Entwurf eines Gesetzes über die Freiheit des Zugangs zu Informationen

 

 

(Informationsfreiheitsgesetz – IFG)

 

A. Problem

Informationen werden zu einer immer wichtigeren Gestaltungsgrundlage der Gesellschaft. Die soziale und ökonomische Stellung der Bürger wird in wachsendem Umfang davon abhängen, ob die für sie wichtigen Informationen zugänglich sind.Die Frage des Zugangs zu Informationen gewinnt in immer stärkerem Maße den Charakter eines Grundbedürfnisses und daraus folgend den eines Bürgerrechts. Das Handeln der Exekutive transparent und damit für die demokratische Entwicklung fruchtbar zu machen, ist eine Forderung, deren Umsetzung in den demokratischen Staaten mittlerweile selbstverständlich geworden ist. Die Bundesrepublik darf insoweit nicht nachstehen, will sie den Anschluss an diese Entwicklung nicht verlieren. Die bei den öffentlichen Stellen vorhandenen Informationen müssen zu allgemein zugänglichen Quellen im Sinne des Grundgesetzes werden.

Gerade der Umfang von Informationen, die bei öffentlichen Stellen vorhanden sind, ist in erheblichem Maße im Wachsen begriffen. Viele gesellschaftlich relevante Informationen sind überhaupt nur bei staatlichen oder halbstaatlichen Stellen vorhanden. Die Frage der Zugänglichkeit dieser Informationen, die zugleich auch eine Frage der Verfügbarkeit über diese Informationen ist, ist eine Frage von entscheidender Bedeutung für den zukünftigen Charakter der bürgerschaftlichen Teilhabe insbesondere an staatlichen Planungs- und Entscheidungsprozessen.

Die wirtschaftliche und gesellschaftliche Bedeutung des öffentlichen Informationsvorrates ist Gegenstand intensiver Diskussionen auf internationaler Ebene. Entsprechend der zentralen Bedeutung des Zugangs zu diesen Informationen sind inzwischen in vielen Staaten Informationszugangsrechte in den Verfassungen verankert. Historisch und verfassungstheoretisch gesehen, sollen Informationsfreiheitsgesetze als Gegengewicht zu notwendigen Herrschaftsformen die demokratische Kontrolle gewährleisten. Des Weiteren sollen sie das Gemeinwohl durch einen breiten öffentlichen Diskurs unter Nutzung der verfügbaren Informationen fördern. Auf internationaler Ebene haben die Vereinten Nationen im Rahmen der Rio- Konvention umfassende (Umwelt-) Informationsrechte für Bürgerinnen und Bürger gefordert und diese Forderung mit der Verabschiedung der Aarhus- Konvention im Juni 1998 konkretisiert. Die Europäische Union hat im Jahre 1990 die Richtlinie über den Zugang zu Informationen über die Umwelt erlassen, die 1994 – verspätet und fehlerhaft – von Deutschland durch das Bundesumweltinformationsgesetz umgesetzt wurde. 2001 hat die Europäische Union zudem in Umsetzung des Artikels 255 EGV die Verordnung zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission erlassen, die dem Recht der Unionsbürger auf Zugang zu Dokumenten der Europäischen Union größtmögliche Wirksamkeit verschaffen soll. Öffentlichkeitskodices bestehen auch sonst für die Organe der Gemeinschaft.

Deutschland ist im internationalen Vergleich inzwischen ein „weißer Fleck" auf der Weltkarte der Länder mit Informationszugangsrechten. In der Bundesrepublik Deutschland wird Verwaltungsöffentlichkeit – von der Ausnahme des Umweltinformationsgesetzes und einigen Einzelregelungen abgesehen – traditionell und nach wie vor nur als eingeschränkte Akteneinsicht im Rahmen von Verwaltungsverfahren praktiziert. Das Festhalten an dieser aus vordemokratischer Zeit stammenden Tradition schwächt auch die wirtschaftliche Position der Bundesrepublik im internationalen Vergleich. Von den in der OECD zusammenarbeitenden Staaten verfügen lediglich Luxemburg und die Bundesrepublik nicht über nationale Informationsfreiheitsgesetze. Nur einige Bundesländer (Brandenburg, Berlin, Schleswig-Holstein und Nordrhein-Westfalen) haben ein allgemeines Informationszugangsrecht eingeführt. Die Erfahrungen mit diesen Gesetzen zeigen, dass die üblicherweise geäußerten Befürchtungen, gerade was die Überforderung der betroffenen Stellen angeht, nicht begründet sind. Die Bürger gehen mit den neuen Rechten zielgerichtet und maßvoll um.

Traditionell steht der Wahrung des Amtsgeheimnisses sonst nur der besondere, in Art. 5 Abs. 1 des Grundgesetzes verwurzelte Auskunftsanspruch der Landespressegesetze entgegen. Es ist nach dieser Verfassungsnorm im Interesse einer funktionierenden Demokratie, die besondere Aufgabe der Medien und der in ihnen arbeitenden Journalistinnen und Journalisten, den Prozess der Meinungsbildung durch Information, durch Nachrichtenbeschaffung und -verbreitung sowie durch Stellungnahme und Kritik oder in sonstiger Weise anzuregen und mitzugestalten. Journalisten sind deswegen in besonderem Maße auf die bei staatlichen Stellen vorhandenen Informationen angewiesen. Der den Journalisten zur Verfügung stehende Auskunftsanspruch bietet ihnen aber kein Akteneinsichtsrecht, kein Recht auf Zugang zu Informationsträgern aller Art, kein Recht auf Kopien oder auf maschinenlesbare Datenträger. Ein Informationsfreiheitsgesetz kann den Zugang zu solchen Mitteilungen, Aufzeichnungen und Medien verschaffen. Erweiterte Recherchemöglichkeiten tragen schließlich zu einem besseren und hohen qualitativen Standard im Journalismus bei. Die Recherchearbeit der Journalistinnen und Journalisten wird erleichtert. Ein Informationsfreiheitsgesetz soll also nicht nur Informationsrechte der Allgemeinheit, sondern auch der Medien gegenüber dem Staat verbessern.

Ein solches Gesetz dient der besseren Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger an den exekutiven Entscheidungsprozessen. Es fördert die Transparenz und damit die Legitimität, die Effizienz und Verantwortung der Verwaltung gegenüber dem Bürger. Die Transparenz der öffentlichen Verwaltung ermöglicht es jedem, auch von sich aus der Frage möglichen korrupten Verhaltens von Bediensteten öffentlicher Stellen nachzugehen, und beugt daher insgesamt der Korruption in der öffentlichen Verwaltung vor.

Nicht nur die soziale und ökonomische Stellung der Bürger, sondern auch deren Möglichkeiten zur Partizipation an der politischen Willensbildung sind außer vom Informationszugang auch davon abhängig, ob sie mit modernen Informations- und Kommunikationstechniken vertraut sind und ob ihnen diese Techniken zur Verfügung stehen. Auch die Frage der Verfügbarkeit von Informationstechnologien und deren Nutzung betreffen Schlüsselfragen der modernen Gesellschaft. Der modus vivendi des Zugangs zu Plattformen und Inhalten werden entscheidend die Rolle Deutschlands im internationalen Staatenverbund mit prägen.

Der Erlass klarer Regelungen, die einen raschen und kostengünstigen Zugang zu Informationen ohne unnötigen Streit ermöglichen, ist zwingend geboten, will Deutschland nicht auch in diesem Bereich gegenüber der internationalen Entwicklung zurückfallen.

 

B. Lösung

Der vorliegende Gesetzentwurf führt einen allgemeinen und umfassenden, verfahrensunabhängigen Anspruch auf Zugang zu Informationen bei den öffentlichen Stellen des Bundes ein. Er verzichtet aus kompetenzrechtlichen Gründen auf eine Einbeziehung der Länder. Er fordert die öffentlichen Stellen zur Nutzung des Internets auf, so dass elektronische Publikationen bürgerfreundlich verfügbar sind und stellt im Übrigen die erforderlichen organisations-, verfahrens- und prozessrechtlichen Regelungen bereit.

 

C. Alternativen

Eine Alternative zum vorliegenden Gesetzentwurf wäre es, nichts zu tun. Angesichts der im Abschnitt A benannten Probleme wäre dies nicht zu vertreten.

 

D. Finanzielle Auswirkungen

1. Haushaltsausgaben ohne Vollzugsaufwand

Keine

2. Vollzugsaufwand

Durch den Vollzug dieses Gesetzes werden zusätzliche Personal- und Sachkosten für den Haushalt des Bundes entstehen. Soweit dies den Informationszugang auf Antrag betrifft, sind nach den Erfahrungen mit dem Bundesumweltinformationsgesetz und den Informationszugangsgesetzen der Länder diese Kosten zwar im Einzelnen schwer bezifferbar, aber jedenfalls geringer als beim Erlass der Gesetze jeweils vermutet und insgesamt nicht erheblich.

In einem gewissen Umfang werden Mehrkosten durch zu erstattende Kosten ausgeglichen; allerdings geht der Gesetzentwurf hier nicht vom Grundsatz der Kostenerstattung aus.

Das Gesetz sieht auch die Aufbereitung von Informationen bei den öffentlichen Stellen vor. Auch hier ist eine Quantifizierung – erst Recht im Vorhinein – nicht möglich. Auch dieser Aufwand, obwohl möglicherweise nicht vernachlässigbar, dürfte sich in Grenzen halten. Es ist jedoch zu berücksichtigen, dass die Durchstrukturierung von Informationen bei den öffentlichen Stellen insgesamt zu einer höheren Durchsichtigkeit der Arbeitsabläufe und mithin durchaus zu erheblichen Einsparungen führen wird, so dass insgesamt und mittelfristig keine substantielle Kostenbelastung zu erwarten sein wird.

Im Übrigen sind auch die möglichen Einsparungen zu berücksichtigen, die sich aus der akzeptanzstiftenden Wirkung des Informationszugangsrechtes ergeben.

 

E. Sonstige Kosten

1. Kosten für die gewerblichen Wirtschaftsbeteiligten entstehen nicht.

2. Durch die Erhebung von Auslagen entstehen im Einzelfall Kosten für die Bürger. Nach den im

Gesetz vorgesehenen Regelungen fallen diese nicht messbar ins Gewicht.

 

 

Erläuterung

 

A. Allgemeiner Teil
 
I. Zielsetzung

In der Gewährung von Informationsfreiheitsrechten trägt die Bundesrepublik das Schlusslicht der internationalen Entwicklung. Die republikanische Verfassung verlangt schon dem Wortsinne nach Öffentlichkeit; das Amtsgeheimnis ist im Grundgesetz nicht vorgesehen. Soweit das Grundgesetz informationsrechtliche Normen enthält, wird vielmehr Öffentlichkeit und Zugänglichkeit von Informationen angeordnet. Dem Gesetzentwurf liegt daher die Vorstellung zu Grunde, dass der Zugang zu Informationen um seiner selbst zu gewähren ist: Öffentlichkeit ist eine der Grundlagen unseres Staatswesens. Der Gesetzentwurf ist darauf angelegt, die rasche und kostengünstige Durchsetzung von Informationsansprüchen im Streitfalle zu ermöglichen.

Der vorliegende Gesetzentwurf regelt ein verfahrensunabhängiges Informationszugangsrecht bei den öffentlichen Stellen des Bundes (Informationsfreiheit). Der Anspruch auf Zugang zu Informationen wird ohne Bedingungen gewährt; ein rechtliches oder berechtigtes Interesse ist nicht nachzuweisen. Zum einen wird jedem Einblick in die Grundlagen von Verwaltungsentscheidungen gegeben und somit eine erhöhte Transparenz, Nachvollziehbarkeit und Akzeptanz dieser Entscheidungen und der zugrundeliegenden politischen Beschlüsse ermöglicht. Zum anderen betrifft der Anspruch den citoyen, den Staatsbürger, in seinem Interesse an der Entwicklung des Gemeinwesens. Ziel der Einführung eines Informationszugangsrechtes ist es auch, die Mitsprache der Bürgerinnen und Bürger in Bezug auf das Handeln der staatlichen Organe dadurch zu optimieren, dass ihnen eine verbesserte Argumentationsgrundlage an die Hand gegeben wird. In diesem Sinne dient das Informationszugangsrecht einer – wenn auch mittelbaren – Kontrolle staatlichen Handelns und der Korruptionsprävention. Eine Einbindung der Bürgerinnen und Bürger in politische Entscheidungsprozesse ist auch im Hinblick darauf geboten, dass traditionelle Mechanismen der Entscheidungsfindung, Legitimation und Implementierungskontrolle, wie Parlamente und Gerichte, an grundlegende Grenzen stoßen. Deshalb ist eine Weiterentwicklung herkömmlicher Beteiligungsformen im Sinne einer wandlungsfähigen parlamentarischen Demokratie unerlässlich. Sowohl das Ziel der Transparenz als auch das Ziel des bürgerschaftlichen Mitwirkens erfordern, dass die zur Verfügung gestellte Information möglichst originär, aktuell, direkt und unverfälscht ist.

Ein solcher Anspruch auf Zugang zu Informationen kann allerdings nicht unbegrenzt gelten, sondern ist einerseits Gegenansprüchen etwaiger Betroffener, andererseits gewissen Beschränkungen im öffentlichen Interesse ausgesetzt. Die sich hieraus ergebenden Ausnahmeklauseln sind entsprechend der Bedeutung des Informationszugangsanspruches eng zu verstehen und werden in diesem Gesetzentwurf als eng umrissene, bestimmte Ausnahmetatbestände gefasst. Dem Konzept offener Ausnahmeklauseln, wie es in den vorhandenen Regelungen für das Akteneinsichtsrecht von Betroffenen im Verwaltungsverfahren verwandt wird, wird hier nicht gefolgt. Der Ansatz enger und bestimmter Ausnahmeklauseln folgt vielmehr der internationalen Entwicklung im Informationszugangsrecht, wie es namentlich in der Umweltinformationsrichtlinie der Europäischen Union und, dem folgend, auch im Umweltinformationsgesetz des Bundes Ausdruck gefunden hat. Insofern entspricht die Vorgehensweise auch dem Bedürfnis nach einheitlichen Regelungssystemen bei vergleichbaren Regelungsgegenständen.

Um ein Informationszugangsrecht effektiv zu gestalten, sind auch bestimmte Verfahrensregelungen, namentlich die Fristen, innerhalb derer Informationen übermittelt werden müssen, sowie die Kosten, die dem informationssuchenden Bürger auferlegt werden, klar und unmissverständlich zu treffen.

Ferner sind dem Bürger effektive Mittel an die Hand zu geben, zugangsverweigernde Entscheidungen der Behörden überprüfen zu lassen. Fast alle Rechtsordnungen, in denen umfassende Informationszugangsrechte vorgesehen sind, sehen neben der gerichtlichen Überprüfung – oft in einem spezifischen beschleunigten Verfahren – eine Überprüfung durch einen Informationsfreiheitsbeauftragten vor.Dem wird hier gefolgt. Darüber hinaus erfolgt eine behutsame Anpassung prozessrechtlicher Regelungen, um zeitnahe und kostengünstige Entscheidungen im Informationszugangsrecht zu ermöglichen.

 

II. Geltendes Recht

Bis auf einige Ausnahmen (Bundesumweltinformationsgesetz, einige Länderinformationsgesetze sowie einige spezialgesetzliche Regelungen) gilt in Deutschland noch immer das Prinzip der beschränkten Aktenöffentlichkeit, wonach dem Beteiligten – und nur diesem – im Verwaltungsverfahren Einsicht in behördliche Akten zu gewähren ist.Die prozessuale Durchsetzung ist sowohl im Fall der verfahrensabhängigen als auch im Fall der verfahrensunabhängigen Zugangsrechte schwierig.

 

III. Zuständigkeit der Gesetzgebung

Das Informationszugangsrecht ist zwar ein eigenständiger materiell-rechtlicher Anspruch, aber nicht an ein bestimmtes materielles Recht gebunden. Es dient auch nicht der unmittelbaren Regelung bestimmter Gesetzgebungsmaterien. Gleichwohl soll das Informationszugangsrecht nicht ohne Einfluss auf das staatliche Handeln bleiben. Es soll auch, soweit ein öffentlicher Diskurs dies vermag, die behördliche Willensbildung und Entscheidungsfindung beeinflusst werden. Der Anspruch ist deshalb als Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens im verfassungsrechtlichen Sinne einzuordnen. Zu beachten ist auch, dass ein Informationszugangsgesetz zwar im Kern einen materiellen Anspruch einräumt, aber ohne umfassende verfahrensrechtliche Regelungen (Ausnahmen, Zugangsverfahren im engeren Sinne) nicht durchführbar wäre. Die Kompetenz des Gesetzgebers folgt deshalb der Kompetenz der Regelung für das Verwaltungsverfahren (im verfassungsrechtlichen Sinne).Der Bund hat insoweit ohne weiteres die Kompetenz, das Verwaltungsverfahren für die Tätigkeit seiner Behörden zu regeln. Der Gesetzentwurf regelt deshalb nur den Informationszugang bei den öffentlichen Stellen des Bundes. So wird auch das Erfordernis einer Zustimmung der Länder zum Gesetzgebungsverfahren vermieden.