Standortoptionen vieler Unternehmen die Einbindung und Verankerung der Unternehmen in den Nationalstaat und damit auch in die nationalen wohlfahrtsstaatlichen Einrichtungen schwindet.”
Die demokratische Linke ist nicht nur wegen des kläglichen Scheiterns der Systemalternative zum Kapitalismus in die Defensive geraten, sondern auch dadurch geschwächt, daß sie – wie schon während des Kalten Krieges im Hinblick auf ihre Haltung zum Realsozialismus – in zwei Teile zerfällt, die sich bezüglich ihrer Einschätzung der Politik zur Sicherung des Wirtschaftsstandortes unterscheiden. Mit der von Unternehmerverbänden und Bundesregierung initiierten, seit Ende der achtziger/Anfang der neunziger Jahre geführten „Standortdiskussion” wurde sie erneut gespalten: Während die Sozialdemokratie, die Gewerkschaften und die Wohlfahrtsverbände den „sozialen Frieden” für eine Grundbedingung der Standortsicherung und diese für eine Schlüsselfrage der Fortexistenz des Wohlfahrtsstaates hielten (vgl. Memorandum 1993/94, S. 127), begriffen Kritiker/innen dieser Position die Standortdebatte als „Waffe im Verteilungskampf` (von Freyberg 1995, S. 31) und machten geltend, daß die Beteiligung an einem Verdrängungswettbewerb auf dem Welt-markt zur Absenkung sozialer Sicherungsstandards und zur Zerstörung des Wohlfahrtsstaates führen müsse.
Auf dem Weg in eine andere Republik?
Standortsicherung um (fast) jeden Preis gefährdet nicht nur den Sozialstaat, vielmehr letztlich auch die Demokratie. Das erbitterte Ringen um Vorteile gegenüber anderen Wirtschaftsstandorten ist bestenfalls ein Nullsummenspiel, bei dem neben sozialen Errungenschaften die Natur, der Frieden und die Demokratie auf der Strecke bleiben können. Wie der Erfolg ostasiatischer Staaten mit diktatorischen Regimes auf den Weltmärkten zeigt, favorisieren das internationale Kapital und die multinationalen Konzerne sogenannte Billiglohnländer, ohne deren Entwicklungsdefizite, korrupte Eliten und die katastrophalen Auswirkungen zu berücksichtigen. Aus dieser Perspektive haben Demokratie, Menschenrechte und Bürgerbeteiligung keinen Eigenwert mehr.
Wolf-Dieter Narr und Alexander Schubert (1994, S. 194) bestreiten, daß sich liberale Demokratie und Marktwirtschaft nach deren Triumph über die sozialistische Planökonomie in Ostmitteleuropa harmonisch miteinander verbinden: „Kapitalistische Ökonomie sorgt nun, da sie sich weltweit erstreckt, nicht für die Morgen-, sondern für die Abendröte von Demokratie und Individualismus.” Joachim Hirsch (1995, S. 137) weist gleichfalls darauf hin, daß die verschärfte Weltmarktkonkurrenz demokratischen Verhältnissen „nicht unbedingt förderlich” sei, weil sich „ein Zuviel an Demokratie” als Standortnachteil erweisen könnte. „Das neue Muster des ,Wettbewerbsstaates` beruht (...) auf einer effektiven materiellen Aushöhlung repräsentativ-demokratischer Mechanismen.” (Borchert 1995, S. 342)
Wahrscheinlich ist weder die Demokratie noch der Wohlfahrtsstaat ein „Standortnachteil”; ihr Wert sollte sich jedoch überhaupt nicht danach bemessen, welchen Beitrag sie zur Konkurrenzfähigkeit einer Volkswirtschaft leisten. Der Sozialstaat, wie er in Deutschland über mehr als ein Jahrhundert hinweg gewachsen ist, stellt eine zivilisatorische Errungenschaft ersten Ranges dar, die nicht einfach preisgegeben wer-den darf, sobald sich bei veränderten weltwirtschaftlichen Bedingungen strukturelle und Finanzierungsprobleme zeigen. Wenn der Wohlfahrtsstaat in seiner Grundsubstanz beschädigt oder zerstört wird, steht die Bundesrepublik vor einer politischen und sozialen Zerreißprobe. Der 1949 verfassungsrechtlich fixierte Sozialstaat war ein historischer Kompromiß zwischen den beiden Volksparteien und den sie tragenden Schichten, dessen Aufkündigung durch die Kapitalseite und liberalkonservative Scharfmacher das Gemeinwesen in seinen Grundfesten erschüttern würde.
Wer den Sozialstaat in Frage stellt, gefährdet damit – ungewollt oder bewußt – die Demokratie, wie sich gegenwärtig in großen Teilen der Welt, vor allem jedoch in Rußland beobachten läßt, wo der marktwirtschaftliche Transformations- bzw. Demokratisierungsprozeß praktisch ohne sozialstaatliche Abfederung stattfindet. Die wirtschaftliche und soziale Situation des vereinten Deutschland ist damit natürlich schwer vergleichbar. Und doch zeichnet sich auch hier eine Tendenz zur Verallgemeinerung individueller Armutslagen und Knappheitserfahrungen ab. Die marktliberale Umstrukturierung des Wohlfahrtsstaates würde nicht nur Not und Elend an den Rändern, sondern auch Existenzunsicherheit im Zentrum der Gesellschaft erzeugen. Am Ende dieses Regressionsprozesses stünden demokratische Substanzverluste.
Sozialstaatskritik, Leistungskürzungen und Pauperisierung begünstigen den Rechtsextremismus (vgl. hierzu: Butterwegge 1995), auch wenn Arme keine politische „Risikogruppe” bilden. Von schweren Krisen und wirtschaftlichen Erschütterungen profitiert in Deutschland erfahrungsgemäß weniger die demokratische Linke. Sozialdemokratie und Gewerkschaften erscheinen deklassierten Schichten und frustrierten Kleinbürgern gerade nicht als konsequente Verteidiger des Wohlfahrtsstaates, sondern als wichtigste Stütze des verhaßten Systems, weshalb man sich eher nach rechtsaußen wendet und damit die parlamentarische Demokratie selbst in Frage stellt.
Die politische Kultur unseres Landes leidet unter Bestrebungen einer sozialen Gegenreform, mit der zwangsläufig ein Verlust an demokratischen Grundrechten – nicht allein für Minderheiten – verbunden ist (vgl. Sonnenfeld 1995). Auch die Entstehung der Neu-en Sozialen Bewegungen (Bürgerinitiativen, Basisinitiativen, Selbsthilfegruppen) im Bereich der Friedenssicherung, des Umweltschutzes, der Frauenemanzipation und des Gesundheitswesens war nur möglich auf Grundlage eines entwickelten Wohlfahrtsstaates. Die vielleicht vorschnell als „Demokratie von unten” (vgl. dazu: Roth 1994) bezeichneten Basisaktivitäten sind eng mit dem Sozialstaat verknüpft und dürften austrocknen, sobald ihnen dieser Boden entzogen wird. Wenn die marktwirtschaftlichen Funktionsmechanismen auf das soziale Sicherungssystem übertragen werden, können sich solche Formen einer „Politik in der ersten Person” nicht mehr entfalten.
Das erreichte Ausmaß der „Sparpolitik” im Sozialbereich darf weder verharmlost noch widerstandslos hingenommen, allerdings auch nicht aus taktischen Gründen überzeichnet werden. Zumindest bislang sind die Reduktion einzelner Leistungen und die Verschärfung der Anspruchsvoraussetzungen (noch) nicht das Hauptproblem, sondern die Vergiftung des politisch-sozialen Klimas und die erschreckende Verbreitung von Ressentiments gegen-über (ethnischen) Minderheiten und sogenannte Randgruppen.
Hier muß eine Gegenstrategie, die Erfolg haben soll, ansetzen: Es wäre schon viel gewonnen, würden die Probleme von Arbeitslosen, Sozialhilfeempfänger(inne)n und Obdachlosen überhaupt thematisiert. Wer über die wachsende Armut und Möglichkeiten zu deren Bekämpfung/Beseitigung spricht, darf über den privaten Reichtum nicht schweigen. Wohlstand und privater Luxus, nach 1968 weitgehend tabuisiert, sollten wieder stärker problematisiert werden (vgl. z.B. Huster 1996), damit nicht der Irrglaube weiter um sich greift, sozial Benachteiligte, Ausländer und Asylbewerber/innen seien die Hauptnutznießer/innen des gesellschaftlichen Wohlstandes. Die deutsche Einigung könnte auch ein sozialer Lernprozeß sein, in dessen Verlauf die Bundesbürger/innen erfahren, daß die Grenzlinien nicht zwischen Ost und West, sondern zwischen „Oben” und „Unten” verlaufen.