Die lautlose Vereinzelung

24. Februar 1985

Wie Arbeitslosigkeit administrativ »kleingearbeitet« wird

aus vorgänge Nr. 73 (Heft 1/1985), S. 71-76

Es fällt schwer, während eines Einkaufsbummels durch städtische Geschäftspassagen den Tagesschau-Berichten über Arbeitslosigkeit in der Bundesrepublik Glauben zu schenken. Gelegentlich steht oder liegt ein arbeitsloser Strafentlassener oder Behinderter vor gefüllten Kaufhausschaufenstern und bittet um Geld, aber wann gab es das nicht in der Geschichte der Bundesrepublik?
Selbst dort, wo hohe Arbeitslosenzahlen statistisch nachweisbar sind, ist von einer massenhaften Verelendung optisch wenig spürbar.
Sowohl in den Städten wie »auf dem Land« ist Armut in den Dimensionen, wie wir sie von Fernsehbildern aus den USA und Großbritannien kennen, wenig präsent. Hin weise von Politikern auf den nach wie vor funktionierenden Sozialstaat in der Bundesrepublik empfinden Arbeitslose, Sozialhilfeempfänger oder Mitarbeiter in Obdachlosenasylen zwar mit Recht als zynisch, aber doch wird den beruhigenden Tönen über den Zustand dieser Republik von einem erstaunlich großen Teil der Bevölkerung immer noch Glauben geschenkt. Entsprechende Wahlergebnisse können als ein Indikator dafür angegeben werden.
Die öffentliche Verdrängung von Arbeitslosigkeit und »neuer Armut« (1) ist gar nicht einmal so unverständlich, da der Verarmungsprozeß größerer Bevölkerungsgruppen aufgrund lang anhaltender Arbeitslosigkeit in dem Sozialstaat westdeutscher Prägung sehr anonym und individuell verläuft.

Mechanismen der Individualisierung

Daß Arbeitslosigkeit, ein originär gesellschaftliches Problem, in einem so verbreiteten Maße als individuelles Phänomen wahrgenommen wird, ist nicht ausschließlich auf entsprechende herrschende Interpretationen und Mediendarstellungen zurückzuführen, sondern wird durch die selektive institutionelle Verarbeitung des Problems auch politisch produziert. Entscheidend dabei ist, wie den Arbeitslosen selbst über die Verwaltung ihrer materiell und psychisch zugespitzten Lebenssituation ein Bewußtsein von der Individualität der Arbeitslosigkeit vermittelt werden kann. Dieser Prozeß wird nicht von irgendwelchen bösen Bürokraten gezielt produziert, sondern spielt sich ganz »normal« im Rahmen des sozialstaatlichen Leistungssystems ab. Bei diesem Vorgang lassen sich drei Ebenen unterscheiden, denen gemein ist, daß die Arbeitslosen »beim Gang durch die Institutionen« immer als einzelne agieren müssen, um ihre Forderungen geltend zu machen.

1. Nach der auf den angenommenen Normalfall einer Vollbeschäftigung sichernden Wachstumsrate zugeschnittenen Konstruktion der Systeme der sozialen Sicherung sollten die einzelnen Standardrisiken (Beschäftigung, Qualifikation, Gesundheit, Alter (2)) mehr oder weniger exakt abgrenzbar sein, sowohl in bezug auf die Finanzierung als auch auf die Leistungen. Bei anhaltender massenhafter Unterbeschäftigung gerät nun nicht nur die Finanzierung in Gefahr, sondern auch die funktionale Abgrenzung. Da die Systeme der sozialen Sicherung (mit Ausnahme der Arbeitsverwaltung) und die — vor allem kommunalen — sozialen Dienste auf Risiken hin konstruiert sind, die Anlässe der Intervention jenseits des Erwerbslebens darstellen, sind diese Risiken ohne Probleme in den Gesetzen, Verordnungen, den apparativ institutionalisierten Verfahren der Problemlösung oder gar in den professionellen Verhaltensmaximen und -schulungen des Personals nicht manifest mit dem Risiko Arbeitslosigkeit verbunden. Wer krank ist, ist zwar vorübergehend, möglicherweise auch für immer, erwerbsunfähig, aber niemand ist nach den Kategorien des Gesundheitswesens krank, weil er arbeitslos ist. Wer alt ist und in Rente geht, steht dem Arbeitsmarkt endgültig nicht mehr zur Verfügung, aber keiner ist »alt«, weil er arbeitslos ist. Für die betroffenen Arbeitslosen bedeutet dies, daß sie gegenüber diesen Institutionen, wenn sie deren spezifische Leistungen beanspruchen, als Personen auftreten müssen, die ein »Problem« haben, für das die jeweiligen Institutionen zuständig sind. Die Arbeitslosigkeit als gesellschaftlich bedingte Ursache gerät dabei tendenziell aus dem Blickfeld.

2. Aufgrund mangelnder Kooperation von sozialstaatlichen Einrichtungen und fehlen- der Koordination ihrer Hilfeleistungen kann gerade das Gegenteil wirksamer Hilfe herauskommen und hat eine »Desorientierung« der Arbeitslosen bezüglich der institutionell Verantwortlichen quasi zwangsläufig zur Folge.
Zur Illustration sei auf einige Beispiele dafür verwiesen; sie wurden uns in Interviews mit Arbeitslosen und Mitarbeitern des Arbeitsamtes und Sozialamtes als besonders markant dargestellt (3):

Für den Bereich finanzieller Leistungen ist typisch, daß Arbeitslose häufig wegen »Überbrückungszahlungen« in der Zeit, in der Anträge auf Arbeitslosengeld oder Arbeitslosenhilfe bearbeitet werden, an das Sozialamt verwiesen werden. Nach Bewilli gung der Leistungen durch das Arbeitsamt fließt der von der Kommune vorgeschossene Betrag zwar wieder zurück, der Arbeitsaufwand beim Sozialamt und Zeitaufwand der Arbeitslosen ist jedoch erheblich. Dabei könnte das Arbeitsamt selbst Abschläge auszahlen; das geschieht jedoch nicht, weil Barzahlungen der örtlichen Leistungsabteilungen nicht in das Schema der zentral über die Bundesanstalt in Nürnberg laufenden Auszahlungen von Arbeitslosengeld und -hilfe passen.
Das Arbeitsamt könnte auch Ansprüche von Arbeitslosenhilfeempfängern an Unterhaltspflichtige — sofern die Arbeitslosen es wollen — auf sich überleiten und dem Arbeitslosen den Betrag auszahlen, auf den er rechnerisch nach dem AFG Anspruch hätte. Da dies nicht geschieht, muß u.U. das Sozialamt zunächst von der tatsächlich gezahlten Arbeitslosenhilfe plus der ausstehenden Unterhaltszahlung ausgehen und kann dann ggf. nach Maßgabe des BSHG Unterhaltspflichtige heranziehen.
Das Arbeitsamt zweigt häufig von der Arbeitslosenunterstützung Unterhaltszahlun gen der Arbeitslosen für Kinder und geschiedene Ehepartner in einer Höhe ab, daß für die betreffenden Arbeitslosen nur noch ein Betrag übrigbleibt, der unter den maßgeblichen Sätzen der laufenden »Hilfe zum Lebensunterhalt« (Regelsätze und Unterkunftskosten) liegt. Kommen solche Arbeitslose dann zum Sozialamt, muß dem Arbeitsamt vom Sozialamt deutlich gemacht werden, daß Unterhaltsverpflichtungen der Arbeitslosen nur bis zur jeweiligen Höhe der laufenden »Hilfe zum Lebensunterhalt« (HLU) abgezogen und an die Unterhaltsberechtigten weitergeleitet werden dürfen — was dazu führen kann, daß diese dann »Sozialhilfefälle« werden.
Innerhalb der kommunalen Sozialämter kommt es häufig zu Kooperationsschwierigkeiten zwischen dem Innendienst (der HLU-Abteilung) und dem Außendienst (All gemeine Soziale Dienste). Neben Problemen einer organisatorischen Abstimmung, die sich daraus ergeben, daß der Innendienst die »Klienten« nach dem »Buchstabenprinzip« und der Außendienst nach räumlichen Einheiten betreut, werden dabei unterschiedliche Arbeitsorientierungen von Sachbearbeitern und Sozialarbeitern (verfahrensorientiert versus klientenorientiert) manifest, die die betroffenen Arbeitslosen »auszubaden« haben.
Als besonderes Problem ist die unterschiedliche und teilweise zu kurzfristige Zahlungsweise der verschiedenen Sozialleistungen hervorzuheben: Wie soll bei vierzehntägiger Auszahlung der Arbeitslosenunterstützung, monatlichen Wohngeldzahlungen und zweimonatigen Kindergeldzahlungen der Lebensunterhalt fortlaufend gesichert sein, wenn am Monatsanfang eine Miete zu zahlen ist, die den Teilbetrag der Arbeitslosenunterstützung übersteigt und das Bankkonto nicht überzogen werden kann?
Schließlich soll mit den Worten eines Sozialarbeiters auf den üblichen »Formal krieg« hingewiesen werden: »Da wartet die eine Stelle auf den Bescheid der anderen, vorher kann sie keinen Bescheid erteilen: beim Wohnungsamt z.B.. Das sagt: Der ist ja nicht wirtschaftlich gesichert. Wohngeld kann er nur bekommen, wenn er Sozialhilfe bekommt. Und Sozialhilfe bekommt er nur, wenn er Wohngeld beantragt. Und bei irgendwelchen zeitlichen Überschneidungen oder Fehlern in den Akten kommt es dazu, daß weder der eine noch der andere etwas tut, weil er noch auf den anderen wartet.«

3. Hat der Betroffene sich als Person unter eine Institution subsumieren (lassen) kön nen, geht die Individualisierung des Problems Arbeitslosigkeit entsprechend der funktionalen Logik traditioneller sozialpolitischer Interventionen weiter: Unabhängig von seinen Intentionen ist das Handeln des Arztes darauf ausgerichtet, das Individuum zu heilen, um es wieder arbeitsfähig zu machen; der Berufsberater oder Angestellte im Bildungswesen wird das Individuum neu oder überhaupt erst zu qualifizieren suchen, damit es Arbeit bekommt; die Jugendhilfe wird das Problem des Jugendlichen zu lösen versuchen, damit die Familie wieder ohne Sorgen arbeiten (oder Arbeit suchen) kann. Sind solche »Dienstleistungen« von vornherein personenbezogen und wirken daher per se individualisierend, so ergibt sich eine Individualisierung bei finanziellen Leistungen aus den Prinzipien der Anspruchsberechtigung. So geht es für Arbeitslose z.B. um

individuell erworbene bzw. nicht erworbene Anwartschaften auf Leistungen des Arbeitsamtes, die mit der jeweiligen Erwerbsbiographie verbunden sind;
das vorherige Lohn- und Gehaltseinkommen, aus dem sich die (beitragsorientierte) Höhe des Arbeitslosengeldes ergibt;
die individuelle wie familiäre Bedürftigkeit beim Bezug von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe, wobei Bedürftigkeit gegenüber dem Arbeitsamt und Sozialamt nach Maßgabe des Arbeitsförderungs- resp. Bundessozialhilfegesetzes nach differierenden Kriterien im einzelnen nachzuweisen ist;
selbstverschuldete Sperrzeiten aufgrund von »Eigenkündigung« oder Ablehnung von (auf Verordnungsebene definierter) »zumutbarer« Arbeits- oder Weiterbildungs-/ Umschulungsmöglichkeiten;
»fehlende Verfügbarkeit«, weil z.B. aus persönlichen und nicht »amtlich« anzuerkennenden Gründen nur eine Teilzeit- und keine Vollzeitbeschäftigung gesucht wird.

Für die betroffenen Arbeitslosen manifest werdende Funktionsdefizite bei finanziellen Leistungen werden erst zum »politischen Thema«, wenn sie zu Verteilungskonflikten zwischen gesellschaftlichen Interessenorganisationen und/oder staatlichen bzw. quasi-staatlichen Instanzen geworden sind: Dafür stehen die Auseinandersetzungen um die Belastung der kommunalen Haushalte durch die infolge der Arbeitslosigkeit gestiegenen Sozialhilfeausgaben, aber auch der Kampf um die Verwendung der Milliardenüberschüsse in der Arbeitslosengeldkasse der Bundesanstalt für Arbeit.

Reaktionen der Betroffenen

Die Reaktionen der betroffenen Arbeitslosen auf die absehbare Perspektive langanhaltender, allenfalls kurzfristig unterbrochener Arbeitslosigkeit, sind nicht eindeutig bestimmbar. Entgegen klassischen Annahmen und Untersuchungen sind sie aber keines- falls ausschließlich resignativ, selbstaggressiv oder apathisch (4). Es existieren eine Reihe, durch neuere empirische Forschungsarbeiten erhärtete Anhaltspunkte, die Reaktionen von Arbeitslosen auf vorenthaltener Lohnarbeit sehr differenziert zu beurteilen (5). Weder halten für die BRD Anfang der achtziger Jahre Thesen von den apathischen und resignierten Arbeitslosen noch von den durch Verelendung rebellisch gewordenen Arbeitslosen einer Überprüfung in der Realität stand. Beide Verarbeitungsformen sind anzutreffen, aber nie ungebrochen und fast immer ergänzt um eine große Reihe von Möglichkeiten, sich »irgendwie« mit der Arbeitslosigkeit zu arrangieren.

Wie auf das Faktum Arbeitslosigkeit jeweils reagiert wird, ist in starkem Maße abhängig z.B. von

der Dauer und der Qualität des vorherigen Arbeitsverhältnisses (Berufsorientierung),
dem vorherigen Einkommen,
den aktuell verfügbaren materiellen Handlungsspielräumen und dabei besonders der Höhe und der Stetigkeit der Sozialleistungen,
dem Alter,
der Dauer der Arbeitslosigkeit,
den primären sozialen Beziehungen (Familie, Bekanntenkreis usw.),
der Zugehörigkeit zu bestimmten sozialen Gruppen,
den individuellen Handlungsdispositionen und Einstellungsmustern (6).

In der von uns durch Interviews und Fragebögen erfaßten Gruppe von ca. 640 Arbeitslosen aus dem Umfeld des Arbeitslosenzentrums Hannover haben wir eine große Zahl sehr unterschiedlicher »Arbeitslosentypen« angetroffen, von denen sich als »Handlungstypen« unterscheiden lassen:

der resignierte, vereinzelte und zurückgezogen lebende Arbeitslose,
der in bezug auf die berufliche Zukunft z.T. resignierte, aber politisch sehr aktive Arbeitslose,
der kontaktfreudige »Überlebenskünstler« im Netz der Sozialhilfe mit individuellen »Überlebensstrategien«.

Die Erfahrungen von Arbeitslosen mit dem sozialstaatlichen Institutionensystem müssen ebenfalls sehr differenziert beurteilt werden. Das Spektrum der Einschätzungen reicht hier von extrem negativen Erfahrungen bis zu uneingeschränkt positiven. An seiner eigenen Biographie kann fast jeder der Befragten den Prozeß materieller Deklassierung und politisch-rechtlicher Ausgrenzung aus dem System sozialstaatlicher Sicherung nachzeichnen, ohne dabei jedoch immer auch ein Bewußtsein seiner Marginalisierung zu haben.
Dieser Prozeß wird vornehmlich als ein individueller erlebt und interpretiert, gegen den sich kollektiv-politisch zu wehren überwiegend als nutzlos angesehen wird. Mit diesem Phänomen haben insbesondere diejenigen Initiativen zu kämpfen, die sich in der BRD als Teile einer »Arbeitslosenbewegung« verstehen und die ihre ingsgesamt geringe Resonanz unter der Masse der Arbeitslosen immer wieder selbstkritisch eingestehen müssen (7).
»Arbeitslos« ist aktuell kein Attribut, das massenhaft Personen als unveränderliches anhaftet. Für den größten Teil der Mitglieder von Arbeitsloseninitiativen bedeutet dies eine »strukturelle Rotation« — ein Wechsel von (wenn auch nur kurzfristigen und oft prekären) Beschäftigungsverhältnissen und Arbeitslosigkeit, die dazu führt, daß eine subjektive Identität, die ihrer gesellschaftlichen Lage entspricht, von den meisten Arbeitslosen nicht ausgebildet wird. Das hat eine extrem hohe Fluktuation in den Arbeitsloseninitiativen und mangelnde Verbindlichkeit des Engagements zur Folge. Langzeiarbeitslose, die sich über ihre Lage im Klaren sind — ohne in politischer Apathie zu versinken —, scheiden in den meisten Fällen als »organisatorische Kerne« von Arbeitsloseninitiativen aus, weil die materiellen und psychosozialen Bedingungen ihrer Existenz dies erschweren. Deshalb ist von einer autonomen, organisierten Arbeitslosenbewegung, die das kontinuierliche Bestehen von Arbeitsloseninitiativen voraussetzen würde, nicht auszugehen. Es ist jedoch mit einer »Bewegung« von Arbeitslosen zu rechnen, die sich naturwüchsig aus dem eruptiven Entstehen und mehr oder weniger schnellen Zerfall von Gruppen, wie auch einer hohen Fluktuation in den einzelnen Initiativen als dennoch dauerhaftes gesellschaftliches Faktum konstituiert.

Ruhe ist keine Zustimmung

Arbeitslosigkeit und damit verbundene Phänomene sozialer Ausgrenzung in die Verarmung sind ein in der Bundesrepublik aktuell stattfindender gesellschaftlicher Prozeß, in dessen Sog tendenziell Grundlagen des Sozialstaates wegzuschwimmen drohen. Dieser Prozeß kann relativ lautlos vonstatten gehen, weil er nicht als Politikum interpretiert, sondern in der Öffentlichkeit weitgehend noch als ein konjunkturell vorübergehendes oder persönlich bedingtes Phänomen aufgefaßt wird. Entsprechende Interpretationen von verantwortlichen Politikern stoßen lediglich bei einer Minderheit von Arbeitslosen auf einen öffentlich vernehmbaren Protest. Doch man sollte sich von dieser Ruhe nicht täuschen lassen.
Die Ruhe unter den betroffenen Arbeitslosen ist kein Zeichen von Zustimmung und Loyalität, sondern Ergebnis eines sehr diffizilen Prozesses, bei dem Ausgrenzung aus den sozialstaatlichen Leistungsangeboten, die Eigenlogik des Systems der sozialen Sicherung, erzwungene Subsidiarität und individuelle Interpretation der Krise zusam menfließen. Ob dieses Gleichgewicht sozialer Ruhe für längere Zeit und bei noch größeren sozialen Belastungen weiter funktioniert, ist mehr als fraglich.

Anmerkungen:

1 Balsen, W. u.a. »Die neue Armut«. Ausgrenzung von Arbeitslosen aus der Arbeitslosenunterstützung. Köln, 1984.
2 vgl. Bäcker, G. u.a. »Sozialpolitik«. Eine problemorientierte Einführung. Köln, 1980.
3 Die Autoren arbeiten in einem DFG-Forschungsprojekt über die institutionelle Verarbeitung von Arbeitslosigkeit auf der lokalen Ebene. vgl. Blanke, B. / Heinelt, H. / Macke, C. W. »Arbeitslosigkeit und kommunale Sozialpolitik« in Bonß, W. / Heinze, R. G. »Arbeitslosigkeit in der Arbeitsgesellschaft«. Ffm. 1984, S. 299 ff.
4 vgl. Jahoda, M. / Lazarsfeld, P. / Zeisel, H. »Die Arbeitslosen von Marienthal«. Ffm. 1975.
5 hierzu ausführlicher Wacker, A. »Differentielle Formen von Arbeitslosigkeit« Anmerkungen zur aktuellen Diskussion in der Arbeitslosenforschung, in PROKLA 53
6 vgl. Bonß, W. / Keupp, H. / Koenen, E. »Das Ende des Belastungsdiskurses?. Zur subjektiven und gesellschaftlichen Bedeutung von Arbeitslosigkeit«. In Bonß, W. / Heinze, R. G. a.a.O.
7 vgl. Paasch, R. »Arbeitsloseninitiative im umgebauten Sozialstaat. Zwischen Basisprotest und politischer Integration«. In: Vorgänge Nr. 70. 1984.