vorgänge: Artikel - 30.11.85

»Freedom of Information«

Elke Gurlit

Ein Instrument zur Überwindung staatlicher Geheirnhaltungspraxis?

Die Schlagworte von der »Informationsgesellschaft« und dem »Computerzeitalter« verweisen auf die wachsende Bedeutung der Information; Staat und Verwaltung sind auf Informationen angewiesen, um ihren vielfältigen Planungs- und Steuerungsaufgaben gerecht werden zu können. In gleicher Weise benötigen auch die Bürger Informationen, um ihr individuelles und gesellschaftliches Handeln sinnvoll zu organisieren. Angesichts des Angewiesenseins auf Informationen wird die Verfügungsgewalt über sie zu einer »zentralen gesellschaftlichen Potenz, die einen wesentlichen Beitrag zur Erhaltung wie auch zur Veränderung bestehender Herrschaftsverhältnisse« leisten kann(1).

Empirische Untersuchungen zeigen jedoch, daß die Informationsströme zwischen Ver-waltung und Bürgern asymmetrisch verlaufen: Im Bereich der Verwaltung häufen sich zunehmend Informationen an, über die die Administration zu eigenem Nutzen verfügt; insbesondere technische Informationssysteme, die innerhalb der Verwaltung monopolisiert und nicht dem Bürger zu dienen bestimmt sind, lassen eine Informationskonzentration in der öffentlichen Verwaltung vermuten(2).

Die gestörten Informationsprozesse zwischen Staat und Bürgern sind um so folgenreicher, als sich die Verwaltung zunehmend der politischen Steuerung entzieht. Die von Max Weber beschriebene Bedeutung der Verwaltung als sozialer Machtfaktor erhält unter den Bedingungen des modernen Planungsstaates eine neue Dimension: Wenn Weber die Verwaltungstätigkeit durch ihre Regelhaftigkeit aufgrund konditionaiprogrammierter Gesetze gekennzeichnet sah(3), so wird genau diese Regelhaftigkeit durch die administrative Übernahme ehemals politischer Planungsfunktionen in Frage gestellt - die durch zweckrationeles Handeln bestir}imte Verwaltungstätigkeit löst sich zunehmend ab von gesetzlicher Programmierung und programmiert sich selbst(4).

Ist damit die Verwaltung in erheblichem Maße der politischen Steuerung entzogen, so kommt der Mitwirkung an und der Kontrolle von Verwaltungstätigkeit durch die Bürger eine hervorragende Bedeutung zu. Informationsrechte, verstanden als Gegengewicht zur staatlichen Informationsverarbeitungspraxis, könnten zur Aufbrechung administrativer Verselbständigungs- und Geheimhaltungstendenzen und zu einer demokratischen Kontrolle durch Schaffung von Transparenz beitragen.

Information und Geheimhaltung im bundesdeutschen Recht

Die »Überlegenheit des berufsmäßig Wissenden sucht jede Bürokratie noch durch das Mittel der Geheimhaltung ihrer Kenntnisse und Absichten zu steuern. Bürokratische Verwaltung ist ihrer Tendenz nach stets »Verwaltung mit Ausschluß der Öffentlichkeit«(5) - dieser Webersche Befund findet seine Widerspiegelung in den Gesetzesvorschriften, die den Informationszugang des Bürgers und die Zulässigkeit staatlicher. Geheimhaltung normieren.
Die Informationsfreiheit des Art. S, Abs. 1, S. 1 GG gibt jedermann das Recht, »sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten«. Das BVerfG erkannte, daß erst die Informationsfreiheit es dem Bürger ermöglicht, »sich selbst die notwendigen Voraussetzungen zur Ausübung seiner persönlichen und politischen Aufgaben zu verschaffen, um im demokratischen Sinne verantwortlich handeln zu können«(6). Da Art. 5 GG dieses Recht aber auf »allgemein zugängliche Quellen« beschränkt und eine solche nur dann gegeben ist, wenn die Informationsquelle »technisch geeignet und bestimmt ist, der Allgemeinheit, d.h. einem individuell nicht bestimmbaren Personenkreis, Informationen zu verschaffen«(7), soll der behördliche Bereich von der Informationsfreiheit ausgenommen sein - die »öffentliche« Verwaltung ist eben doch nicht ganz öffentlich. Mit der scharfsinnigen Begründung, behördliche Akten seien keine allgemein zugänglichen Informationsquellen, »weil sie der öffentlichen Einsicht nicht allgemein zugänglich sind« (8), verweigern die Gerichte unisono einen auf Art. 5 GG gestützten allgemeinen Informationsanspruch des Bürgers gegenüber der Verwaltung.

In gleicher Weise verneinen die Gerichte regelmäßig eine Veröffentlichungspflicht für allgemeine Verwaltungsvorschriften. Vorschriften, die etwa den Ermessensgebrauch bei der Gewährung von Sozialhilfe oder der Ausweisung von Ausländern regeln und deshalb u.a. für Rechtsanwälte eminent bedeutsam sind, müssen nicht nach Art. 5 GG zugänglich gemacht werden. Sie sind nicht allgemein zugänglich, weil sie gemäß Rechtsprechung nur innerbehördlich gelten(9) - ungeachtet ihrer faktischen Außenwirkung.
Da Informationsansprüche gegenüber der Verwaltung nach herrschender Auffassung nicht auf das Grundgesetz gestützt werden können, bleiben neugierigen, interessierten und betroffenen Bürgern nur die einfachgesetzlichen Akteneinsichtsrechte. Nach § 29 VwVfG besteht aber ein Akteneinsichtsrecht nur für »Beteiligte eines Verwaltungsverfahrens«, und dies auch nur, »soweit die Aktenkenntnis zur Geltendmachung oder Verteidigung ihrer rechtlichen Interessen erforderlich ist«. Das hierdurch bereits personell und gegenständlich begrenzte Einsichtsrecht wird durch großzügige Ausnahmetatbestände noch weiter geschmälert: So besteht ein Anspruch auf Akteneinsicht nicht, »soweit durch sie die ordnungsgemäße Erfüllung der Aufgaben der Behörde beeinträchtigt wird«, oder »das Bekanntwerden des Inhalts der Akten dem Wohl des Bundes oder eines Landes Nachteile bereiten würde«, oder soweit »die Vorgänge ihrem Wesen nach geheimgehalten werden müssen«. Letzterer Ausnahmetatbestand soll nach den Intentionen des Gesetzgebers vor allem die »Privatsphäre« Dritter schützen; faktisch dient er jedoch der Verwaltung als Auffangtatbestand für Geheimhaltungsinteressen, die sich den anderen Ausnahmetatbeständen nicht zuordnen lassen. Dem Wesen nach geheimhaltungsbedürftig sind z.B. sogenannte Sicherheitsakten, die über einen Bundesbahnbeamten angelegt wurden, der an einer mutmaßlichen sicherheitsempfindlichen Stelle eingesetzt war, ebenso wie Akten des Hessischen Landesamtes für Verfassungsschutz, aus denen sich die Arbeitsweise der Behörde und der Kreis der Mitarbeiter ersehen ließent(10). Tatsächlich beruhen die Gerichtsentscheidungen wohl eher auf der Anerkennung des massiven Eigeninteresses von Verfassungsschutz und Nachrichtendienst an der Geheimhaltung, das sich schlicht aus dem Umstand ergibt, »daß Schnüffelei alles andere als ein ehrenwertes Geschäft ist, auch dann, wenn es staatlich organisiert wird«(11).
Die Geheimhaltung von Akten wird den Behörden zusätzlich noch dadurch erleichtert, daß eine gerichtliche Überprüfung administrativer Geheimhaltungsansprüche nicht oder nicht rechtzeitig möglich ist. Ein Anspruch auf Akteneinsicht besteht, wenn überhaupt, nur im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens. Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen, zu denen auch Entscheidungen über die Gewährung von Akten-einsicht zählen sollen, können aber nur zusammen mit der eigentlichen Sachentscheidung geltend gemacht werden (§ 44a VwGO). Eine isolierte Klage auf Einsichtgewährung ist deshalb nicht statthaft. Selbst wenn aber eine Klage auf Aktennotiz vom Gericht als zulässig erachtet wird, steht es den Behörden frei, die Aktenvorlage an das Gericht unter Berufung auf deren Geheimhaltungsbedürftigkeit »dem Wesen nach« zu verweigern (§99 VwGO) - die exklusive Definitionsmacht über die Geheimhaltungswürdigkeit liegt bei der Administration.
Der trostlose Rechtszustand wird auch von Juristen zunehmend als unbefriedigend empfunden. Seit einigen Jahren fordern Kritiker die Schaffung eines allgemeinen, voraussetzungslosen und durchsetzbaren Informationsanspruchs, der der vielbeschworenen »bürgernahen Verwaltung« zu ihrem Recht verhilft. So fordern beispielsweise Die Grünen die Einführung eines allgemeinen Einsichtsrechts in Umweltakten. Als Vorbild für eine solche Reform gilt regelmäßig der US-amerikanische »Freedom of Information Act« (FOIA). Eine Analyse der Entstehungsbedingungen und Funktionsweisen des FOIA kann möglicherweise Aufschluß darüber geben, welche Chancen und Unwägbarkeiten in einem bundesdeutschen Freedom of Information Act liegen.

Entstehung und Strukturprinzipien des FOIA

Im Jahr 1953 hatte der Justitiar des »New York Herald Tribune«, Harold Cross, im Auftrag der »American Society of Newspaper Editors« eine Studie erarbeitet über »The People's Right to Know«(12). Seine Recherchen ergaben, daß die Tätigkeit der Exekutive hinter verschlossenen Türen stattfand und die Einsichtnahme in Behördenakten nahezu routinemäßig verweigert wurde. In den bald darauf beginnenden Vorarbeiten zu einem Informationsgesetz wurden Hunderte von Experten gehört und 17 dickleibige Bände mit Hearing-Stenogrammen gefüllt. Die Behörden, die sich im Rahmen der Hearings äußerten, lehnten einhellig ein Informationsgesetz ab - sie sahen die Funktionsfähigkeit der Behörden gefährdet. Die Notwendigkeit der Gesetzgebung begründete der Kongress mit demokratietheoretischen Erwägungen: Verwaltungshandeln und Behördenakten seien »öffentliches Eigentum«; das Prinzip einer »informierten Wählerschaft« gebietet eine Regelung, die der Öffentlichkeit Zugang zu allen Behördenakten verschaffe. Im Jahre 1966 wurde endlich der Freedom of Information Act vom Kongreß verabschiedet (5 U.S.C. § 552).

Das Gesetz, das vornehmlich auf Druck der Presse zustandegekommen war, wurde von einer breiteren Öffentlichkeit zunächst jedoch kaum zur Kenntnis genommen - tatsächlich war es zu schwach, um das überkommene administrative Geheimhaltungsdenken durchbrechen zu können. Die Behörden machten sich Inkonsistenzen der Gesetzge-bungsgeschichte (die Gesetzeserläuterungen des Senats waren wesentlich informations-freundlicher als die Begründungen des Repräsentantenhauses) zunutze, um Umgehungsstrategien zu entwickeln: Sie verzögerten die Bearbeitung von Informationsgesuchen, um aktuelle Informationen durch Zeitablauf wertlos zu machen; sie forderten astronomische Gebühren und Vorschüsse für die Anfertigung von Kopien; oder sie ließen einfach Akten verschwinden.
Die von der Presse und von Bürgerrechtsgruppen erhobenen Vorwürfe veranlaßten den Kongress 1972 schließlich zur Anberaumung neuer Hearings. Die Ausschüsse kamen zu dem Ergebnis, daß vor allem prozedurale Mängel für die wenig eindrucksvolle Implementation des FOIA verantwortlich waren. Das 1974 verabschiedete Änderungsgesetz präzisierte und erweiterte u.a. die Informationspflichten der Behörden, formulierte Standards für die Berechnung von Gebühren, statuierte drastische Fristen für die Bearbeitung von Informationsgesuchen und schuf ein parlamentarisches Überwachungsprogramm. Der Reformeifer der Parlamentarier wurde nicht zuletzt von den traumatischen Watergate-Erfahrungen beflügelt - es galt, das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Funktionsfähigkeit der Verwaltung wiederherzustellen.

Der FOIA ist ein Bundesgesetz und verpflichtet nur die Bundesbehörde. Die Einzelstaaten haben aber durchweg entsprechende Informationsgesetze verabschiedet. Neben den eigentlichen Behörden werden auch staatliche Eigenbetriebe (z.B. die Tennessee Valley Authority) oder staatlich beherrschte Unternehmen (wie etwa Amtrak) vom Anwendungsbereich des Gesetzes erfaßt. Das Gesetz, das sich als umfassendes Informationskonzept versteht, gliedert sich in drei Teile.

• In einem ersten Abschnitt werden Veröffentlichungspflichten der Behörden normiert. Danach müssen allgemeine Verwaltungsvorschriften, Organisationspläne und Verfahrensregelungen regelmäßig im »Federal Register« publiziert werden. Für den Fall, daß die Behörde ihrer Veröffentlichungspflicht nicht nachkommt, formuliert das Gesetz ein Benachteiligungsverbot für eventuell betroffene Personen. Zweck der Regelung ist es, der Öffentlichkeit die Möglichkeit zu geben, herauszufinden, wie und an wen Anträge und Anfragen zu richten sind. Die Informationspflicht wird danach als notwendige Voraussetzung für weitergehende Informationsgesuche verstanden.
• Der zweite Abschnitt verpflichtet die Behörden, bestimmte Dokumente zugänglich (»available«) zu machen. Hierbei handelt es sich vor allem um »endgültige Stellungnahmen zur Entscheidung von Einzelfällen«, die über laufende Kataloge systematisiert und erschließbar gemacht werden müssen. Die »availability«-Regelung verfolgt den ausdrücklichen Zweck, das behördliche »case law« jeder Person zugänglich zu machen. Das in Tausenden von Einzelfallentscheidungen gesammelte Recht hat in der angelsächsischen Rechtstradition häufig die Kraft von Gesetzesrecht, da es als Präzedenz zur Entscheidung ähnlich gelagerter Fälle herangezogen wird - als »secret law« der Behörden war es zuvor der Öffentlichkeit nicht zugänglich.

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