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vorgänge: Artikel, Sozialstaat, Existenzsicherung - 31.05.87
Freiheit gegenüber diktierter Hilfe
Dieter Sterzel
Sozialstaatliche Solidarität und Menschenrecht auf soziale Betreuung
aus: vorgänge Nr. 87 (Heft 3/1987), S. 33-43
I.
Die seit nunmehr über zehn Jahren währende Beschäftigungskrise der Bundesrepublik, die sich bei annähernd real 3,5 Millionen Arbeitslosen (1) eingependelt hat und verstärkt vor allem Frauen und Jugendliche aus dem Arbeitsprozeß ausgrenzt, läßt als Folge einer tiefgreifenden Strukturkrise keine grundlegende Veränderung in absehbarer Zeit auf dem westdeutschen Arbeitsmarkt erkennen. Das dem technischen Wandel zugeschriebene, gleichwohl tiefer sitzende Unvermögen des kapitalistischen Systems denjenigen Arbeit zu verschaffen, die arbeiten wollen und können, spiegelt sich nicht zuletzt auch in den Armutsstatistiken der westlichen Industrienationen wider. Diese weisen deutlich steigende Tendenzen auf und dokumentieren damit zugleich, wie die Beispiele USA, England und die Bundesrepublik zeigen, die Erfolglosigkeit neokonservativer, auf die Selbstheilungskräfte des Marktes vertrauender Lösungsstrategien. Der in Zeiten scheinbar zuverlässig ansteigender Wachstumsraten der Wirtschaft und gesicherter Vollbeschäftigung ausgehandelte Sozialstaatskompromiß, der trotz aller vorhandenen Defizite ein vergleichsweise engmaschiges Netz breitgefächerter Sozialleistungen bereitgestellt und damit ein Minimum an sozialer Sicherheit gewährleistet hatte, ist heute nahezu vollständig außer Kraft gesetzt. Die konservative Bundesregierung, zu deren erklärter Programmatik es von Anfang an gehörte, an den Systemen der sozialen Sicherung die »notwendigen Korrekturen« gegebenenfalls »mit größeren Schmerzen« durchzusetzen (Regierungserklärung Kohl vom 13.10.1982), hat eine Entwicklung vorangetrieben, die schon zu Beginn der Krise in den Jahren 1974/75 unter dem Stichwort »Sanierung des Sozialetats« eine kontinuierliche Kürzungspolitik von Sozialleistungen eingeleitet hatte und die wohlfahrtsstaatliche Versorgung von Armen dramatisch verschärft hat.
Die Sozialverwaltung grenzte als Folge der vermehrten Inanspruchnahme von Sozialleistungen für gegenwärtig 2,8 Millionen Sozialhilfeempfänger (2) die Voraussetzungen der Leistungsgewährung immer stärker ein (3). Formalrechtlich legitimiert sie diese Vorgehensweise mit einer extensiven Auslegung des im § S. 1 Sozialgesetzbuch, Allgemeiner Teil (SGB AT) und § Abs. 1 Bundessozialhilfegesetz (BSHG) normierten Nachrang- bzw. Subsidiaritätsprinzips. Diesem Grundsatz zufolge erhält Hilfe nur derjenige, der sich nicht selbst helfen kann oder die erforderliche Hilfe nicht von anderen, z.B. aufgrund von Unterhaltsverpflichtungen oder von anderen Trägern der Sozialhilfe erhalten kann. Die geforderte Selbsthilfe erstreckt sich auf den Einsatz der eigenen »Kräfte und Mittel«, d.h. seiner Arbeitskraft (§§ 11 Abs. 1 S. 1, 18 ff, 25 BSHG) und seines Einkommens und Vermögens (§ 11 Abs. 1, S. 1 BSHG). Die Bereitschaft zu arbeiten beinhaltet die Verpflichtung des arbeitslosen Sozialhilfeempfängers, sich um Arbeit zu bemühen (§ 18 Abs. 2 BSGH) und zumutbare Arbeit nach Maßgabe der in § 18 Abs. 3 BSHG näher umschriebenen Voraussetzungen zu übernehmen. Zusätzlich sollen die Sozialbehörden, wie es in § 19 Abs. 1 BSHG heißt, für Hilfesuchende, die keine Arbeit finden können, nach Möglichkeit Arbeitsgelegenheiten schaffen, was gemäß § 19 Abs. 2 BSGH auch durch die Schaffung von Gelegenheiten »zu gemeinnütziger und zusätzlicher Arbeit« möglich ist, die entweder mit dem üblichen Arbeitsentgelt zu entlohnen ist oder aber auch durch Lebensunterhalt zuzüglich einer angemessenen Entschädigung für Mehraufwendungen entgolten werden kann. Schließlich soll, falls es im Einzelfall geboten ist, einen arbeitsentwöhnten Hilfesuchenden an Arbeit zu gewöhnen oder die Bereitschaft eines Hilfesuchenden zur Arbeit zu prüfen, ihm hierfür eine geeignete Tätigkeit angeboten werden (§ 20 Abs. 1 BSHG). Es gehört zur Praxis der Kommunen, diese als »Hilfe zur Arbeit« sozialkaritativ schlecht verhüllte Form des Arbeitszwanges, die eher Bezüge zur obrigkeitsstaatlichen, früher in Arbeitshäusern durchgeführten Armen-Polizey als zur sozial- und rechtsstaatlich gesicherten Anspruchsberechtigung auf Sicherung des Existenzminimums aufweist, mit einem als »Prämie« deklarierten Stundenlohn von 1 DM bis 3 DM zu vergüten. Da es sich um ein öffentlich-rechtliches Beschäftigungsverhältnis handelt, werden keine Sozialversicherungsbeiträge abgeführt. Auch sonst stehen dem Zwangsverpflichteten die gesetzlichen Schutzrechte eines privaten Arbeitsverhältnisses nicht zu. Die an den arbeitslosen Hilfsbedürftigen adressierte Erwartung, in irgendeiner Form durch eigene Arbeit für die eigene Reproduktion zu sorgen, wird in § 25 Abs. 1 BSHG mit der Sanktionsfolge gekoppelt, daß derjenige den Anspruch auf Hilfe zum Lebensunterhalt verliert, der sich weigert, in der von der Sozialverwaltung erwarteten Weise zumutbare Arbeit zu übernehmen. Es liegt dann im Ermessen der Sozialbehörde, ob sie mit Hilfe dieses Disziplinarinstrumentes die Unterstützung bis auf das zum Lebensunterhalt Unerläßliche einschränken will (§ 25 Abs. 2 BSHG). Die Gefahr der Ausgrenzung aus dem Leistungssystem der Sozialhilfe und damit der endgültigen sozialen Deklassierung besteht aber auch aufgrund einer zunehmend schärferen Einkommensüberprüfung des Antragstellers. Die notwendige Erfassung der Vermögenslage des Sozialhilfeberechtigten nimmt die Sozialverwaltung z.B. zunehmend zum Anlaß, die persönlichen Lebensverhältnisse und implizit auch die Lebensführung des Antragstellers zu kontrollieren, so daß ihm faktisch die entwürdigende Rolle eines Bittstellers und nicht eines Anspruchsberechtigten zugewiesen wird.
Unter Hinweis auf den Amtsermittlungsgrundsatz der Sozialämter (§ 20 SGB X) und die Mitwirkungspflichten des Sozialhilfeberechtigten gemäß § 60 ff. SGB AT - und hier insbesondere der Auskunftspflicht des Antragstellers gemäß § 60 Abs. 1 SGB AT, alle Tatsachen anzugeben, die für die Leistung erheblich sind, und auf Verlangen des Leistungsträgers der Erteilung der erforderlichen Auskünfte durch Dritte zuzustimmen, - halten die Sozialhilfeträger z.B. das Verlangen für gerechtfertigt, daß der Betroffene sich zur Entbindung seines Bankgeheimnisses für Vergangenheit, Gegenwart und Zukunft zwecks Kontrolle seiner Vermögensverhältnisse bereit erklärt oder mit einer Begehung seiner Wohnung zur Überprüfung seiner privaten Sphäre einverstanden ist. Verweigert er die Zustimmung, wird ihm in der Regel die Versagung oder Entziehung der Sozialleistungen wegen fehlender Mitwirkung auf der Grundlage des § 66 SGB AT angedroht.
II.
Es ist erstaunlich genug, daß derartige Praktiken der Sozialadministration der herrschenden Meinung in der juristischen Literatur und höchstrichterlichen Rechtsprechung unter dem Aspekt möglicher Grundrechtskollisionen nicht nur völlig unproblematisch erscheint, sondern sogar umgekehrt das durch Menschenwürdegarantie (Art. 1 Abs. 1 GG) und Sozialstaatspostulat (Art. 20, 28 GG) legitimierte Subsidiaritätsprinzip dazu herhalten muß, die Suspendierung des Grundrechtsschutzes als im vernünftigen Interesse des Hilfsbedürftigen liegend zu rechtfertigen. Im Lichte der einschlägigen Judikatur des Bundesverfassungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichtes und des Bundessozialgerichtes läßt sich dieses Verfassungsverständnis wie folgt charakterisieren: Aus der Menschenwürdegarantie des Grundgesetzes als »Konstitutionsprinzip« der Verfassung folge die Selbstverantwortung des Bürgers, die zum Angelpunkt jeglicher Inhaltsbestimmung des Sozialrechts zu machen sei. Der Menschenwürde als »oberstem Wert« entspricht nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts ein »Menschenbild« der freiheitlich-demokratischen Grundordnung, das anerkennt, daß »der Mensch ... eine mit der Fähigkeit zu eigenverantwortlicher Lebensgestaltung begabte Persönlichkeit (ist) ... Um seiner Würde willen muß ihm eine möglichst weitgehende Entfaltung seiner Persönlichkeit gesichert werden. Für den politisch-sozialen Bereich bedeutet das, daß es nicht genügt, wenn eine Obrigkeit sich bemüht, noch so gut für das Wohl von 'Untertanen' zu sorgen; der einzelne soll vielmehr in möglichst weitem Umfange verantwortlich auch an den Entscheidungen für die Gesamtheit mitwirken. Der Staat hat ihm dazu den Weg zu öffnen.« (4) Aus der »gesamtverfassungsrechtlichen Freiheitsentscheidung für Menschenwürde und eine eigenverantwortliche Lebensführung in einem freiheitlichen Gemeinwesen« (5) folgt für den einzelnen die Verpflichtung, primär alle persönlichen Risiken selbst zu tragen (6) und erst subsidiär auf unterstützende staatliche Sozialleistungen zu rechnen. Die hier angelegte zentrale Bedeutung des Subsidiaritäts- oder Nachrangprinzips geht im Denkmuster klassisch-liberaler Ordnungsvorstellungen völlig selbstverständlich davon aus, daß der einzelne sich selbst hilft und vor allem auch die Möglichkeit hat, seine Existenzweise (und die seiner Familie) durch abhängige oder selbständige Arbeit zu sichern. Unter dem Aspekt der in der Menschenwürdegarantie begründeten Sozialpflichtigkeit des einzelnen und der bürgerlichen Lastengleichheit wird eine »sittliche« Grundpflicht zu angemessener Arbeitsbetätigung (7) postuliert, so daß der einzelne primär auf »interne« Lösungsstrategien (8) zur Bewältigung individueller Notlagen verwiesen wird - sei es durch Einsatz eigener Arbeitskraft, sei es durch Rückgriff auf den familialen Unterhaltsverband -, bevor er das externe Regelungssystem des Rechts der sozialen Sicherheit in Anspruch nehmen kann. In diesem Sinn sieht das Bundesverfassungsgericht in dem »Grundsatz, daß derjenige mit seinen Wünschen nach staatlicher Hilfe zurücktreten muß, der sich 'aus eigener Kraft zu helfen in der Lage ist' ein bestimmendes Element des ganzen Versorgungsrecht«. »Die Pflicht, einen Verlust, dessen Ersatz die Gemeinschaft zu tragen hat, selbst zu mildern, soweit das zumutbar ist, hat unser Sozialrecht vielfach geformt und kann geradezu als ein Ausfluß des Prinzips der Sozialstaatlichkeit bezeichnet werden.« (9) Es widerspreche, so das Bundesverfassungsgericht weiter, »dem Gedanken des sozialen Rechtsstaates, daß Mittel der Allgemeinheit, die zur Hilfe für deren bedürftige Mitglieder bestimmt sind, mangels genügender Kontrolle auch in Fällen in Anspruch genommen werden können, in denen wirkliche Bedürftigkeit nicht vorliegt.« (10)
Der Annahme einer sozialstaatlich begründeten Sozialpflichtigkeit des hilfsbedürfti gen Bürgers entspricht der Grundsatz der Individualisierung staatlicher Sozialhilfeleistung, wonach jeder nur das bekommt, was er zur Sicherung des Existenzminimums unbedingt braucht. Demzufolge muß auch der Sozialhilfeberechtigte als prinzipiell eigenverantwortlich handelnde Persönlichkeit sich das eigene Verhalten zurechnen lassen, zumal, wenn er der der Solidargemeinschaft geschuldeten Verpflichtung, die Inanspruchnahme von Sozialleistungen so gering wie eben möglich zu halten, unentschuldbar zuwiderhandelt (Verschuldensprinzip). (11) Demzufolge ist nach herrschender Meinung die sich aus der Erfüllung von Mitwirkungspflichten ergebende Eingriffsbelastung für die Grundrechtsphäre die Konsequenz der allgemeinen sozialstaatlich begründeten Sozialpflichtigkeit des Bürgers. (12) Der Sozialstaat als Gebender müsse vom Bürger als Nehmendem ein soziales Verhalten gegenüber der Allgemeinheit verlangen, damit die für die Allgemeinheit entstehende Belastung so gering wie eben möglich gehalten wird. Durch die Verpflichtung zur opferbereiten Mitwirkung ergäbe sich lediglich ein »natürliches Spannungsverhältnis zu den Grundrechten« der Art. 1 und 2 GG (13), weshalb eine Beeinträchtigung von Persönlichkeitsrechten durch die Gewährung von Sozialleistungen von vornherein ausscheide. In diesem Sinne formuliert das Bundessozialgericht die Erwartung: »Wenn der soziale Rechtsstaat ... die Pflicht hat, seine Bürger sozial und gerecht zu betreuen, darf dieser Rechtsstaat auch erwarten, daß der einzelne Bürger sich ihm gegenüber sozial verhält«. (14)