Gefährdungen in der Rechtsentwicklung

Dr. Fredrik Roggan

 

Es waren tatsächlich deutliche Worte, die die ehemalige Präsidentin des Bundesverfassungsgerichts Limbach wählte, um ihrer Sorge um den bundesrepublikanischen Rechtsstaat Ausdruck zu verleihen: "Der Grenzverlauf zwischen dem Rechts- und dem Präventionsstaat lässt sich nicht eindeutig markieren. Es gibt allemal Grauzonen und schleichende Übergänge zum Polizeistaat, die zu steter Wachsamkeit herausfordern."

Hat sich das Rechtssystem der Bundesrepublik, also die Gesamtheit der die Bürger betreffenden Eingriffs-Normen, tatsächlich bereits von seinen es einhegenden Prinzipien abgelöst? Oder lassen sich wenigstens entsprechende Auflösungserscheinungen diagnostizieren? Ist es wirklich so, dass uns inzwischen weniger die Gesetze als vielmehr das zurückhaltende Gebrauchmachen von ihnen vor einem Polizeistaat moderner Prägung bewahrt, wie uns zum Beispiel die des Populismus unverdächtige ZEIT auf einer ihrer Titelseiten gemahnte? Der Inhalt der Limbachschen Warnung ist zu existentiell, als dass man diesen und ähnlichen Fragen von vornherein ausweichen dürfte.

Es ist in der Tat so, dass die äußerste Grenze dessen, was die Gesamtheit der Eingriffsbefugnisse erlaubt, ein wichtiger Maßstab für die Verfasstheit eines Staatswesens ist. Der Polizeistaat, so die bislang unbestrittene rechtswissenschaftliche Definition, unterscheidet sich vom zivilisierten Kulturstaat dadurch, dass er die Individuen nicht sämtlich als potentielle Sicherheitsrisiken versteht. Dies muss sich insbesondere auch normativ ausdrücken. Eingriffsbefugnisse für die Polizei, die jedermann im Visier haben, sind schon deshalb von erheblicher Bedeutung. Und gerade in dieser Hinsicht hat das Rechtssystem der Bundesrepublik leider - nicht erst seit den Sicherheitspaketen nach dem 11. September 2001 - unübersehbare "Fortschritte" gemacht.

Der gesamte Bereich der so bezeichneten Vorfeldermittlungen ist in sich entgrenzt. Wenn man die Vorschriften in den verschiedenen Polizeigesetzen unter dem genannten Blickwinkel untersucht, so wird man schnell feststellen, dass sie eben keine Grenze im Anfangsverdacht im strafprozessualen Sinne mehr vorsehen. Das ist von grundlegender Bedeutung, denn der Anfangsverdacht übernimmt im rechtsstaatlichen Strafprozessrecht eine wichtige Begrenzungs- und Steuerungsfunktion. Es bestimmt wenigstens zu einem bestimmten Maß den Gegenstand, auf den sich polizeiliche Ermittlungen zu beziehen haben. Er verhindert insbesondere heimliche Ausforschungen der Bürger ins Blaue hinein. Er bedeutet das Verbot der gezielten Suche nach Zufallsfunden. Stattdessen statuiert er eine beweisthematische Verknüpfung von Ermittlungsmaßnahme und konkretem Aufklärungsziel. Solche Restriktionen kennt das operative Ermittlungskonzept in Gestalt der polizeirechtlichen Vorfeldermittlungen nicht mehr. An die Stelle des strafrechtlichen Verdachts setzt es die polizeiliche Prognose, dass irgendwann einmal irgendjemand irgendeine Straftat begehen könnte. Daraus ergibt sich, dass prinzipiell alle verfügbaren Informationen von polizeilichem Belang sein können. Entsprechendes gilt vom Personenkreis, der von solchen Ermittlungen betroffen ist oder sein kann: Im strafprozessrechtlichen Sinn handelt es sich dort erst einmal um Unverdächtige. Solcherlei Ausforschungskonzept haftet auf der Ebene der Legalität in der Tat etwas Totalitäres an, wie in letzter Zeit auch immer mehr Lehrbuchautoren konstatieren.

Die rechtliche Definition von Jedermann als Sicherheitsrisiko begegnet uns aber nicht nur im Bereich der geheimen polizeilichen Tätigkeit. Die sog. Schleierfahndungen und die polizeilichen Videoüberwachungen sind - unabhängig von ihren hehren Zielen - geradezu klassische Ermächtigungen, die Eingriffe in die Rechte von Jedermann zulassen. Es bedarf dort eben keines irgendwie gearteten Verdachts, damit Individuen im öffentlichen Verkehrsraum zum Objekt von staatlichen Kontrollmaßnahmen werden können. Der ehemalige Polizeipräsident von Düsseldorf, Prof. Dr. Hans Lisken, sprach im Hinblick auf die Schleierfahndungen einmal von einer "Methode aus dem Arsenal des permanenten Ausnahmezustandes, wie wir ihn ?rechtlich' nach der Ausnahmeverordnung des Reichspräsidenten vom 28.2.1933 im Reich hatten".

Bei den verdachts- und ereignisunabhängigen Personenkontrollen ist der Umstand der potentiellen Betroffenheit von Jedermann noch relativ leicht zu erkennen. Weniger leicht fällt eine solche Diagnose bei den Videoüberwachungen, wie sie sich inzwischen in immer mehr Polizeigesetzen finden. Jedoch leistet das Bundesverfassungsgericht wertvolle Hilfestellung: Im viel zitierten Volkszählungsurteil von 1983 sprach es aus, dass derjenige Mensch, der nicht mit hinreichender Sicherheit überschauen könne, welche ihn betreffende Information in bestimmten Bereichen seiner sozialen Umwelt bekannt sind, und der das Wissen möglicher Kommunikationspartner nicht einzuschätzen vermöge, in seiner Freiheit gehemmt werden könne, aus eigener Selbstbestimmung zu planen und zu entscheiden. Eine entsprechende Unsicherheit könne gar zu einem Verzicht auf die Ausübung von Grundrechten führen. Die Bürger müssten daher wissen können, "wer was wann und bei welcher Gelegenheit über sie weiß". Daraus folge, dass die freie Entfaltung der Persönlichkeit unter den modernen Bedingungen der Datenverarbeitung den Schutz des Einzelnen gegen unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe seiner persönlichen Daten voraussetze.

An diesem Maßstab sind auch die Regelungen über die polizeilichen Videoüberwachungen von öffentlichen Plätzen zu messen. Hier wird offenbar, dass die Menschen eben nicht mehr wissen können, welche Daten über sie erhoben, gespeichert und wie diese verwendet werden. Solcherlei Maßnahmen bedrohen die Grundfesten des informationellen Selbstbestimmungsrechts und damit die vom Bundesverfassungsgericht genannte verfassungsmäßige Ordnung.

Dieser Aspekt ist auch deshalb von großer Bedeutung, weil immer mehr Grenzen staatlicher Daten-Sammelwut vermeintlichen oder tatsächlichen neuen Bedrohungen zum Opfer fallen - auch unter Beschränkung anderer Grundrechte. Ich nenne als weitere Beispiele hier nur die elektronische Rasterfahndung des BND, also die verdachtsunabhängige Kontrolle der Telekommunikation mit dem Ausland, und die immer flächendeckender eingesetzte Telekommunikationsüberwachung nach der Strafprozessordnung, von der in der ganz überwiegenden Mehrzahl Unverdächtige betroffen sind. Die Liste ließe sich noch erheblich ergänzen. Wer will angesichts der vielen tausend Betroffenen schon noch behaupten, dass er sich der Privatheit z.B. seiner Telefonate noch sicher ist? Es kürzlich gestand ein Landesbeauftragter für den Datenschutz, dass er die Herrschaft über seine Daten verloren habe. Ich selber kann nichts Gegenteiliges behaupten.

Und das Terrorismusbekämpfungsgesetz hat die ohnehin zu notierende Entwicklung weiter beschleunigt: Um Geldströme internationaler Terrororganisationen zu erforschen, darf der Verfassungsschutz bei Banken Informationen abfragen und Auskünfte bei Postdienstleistern und Luftverkehrsunternehmen einholen. Allgemein hat die Polizei einen wesentlich erleichterten Zugriff auf das Ausländerzentralregister erhalten. Fingerabdrücke von Asylbewerbern können automatisch mit dem sog. Tatortspurenbestand des BKA abgeglichen werden. Und wer als Ausländer per Visum in die Bundesrepublik einreisen möchte, kann sogleich - zusammen mit den deutschen Einladenden - von den Geheimdiensten auf seine "Zuverlässigkeit" hin überprüft werden. Wer mithin als Flüchtling oder anderer Ausländer zukünftig in die BRD einreist, wird in vielerlei Hinsicht als potentiell Tatverdächtiger behandelt.

Ist der "gläserne Mensch also die Perspektive? Dass solche Frage nicht bloß rhetorischer Natur ist, zeigt ein Blick in das novellierte Pass- und Personalausweisrecht: Dort ist die Möglichkeit vorgesehen, dass der Bundestag (mit einfacher Mehrheit) die Einführung von biometrischen Merkmalen in die deutschen Personalpapiere beschließen kann. Bei solcher Gelegenheit bestände übrigens auch die Möglichkeit, das bislang vorgesehene Verbot einer zentralen Referenzdatei, die den automatisierten Abgleich etwa mit Videobildern aus dem öffentlichen Verkehrsraum ermöglichte, wieder abzuschaffen.

Irrationale Panikmache? In Tampa/USA mussten sich bereits die Besucher eines ganzen Stadions den Abgleich ihres Antlitzes mit einer Datei von gesuchten Personen gefallen lassen. Und wer wollte angesichts der immer tabuloser geführten rechtspolitischen Debatte, in der selbst die Legalisierung von Folter und Zwangskastration immer schamloser thematisiert wird, noch ausschließen, dass auch die planmäßige videotechnische Überwachung der biometrisch vermessenen Menschen demnächst für sinnvoll erachtet wird? Der unter bürgerrechtlichen Gesichtspunkten fatale Kreis könnte sich dann mit den schon genannten Videoüberwachungen im öffentlichen Verkehrsraum schließen.

Die Art und Weise, in der die rechtspolitische Diskussion geführt wird, lässt nichts Gutes erwarten. Ehemals als Ausprägung eines freiheitlichen Rechtsstaats verstandene Prinzipien verlieren mit Rasanz an Bedeutung. Wer hätte sich vor zehn Jahren schon vorstellen können, dass das Trennungsgebot zwischen Polizei und Geheimdiensten durch Regelungen im Polizeirecht und Aufgabenzuweisungen im Verfassungsschutzrecht praktisch bedeutungslos werden würde? In einigen Bundesländern unterscheiden sich die Behörden nur noch dadurch, welche Art von Kriminalität den Vorfeldbeobachtungen unterworfen wird.

Mir wird gelegentlich entgegengehalten, dass die verschiedenen Sicherheitsbehörden überhaupt nicht über die finanziellen, personellen und technischen Ressourcen verfügten, um das gesetzlich Erlaubte zur Normalität erwachsen zu lassen. Solch Gegenargument mag für den Augenblick den einen oder die andere beruhigen. Freilich zeigt sich bei näherem Hinsehen, dass solch Replik überhaupt keinen Widerspruch zu meiner These von der existentiell gefährlichen Rechtsentwicklung enthält: Wer will schon haushaltsmäßigen Entscheidungen die Verantwortung dafür überlassen, welche weitere Entwicklung unser Rechtsstaat nimmt?