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vorgänge: Artikel, Generationen - 15.09.96
Die Entstaatlichung staatlicher Aufgaben
Friedbert W. Rüb
Privatisierung sozialer Risiken in der gesetzlichen Rentenversicherung?, aus vorgänge Nr. 135 (Heft 3/1996), S. 77-88
Die Standort-Diskussion unterliegt ebenso wie die Debatte über die „Krise des Sozialstaates” politischen Konjunkturen. Solche Diskussionen pflegen - analog zu ökonomischen Konjunkturzyklen — im Konjunkturtief ihren Höhepunkt zu haben und zugleich an fundamentalistischer Schärfe zuzunehmen. Der Antrieb für solche Diskussionen sind dem Sozialstaat immanente Verteilungskonflikte (Mayer 1996, bes. 3f), durch die Interessen der beteiligten Akteure im Sozialstaat um- oder neu definiert werden. Das ist nichts außergewöhnliches. Bleibt ein konjunktureller Aufschwung jedoch aus, verfliegt die Debatte nicht, sondern verfestigt sich und wird zum sozial- und verteilungspolitischen „Stellungskrieg”; manchmal wandeln sich dann Interessen im Sozialstaat zu Interessen gegen ihn. Dies ist die heutige Lage.
In der gegenwärtigen Debatte wird eine eigentümliche Verschiebung in der Argumentation deutlich. Seit seiner Entstehung ist der Sozialstaat als Reaktion auf die innere Bedrohung der Gesellschaft durch die Arbeiterklasse entstanden und hatte seither die soziale Integration mittels Verbesserung der materiellen Lagen von Individuen, Haushalten und sozialen Gruppen zu seiner normativen Antriebskraft gemacht. Heute dagegen wird die externe Bedrohung der Gesellschaft durch die Globalisierung der Weltwirtschaft zum Motor der sozialpolitischen Entwicklung.
Damit untrennbar verbunden ist eine Veränderung der sozialpolitischer Politikproduktion. Der Ausbau des Sozialstaates vollzog sich stückweise, und in Zeiten des wirtschaftlichen Wachstums konnte jeder Gruppe etwas gegeben werden, ohne anderen ets wegzunehmen. Die Zuteilung von Verbesserungen mußte sichtbar und einem politischen Akteur bzw. politischer Partei zurechenbar sein, um Sozialpolitik in wahlpolitische Unterstützung umzumünzen. Manchmal wurde „Sozialpolitik zur Wahlpolitik” (Bank 1972). Nicht nur die großen Rentenreformen von 1957 und 1972 waren hierfür typisch.
Der Abbau sozialstaatlicher Positionen dagegen folgt einer anderen Logik. Unter Bedingungen hoher Unsicherheit und bei Einschränkungen sozialstaatlicher Position, die von den Betroffenen sensibler wahrgenommen werden als Verbesserungen, droht der Entzug von politischer Unterstützung bei Wahlen. Die Politik wiederum ist sich dieses Sachverhalts bewußt und wird negative Rückkoppelungseffekte durch „Koalitionsbildungen” zu minimieren versuchen, um die politische Verantwortung breit zu streuen, wenn möglich auf nicht-staatliche Akteure zu verlagern oder im Extremfall Regieren durch Selbststeuerung der Systeme der sozialen Sicherung zu automatisieren (vgl. dazu Pierson 1996; Weaver 1986). Privatisierung im Bereich der gesetzlichen Rentenversicherung (GRV) – in welcher Form auch immer – muß sich dessen bewußt sein. Eine Analyse der (Re-)Privatisierung sozialstaatlicher Positionen muß dies berücksichtigen und in Rechnung stellen, daß die Politik des Abbaus Folgen für die politische Programmatik zeitigt.
Optionen der Privatisierung rentenrechtlicher Positionen
Die Privatisierung rentenrechtlicher Positionen kann grundsätzlich drei Formen annehmen: Die radikale Privatisierung der umlagefinanzierten und staatlich organisierten Institution der GRV, wie sie u.a. in einem Bericht der Weltbank für die industrialisierten Länder gefordert wurde (Weltbank 1994), in Chile unter der Militärdiktatur 1981 mit zwiespältigen Ergebnissen eingeführt und praktiziert (vgl. dazu Schulz-Weidner 1996). Hier wurde das staatlich garantierte Umlageverfahren durch ein Kapitaldeckungsverfahren ersetzt, an die Stelle öffentlicher Rentenversicherungsträger traten private, gewinnorientierte Fonds und die Beziehung zwischen Beitrag und Leistung wurde streng auf versicherungsäquivalente Größen umgestellt. Peru, Kolumbien und Argentinien sind dem Anfang der neunziger Jahre gefolgt. Von wirtschaftliberalen Kräften wird dies auch als Konzept für die Bundesrepublik seit längerem propagiert (vgl. etwa Kronberger Kreis 1987; modifiziert: Schwarz-Schilling (Hg.) 1988). Des weiteren ist eine Teilprivatisierung möglich, die die Einführung einer steuerfinanzierten Grundsicherung mit einer darüber hinausgehenden privaten Versicherung gegen die Risiken des Alters und der Invalidität koppelt. Auch diese Position hat hierzulande prominente Vertreter (vgl. statt vieler Miegel/Biedenkopf 1981; Miegel/Wahl 1985). Schließlich ist eine Anpassung an veränderte Bedingungen unter Wahrung, besser: Straffung der bisherigen institutionellen Strukturen und normativen Muster denkbar. Dies führt zu dem Paradox, daß durch die permanente Stabilisierung der grundlegenden Prinzipien der GRV die Auflösung ihrer eigentlichen Funktion betrieben wird. Es ist dies die schleichende Privatisierung, die als kumulativer Prozeß Mitte der siebziger Jahre einsetzte und in der 1989 verabschiedeten Rentenreform '92 ihren vorläufigen Höhepunkt fand. Dieser ist jedoch nicht identisch mit seinem Abschluß, denn die Eigentümlichkeit dieser schleichenden Privatisierung liegt in ihrer prinzipiellen Unabgeschlossenheit. Dieses Politikmuster war in der Vergangenheit dominierend und wird – bei aller Vorsicht hinsichtlich solcher Prognosen – es auch in der Zukunft bleiben, solange der rentenpolitische Konsens zwischen den beiden großen Parteien SPD und CDU bestehen bleibt und der katholische Arbeitnehmerflügel in der CDU die Sozial- und Rentenpolitik dominiert und den wirtschafts-liberalen Flügel um die Mittelstandsvereinigung in Schach halten kann (vgl. dazu Nullmeier 1996).
Schleichende Privatisierung ist ein spezifischer und komplizierter Modus der Rückführung sozialstaatlicher Positionen; seine finanzielle, normative und technische Logik soll deshalb kurz umrissen werden. Zuvor jedoch muß geklärt werden, aus welchen Elementen und Eigenschaften sich ein sozialstaatlicher Status zusammensetzt.
Renten als zusammengesetzter sozialstaatlicher Status
Die Rentenleistung ist nach dem bundesrepublikanischen Selbstverständnis eine zusammengesetzte Position und hat als normative Zielvorgabe, die im Lebensverlauf erzielte Einkommensposition auf dem Arbeitsmarkt auf die im Sozialstaat zu übertragen. Die Rente hat Einkommensersatzfunktion, und über die Rentenformel 1 wird das im Lebenslauf erzielte Einkommen auf die Lebenslage jenseits des Arbeitsmarktes übertragen. Deshalb lag es in ihrer Logik, nur das am Arbeitsmarkt erzielte Einkommen als rechtliche Grundlage und als Ausgangspunkt der technisch-finanziellen Berechnung zu nehmen.
Entgegen einer weit verbreiteten Annahme beruht die Leistung der GRV nicht auf einer wie auch immer gedachten und von der Privatversicherung entlehnten Äquivalenz zwischen Beitrag und Leistung, sondern auf einer normativen Konstruktion: Sie soll bei Eintritt bestimmter, vom politischen System in demokratischen Verfahren entschiedenen sozialen Risiken einen Ausgleich vornehmen und Brüche bzw. rapide Veränderungen im Lebenslauf abfangen und ausgleichen. Dazu ist es notwendig, die Rente als zusammengesetzte sozialstaatliche Position zu konzipieren. Nehmen wir ein Beispiel: Ein Mann, der mit 20 Jahren eine sozialversicherungspflichtige Beschäftigung beginnt, wird im Alter von 35 Jahren Invalide und hätte bei seiner Rentenberechnung nur 15 Jahre in Anschlag zu bringen. Deshalb hat der Gesetzgeber die sogenannte Zurechnungszeit eingeführt, die – grob vereinfacht – unterstellt, der Betreffende hätte bis zu seinem 60. Lebensjahr gearbeitet und während dieses Zeitraumes sein bis zum 35 Lebensjahr erzieltes lebensdurchschnittliches Einkommen weiter verdient. Ähnlich verhält es sich bei der Rente nach Mindesteinkommen. Bei bestimmten Personengruppen (momentan jene, die länger als 35 Jahre der Rentenversicherung angehört haben) erfahren Einkommen eine Höherbewertung auf 75% des Durchschnittseinkommens aller Versicherten. Ziel dieser Regelung ist es, die Auswirkungen niedriger Löhne durch sozialpolitische Maß-nahmen zu korrigieren. Vor allem Frauen profitieren davon. Die Höherbewertung der ersten Berufsjahre, die Anrechnung von Ausbildungszeiten, der Ausgleich von Kriegsfolgelasten (wie Kriegsdienst, Vertreibung, Flucht o.ä.), dies alles sind Maßnahmen, die politisch gewollte Korrekturen der ausschließlich durch Erwerbsarbeit begründeten Rentenpositionen vornehmen.
Es ist ja gerade die Aufgabe des Sozialstaates und der von ihm gewährten sozialen Rechte, die dominierende Wirkung des Arbeitsmarktes und seiner Kräfte zu begrenzen, damit verbundene Risiken zu kompensieren und eine vom demokratischen Staat gewollte politische Gestaltung der Lebenslagen von Individuen und sozialen Gruppen vorzunehmen? 2 In der GRV sind deshalb Leistung, Bedarf und Teilhabe 3 in einer spezifischen Weise kombiniert: Die Rente(nleistung) erfolgt nur bei vorangegangener Erwerbsarbeit(sleistung), die Bedarfssicherung wird am Ziel der Lebensstandardsicherung ausgerichtet und umschließt notwendig soziale Ausgleichsmechanismen, und Teilhabe wird durch die Dynamisierung der Renten an die ökonomische Entwicklung der Gesellschaft realisiert. Dieses „magische Dreieck” (Nullmeier/Rüb 1994: 70) ist konstitutiv für die GRV und es kann nur um den Preis ihrer eigenen Selbstaufhebung zerstört werden. Die Beziehung der drei Elemente dieses Dreiecks ist zwar in sich variabel und die Zusammenstellung der je einzelnen Komponenten ist der demokratischen Gestaltbarkeit geöffnet. Wird aber eine oder werden zwei Komponenten einseitig betont und die jeweils Dritte in einen minderen Status versetzt oder ganz verdrängt, so löst sich die Identität der GRV auf.
Findet eine Privatisierung von sozialen Risiken statt, so bedeutet dies, den Menschen wieder näher an die Kräfte des Marktes zu rücken und zugleich das Ausmaß der demokratischen Gestaltungsmöglichkeiten sozialstaatlicher Positionen zu reduzieren, wobei letztere Dimension zu oft vergessen wird. Der demokratische Sozialstaat ist nicht — wie der Bismarcksche — ein obrigkeitsstaatlicher Verteiler von sozialen Sicherungen, sondern ein System zur Bearbeitung gesellschaftlicher Konflikte. Sozialstaatlichkeit ist deshalb nicht allein (oder primär) ein mehr oder weniger an sozialer Umverteilung, sondern auch und vor allem der „Anspruch aller auf Teilhabe an den Entscheidungsprozessen und an den in diesen Prozessen abgearbeiteten Problemlagen. ... Wichtiger als immer neue Umverteilungsschlüssel sind die dem demokratischen Staat angemessenen Entscheidungssituationen, -mechanismen und Akteure.” (Hartwich 1990: 21). Eine Analyse und Bewertung der Privatisierung rentenrechtlicher Positionen hat dies ebenso zu berücksichtigen wie veränderte Verteilungsmechanismen.
Finanzielle Auswirkungen des Abbaus rentenrechtlicher Positionen
Beginnen wir mit der Veränderung sozialstaatlicher Verteilungspositionen und ihren finanziellen Dimensionen. Hier lassen sich drei unterschiedliche Stufen erkennen Die erste Stufe, die Mitte der siebziger Jahre begann, ist durch eine Unzahl unterschiedlicher, noch weitgehend konzeptionsloser und kaum übersehbarer Eingriffe in das Rentenrecht charakterisiert (als Überblick vgl. Rüb 1988). Es war die Phase der Intensivierung vorhandener Ressourcen, und sie endete etwa Mitte der achtziger Jahre. Danach begann die Suche und Entwicklung nach umfassenden, in sich konsistenten politischen Programmen, die bis zum Ende der achtziger Jahre dauerte. Es war die Phase der Konturierung von Langfristperspektiven, die vor allem im federführenden Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung (BMAS) vorangetrieben wurde. Es war ein Zwischenstadium, das in der Reform des Hinterbliebenenrechts und der damit verbundenen Anrechnung von Kindererziehungszeiten im Rentenrecht (vgl. dazu unten) von 1985 sein Ende fand. Die Rentenreform '92, die von ihrem Selbstverständnis eine Strukturrreform der GRV sein sollte, markiert den systematischen Höhepunkt.
Zu den wichtigsten Maßnahmen der Rentenreform '92, die Ende 1989 im Bundestag verabschiedet wurde, sind zu zählen: Die Erhöhung der Altersgrenzen ab 2001 und die Einführung von individuellen Abschlägen von 3,6% jährlich bei vorzeitiger Inanspruchnahme von Renten; die Umstellung der Rentenanpassung von Brutto- auf Nettogrößen und eine damit verbundene Stabilisierung des Nettorentenniveaus (nach 45 Versicherungsjahren und lebenslangen Durchschnittsverdienst sollte dies bei rd. 70% des momentanen durchschnittlichen Nettoentgeltes liegen); die Neufassung der sogenannten beitragsgeminderten und beitragslosen Zeiten durch das „Gesamtleistungsmodell”; die (veränderte) Fortführung der Rente nach Mindesteinkommen, die im ursprünglichen Entwurf der Bundesregierung zunächst nicht vorgesehen war; und der Ausbau und die Erweiterung der Leistung für Kindererziehung (siehe dazu unten).
Das damit verbundene Einsparvolumen sollte im Vergleich zum bisher geltenden Recht bis zum Jahre 2010 rd. 100,7 Mrd. DM umfassen, wobei allein drei Maßnahmen — die Umstellung von der Brutto auf die Nettoanpassung, die Erhöhung des Bundeszuschusses und die vorgesehene Beitragserhöhung — 94% des gesamten Einsparvolumens ausmachten. Die Erhöhung der Altersgrenzen sollte rd. 3,3 Mrd. DM Ersparnis, die Neuregelung der beitragsfreien und -geminderten Zeiten rd. 1,9 Mrd. DM und die veränderte Berechnungsbasis bei Lohnersatzleistungen rd. 3,8 Mrd. DM erbringen (BMAS 1989). Verteilt man die Belastungen auf die drei Hauptbeteiligten, so würden auf den Bund 14%, auf die BeitragszahlerInnen 52% und auf die RentenempfängerInnen jeweils 34% des Einsparvolumens entfallen. Nur bei letzteren könnte man von einer Privatisierung sprechen, weil hier die Einsparungen einer spezifischen Personengruppe direkt zurechenbar sind. Bei den Beitragszahlern ist die genaue Zuordnung weitaus schwieriger, da man davon ausgehen kann, daß der Arbeitgeberanteil an den Sozialversicherungsbeiträgen zu einem erheblichen Anteil auf die Preise und Konsumenten abgewälzt werden könnte. In welchem Umfang dies gelingt, ist von vielen unterschiedlichen Faktoren abhängig (vgl. dazu Groser 1994). Mehrkosten entstanden bei der Rentenre-form '92 allein bei der (veränderten) Weiterführung der Renten nach Mindesteinkommen, sie beliefen sich bis zum Jahr 2010 auf rd. 4,2 Mrd. DM.
Im „Programm für mehr Wachstum und Beschäftigung”, das die Bundesregierung im April diese Jahres vorgelegt hat, ist wiederum ein umfassender und komplizierter Maßnahmenkatalog im Bereich der GRV vorgesehen (BMAS 1996). Die wichtigsten Maßnahmen sind die Erhöhung der Altersgrenzen bei vorangegangener Arbeitslosigkeit und die Einführung von Abschlägen bei vorzeitiger Inanspruchnahme dieser Renten von 3,6% jährlich, eine Neuregelung der Renten wegen Berufs- und Erwerbsunfähigkeit, Reduzierung der Anerkennung von Ausbildungszeiten und stufenweise Erhöhung der Altersgrenzen für Frauen von 60 Jahren auf 65 Jahren bis zum Jahr 2001 4, wobei frühzeitiger Rentenbezug bei Abschlägen von 3,6% jährlich möglich bleibt. Das angepeilte Einsparvolumen soll allein im Jahr 1997 11,5 Mrd. DM betragen (BMAS 1996: 15). Ziel dieser noch nicht endgültig verabschiedeten Maßnahmen ist es, den Beitragssatz der GRV zumindest bis zum Jahr 2000 unter 20% zu halten. Diese Maßnahmen zielen ausschließlich und einseitig auf die Leistungsempfänger, wobei vorwiegend durch Arbeitslosigkeit und den Arbeitsmarkt bedingte Risiken von der Sozialversicherung auf die Individuen zurückverlagert werden.