Der länderübergreifende Informations- und Datenaustausch zwischen den europäischen Polizeibehörden ist nicht nur für Recht und Politik eine große Herausforderung, auch die technologische und praktische Realisierung wirft zahlreiche Probleme auf. Am Beispiel der 2005 gestarteten Vernetzung nationaler DNA-Datenbestände zeigt der folgende Beitrag, wie die ursprünglichen Erwartungen an eine europaweite Verfügbarkeit dieser Daten aufgrund zahlreicher Inkompatibilitäten und riesiger Daten(fehler)mengen immer weiter nach unten korrigiert werden mussten.

Die Vision, polizei-relevante Informationen aus separaten Datencontainern zu „befreien“ und – lediglich reguliert durch ein abgestuftes Zugriffsrechtemanagement – möglichst umfassend für Zwecke der Gefahrenabwehr und Strafverfolgung verfügbar zu machen, hat eine lange Tradition. Aktuellen Niederschlag findet sie in Deutschland mit dem Projekt „Polizei 2020“ und auf EU-Ebene mit den Plänen, die großen IT-Systeme im Bereich Asyl, Migration und Sicherheit interoperabel zu machen. Dass solche großtechnischen IT-Projekte im Feld der Polizei jedoch kein geschmierter, linearer Prozess sind, sondern es sich dabei um die höchst ambivalente Entwicklung heterogener sozio-technischer Netzwerke handelt, der Dysfunktionalität und Ineffizienz inhärent ist, hat der Politikwissenschaftler Stephan Heinrich bereits am Beispiel der Entwicklung von INPOL-neu gezeigt. Daher ist es notwendig, so Heinrich, jenseits der üblichen und wichtigen normativen Diskussion über die rechtliche Zulässigkeit von polizeilichem Technikeinsatz auch seine Implementierung und die Realfunktionen zu betrachten, um ein besseres Verständnis seiner gesellschaftlichen Bedeutung zu gewinnen (Heinrich 2007, 379ff.). Eben dies versucht der vorliegende Beitrag für ein Projekt der europäischen Innenpolitik, dessen zentrales Anliegen die grenzüberschreitende „Verfügbarmachung“ von personenbezogenen Daten ist: Nachgezeichnet werden die Entwicklung und Praxis der europaweiten Vernetzung nationaler Datenbanken – insbesondere der forensischen DNA-Register – für polizeiliche und strafjustizielle Zwecke, die vor mehr als 14 Jahren durch den Vertrag von Prüm angestoßen wurde. An ihrem Beispiel soll gezeigt werden, wie die Realisierung großtechnischer Systeme der Inneren Sicherheit in den Mühen der Ebene aufgrund ihrer Komplexität an Grenzen stößt und die technokratischen Versprechen sich in widersprüchlichen Praktiken auflösen, die sich nicht nur der politischen Steuerung, sondern auch einer sinnvollen Evaluation entziehen.

Der Prüm-­Ver­bund – ein „Albtraum“ für Bürger­rechte und Straf­ver­fol­ger?

Der Prüm-Verbund ist ein dezentrales Netzwerk der 28 EU-Mitgliedstaaten für den gegenseitigen automatisierten Zugriff von Polizeien und Strafverfolgungsbehörden auf die nationalen Datenbanken für forensische DNA-Profile und daktyloskopische Daten sowie auf Fahrzeugregister. Mittelfristig sollen auch Norwegen, Island, die Schweiz und Liechtenstein in das Netzwerk eingebunden werden. Der Datenzugriff wird vermittelt über sogenannte Nationale Kontaktstellen, in Deutschland etwa das Bundeskriminalamt und das Kraftfahrzeug-Bundesamt. DNA-Daten – einzelne Profile, aber auch die Datensätze aller offenen Spuren – dürfen ausschließlich für Zwecke der Strafverfolgung einzeln abgefragt oder massenhaft abgeglichen werden. Gescannte Bilder von Fingerabdrücken oder Handballen sowie bereits für AFIS-Systeme codierte Datensätze können auch zur Verhinderung von Straftaten übermittelt werden. Zugriffe auf Fahrzeugregister sind darüber hinaus zur Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten oder zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit autorisiert. Im Fall von DNA- und daktyloskopischen Daten werden die Abfragen lediglich in einem „Treffer/Kein Treffer“-Verfahren durchgeführt. Dabei wird in einem ersten Schritt nur ermittelt, ob eine angefragte Kontaktstelle übermittelte Daten ebenfalls gespeichert hat. Eventuell vorliegende Informationen zu Personen, die sich hinter „Treffern“ verbergen, werden erst in einem zweiten Schritt über andere Kanäle der europäischen Polizeikooperation und außerhalb des Rechtsrahmens von Prüm übermittelt. Durch dieses mehrstufige Verfahren soll verhindert werden, dass Unschuldige vorschnell ins Visier polizeilicher Ermittlungen geraten. Beim Zugriff auf die Fahrzeugregister können hingegen neben Daten zu Fahrzeugen auch unmittelbar personenbezogene Informationen zu Eigentümern und Haltern ausgetauscht werden.
Ins Leben gerufen wurde der Verbund am 27. Mai 2005 durch den Vertrag von Prüm, den ursprünglich nur sieben Länder unterzeichnet hatten: Deutschland, Österreich, Belgien, die Niederlande, Luxemburg, Spanien und Frankreich. In den kommenden Jahren folgten sieben weitere, insbesondere osteuropäische Beitrittsländer. Mit dieser kritischen Masse im Rücken gelang es der deutschen Ratspräsidentschaft 2007, die Übernahme weiter Teile des Prüm-Vertrages in EU-Recht auf den Weg zu bringen. Am 23. Juni 2008 verabschiedete der Rat schließlich die beiden Prüm-Beschlüsse 2008/ 615/JI und 2008/616/JI, ersterer für die grundlegenden Regeln des Datenaustausches und letzterer für Fragen der technischen Durchführung.
Die Prüm-Beschlüsse stellen einen zentralen Baustein bei der Umsetzung des „Grundsatzes der Verfügbarkeit“ dar, der – vom Europäischen Rat im November 2004 im „Haager Programm“ deklariert – darauf abzielt, die in nationalen Datenbanken vorgehaltenen Informationen unionsweit für Polizei und Strafverfolgung verfügbar zu machen. Hintergrund war die geringe Nutzung zentraler Datenbanken der EU (etwa vom Schengen-Informationssystem oder den Europol-Computersystemen) durch die Behörden der Mitgliedstaaten, so dass Brüssel auf der Suche nach einem „innovativen Konzept“ für den grenzüberschreitenden Datenaustausch war. Nach den Plänen des Haager Programms sollte mit Wirkung zum 1. Januar 2008 den Strafverfolgungsbehörden (inklusive Europol) ein gleichberechtigter und möglichst unmittelbarer Zugang zu Informationen eingeräumt werden – gegebenenfalls durch den gegenseitigen (Online-)Zugriff auf nationale und die bestehenden zentralen europäischen Datenbanken. Anders als geplant nahmen jedoch die Prüm-Vertragsstaaten der EU-Kommission die Initiative aus der Hand. Dies insbesondere, weil man bei der von Brüssel angestrebten gemeinsamen Harmonisierung von Informationsaustausch und Datenschutz langwierige Verhandlungen fürchtete und die Vorhaben daher entkoppeln wollte.
Entsprechend enthält der Prüm-Beschluss 2008/615/JI, ähnlich wie bereits der Vertrag von Prüm, zwar ein eigenes Kapitel zu Datenschutzbestimmungen, das eine Zweck¬bindung der Datenbankabrufe, Vorgaben zur Datensicherheit und umfassende Protokollie¬r¬ungspflichten vorsieht. Vielfach wird jedoch auf innerstaatliches Recht verwiesen, etwa wenn es um Betroffenenrechte geht. Als Mindeststandard gelten lediglich die mehr als 30 Jahre alte Datenschutzkonvention des Europarates von 1981 und die unverbindliche Empfehlung R (87) 15 für die Anwendung der Konvention im Polizeibereich von 1987. Die Entscheidung darüber, ob die datenschutzrechtlichen Anforderungen erfüllt sind, obliegt dem Rat der EU, also den Regierungen der Mitgliedstaaten. In den Verhandlungen wurde weder die Forderung aufgegriffen, den gegenseitigen Zugriff auf die DNA-Datenbanken auf Fälle schwerer Kriminalität zu begrenzen, noch wurden die Rechte von Betroffenen einheitlich definiert. Auch der Wunsch der Datenschützer, an der Überprüfung des angemessenen Datenschutzniveaus in den teilnehmenden Staaten beteiligt zu werden, wurde ignoriert (Schaar 2006). Angesichts der deutlichen Defizite nannte der damalige Europäische Datenschutzbeauftragte den EU-weiten Informationsaustausch im Mai 2008 einen „Albtraum nicht nur für die Bürger, sondern auch für die Strafverfolgungsbehörden selbst“ (zit. in Krempl 2008).
Hoffnungen, dass ein Datenschutzrecht der EU für den Polizeibereich Abhilfe schaffen könnte, erwiesen sich als trügerisch. Der Rahmenbeschluss 2008/977/JI von 27. November 2008 regulierte nur den grenzüberschreitenden Transfer der Daten, ließ aber die nationale Erhebung und Verarbeitung personenbezogener Daten unberührt; zudem klammerte er die bis dato verabschiedeten Übereinkünfte zum europäischen Datenaustausch – also auch die Prüm-Beschlüsse – aus und räumte den jeweiligen datenschutzrechtlichen Vorschriften Vorrang ein (Artikel 28 des Rahmenbeschlusses). Dies gilt auch für die neue Richtlinie (EU) 2016/680 über den Datenschutz bei Polizei und Strafjustiz (Artikel 60 der Richtlinie), die seit 25. Mai 2018 gültig ist. Zwar zielt die sogenannte JI-Richtlinie auf die Harmonisierung nationaler Datenschutzvorschriften, so dass auch das Schutzniveau im Prüm-Regime steigen könnte, etwa wenn es um die Voraussetzungen zur Erhebung von nunmehr besonders geschützten genetischen Daten oder die Rechte Betroffener geht. Allerdings räumt die Richtlinie den Mitglied-staaten mit zahlreichen Ausnahmeklauseln großen Spielraum ein, aus Gründen etwa des Schutzes der öffentlichen oder nationalen Sicherheit von den Vorgaben abzuweichen (z.B. Art. 15 der Richtlinie zur Einschränkung des Auskunftsrechts).

Netz mit Webfehlern

Schwierig gestaltet sich jedoch nicht nur die Harmonisierung des Datenschutzes, sondern auch die Umsetzung der Prüm-Beschlüsse durch die Mitgliedstaaten. Zum gesetzlichen Stichtag für die technische Implementierung der automatisierten Datenbankzugriffe am 26. August 2011 waren lediglich elf der damals 27 Mitgliedstaaten in der Lage, ihre DNA-Datenbanken abzugleichen und nur sechs bzw. sieben konnten daktyloskopische Daten bzw. Fahrzeugregister abfragen (Council of the European Union 2011a). Entsprechend räumte die EU-Kommission Ende 2011 ein, dass die gesteckten Ziele „überambitioniert“ waren (Council of the European Union 2011b).

Die Gründe für die schleppende Vernetzung waren vielfältig: Schwierigkeiten, politische Mehrheiten für mitunter notwendige Anpassungen des nationalen Rechts an die Vorgaben von Prüm zu mobilisieren; Kompetenzstreitigkeiten zwischen Behörden bei der Benennung der Nationalen Kontaktstelle; Ärger bei organisationsinternen Neustrukturierungen, die aus der Internationalisierung resultieren sowie personelle und finanzielle Engpässe. Die größte Herausforderung schienen aber technische Probleme zu sein: Existierende Hard- oder Software erwiesen sich als inkompatibel; der Anschluss an das VPN-Netzwerk TESTA für die verschlüsselte Datenübermittlung gelang nicht reibungslos; mitunter mussten existierende Systeme komplett abgelöst werden. Allein die Umrüstung für den Austausch von DNA-Profilen soll durchschnittlich knapp zwei Millionen Euro pro Land gekostet haben (Council of the European Union 2010b). In den Ländern, die erst durch die Prüm-Beschlüsse verpflichtet worden waren, nationale DNA-Datenbanken einzurichten, dürften die Kosten deutlich höher gelegen haben. Entsprechend haben zahlreiche Mitgliedstaaten beträchtliche technische und finanzielle Hilfen erhalten. Bereits bis Ende 2012 hatte die EU-Kommission knapp 17 Millionen Euro für die Umsetzung der Prüm-Beschlüsse bereitgestellt (Europäische Kommission 2012, 5), und im Jahr 2017 stellte sie weitere 22 Millionen Euro zur Verfügung (Europäische Kommission 2017, 10). Nachdem auch die finanziellen Anreize nur unzureichend geholfen hatten, leitete die Kommission 2017 schließlich Vertragsverletzungsverfahren gegen Kroatien, Irland, Italien und Griechenland ein (Europäische Kommission 2017, 10), die so auf Linie gebracht wurden und bis Juni 2019 – mit Ausnahme Italiens – zumindest alle formalen Voraussetzungen für die Teilnahme am Prüm-Verbund erfüllt hatten.

In 25 von 28 EU-Mitgliedstaaten läuft der automatisierte Datenaustausch mindestens für eine der drei Datenkategorien mittlerweile im Wirkbetrieb. Lediglich Irland, Italien und Großbritannien konnten bis Ende Juni 2019 keine Daten austauschen; Griechenland nur DNA-Profile und Kroatien keine daktyloskopischen Daten. Aber auch jene Staaten, die im Wirkbetrieb an den Verbund angeschlossen sind, sind noch längst nicht in der Lage, an alle beteiligten Partner automatisiert Information zu übermitteln. Um das Prüm-Netzwerk umfänglich zu verwirklichen, sind insgesamt 1.134 Schnittstellen für den bilateralen Datenaustausch zu verwirklichen – 81 pro Land. Mitte 2019 hatte Deutschland davon 64 Schnittstellen realisiert und konnte so mit 23 Ländern KfZ-Registerdaten, mit 21 Ländern Fingerabdrücke und mit 20 Ländern DNA-Profile austauschen. Hingegen konnte etwa Kroatien nur mit zwölf Ländern DNA-Profile austauschen und Frankreich nur mit 14 Ländern Fingerabdrücke (Council of the European Union 2019b). Angesichts dieser Schwierigkeiten wurde 2017 die Idee eines „Prüm Routers“ für die zentrale Vermittlung von Datenabfragen als Alternative zum existierenden Netzwerk ins Spiel gebracht (High-Level Expert Group on Information Systems and Interoperability 2017, 20). Allerdings wurde der Vorschlag, eine Machbarkeitsstudie in Auftrag zu geben, bislang nicht wieder aufgegriffen.

Falsche Treffer

Doch nicht nur die technische Einrichtung des Prüm-Verbundes ist mit erheblichen Herausforderungen konfrontiert, sondern auch die alltägliche Praxis des Datenaustauschs. Ein zentrales Problem beim Abruf und Abgleich von DNA-Profilen ist das Risiko falsch positiver Treffer, sogenannter „Zufallstreffer“. Was als „Treffer“ gilt, wird im Anhang zum Ratsbeschlusses 2008/616/JI definiert: Demnach müssen übermittelte DNA-Profile die Allelwerte für mindestens sechs der sieben DNA-Abschnitte („Loci“) enthalten, auf die man sich mit dem alten „European Standard Set of Loci“ (ESS) geeinigt hatte. Zusätzlich dürfen die DNA-Profile Allelwerte weiterer Loci – erlaubt sind insgesamt 24 – oder Leerfelder enthalten. Als „Treffer“ gilt jedoch bereits die Übereinstimmung von mindestens sechs Loci. Unterschieden wird dabei zwischen „full matches“, bei denen alle Allelwerte übereinstimmen, und „near matches“, bei denen die Allelwerte von sechs Loci übereinstimmen, aber ein weiterer Allelwert abweicht. [1] Diese Regelung wurde aus dem Vertrag von Prüm übernommen, der Standards für nur sieben Mitglieder festgelegt hatte. Mit der wachsenden Zahl von Mitgliedern im Prüm-Netzwerk wuchs jedoch die statistische Wahrscheinlichkeit von falschen Treffern, durch die ein zum Abgleich übermitteltes DNA-Profil fälschlicherweise einer Person zugeordnet wird, die bereits in einer forensischen DNA-Datenbank erfasst ist (Toom 2018, 51f.).
Bekannt sind die Risiken schon länger. Bereits 2005 diskutierten europäische Forensiker die Möglichkeit, den alten ESS aus dem Jahr 2001 um weitere Loci zu erweitern (Gill et al. 2006). Nachdem man sich 2008 darauf einigte, den ESS um fünf auf zwölf Loci zu erweitern, verabschiedete der EU-Ministerrat im November 2009 eine entsprechende Entschließung. Allerdings handelt es sich dabei nur um unverbindliches „soft law“, mit dem den EU-Mitgliedstaaten lediglich empfohlen wird, „den neuen Europäischen Standardsatz so bald wie möglich, spätestens jedoch 24 Monate nach der Annahme dieser Entschließung, anzuwenden“ (Rat der Europäischen Union 30.11.2009). Umgangen wurde damit eine Änderung der Prüm-Beschlüsse, die insbesondere nach Inkrafttreten des Lissabon-Vertrages und der neuen Mitspracherechte des Europaparlamentes im Bereich der Polizeikooperation politisch kaum durchsetzbar schien. Die niederländische Delegation in der „Arbeitsgruppe Informationsaustausch“ behauptete zwar in einer Note vom Juni 2010, dass die Prüm-Beschlüsse ausdrücklich zur Umsetzung eines neuen ESS verpflichten (Council of the European Union 2010a). In der deutschen Version des bemühten Rechtsaktes heißt es allerdings: „Jeder Mitgliedstaat sollte, so bald wie praktisch möglich, die Loci eines neuen ESS, der von der EU übernommen wurde, einführen.“ (§ 1.1 in Kapitel 1 des Anhangs zum Ratsbeschluss 2008/616/JI) Keine Muss-, sondern eine Soll-Vorschrift, die sich zudem an der praktischen Realisierbarkeit orientiert. Und eben hier liegt der Haken, da die Anpassung der nationalen Infrastruktur an den neuen ESS zumindest bei einigen Mitgliedstaaten mit erheblichem technischen und finanziellen Aufwand verbunden wäre.

Auf Initiative Europols gelang 2013 die weitgehende Anpassung der technischen Infrastruktur auf den neuen ESS, und auch biotechnologische Unternehmen reagierten schnell und brachten neue Analyse-Kits auf den Markt. Gleichwohl entsprechen auch weiterhin viele der gespeicherten DNA-Profile nicht dem neuen ESS. Zum einen lassen sich mitunter nur Teilabschnitte aus DNA-Spuren extrahieren und zum anderen haben Länder, die vergleichsweise früh DNA-Datenbanken eingerichtet haben, noch zahlreiche Profile gespeichert, die mit mittlerweile überholten Analyse-Kits generiert wurden, so dass weniger als die zwölf ESS-Loci erfasst sind (ENSFI DNA Working Group 2016, 10). Über Deutschland wird z.B. berichtet, dass auch 2015 noch mehr als 50 Prozent – mehr als 600.000 – der beim BKA gespeicherten DNA-Profile nicht mehr als acht Loci zählten (Home Office 2015, 51).
DNA-Experten gehen davon aus, dass etwa 60 Prozent der „Treffer“, bei denen die Allelwerte von nur sechs Loci verglichen werden, bzw. sechs Prozent der Treffer, bei denen die Werte von sieben Loci verglichen werden, falsch positive Treffer sind (siehe Toom et al. 2019, 54). Vor diesem Hintergrund empfahl die „Arbeitsgruppe Informationsaustausch“ des Rates der EU schon 2010, dass „Treffer“, die einer anfragenden Kontaktstelle aus einem anderen Land gemeldet werden, manuell überprüft werden sollten, bevor sie an andere Polizei- oder Justizbehörden weitergeleitet würden: „Es gelte, die Balance zu wahren zwischen der Bereitstellung von Ermittlungshilfen für die Strafverfolgung, die das Ziel des Prümer Datenaustausches war, und der Vermeidung unnötigen Aufwandes bei der Nachverfolgung falscher Treffer.“ (Council of the European Union 2019a, 5) Für die nationalen Kontaktstellen aber bedeutet die manuelle Überprüfung in jedem Fall erheblichen Aufwand, den Beteiligte als „Verschwendung von Zeit und Ressourcen“ beklagen (zit. in Toom 2018, 33).

Unein­heit­li­ches „Follow-up“

Auch bei der eventuellen Anfrage nach Zusatzinformationen zu einem Prüm-Treffer – die jedoch nicht durch die Prüm-Beschlüsse geregelt wird – hakt es an verschiedenen Stellen. Schon länger ist die EU darum bemüht, den Informationsaustausch in klassischen Rechtshilfeverfahren zu beschleunigen. Mit der „Schwedischen Initiative“, dem Rahmenbeschluss 2006/960/JI, hatte sie im Dezember 2006 verbindliche Fristen von maximal 14 Tagen vorgegeben. Auch wenn die Vorgaben mittlerweile weitgehend in nationales Recht umgesetzt worden sind, steht ihre praktische Umsetzung vor erheblichen Problemen, zu deren Ursachen Personalmangel oder die fehlende bzw. unzureichende Standardisierung von Datenformaten gehört, die eine automatisierte Übermittlung unmöglich machen. Auch scheinen ungezielte Rundum-Abfragen in allen Prüm-Ländern und die Tendenz, jede Abfrage als „dringlich“ zu markieren, zu gewissen Ermüdungserscheinungen geführt zu haben (Doherty et al. 2015, 28ff.).

Doch selbst dort, wo die „Schwedische Initiative“ etabliert ist, gibt sie nicht notwendigerweise auch die Wege des tatsächlichen Informationsaustauschs vor. Viele Beamte nutzen andere Kanäle, insbesondere über Interpol, so dass die gelebte Vielfalt an Übermittlungsverfahren ein weiterer Faktor für Verzögerungen ist und zudem die Schwierigkeiten erklärt, Informationen über das „Follow-up“ zu Prüm-Treffern statistisch zu erfassen (Doherty et al. 2015, 41ff.). Hinzu kommt, dass die bearbeitenden Nationalen Kontaktstellen recht unterschiedlichen Logiken folgen, je nachdem um welchen Organisationstyp es sich handelt. Während in vielen Ländern Innenministerien oder zentrale Polizeidienststellen zuständig sind, die den lokalen Dienststellen bereitwillig beim Sammeln der Hinweise helfen, scheinen Staatsanwaltschaften oder rechtsmedizinische Institute, wie sie etwa in Belgien, den Niederlanden, Portugal oder Schweden zuständig sind, deutlich höhere Anforderungen an die Weiterbearbeitung von Treffern zu legen (Toom et al. 2019, 54). So wird etwa aus den Niederlanden berichtet, dass von den 2.020 Treffern, die es im Jahr 2010 bei DNA-Abgleichen gab, lediglich in 138 Fällen ein Ersuchen nach Zusatzinformationen ins Ausland übermittelt wurde, von denen wiederum nur 37 Fälle zur Eröffnung eines Gerichtsverfahrens führten (Toom et al. 2019, 54).

Unklarer und ungleicher Nutzen

Eine Gesamtbilanz des gigantischen Unterfangens liegt nur in Bruchstücken vor. Statistiken sind nur teilweise öffentlich zugänglich und weisen zudem deutliche Inkonsistenzen auf. Gleichwohl sind sie Indikator für die Größenordnung und Muster des Datenaustauschs: Im Jahr 2015 wurden mehr als 1,3 Millionen DNA-Profile zur Abfrage oder zum Abgleich von einem Mitgliedstaat in den anderen übermittelt. Die Hauptnutzer sind Deutschland und Österreich: Zwei Drittel der übermittelten Daten kamen allein aus diesen beiden Ländern; 2016 waren es sogar drei Viertel der dann 1,2 Millionen übermittelten DNA-Profile (eigene Berechnungen auf Grundlage der Zahlen in Council of the European Union 2016, 2017). Nach einer Auswertung der Prüm-Statistiken von 2011 bis 2015 durch die portugiesischen Soziologen Santos und Machado verzeichneten Abfragen aus Deutschland, Österreich, Spanien, Frankreich und den Niederlanden die meisten Treffer in den DNA-Datenbanken anderer Mitgliedstaaten, hauptsächlich in Rumänien und Litauen (Santos und Machado 2017, 309f.). Folgerichtig konstatieren Santos und Machado, dass es insbesondere osteuropäische Länder sind, die zum Nutzen anderer Länder – insbesondere Deutschlands, das in dem Zeitraum jährlich zwischen etwa 4.500 und 7.000 Treffer rückgemeldet bekam – die Kosten tragen für die Sammlung von DNA-Profilen und den Unterhalt entsprechender Datenbanken (Santos und Machado 2017, 311).

Darüber hinaus sind die statistischen Angaben zu den „Treffern“ wenig aussagekräftig. Zum einen handelt es sich keineswegs immer um Treffer einer offenen Spur mit dem DNA-Profil einer bekannten Person, sondern häufig auch um sogenannte Spur-Spur-Treffer. Zum anderen werden die oben genannten falsch positiven Treffer nicht aus der Statistik gefiltert. Auch findet sich kein Hinweis auf die Relevanz für Ermittlungsverfahren oder die Schwere der Delikte. Die Diskussion um „aussagekräftige“ Statistiken führt die EU-Kommission gegen Widerstände aus den Mitgliedstaaten. Gerne würde sie auch Angaben zum „Follow up“ sammeln, um zu erfahren, wie viele „Treffer“ denn bei Strafermittlung wirksam werden, um so für zukünftige Verhandlungen mit dem Parlament gerüstet zu sein, falls die Weiterentwicklung der Prüm-Beschlüsse einmal auf die Tagesordnung kommt. Doch die Mitgliedstaaten zieren sich mit dem Hinweis auf den hohen Verwaltungsaufwand, entsprechende Daten zu erheben, obwohl Brüssel zwischenzeitlich sogar Kompensationszahlungen für die administrative Mehrarbeit angeboten hat (Council of the European Union 2013).
Aktuell kein Interesse besteht auch an der Erfassung der Art der Delikte, die mittels Prümer DNA-Abgleich verfolgt werden. Aus der ersten Bilanz des deutschen Datenabgleichs mit Österreich, Spanien und Luxemburg von Dezember 2007 ist nur bekannt, dass von den damals 2.330 „Treffern“ mehr als 86 Prozent (2.005 Treffer) auf Eigentumsdelikte wie Diebstahl oder Betrug entfielen, knapp zehn Prozent (227 Treffer) im Zusammenhang mit Gewaltdelikten oder gemeingefährlichen Straftaten standen und nicht einmal zwei Prozent (40 Treffer) im Zusammenhang mit Straftaten gegen das Leben oder die sexuelle Selbstbestimmung standen (Töpfer 2008, 18). Es ist zu vermuten, dass der quantitative kriminalistische Nutzen des DNA-Abgleichs im Rahmen der Prüm-Beschlüsse allen spektakulären Erfolgsmeldungen zum Trotz auch heute noch im Bereich der Eigentumskriminalität liegt.

Fazit

Mit dem Begriff des „technologischen Momentums“ beschrieb der Technikhistoriker Thomas P. Hughes Technisierungsprozesse, die, einmal in Schwung gebracht von einem Netzwerk interessierter Akteure, kaum mehr zu bremsen sind (Hughes 1993). Die Schaffung und Erweiterung des Prüm-Verbundes wurde – wie nicht wenige andere Instrumente im Feld der europäischen Innenpolitik – von einer kerneuropäischen Staatengruppe unter Führung Deutschlands vorangetrieben, dessen Polizeien zugleich auch zu den stärksten Nutzern der neuen Möglichkeiten gehören. Ob sich die Versprechungen und Erwartungen an die multilaterale Vernetzung nationaler DNA-Datenbanken allerdings erfüllt haben und im Verhältnis zu den grundrechtlichen und ökonomischen Kosten stehen, bleibt im Dunkeln. Jenseits der von Befürwortern der Vernetzung gerne bemühten spektakulären Einzelfälle, in denen Prüm-Abfragen dazu beitragen konnten, schwere Verbrechen mit grenzüberschreitenden Bezügen aufzuklären, entziehen sich Wirkung und Nutzen des gigantischen Apparates einer sinnvollen Evaluation. Weder ist bekannt, in welchem Ausmaß DNA-Abfragen über die Prüm-Kanäle bei welchen strafrechtlichen Ermittlungen ausschlaggebend waren; noch weiß man, wie viele falsch positive „Zufallstreffer“ in der Bilanz zu Buche schlagen oder welche grundrechtlichen Kollateralschäden der grenzüberschreitende Informationsaustausch zeitigt, weil Betroffene zu Unrecht in Verdacht geraten. Fest steht jedoch, dass nicht nur die technische Realisierung, sondern auch die alltägliche Praxis des Informationsaustausches erhebliche Ressourcen bindet, wodurch sich unter anderem erklärt, warum die Umsetzung der ambitionierten Pläne, insbesondere in den wirtschaftsschwachen Staaten der europäischen Peripherie, trotz aller Hilfen aus Brüssel auf erhebliche Widerstände stieß, zumal der kriminalistische Mehrwert ungleich verteilt ist.
Anders als das politische Versprechen suggeriert, ist Prüm nicht das effektive Instrument zur technokratischen Lösung des „Problems“ grenzüberschreitender Kriminalität. Vielmehr handelt es sich um eine komplexe und heterogene sozio-technische Konstellation, deren Entwicklung immer wieder neue Probleme generiert. Dass nur ein exklusiver Kreis von Fachleuten aus Innenbehörden, IT und Forensik in europäischen Expertengremien nach Antworten auf diese Probleme sucht, um die Funktionsfähigkeit des Netzwerks sicherzustellen, ohne sich jedoch über deren tatsächliche Funktion wirklich im Klaren zu sein oder die lokale Umsetzung überprüfen zu können, demonstriert, dass die Netzwerke des europäischen Informationsaustausches sich nicht nur in wachsendem Maße der politischen Kontrolle entziehen, sondern auch der Steuerung durch die Verwaltung selbst.

Umso problematischer ist es vor diesem Hintergrund, dass die österreichische Ratspräsidentschaft im September 2018 unter dem Schlagwort „Next Generation Prüm“ schon eine neue Runde in der Entwicklung des Prüm-Verbundes eingeläutet hat: Angeregt wurde, auch den Austausch von Zusatzinformationen vollständig zu automatisieren, Lichtbilder mit Gesichtserkennung und neue forensische Methoden wie die DNA-Familiensuche zu integrieren sowie Europol und Drittstaaten mit an das Netzwerk anzubinden (Council of the European Union 2018). Wieder finden die Diskussionen über die weitreichenden Pläne in kleinem Kreis statt, obwohl eine umfassende und selbstkritische Bestandsaufnahme unter Einbeziehung einer breiten Öffentlichkeit geboten wäre.

ERIC TÖPFER   Jahrgang 1970, ist Politologe und wissenschaftlicher Mitarbeiter am Deutschen Institut für Menschenrechte, der unabhängigen nationalen Menschenrechtsinstitution Deutschlands. Dort ist er zuständig für den Bereich Menschenrechte im Politikfeld Innere Sicherheit. Zuvor war er wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Technischen Universität Berlin und Research Consultant für die britische NGO Statewatch. Eine Übersicht seiner Publikationen findet sich unter: www.emato.de.

* Bei diesem Artikel handelt es sich um eine überarbeitete und aktualisierte Fassung des Beitrages „Verheddert im Netz der DNA-Datenbanken. Prüm und die Mythen der Interoperabilität“. In: Plöse, M., Fritsche, T., Kuhn, M., Lüders, S. (Hrsg.) (2016): „Worüber reden wir eigentlich?“ Festgabe für Rosemarie Will. Berlin: Humanistische Union, S. 809-826. Er gibt ausschließlich die
persönliche Auffassung des Autors wieder.

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Töpfer, Eric, 2008: Europäischer DNA-Binnenmarkt. In: GID. Gen-ethischer Informationsdienst (191), S. 14–19.

Anmerkungen:

1 „Allele“ sind die Zahlenpaare zur Bestimmung der individuellen Basensequenzvariation eines be-
stimmten DNA-Abschnitts („Locus“), die als numerische Daten in den DNA-Datenbanken gespei-
chert werden.

Der Beitrag Prüm und die Vernetzung nationaler DNA-Datenbanken in Europa erschien zuerst auf Humanistische Union.

Hartmut Aden (Hg.), Police Cooperation in the European Union under the Treaty of Lisbon. Opportunities and Limitations. [Schriftenreihe des Arbeitskreises Europäische Integration e.V. Bd. 83], Baden-Baden 2015 (Nomos), 266 Seiten, 54,- €.

Als am 1. Dezember 2009 der Vertrag von Lissabon in Kraft trat, wurde damit auch die „Dritte Säule“ – die bis dato ausschließlich intergouvernementale Zusammenarbeit im europäischen „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ – vergemeinschaftet. Mit wenigen Ausnahmen entscheidet der Ministerrat seitdem mit qualifizierter Mehrheit, und das Europaparlament ist in allen Bereichen der EU-Innenpolitik gleichberechtigt beteiligt, wenn neue Gesetze auf den Weg gebracht werden. Zudem können seit Ablauf einer Übergangsphase endlich auch in diesem Politikfeld alle Verstöße von Mitgliedstaaten gegen EU-Recht vor den Europäischen Gerichtshof gebracht werden; insbesondere betrifft dies die Möglichkeit der Kommission zur Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren.
Im Februar 2013 trafen sich Vertreter_innen Wissenschaft und Praxis auf einer internationalen Konferenz in Berlin, um die Frage zu diskutieren, wie sich die Polizeikooperation in Europa unter den neuen Vorzeichen verändert hat. Mit dem vorliegenden Band dokumentiert Herausgeber Hartmut Aden die Ergebnisse. In vier thematischen Blöcken beleuchten 17 Beiträge den historischen, politischen und rechtlichen Rahmen, den Wandel von polizeilicher Berufskultur und Ausbildung, die Praxis der Kooperation und den grenzüberschreitenden Informationsaustausch.
Den ersten Abschnitt leitet Cyrille Fijnaut ein mit einem souveränen Überblick über die ‚longue durée‘ der Polizeikooperation in Europa von der Gründung Interpols über die Anfänge der EU-Integration mit der informellen TREVI-Gruppe bis hin zu den Verträgen von Maastricht, Amsterdam und Lissabon. Nachdem die Regierungen trotz aller Integrationsbemühungen jahrzehntelang die nationalstaatliche Souveränität verteidigt hatten, sieht Fijnaut in der Vergemeinschaftung durch den Lissabon-Vertrag einen „Quantensprung“. Auch Daniela Kietz von der Stiftung Wissenschaft und Politik nennt den neuen Rahmen „revolutionär“, zeigt aber, dass die Stärkung der Rolle des Europaparlaments keineswegs die Entwicklung einer „rechtebasierten“ EU-Innenpolitik eingeläutet hat. Vielmehr, so ihre Bilanz der Gesetzgebung von 2010 bis 2013, dominiert der Kompromiss mit der Exekutive. Daran, dass die Komplexität durch die variable Geometrie der Integration, die Großbritannien und Irland bzw. Dänemark mit ihrem „opt-in“ bzw. dem „opt-out“ von Instrumenten der EU-Justiz- und Innenpolitik mit Lissabon für sich verhandelt hatten, noch einmal deutlich gesteigert wurde, erinnert Funda Tekin vom Berliner Institut für europäische Politik. Sie warnt vor Nachahmungseffekten und einem „Europa à la carte“.
An der Frage, ob die Polizei nach Lissabon professioneller geworden sei und es eine Konvergenz von Ausbildungsstandards gebe, versuchen sich Monica den Boer und Hans-Gerd Jaschke – beide viele Jahre an Polizeihochschulen tätig. Mangels empirischer Befunde bleiben sie eine klare Antwort auf die Frage schuldig, stellen aber übereinstimmend fest, dass man weit von einer europäischen Polizeikultur entfernt sei: Zu groß sind die nationalen Unterschiede, und nur eine verschwindende Minderheit hochrangiger Polizist_innen besucht gemeinsame Trainings der EU-Polizeiakademie CEPOL oder vergleichbarer Institutionen. Auf nationaler Ebene habe der Bologna-Prozess zwar zu Angleichungen in Teilen der Ausbildung geführt, doch blockiere die Dominanz der Praktiker_innen und deren Skepsis gegenüber akademischer Bildung und Forschung eine weitergehende Harmonisierung.
Auf die Problematik, dass über die „grassroot“-Praxis der europäischen Polizeikooperation wenig bekannt ist, macht auch der Politikwissenschaftler Wilhelm Knelangen in seinem Auftaktbeitrag zum dritten Themenblock aufmerksam. Gut dokumentiert sind zwar die Dynamiken der Gesetzgebung im Mehrebenensystem, aber angesichts der Schwierigkeiten des Feldzugangs potenziere sich der Mangel an Forschung zu ihrer Umsetzung, der auch für andere Politikfelder offenkundig ist, im Bereich der Polizeikooperation. Groß sei das Unwissen über den tatsächlichen „outcome“ der Brüsseler Politik, so dass Knelangen nach einem „practical turn“ ruft, der auch auf der Mikroebene untersucht, wie die Kooperation in der Praxis aussieht. Die weiteren Beiträge des Abschnitts lesen sich wie ein Beleg seiner These: Ludo Blocks Studie zur Frage, welchen Einfluss die Entscheidungen des Ministerrats haben, stützt sich auf Textanalysen und Statistik und eben nicht auf die Anschauung vor Ort. Zudem leistet er keinen echten Beitrag zur Leitfrage des Buches, da seine Untersuchung sich auf den Zeitraum vor Lissabon beschränkt. Dünn ist die Empirie, die ein Team der Fachhochschule der Polizei Brandenburg aus einer Studie über die deutsch-polnische Zusammenarbeit im Gemeinsamen Zentrum Swiecko präsentiert. Obwohl sie nur wenige Interviews mit der deutschen Seite geführt haben, versteigen sie sich zur Behauptung, dass Swiecko ein „best practice“-Beispiel sei. Dagegen liest sich der Praxisbericht der erfahrenen Berliner LKA-Mitarbeiterin Bettina Rauch wie eine dichte Beschreibung. Sie kritisiert, dass EU-Initiativen sich häufig als praxisfern erweisen und daher wenig Akzeptanz in der Polizei finden. Ihrer Forderungen nach einem „bottom up“-Ansatz, bei dem die Belange der Praxis das politische Ergebnis determinieren, möchte man sich als Bürgerrechtler jedoch nicht anschließen.
Im abschließenden Block zum Thema Informationsaustausch geben sowohl Hartmut Aden als auch Michael Niemeier einen kurzen Überblick über die unterschiedlichen Systeme und Instrumente und betonen die Bedeutung, die der Datenschutz in diesem Feld nicht nur für Betroffene, sondern auch für die involvierten Praktiker_innen hat: Der Schutz der Daten vor unbefugtem Zugriff ist für sie eine wichtige Voraussetzung, um gegenseitiges Vertrauen aufzubauen. Die Datenschützer Peter Schaar und Karsten Behn fordern hohe Standards für die EU-Richtlinie für den Datenschutz in der Kooperation von Polizei und Strafverfolgung, deren Entwurf die Kommission Anfang 2012 präsentiert hatte; und der Europa-Abgeordnete Jan Philipp Albrecht gibt sich vorsichtig optimistisch, dass das Parlament entsprechend die Zähne zeigen kann. Ob er dies heute immer noch so sehen würde, ist fragwürdig. Dass es neben dem Regelungsrahmen der Richtlinie die Grauzone des Datenaustausches zwischen Privaten und Polizeien gebe, die auch der Vorschlag der Kommission für die Datenschutzgrundverordnung nicht im Blick habe, kritisiert Gertjan Boulet mit Rückendeckung seines prominenten Mentors Paul de Herth. Ob und wie all diese Überlegungen Eingang in das Datenschutzpaket gefunden haben, wird sich dieser Tage zeigen, da die Verhandlungen kurz vor dem Abschluss stehen.
In der Summe ergeben die Beiträge des Bandes – wenn auch auf deutlich unterschiedlichem Niveau – einen guten Überblick über den Stand der Polizeikooperation in Europa und ihrer Beforschung. Was angesichts der Fragestellung fehlt, sind deutlichere Hinweise auf den durch Art. 71 AEUV geschaffenen Ständigen Ausschuss für die operative Zusammenarbeit im Bereich Innere Sicherheit (COSI), der, kräftig unterstützt vom Polizeiamt Europol, mit seinem „Policy Cycle“ und zahlreichen operativen Aktionsplänen in diversen Bereichen der Kriminalitätsbekämpfung um eine Synchronisierung nationaler Aktivitäten bemüht ist. Dass sich das Forschungsfeld mit dem Ablauf der Übergangsphase im Dezember 2014, der unmittelbar bevorstehenden Verabschiedung zentraler Instrumente wie der Europol-Verordnung und dem Datenschutzpaket, der Krise des Schengenraums in der Folge der großen Flucht und den Reaktionen auf die Anschläge von Paris bereits wieder dramatisch verändert hat, zeigt einmal mehr, dass europäische Innenpolitik und ihre Grundrechtsfolgen beständiger Aufmerksamkeit bedarf, auch wenn sie im fernen Brüssel stattzufinden scheint.

Der Beitrag Entwicklungen der europäischen Polizeikooperation erschien zuerst auf Humanistische Union.

(Red.)In den Gremien der Vereinten Nationen haben die Enthüllungen Edward Snowdens über die massenhafte Überwachung der „Five Eyes“ eine rege Diskussion um die Bedeutung und Reichweite des Menschenrechts auf Privatheit im digitalen Zeitalter ausgelöst. Auch wenn angesichts der widerstreitenden nationalen Interessen keine Wunder zu erwarten sind, schärft die Debatte doch das Profil eines bislang schwer zu fassenden Menschenrechts. Eric Töpfer zeichnet in seinem Beitrag die Diskussionen um das Recht auf Privatheit in den verschiedenen UN-Gremien nach.

1 Einleitung

Eher zufällig fand das Recht auf Privatheit im Jahr 1948 Eingang in die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (Artikel 12) und 18 Jahre später in den Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte (Artikel 17).(1) Kein Mitglied der Vereinten Nationen garantierte nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs einen umfassenden Schutz des Privatlebens in seiner Verfassung. Als „das vielleicht am schwersten zu definierende aller Menschenrechte“(2) fristete das Recht auf Privatheit lange Zeit ein Schattendasein.

Nur in einer knappen, zweiseitigen Allgemeinen Bemerkung erläuterte der Menschenrechtsausschuss, zuständig für das Monitoring und die Interpretation des Pakts über bürgerliche und politische Rechte (Zivilpakt) im Jahr 1988 seine Lesart dessen, was es heißt, dass „[n]iemand […] willkürlichen oder rechtswidrigen Eingriffen in sein Privatleben, seine Familie, seine Wohnung und seinen Schriftverkehr oder rechtswidrigen Beeinträchtigungen seiner Ehre und seines Rufes ausgesetzt werden“ darf. In zwei Absätzen adressierte der Ausschuss damals die Themen Kommunikationsüberwachung und automatisierte Datenverarbeitung.(3)

Erst ein Bericht des ehemaligen UN-Sonderberichterstatters für die Achtung der Menschenrechte bei der Terrorismusbekämpfung, Martin Scheinin, wies 2009 auf die dramatische Erosion des Rechts auf Privatheit angesichts wachsender staatlicher Überwachungsvollmachten und neuer Technologien hin und empfahl Maßnahmen gegen Machtmissbrauch und zur besseren Regulierung des Austauschs von Daten mit Dritten. Hierzu regte er unter anderem die Modernisierung der Allgemeinen Bemerkung zu Artikel 17 des Zivilpaktes durch den Menschenrechtsausschuss an und schlug dem Menschenrechtsrat vor, die Arbeit an einem Entwurf für eine globale Datenschutz-Erklärung aufzunehmen.(4)

Verstärkung erhielt Scheinin von seinem Kollegen Frank La Rue, der als UN-Sonderberichterstatter für das Recht auf Meinungsfreiheit im April 2013 einen viel beachteten Bericht zur Internetüberwachung vorlegte, in dem er vor den bedrohlichen Folgen einer wachsenden Ausforschung des Internet für das Recht auf Meinungsfreiheit, das Recht auf Privatheit und die Grundlagen einer demokratischen Gesellschaft warnte. Der Bericht La Rues enthielt einen umfangreichen Katalog mit Empfehlungen, die von einer Stärkung der Regulierung staatlicher Überwachung über die Förderung von Verschlüsselung und Anonymisierung bis hin zur Einhegung der privatwirtschaftlichen Datensammlung reichten.(5)

Als kaum zwei Monate später die bis heute nicht abreißende Serie von Enthüllungen über die massenhafte Überwachung der globalen Telekommunikation durch die National Security Agency (NSA) und alliierter Geheimdienste begann, lagen die möglichen Antworten internationaler Menschenrechtsgremien somit bereits auf dem Tisch.

2 Die Resolution der Genera­l­ver­samm­lung zum „Recht auf Privatheit im digitalen Zeitalter“

In Deutschland reagierte die Bundesregierung auf die Berichte zur Überwachung durch die „Five Eyes“ fast umgehend mit einem Acht-Punkte-Plan.(6) Unter anderem sollte eine UN-Vereinbarung zum Datenschutz erreicht werden. Zwar blieb die Idee, ein Zusatzprotokoll zu Artikel 17 des Zivilpaktes zu verhandeln, in den Kinderschuhen stecken. Gleichwohl gelang es, eine Koalition europäischer Staaten zu mobilisieren, um auf UN-Ebene aktiv zu werden.

Dort waren im August 2013 bereits die lateinamerikanischen MERCOSUR-Staaten, vertreten von Argentinien, beim Sicherheitsrat vorstellig geworden, um ihren Protest gegen die US-Spionage in der Region kundzutun, nachdem nicht nur das Flugzeug von Boliviens Präsident Evo Morales auf Suche nach dem flüchtigen Snowden gestoppt, sondern auch über umfangreiche NSA-Überwachungsprogramme in der Region berichtet worden war.(7) Als dann im Herbst noch bekannt wurde, dass sowohl die Kommunikation von Bundeskanzlerin Angela Merkel als auch der brasilianischen Präsidentin Dilma Rousseff von der NSA abgehört worden war, kündigten Deutschland und Brasilien am 24. Oktober 2013 an, gemeinsam eine UN-Resolution zum „Recht auf Privatsphäre im digitalen Zeitalter“ auf den Weg zu bringen.(8)

Der gemeinsame Entwurf beider Staaten vom 1. November(9) wurde bis zu seiner endgültigen Annahme durch die Generalversammlung der Vereinten Nationen am 18. Dezember auf Druck insbesondere der USA in einigen Punkten deutlich abgeschwächt,(10) gleichwohl war es das erste Mal, dass die Generalversammlung in aller Deutlichkeit feststellte, dass die Menschenrechte und insbesondere das Recht auf Privatsphäre „offline“ und „online“ gleichermaßen gelten. Darüber hinaus wurden alle Staaten aufgefordert:

• das Recht auf Privatsphäre auch im Kontext digitaler Kommunikation zu achten und zu schützen,
• Maßnahmen zu ergreifen, um Rechtsverletzungen zu beenden bzw. zu verhindern,
• ihr nationales Recht und die Praktiken der Kommunikationsüberwachung zu überprüfen und in Einklang mit internationalen Menschenrechtsverpflichtungen zu bringen sowie
• unabhängige und effektive Aufsichtsmechanismen einzurichten, damit eine angemessene Transparenz und Kontrollierbarkeit staatlicher Überwachung gewährleistet ist.

Zudem wurde die UN-Menschenrechtskommissarin aufgefordert, dem Menschenrechtsrat und der Generalversammlung für ihre Sitzungen in der zweiten Jahreshälfte 2014 einen Bericht zum Thema vorzulegen(11)

3 Der Bericht von UN-Men­schen­rechts­kom­mis­sarin Navi Pillay

Sieben Monate später präsentierte die scheidende UN-Hochkommissarin für Menschenrechte, Navi Pillay, in Genf den Bericht ihres Büros.(12) Auf Grundlage der Ergebnisse von Workshops mit Fachleuten, einer Studie der United Nations University und einer offenen Konsultation, an der sich 29 Staaten, unter anderen die USA, das Vereinigte Königreich und Deutschland, aber auch der Ausschuss für Terrorismusbekämpfung des UN-Sicherheitsrates, der Europarat, die Artikel-29-Arbeitsgruppe europäischer Datenschützer und der Europäische Datenschutzbeauftragte sowie zahlreiche Menschenrechtsorganisationen beteiligt hatten, ist der Bericht eine konzise Stellungnahme zum menschenrechtlichen Rahmen des Schutzes der Privatsphäre im digitalen Zeitalter. Der Bericht zieht eine ernüchternde Bilanz der gegenwärtigen Rechtswirklichkeit: Die digitale Kommunikation, von der das globale politische, wirtschaftliche und gesellschaftliche Leben zunehmend abhängig ist, ermögliche eine nahezu unbegrenzte Massenüberwachung, die nicht länger Ausnahme sei, sondern sich zu einer „gefährlichen Gewohnheit“ entwickle (Rn. 3).

3.1 Privat­sphäre als univer­selles Menschen­recht

Mit Verweis auf Artikel 12 der Allgemeinen Erklärung für Menschenrechte, Artikel 17 des UN-Zivilpaktes sowie auf die regionalen Menschenrechtsinstrumente, die – mit Ausnahme der Afrikanischen Menschenrechtskonvention – alle das Recht auf Privatsphäre garantieren, betont der Bericht eingangs die „universelle Anerkennung der fundamentalen Bedeutung und andauernden Relevanz des Rechts auf Privatsphäre und der Notwendigkeit seines gesetzlichen und praktischen Schutzes“ (Rn. 13). Zudem wird unterstrichen, dass Massenüberwachung auch andere Rechte beeinträchtigen könne, insbesondere das Recht auf freie Meinungsäußerung und Informationsfreiheit sowie die Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit. Aber auch das Recht auf Gesundheit könnte betroffen sein, wenn Menschen aus Furcht vor Ausspähung zum Beispiel darauf verzichten, in sensiblen Fragen gesundheitlichen Rat zu suchen. Erinnert wird schließlich an die zahlreichen Hinweise darauf, dass durch Massenüberwachung gewonnene Informationen zu Folter und gezielten Tötungen durch Drohnenangriffe geführt hätten.

3.2 Jede Form der Kommu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung ist ein Eingriff in die Privat­sphäre

Klare Position bezieht der Bericht in der Diskussion darum, wann Überwachung eigentlich einen Eingriff in die Privatsphäre darstellt: So wird das Argument, dass Menschen ihre persönlichen Daten „freiwillig“ für den digitalen Zugang zu Dienstleistungen, Gütern und Informationen tauschten, damit gekontert, dass Betroffene nicht immer wirklich wüssten, welche Daten sie wie und an wen preisgeben, und dass häufig nicht abzusehen sei, für welche Zwecke die Daten letztlich verwendet würden – was sich mit „Big Data“, den immer ausgefeilteren Analysen der ständig wachsenden Datenmassen, noch deutlich verschärfe. Bezugnehmend auf das Urteil des Europäischen Gerichtshofes zur EU-Vorratsdatenspeicherungsrichtlinie wird auch dem Versuch eine Absage erteilt, die Sammlung von Verkehrs- beziehungsweise Metadaten im Gegensatz zu Inhalten von Telekommunikation als unproblematisch abzutun: „Aus der Perspektive des Rechts auf Privatsphäre ist diese Unterscheidung nicht überzeugend. Das Aggregieren von Informationen, die üblicherweise als ‚Metadaten‘ bezeichnet werden, kann Aufschlüsse über das Verhalten, die sozialen Beziehungen, die privaten Vorlieben und die Identität eines Individuums geben, die weit über jene hinausgehen, die sich aus dem Zugriff auf den Inhalt privater Kommunikation ablesen lassen.“ (Rn. 19) Zusammenfassend wird festgestellt, dass jede Sammlung von Kommunikationsdaten sowie ihre Speicherung auf Vorrat – und selbst die bloße Möglichkeit einer solchen Erfassung – Menschenrechte tangiere: „Die bloße Existenz eines Programms zur Massenüberwachung stellt daher einen Eingriff in die Privatsphäre dar. Die Beweislast liegt beim Staat zu demonstrieren, dass ein solcher Eingriff weder willkürlich noch widerrechtlich ist.“ (Rn. 20)

3.3 Der Zweck heiligt nicht die Mittel – entgrenzte Überwachung ist zu maßregeln

Obwohl es in Artikel 12 des UN-Zivilpaktes nur heißt, dass niemand „willkürlichen oder rechtswidrigen Eingriffen in sein Privatleben“ ausgesetzt sein darf und eine Begrenzungsklausel fehlt, welche wie Artikel 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention abschließend die Zwecke auflistet, die einen Eingriff in die Privatsphäre rechtfertigen, macht der Bericht insbesondere mit Bezug zur Spruchpraxis des Menschenrechtsausschusses deutlich, dass es nicht allein ausreiche, Massenüberwachung einfach per Gesetz zu legalisieren. Vielmehr müssten solche nationalen Gesetze dem Geist des Zivilpaktes entsprechend und den jeweiligen Umständen angemessen sein. Jede Einschränkung des Rechts auf Privatsphäre müsse also eine gesetzliche Grundlage haben, die hinreichend zugänglich und bestimmt ist; jede Einschränkung müsse notwendig zur Erreichung legitimer Ziele sein sowie im Verhältnis zum Zweck stehen und die geringst mögliche Eingriffstiefe haben. Auch wenn die Überwachung zu Zwecken nationaler Sicherheit oder der Terrorismusbekämpfung ein legitimes Ziel verfolge, müsse die Tiefe des Eingriffs sich an der Notwendigkeit der Maßnahme und ihren Erfolgen messen lassen: „In anderen Worten, es wird nicht genug sein, dass Maßnahmen darauf abzielen, Nadeln im Heuhaufen zu finden; das rechte Maß ist die Wirkung der Maßnahmen auf den Heuhaufen im Verhältnis zum drohenden Schaden.“ (Rn. 25) Bezweifelt wird entsprechend, dass der Zwang zur Vorratsdatenspeicherung von Kommunikationsdaten durch Telefongesellschaften und Internetdienstleister notwendig und verhältnismäßig sei.

Zudem würde sich die Verhältnismäßigkeit einer Überwachungsmaßnahme auch daraus ergeben, welche Mechanismen zur Zweckbindung und Zugriffsbeschränkung vorhanden sind. Insbesondere die seit 9/11 wachsende Entgrenzung von polizeilicher und nachrichtendienstlicher Arbeit riskiere das Recht auf Privatsphäre zu verletzen. Überwachungsmaßnahmen, die in dem einen Feld legitim, notwendig und verhältnismäßig sind, müssen dies nicht auch zwangsläufig für ein anderes Feld sein.

3.4 Die Autori­sie­rung von Kommu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung muss öffentlich zugänglich sein

Mit Bezug auf Artikel 17 Absatz 2 UN-Zivilpakt, wo es heißt, dass jeder Mensch „Anspruch auf rechtlichen Schutz“ gegen Eingriffe in seine Privatsphäre hat, erklärt der Bericht, dass jedes Gesetz zur Autorisierung von Kommunikationsüberwachung öffentlich zugänglich sein müsse. Dies heiße nicht nur, dass das Gesetz veröffentlicht, sondern auch, dass es so präzise – mit anderen Worten: normenklar und bestimmt – formuliert sein muss, dass jede betroffene Person die Auswirkungen des Gesetzes abschätzen und ihr Verhalten entsprechend anpassen kann. Geheimes Recht, geheime – auch richterliche – Interpretationen der Regeln hätten nicht die notwendige Qualität von „Recht“. Das gleiche gelte auch für Gesetze, die Geheimdiensten exzessive Ermessensspielräume einräumten, da die Auswirkungen des Rechts andernfalls nicht absehbar wären. Zusätzlich sei es wünschenswert, dass die Vollmachten der Nachrichtendienste nicht durch exekutive Verwaltungsvorschriften, sondern durch primäre Gesetzgebung definiert würden – schließlich verbriefe Artikel 25 UN-Zivilpakt, allen Bürgerinnen und Bürger eines Staates das Recht, an der Gestaltung der öffentlichen Angelegenheiten direkt oder indirekt teilzunehmen.

Im Hinblick der Meldungen über einen „Ringtausch“, bei dem Nachrichtendienste rechtliche Hürden im eigenen Land dadurch umgehen, dass sie sich Informationen über befreundete Dienste beschaffen, die sich an solche Auflagen nicht gebunden fühlen, macht der Bericht deutlich, dass solche Praktiken gegen Artikel 5 UN-Zivilpakt verstoßen, der eine Auslegung der Bestimmungen des Paktes untersagt, die auf die Abschaffung der verbrieften Rechte und Freiheiten zielt.

3.5 Extra­ter­ri­to­riale Geltung des Rechts auf Privat­sphäre?

Artikel 2 UN-Zivilpakt verpflichtet die Staaten zu Achtung und Gewährleistung der Menschenrechte auf ihrem Territorium und gegenüber Personen unter ihrer Herrschaftsgewalt. „Macht“ und „Kontrolle“ seien Indikatoren dafür, ob und wo ein Staat „Herrschaftsgewalt“ im Sinne von Artikel 2 ausübe, so der Bericht in Anlehnung an die Interpretationen von Menschenrechtsausschuss und Internationalem Gerichtshof. Die menschenrechtliche Bindung des Rechts auf Privatheit ende deshalb nicht an der Staatsgrenze. Ebenso wenig würde ein Outsourcing von Überwachung an fremde Staaten oder auswärts agierende Unternehmen die Staaten aus der Pflicht entlassen, das Recht auf Privatsphäre zu achten. Auch sei die Unterscheidung zahlreicher Überwachungsregime zwischen Staatsangehörigen und Ausländern unvereinbar mit dem Diskriminierungsverbot aus Artikel 26 UN-Zivilpakt.

3.6 Effektive Kontrolle und indivi­du­elle Beschwer­de­rechte

Die Rechtsschutzgarantie aus Artikel 17 Absatz 2 UN-Zivilpakt erschöpfe sich nicht in Gesetzestexten. Diese müssten mit Leben gefüllt werden durch Verfahrenssicherheiten sowie effektive und angemessen ausgestattete Aufsichtsmechanismen. Dabei sollten interne Kontrollen staatlicher Überwachung durch eine von der Exekutive unabhängige Aufsicht ergänzt werden. Allerdings seien weder Richtervorbehalte noch parlamentarische Kontrollgremien ein Wundermittel. Der Richtervorbehalt sei nicht selten zur pro-forma Übung („rubber-stamping“) verkommen, und parlamentarischen Gremien fehlten mitunter die Unabhängigkeit, der Wille als auch die Ressourcen für eine effektive Aufsicht. Entsprechend favorisiert der Bericht Modelle einer gemischten Aufsicht durch Verwaltung, Judikative und Parlamente, zeigt sich aber darüber hinaus interessiert an Ideen, Vertreter des „öffentlichen Interesses“ und dritter Parteien, wie zum Beispiel Internetdienstleister, in die Verfahren zur Genehmigung von Überwachung mit einzubeziehen.

Zur Eröffnung effektiver Beschwerdemöglichkeiten seien, erstens, das Wissen um die Beschwerdewege und die Zulässigkeit von Beschwerden auch im Falle mangelnder Pflichten, Betroffene über die Überwachung zu informieren, unabdingbar; zweitens eine zügige, gründliche und unparteiische Ermittlung von mutmaßlichen Verletzungen des Rechts auf Privatsphäre (insbesondere hier sieht der Bericht eine besondere Rolle für unabhängige Aufsichtsgremien). Drittens müsse im Falle einer Rechtsverletzung Abhilfe durch Löschung der gespeicherten Daten oder andere Formen des Schadensersatzes garantiert sein. Viertens müssten im Falle von massenhaften Rechtsverletzungen auch strafrechtliche Konsequenzen folgen.

3.7 Zur menschen­recht­li­chen Verant­wor­tung der Infor­ma­ti­ons- und Kommu­ni­ka­ti­ons­un­ter­nehmen

Nicht zuletzt sieht der Bericht eine Verantwortung bei den privaten Unternehmen, ohne deren Kooperation eine staatliche Massenüberwachung in den meisten Fällen nicht denkbar wäre. Auch wenn es legitime Gründe für das staatliche Anzapfen privater Infrastrukturen gebe und die Konzerne häufig per Gesetz zur Zusammenarbeit verpflichtet seien, machten sie sich doch mitschuldig, wenn sie staatlichen Forderungen nachkämen, die das Menschenrecht auf Privatsphäre verletzten. Daher erinnert der Bericht an die UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte von 2011 und die dort deklarierte Verantwortung der Unternehmen, Menschenrechte bei ihrer gesamten Geschäftstätigkeit und unabhängig vom Standort ihrer Kunden zu achten. In der Praxis könne dies bedeuten, dass die Unternehmen staatliche Forderungen nach Überwachungskooperation möglichst eng auslegen, eine Klärung ihrer Reichweite und Rechtsgrundlage verlangen oder Transparenz gegenüber den Kunden herstellen.

4 Reaktionen auf den Bericht und eine neue Resolution der Genera­l­ver­samm­lung

Am 12. September 2014 wurde der Bericht von Fachleuten und Staatenvertretern in Genf diskutiert. Im freundlichen und nicht selten heuchlerischen Diplomatensprech bekannten sich letztere einstimmig zum Menschenrecht auf Privatheit und betonten dessen grundlegende Bedeutung im digitalen Zeitalter. Insbesondere Länder des globalen Südens zeigten sich jedoch besorgt über die extraterritoriale Überwachungsaktivitäten einiger „großer Staaten“, ohne die USA namentlich zu nennen. Die Volksrepublik China machte deutlich, dass sie darin nicht nur eine Gefahr für die Menschenrechte ihrer Bürger_innen sehe, sondern auch für seine staatliche Souveränität, und schlug einen zwischenstaatlichen Verhaltenskodex vor. Ähnlich nannte auch Russland „digitale Spionage“ eine „gefährliche Gewohnheit“. Westliche Staaten wie Kanada prangerten hingegen die Überwachung durch autoritäre Regime an; und die USA – sekundiert vom Vereinigten Königreich – beharrten hartnäckig auf ihrer Rechtsauffassung, dass Staaten außerhalb ihres Territoriums nur in Ausnahmefällen an die Menschenrechte gebunden seien. Allerdings erklärte der Vertreter Washingtons, dass sich seine Regierung  mit der Frage auseinandersetze, wie die Rechte von Nicht-US-Bürger_innen zu schützen seien. Ob er sich damit auf den mittlerweile gescheiterten „Freedom Act“ zur Reform der NSA-Überwachung bezog oder generelle Überlegungen meinte, blieb unklar. Zudem spielte er die Frage zurück, wie effektive Kontrolle und Transparenz gewährleistet werden könne, wenn Geheimhaltung notwendig sei.(13)

In der Debatte wurden die wesentlichen Streitpunkte deutlich: Wann sind Eingriffe in das Recht auf Privatheit verhältnismäßig? Wie kann eine effektive Kontrolle gewährleistet werden? Wie ist extraterritoriale Überwachung durch Staaten oder multinationale Konzerne zu behandeln? Und nicht zuletzt implizit: Wo verlaufen die Grenzen zur Cyberkriegsführung, für die es eigene völkerrechtliche Kontrollabkommen braucht.

Rückendeckung erhielt der Bericht der UN-Menschenrechtskommissarin vom gegenwärtigen UN-Sonderberichterstatter für die Achtung der Menschenrechte bei der Terrorismusbekämpfung, Ben Emmerson, der Ende September seinen Jahresbericht zum Schwerpunktthema Massenüberwachung vorlegte.(14) Doch obwohl Emmerson, ein US-Amerikaner, in zahlreichen Punkten, wie der Notwendigkeit effektiver Kontrolle, der Sensibilität von Metadaten oder der Verantwortung der Diensteanbieter, mit dem Pillay-Bericht übereinstimmt, bleibt er in einem entscheidenden Punkt widersprüchlich und zaghaft, wenn er einerseits schreibt: „Die harte Wahrheit ist, dass die Nutzung massenhafter Überwachung letztlich das Recht auf Privatheit von Kommunikation im Internet vollständig entsorgt“ (Rn. 12), und andererseits schlussfolgert: „Die Prävention und Repression von Terrorismus ist ein Gebot des öffentlichen Interesses von höchster Bedeutung und kann im Prinzip die Grundlage bilden für eine diskutierbare Rechtfertigung für die Massenüberwachung des Internet.“ (Rn. 59) Auch wenn er erhebliche Zweifel an der Verhältnismäßigkeit solcher Maßnahmen äußert, will er letztlich nicht ausschließen, dass es Umstände geben kann, die eine flächendeckende Überwachung rechtfertigen. Damit unterscheidet sich der Tenor von Emmersons Bericht deutlich von jenem des Pillay-Berichtes. Allerdings empfiehlt auch er, wie schon seine Kollegen Martin Scheinin und Frank La Rue, dem Menschenrechtsausschuss, die Allgemeine Bemerkung zu Artikel 17 zu aktualisieren.

Aufbauend auf den diversen Vorarbeiten lancierte eine von europäischen und südamerikanischen Ländern dominierte Staatengruppe, wieder unter Führung Deutschlands und Brasiliens, im Dritten Ausschuss der Generalversammlung eine neue Resolution zum Recht auf Privatheit im digitalen Zeitalter,(15) die schließlich auf den Tag genau ein Jahr nach Verabschiedung ihrer Vorgängerresolution am 18. Dezember 2014 ohne Abstimmung von der Generalversammlung angenommen wurde.16 In weiten Teilen ähnelt der Text jenem von 2013: Wieder wird bestätigt, dass Menschenrechte offline ebenso wie online zu gelten haben, und willkürliche Überwachung ein Verstoß gegen das Menschenrecht auf Privatheit sei. Neu und deutliche Referenz gegenüber den Arbeiten Pillays und Emmersons sind aber die Verweise darauf, dass aggregierte Metadaten personenbezogene Informationen enthüllen können, und auf die menschenrechtliche Verantwortung von Unternehmen. Neu ist außerdem der Appell an die UN-Mitglieder, den Zugang zu einem effektiven Rechtsbehelf zu garantieren, wenn Menschen von willkürlichen Überwachungsmaßnahmen betroffen waren. Abschließend wird der Menschenrechtsrat „ermutigt“, sich weiterhin mit dem Thema zu beschäftigen und einen Sonderberichterstatter einzusetzen, um Prinzipien, Standards und „Best Practices“ zum Schutz der Privatheit zu identifizieren und zu präzisieren.

5 Wie weiter?

Im Vergleich zu Martin Scheinins Idee einer globalen Datenschutz-Erklärung bleiben die Hausaufgaben, die die Generalversammlung dem Menschenrechtsrat nun aufgegeben hat, bescheiden. Doch angesichts des Ausmaßes der Überwachung nicht nur durch die „Five Eyes“ und der enormen Widerstände gegen Reformen hielt schon der Bericht der UN-Menschenrechtskommissarin keine einfachen Antworten parat. Ein dauerhafter und konzertierter „Multi-Stakeholder“-Dialog unter Einbeziehung von Regierungen, Zivilgesellschaft, Unternehmen, wissenschaftlichen und technischen Vereinigungen sowie Menschenrechtsexpert_innen, so hieß es dort, sei wünschenswert, um den technischen Fortschritt für die Verwirklichung der Menschenrechte fruchtbar zu machen.

Mit der Ausrichtung der NETmundial, einer internationalen Konferenz zur Zukunft der Regierung des Internet, hatte Brasilien unter dem Eindruck der NSA-Spionage im April 2014 einen Anlauf zu einem solchen „Multi-Stakeholder“-Dialog gemacht. Dass deren Abschlusserklärung beim Thema Recht auf Privatheit im Prinzip nur den allgemeinen Appell der Resolution der Generalversammlung wiederholte,(17)zeigt, wie weit der Weg zu elaborierten globalen Standards ist.
Bislang haben internationale Instrumente zum Datenschutz – wie die Europarat-Konvention Nr. 108, die EU-Datenschutzrichtlinie, die OECD Privacy Guidelines oder der APEC Privacy Framework – nur eine begrenzte Reichweite und – meist auch – Verbindlichkeit.(18) Flankiert wurden die Bemühungen um globale Harmonisierung fast ausschließlich durch die überschaubare internationale Konferenz der Datenschutzbeauftragten aus etwa 40 Ländern und wenige spezialisierte Nichtregierungsorganisationen wie Privacy International.

Seit dem „Summer of Snowden“ haben sich jedoch auch die großen, global agierenden Menschenrechtsorganisationen wie Amnesty International oder Human Rights Watch das Thema auf die Fahnen geschrieben.(19) Mit der erwartbaren Einsetzung eines UN-Sonderberichterstatters für das Recht auf Privatheit durch den Menschenrechtsrat und der absehbaren Modernisierung der Allgemeinen Bemerkungen zu Artikel 17 des Zivilpaketes durch den Menschenrechtsausschuss besteht daher nun die Hoffnung,(20) dass im Kreis einer wirklich globalen „Community“ das Menschenrecht auf Privatheit zumindest als „soft law“ weiterentwickelt wird.(21) Kaum zu ignorieren wären solche „weichen“ Standards beispielsweise bei zukünftigen Diskussionen im UN-Sicherheitsrat und seinem Ausschuss für Terrorismusbekämpfung. Zudem könnten sie – unter anderem über die regelmäßigen Staatenberichtsverfahren vor den Ausschüssen zur Überwachung der Menschenrechtskonventionen – auch Impulse auf nationaler Ebene setzen.

Davon könnte nicht zuletzt auch die deutsche Diskussion profitieren. Für die Auseinandersetzungen um die Zukunft der Vorratsdatenspeicherung, die Auslandsüberwachung des Bundesnachrichtendienstes, das Trennungsgebot zwischen Polizei und Geheimdiensten, die zögerlichen Spionage-Ermittlungen des Generalbundesanwaltes oder die Aufklärungsbemühungen des NSA-Untersuchungsausschusses bieten die menschenrechtlichen Diskussionen der UN-Gremien gewichtige Argumente, die mitunter – wenn es beispielsweise um die grundsätzliche Absage an Geheimgerichte wie im Pillay-Bericht geht – durchaus über den hiesigen Status quo hinausweisen.

ERIC TÖPFER   Jahrgang 1970, Politologe, ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Deutschen Institut für Menschenrechte, der unabhängigen nationalen Menschenrechtsinstitution Deutschlands, dort zuständig für den Bereich Menschenrechte im Politikfeld Innere Sicherheit. Zuvor war er wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Technischen Universität Berlin und Research Consultant für die britische NGO Statewatch. Eine Liste seiner Publikationen findet sich unter: www.emato.de. Der Beitrag gibt die persönliche Ansicht des Autors wieder.

Anmerkungen:

(1) Oliver Diggelmann, Maria N. Cleis (2014): How the right to privacy became a human right. In: Human Rights Law Review, Vol. 14, S. 441-458.

(2) So der Soziologe David Lyon (1994): The Electronic Eye. The Rise of Surveillance Society. Minneapolis, S. 14.

(3) Human Rights Committee (1988): CCPR General Comment No. 16 vom 08.04.1988.

(4) UN-Dok. A/HRC/13/37 vom 28.12.2009.

(5) UN-Dok. A/HRC/23/40 vom 17.04.2013. La Rue vertiefte damit seine Vorarbeiten zum Thema Internet und freie Meinungsäußerung. Siehe hierzu UN-Dok. A/HRC/17/27 vom 16.05.2011.

(6) Bundesregierung: NSA-Aufklärung – Deutschland ist ein Land der Freiheit. Pressemitteilung vom 19.07.2013, online unter: http://www.bundesregierung.de/ContentArchiv/DE/Archiv17/Artikel/ 2013/07/2013-07-19-bkin-nsa-sommerpk.html.

(7) Carla Stea: Latin America Condemns US Espionage at United Nations Security Council, 17.08.2013. Online unter: http://www.globalresearch.ca/latin-america-condemns-us-espionage-at-united-nations-security-council/5346120.

(8) Colum Lynch: Germany, Brazil turn to U.N. to Restrain American Spies, 24.10.2013. Online unter: http://foreignpolicy.com/2013/10/24/exclusive-germany-brazil-turn-to-u-n-to-restrain-american-spies/.

(9) UN-Dok. A/C.3/68/L.45 vom 01.11.2013.

(10) UN surveillance resolution goes ahead despite attempts to dilute language, in: The Guardian vom 21.11.2013, online unter: http://www.theguardian.com/world/2013/nov/21/un-surveillance-resolution-us-uk-dilute-language.

(11) UN-Dok. A/RES/68/167 vom 18.12.2013

(12) UN-Dok. A/HRC/27/37 vom 16.07.2014.

(13) Office of the High Commissioner for Human Rights (2014): Human Rights Council holds panel discussion on the right to privacy in the digital age, Pressemitteilung vom 12.09.2014.

(14) UN-Dok. A/69/397 vom 23.09.2014.

(15) Danny Palmer: Germany and Brazil propose UN resolution re-write to condemn ‚highly intrusive act‘ of NSA surveillance, 07.11.2014, online unter: http://m.computing.co.uk/ctg/news/2380180/ germany-and-brazil-propose-un-resolution-re-write-to-condemn-highly-intrusive-act-of-nsa-sur veillance.

(16) UN-Dok. A/RES/69/166. Da das Dokument bis zum Redaktionsschluss noch nicht veröffentlich war, bezieht sich die Darstellung des Inhalts auf den Entwurf UN-Dok. A/C.3/69/L.26/Rev.1 vom 19.11.2014.

(17) NETmundial Multi-Stakeholder Statement vom 24.04.2014, online unter: http://netmundial.br/wp-content/uploads/2014/04/NETmundial-Multistakeholder-Document.pdf.

(18) Siehe hierzu: Colin J. Bennett und Charles D. Raab (2006): The Governance of Privacy. Policy Instruments in a Global Perspective. Cambridge/London.

(19) Siehe z.B. Dinah PoKempner (2014): The Right Whose Time Has Come (Again). Privacy in the Age of Surveillance, in: Human Rights Watch World Report 2014. New York, S. 41.52, online unter: http://www.hrw.org/world-report/2014/essays/privacy-in-age-of-surveillance.

(20) Nach den verschiedenen UN-Sonderberichterstattern hat auch die einflussreiche American Civil Liberties Union einen Vorstoß zur Modernisierung der Allgemeinen Bemerkung Nr. 16 unternommen: ACLU (2014): Privacy rights in the digital age. A proposal for a new General Comment on the right to privacy under Article 17 of the International Covenant on Civil and Political Rights. A draft report and General Comment by the American Civil Liberties Union. New York, online unter: https://www.acluorg/sites/default/files/assets/jus14-report-iccpr-web-rel1.pdf.

(21) Vgl. das Plädoyer von Anna Crowe: The need for a Special Rapporteur on the Right to Privacy at the UN, online unter: https://www.privacyinternational.org/blog/the-need-for-a-special-rapporteur-on-the-right-to-privacy-at-the-un.

Der Beitrag Wie das Menschenrecht auf Privatheit in seiner Krise an Profil gewinnt erschien zuerst auf Humanistische Union.

Eine ernsthafte Auseinandersetzung mit den skandalösen Praktiken, Verfehlungen und Verstrickungen des

Verfassungsschutzes nach dem NSU-Skandal? Fehlanzeige! Statt die bisherige Arbeitsweise auch nur ansatzweise in

Frage zu stellen, wurden umgehend Forderungen für weitere Befugnisse, noch mehr Datensammlung und -austausch, noch

mehr unkontrollierte Zusammenarbeit erhoben – und zum Teil schon umgesetzt. Eric Töpfer erläutert, wie schnell sich

die deutsche Sicherheitsbürokratie auf die Post-NSU-Situation eingestellt hat, und wie wenig demokratische

Steuerung und Kontrolle stattfindet.

Rauch und Staub über den Trümmern des Nationalsozialistischen Untergrunds (NSU) in Eisenach und Zwickau hatten sich

kaum gelegt, da waren die Krokodilstränen der deutschen Sicherheitsbürokratie schon wieder getrocknet. Nicht einmal

drei Wochen, nachdem das NSU-Debakel anfing, offenbar zu werden, erklärte Heinz Fromm, damals noch Präsident des

Bundesamtes für Verfassungsschutz (BfV), am 21. November 2011 im Bundestag: „Wir haben allen Anlass, sozusagen in

uns zu gehen“, um dann überraschend fortzufahren: „und sehr schnell – sehr schnell etwas zu tun, damit sich etwas

verbessert.“ (1) Während über die Einrichtung parlamentarischer Untersuchungsausschüsse noch gestritten wurde und

das ganze Ausmaß der Geschichte nicht einmal ansatzweise bekannt war, wussten jene, die sich angesichts des

offensichtlichen Versagens ihrer Behörden zerknirscht und nachdenklich gaben, schon, was zu tun sei. Die

Marschrichtung hatte Bundesinnenminister Hans-Peter Friedrich mit einem 10-Punkte-Plan bereits vorgegeben.
Danach ging es Schlag auf Schlag: Am 6. Dezember 2011 wird die Koordinierungsrichtlinie für die Zusammenarbeit der

Verfassungsschutzämter um einen Paragrafen zur Beobachtung des „gewaltbereiten Rechtsextremismus“ ergänzt. Am

16. Dezember eröffnet Friedrich das Gemeinsame Abwehrzentrum gegen Rechtsextremismus (GAR) mit etwa 130

Mitarbeitern von Polizei und Geheimdiensten. Am 20. Januar 2012 legt die Bundesregierung ihren Entwurf für ein

Gesetz zur Verbesserung der Bekämpfung des Rechtsextremismus vor, das Ende August in Kraft tritt. Sein Kern ist die

Errichtung einer Rechtsextremismus-Datei (RED) von Polizei und Geheimdiensten. Am 8. Februar wird mit der Bund-

Länder-Kommission Rechtsterrorismus (BLKR) ein vierköpfiges Gremium installiert, um die „Zusammenarbeit zwischen

den Sicherheitsbehörden der Länder und den Bundesbehörden insbesondere bei der Bekämpfung des gewaltbereiten

Extremismus zu analysieren und zu bewerten“ und „Vorschläge für eine weitere Verbesserung der Zusammenarbeit der

Sicherheitsbehörden [zu] unterbreiten“ (2). Anfang Juni nimmt die Ständige Konferenz der Innenminister und –

senatoren der Länder (IMK) auf ihrer Frühjahrssitzung den ersten Zwischenbericht der BLKR zur Kenntnis und

beauftragt ihre Arbeitskreise II (Innere Sicherheit) und IV (Verfassungsschutz) mit der Prüfung und Umsetzung der

darin skizzierten Maßnahmen. Ende August kommt die IMK zu einem Arbeitstreffen in Berlin zusammen und einigt sich

auf Eckpunkte für eine „Neuausrichtung des Verfassungsschutzes“. Sechs Tage später beginnt beim Bundesamt für

Verfassungsschutz in Köln ein Projekt zur Reform der Behörde. Am 19. September geht die Rechtsextremismus-Datei in

Betrieb. Am 15. November gibt Innenminister Friedrich die Gründung eines Gemeinsamen Extremismus- und

Terrorismusabwehrzentrums (GETZ) bekannt, in dem das GAR aufgehen soll. Drei Wochen später findet in Rostock das

Herbsttreffen der IMK statt, auf dem umfangreiche Beschlüsse zur Zukunft des Verfassungsschutzes und seiner

Zusammenarbeit mit der Polizei verabschiedet werden. Nach einer kurzen Weihnachtspause billigt das

Bundesinnenministerium am 1. Februar 2013 das Reformkonzept der BfV-Projektgruppe, und am 22. Februar informiert

Amtspräsident Hans-Georg Maaßen auf einer Dienstversammlung seine Mitarbeiter und die Presse über den Start der

Umsetzung. Ende Mai 2013 nehmen schließlich die IMK und das Bundeskabinett den Abschlussbericht der BLKR, der den

Verfassungsschutz für unverzichtbar erklärt, wohlwollend zur Kenntnis.(3)
Im Wesentlichen geht es bei den geschäftigen Aktivitäten um drei Dinge:
1. eine Stärkung des Verbundes der Inlandsgeheimdienste,
2. den Ausbau des Bundesamtes für Verfassungsschutz als Zentralstelle,
3. die weitere Vernetzung von Polizei und Inlandsgeheimdiensten.
Freie Fahrt fürs „Wissensnetz“
„Die Innenminister und –senatoren der Länder setzen sich für die Stärkung der im Grundgesetz verankerten

Zentralstellenfunktion des Bundesamtes für Verfassungsschutz ein, ohne dadurch originäre Länderkompetenzen

einzuschränken“, heißt es in der Pressemitteilung zum Arbeitstreffen der IMK in Berlin im August 2012. (4) Es geht

also um mehr Macht für den Bund, die den Ländern nicht wehtun darf. Konkretisiert wurden die Pläne auf der

Herbstkonferenz im Dezember. Zum einen soll der Informationsfluss im Verbund der Dienste gefördert werden. Geplant

ist die Änderung von § 5 Abs. 1 des Bundesverfassungsschutzgesetzes (BVerfSchG), das eine obligatorische

Übermittlung von Informationen der Landesbehörden für Verfassungsschutz an andere Inlandsdienste bislang nur

vorsieht, „soweit es für deren Aufgabenerfüllung erforderlich ist“. Durch eine Streichung dieses Halbsatzes, so ist

nun geplant, soll zukünftig das Kriterium der Erforderlichkeit einer Informationsübermittlung entfallen, so dass

dem weitgehend zweckfreien Flottieren von Daten insbesondere im geheimdienstlichen Informationsverbund NADIS (5)

der Weg geebnet wäre.
Zum anderen möchte man endlich die lange geplante erweiterte Nutzung von NADIS durch eine Änderung von § 6

BVerfSchG „für alle Aufgaben des Verfassungsschutzes“ absichern. (6) War NADIS lange weitgehend als Indexdatei zur

Identifizierung von Personen und dem Auffinden dazugehöriger Akten konzipiert, wird seit 2005 eine Modernisierung

des Systems als NADIS WN („WissensNetz“) vorangetrieben, die neue Nutzungsmöglichkeiten von der Volltextrecherche

bis zur grafisch aufbereiteten Analyse sozialer Netzwerke eröffnet. Bislang begrenzte § 6 Satz 8 BVerfSchG das

Führen gemeinsamer Dateien, die mehr als biographische Grunddaten und Aktenfundstellen erlauben, auf Zwecke der

Spionageabwehr und der Überwachung gewaltbereiter „Bestrebungen“. Personen aufgrund ihrer bloßen Gesinnung in

komplexeren Informationssystemen des Verbundes der Inlandsgeheimdienste zu erfassen, wurde erst durch das Gesetz

zur Verbesserung der Bekämpfung des Rechtsextremismus ermöglicht, das neben der Errichtung der Rechtsextremismus-

Datei auch die Novelle von § 6 BVerfSchG verfügte, um „rechtsextremistische Bestrebungen“ durch das Führen von

„Textdateien“ u.a.m. aufzuklären.
Vor diesem Hintergrund wird verständlich, warum die eigentlich mit dem Thema Rechtsterrorismus befasste BLKR bei

der Vorstellung ihres 2. Zwischenberichts im November 2012 bedauerte, dass eine umfassende Informierung des

Bundesamtes für Verfassungsschutz über die „Bereiche Links- und Ausländerextremismus“ nicht gegeben sei und die

Landesbehörden verpflichten möchte, Informationen „aus allen Phänomenbereichen“ an das Bundesamt zu übermitteln.(7)

Nur wenige Tage zuvor hatten die Innenstaatssekretäre aus Bund und Ländern NADIS WN mit einer „positiven

Zwischenbilanz“ gefeiert, nachdem das System bereits am 24. Juni 2012 seinen Betrieb aufgenommen hatte. Angekündigt

wurde die „schrittweise Erweiterung […] mit zusätzlichen fachlichen Funktionen“ (8).
Der Schatten Kölns wird länger
Als Spinne im Netz der erwarteten Informationsrevolution sehen die Innenminister das Bundesamt für

Verfassungsschutz. So soll nicht nur sichergestellt werden, dass zukünftig alle von den Diensten der Länder

erhobenen Informationen der Zentralstelle in Köln zugänglich gemacht werden, sondern auch, dass das Amt die

Strippen zieht. Hatte schon die Änderung der Koordinierungsrichtlinie für die Zusammenarbeit der Dienste im

Dezember 2011 das Bundesamt untergesetzlich ermächtigt, – analog zur Spionageabwehr und Beobachtung des

islamistischen Terrorismus – zentral alle Erkenntnisse im Bereich des gewaltbereiten Rechtsextremismus auszuwerten,

soll nun das Bundesamt „unbeschadet der Auswertungsverpflichtung der Länder“ die „zentrale Auswertung aller

Informationen“ übernehmen und die Landesbehörden „unverzüglich über alle relevanten Informationen, Auskünfte,

Nachrichten und Unterlagen sowie die Ergebnisse seiner Auswertung“ informieren. (9)
Geplant ist, dass Bund und Länder bei ihrer Ausforschung – koordiniert durch Köln – „stärker arbeitsteilig“

vorgehen. Obwohl vage bleibt, was das genau heißen soll, scheint sich das Bundesamt auf das geheime Ausspionieren

„gewaltorientierter“ Gruppen und Personen konzentrieren zu wollen, während sich die Länder eher auf die mehr oder

weniger offene Gesinnungsschnüffelei gegenüber sogenannten legalistischen Strukturen beschränken. Zudem strebt das

BfV an, künftig eigenmächtiger in den Ländern agieren zu können. Obwohl die Rechtsauffassungen über die

entsprechenden Kompetenzen des BfV unter Verfassungsschützern auseinandergehen, scheint es bis dato vorherrschende

Praxis zu sein, dass politische Aktivitäten mit nur lokaler Reichweite von den Länderdiensten bespitzelt werden.

Nun aber wünscht sich das Bundesministerium des Innern sogar ein „Selbsteintrittsrecht“ – mindestens aber ein

„Initiativrecht“ – für seinen Geheimdienst zur eigenständigen Überwachung von „gewaltorientierten Bestrebungen“,

auch wenn diese nicht überregional aktiv sind. Großzügig wird angeboten, Verbindungsbeamte in die Länder zu

entsenden und die Spionageabwehr – soweit sie nicht (mehr) von den Ländern wahrgenommen wird – in Köln zu bündeln.
Was vordergründig aussieht wie ein Befreiungsschlag, der durch einen klaren Zuschnitt von  Zuständigkeiten

Effizienz verspricht, entpuppt sich bei genauerem Hinsehen als zutiefst föderaler Kompromiss: Für die durch eine

Änderung von § 5 Abs. 2 BVerfSchG geplante Koordinierungskompetenz für das BfV soll – wie auch sonst beim

Tätigwerden des Bundesamtes in den Ländern – das „Benehmen“ derselben notwendig sein. Bürokratische Rivalitäten

dürften somit auch weiterhin die Praxis prägen. Wenn die Innenminister zusätzlich feststellen, „dass die […]

stärkere Ausrichtung des Einsatzes nachrichtendienstlicher Mittel auf gewaltorientierte Bestrebungen/Personen nicht

zu einer unverhältnismäßigen Einschränkung der Beobachtung legalistischer Strukturen führen darf“ und auch BfV-Chef

Hans-Georg Maaßen betont, „legalistische Organisationen weiter im Blick [zu] behalten“, wird klar, dass jeder

Dienst sich alle Optionen offen halten möchte. Daran wird wohl auch die neue Richtlinie für die Zusammenarbeit im

Verfassungsschutzverbund nichts ändern, die Anfang 2013 die 20 Jahre alte Koordinierungsrichtlinie abgelöst hat.
Das BfV profitiert aber insofern, als dass mit der angekündigten Novellierung des Bundesverfassungsschutzgesetzes

die eine oder andere „herrschende Meinung“ seiner Advokaten in Stein gemeißelt werden wird. Widerstände gegen die

schleichende Entgrenzung seiner Arbeit aus den Ländern werden sich so künftig leichter in die Schranken weisen

lassen.

Gestärkt wird das Bundesamt somit insbesondere gegenüber Verfassungsschutzbehörden, die nicht willens oder

fähig sind, den Prioritäten des Bundes zu folgen. Denkbar ist es daher, dass das BfV in den finanzschwachen Ländern

mit kleinen Geheimdiensten in nicht allzu ferner Zukunft einen Großteil des operativen Geschäfts übernehmen könnte,

während es gegenüber politisch eigenwilligen und größeren „Partnern“ gezielt seine eigene Agenda verfolgen kann.
Im Rahmen der BfV-Reform sollen nun hausintern die Informationsbeschaffung und -auswertung (noch) enger verzahnt

werden. Mag das kürzere Wege und weniger abstrakte Analysen bedeuten, birgt es doch ebenso das Risiko einer

unkontrollierten Eigendynamik der für die jeweiligen „Phänomenbereiche“ zuständigen Abteilungen. Mit dem Verlust

des kritischen Blicks auf die eigenen „Produkte“ droht außerdem die routinemäßige Reproduktion von Weltsichten und

Feindbildern. Ob die angekündigte Einrichtung einer „Querdenker-Gruppe“ (10) den bürokratischen Starrsinn in einer

Behörde mit mehr als 2.700 Mitarbeitern zu durchbrechen vermag, ist daher mindestens zweifelhaft.
Countdown fürs Trennungsgebot?
Neben der Stärkung des Verfassungsschutzverbundes steht aber auch dessen engere Vernetzung mit dem polizeilichen

Staatsschutz auf der Tagesordnung. Nachdem spätestens mit dem Gemeinsamen Terrorismusabwehrzentrum (GTAZ) und der

Antiterrordatei (ATD) 2004 bzw. 2007 bereits dauerhafte Strukturen für die informationelle Zusammenarbeit von

Polizei und Geheimdiensten eingerichtet wurden, führt Innenminister Friedrich die Vorarbeiten seiner Vorgänger

nahtlos weiter. Mit der Eröffnung des GAR nur fünf Wochen nach Beginn der Aufdeckung des NSU wurde eine weitere

Schnittstelle für 39 Behörden errichtet. Im Gegensatz zum GTAZ mit einem eigenen Standort in Berlin, ist das GAR

allerdings kein „Zentrum“, sondern mit zwei Standorten – einer beim BKA-Staatsschutz in Meckenheim und einer beim

BfV in Köln – eher ein bipolarer Störfall.
Gleichwohl finden im „Plenum“ mindestens zweimal wöchentlich gemeinsame Lagebesprechungen von Polizei und Diensten

statt. Wenn man den Berichten der Bundesregierung glauben darf, heißt das in der Praxis, dass jeden Dienstagmorgen

die meisten der jeweils etwa 50 Staats- bzw. Verfassungsschützer von BKA bzw. BfV sowie ihre Kollegen aus den

Landeskriminalämtern und -verfassungsschutzbehörden abwechselnd ihre Reise zu einem der beiden 40 Autominuten

auseinander liegenden Standorte antreten, um dort für drei Tage vor Ort zu sein. Am Donnerstagabend geht es dann

wieder zurück zur Heimatdienststelle. (11) Entsprechend sollen bei BKA und BfV Arbeitsplätze für die auswärtigen

Kollegen eingerichtet worden sein: mit Mobile Office und gemeinsamer Mittagskantine gegen den Rechtsterrorismus.
Nachdem der Bund Deutscher Kriminalbeamter kaum drei Wochen nach Eröffnung des GAR demonstrativ gefragt hatte, wo

eigentlich das Gemeinsame Abwehrzentrum Links bleibe, (12) war es wenig überraschend, als Innenminister Friedrichs

im November 2012 dann dem GAR das Gemeinsame Extremismus- und Terrorismusabwehrzentrum (GETZ) überstülpte und die

Zuständigkeit um die Bereiche „Ausländerextremismus / Ausländerterrorismus, Linksextremismus / Linksterrorismus und

Spionage / Proliferation“ erweiterte. Außer, dass mit Zollkriminalamt und den Bundesämtern für Migration und

Flüchtlinge sowie für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle drei weitere Behörden beteiligt sind, änderte sich an der

Struktur nichts Wesentliches. (13) Es bleibt beim Wanderzirkus zwischen dem BKA in Meckenheim und dem

Verfassungsschutz in Köln, nur dass die Schar der pendelnden Beamten anwachsen dürfte. Angesichts dieser

Perspektive war es nur konsequent, dass der für den Verfassungsschutz zuständige IMK-Arbeitskreis drei Tage vor der

Eröffnung des GETZ wechselseitige Hospitationen und Personalrotationen zwischen Polizei und dem Verbund der

Inlandsgeheimdienste anregte. (14)
Unter den Innenministern favorisiert eine Mehrheit die Zusammenfassung der verschiedenen Zentren unter einem Dach.

Vorgeschlagen wurde auf der IMK-Herbsttagung 2012 die Erweiterung des GTAZ in Berlin zu einem

„phänomenübergreifenden Zentrum“, da so „Synergieeffekte insbesondere in technischen und methodischen Fragen und

[…] eine ressourcenschonende Anbindung der Landesbehörden“ ermöglicht werde. Noch allerdings stößt der Vorstoß auf

den Widerstand des Bundesinnenministeriums – ein wesentlicher Grund dürften die Beharrungskräfte bei BKA und BfV

sein, wo auch nur Andeutungen von „Umzug“ in der Vergangenheit die Belegschaft auf die Barrikaden brachte. Und so

bleibt es vorerst bei der Absichtserklärung, zur „Abstimmung gemeinsamer Konzepte und Maßnahmen sowie der engeren

organisatorischen und auch persönlichen Vernetzung“ die Präsenz fester Verbindungsbeamter sicherzustellen. (15)
Beschwichtigt werden Kritiker einer solcherart „vernetzten Sicherheit“ regelmäßig damit, dass alles beim Alten

bleibe. Denn auch in den neuen Zentren würde nur nach den bestehenden Übermittlungsvorschriften des jeweiligen

Fachrechts gehandelt. Das mag stimmen, ist allerdings angesichts der weit reichenden Möglichkeiten für den

„fakultativen“ Datenaustausch wenig ermutigend. So dürfen die Staatsschützer der Polizei nach § 18 Abs. 2 BVerfSchG

„alle anderen ihnen bekanntgewordenen Informationen einschließlich personenbezogener Daten“ an den

Verfassungsschutz übermitteln, wenn sie überzeugt sind, dass diese Informationen irgendwie zur Erfüllung seiner

Aufgaben erforderlich sind. Umgekehrt kann der Verfassungsschutz nach § 19 Abs. 1 BVerfSchG Personendaten auch dann

an die Polizei übermitteln, wenn er meint, dass diese „für Zwecke der öffentlichen Sicherheit benötigt“ werden.

Wenn mit den „Abwehrzentren“ die Distanz zwischen den Beteiligten sowohl räumlich als auch mental schwindet und

Lagebilder und Bedrohungsanalysen konvergieren, dann heißt das mittelfristig „Anything goes!“ im weiten Feld

zwischen geheimdienstlichem Schutz der „freiheitlich demokratischen Grundordnung“ und polizeilicher

Gefahrenvorsorge. Spätestens dann droht in den gemischten Arbeitsgruppen der „Abwehrzentren“ zur Abstimmung

operativer Maßnahmen die „Befugnisleihe“: Amtshilfe der Geheimdienste, um ihnen rechtlich verwehrte Formen der

Datenerhebung für die Polizei durchzusetzen und umgekehrt.
Die wachsende Verschränkung von geheimdienstlicher mit polizeilicher Arbeit scheint nun selbst dem

Bundesverfassungsgericht unheimlich geworden zu sein. Mit seinem Urteil zum Antiterrordateigesetz (ATDG) vom

24. April 2013 deklariert es erstmals explizit ein grundsätzliches „informationelles Trennungsprinzip“, das nur in

Ausnahmefällen durchbrochen werden dürfe. (16) Zwar kassiert das Gericht nur Details der ATD und erklärte sie in

ihren „Grundstrukturen“ für verfassungskonform, da sie nicht der unmittelbaren Aufgabenwahrnehmung durch die

jeweilige Behörden diene, sondern nur der Informationsanbahnung: „Das Antiterrordateigesetz stützt sich damit

maßgeblich auf die fachrechtlichen Grundlagen für Datenübermittlungen und bezieht daraus rechtsstaatliche Grenzen.“

Allerdings stellen die Verfassungsrichter die Verfassungsmäßigkeit eben dieser Übermittlungsvorschriften deutlich

in Frage, wenn sie im gleichen Atemzug notieren: „Diese müssen dann freilich ihrerseits den verfassungsrechtlichen

Anforderungen genügen und können sich jedenfalls für Datenübermittlungen zwischen den Nachrichtendiensten und der

Polizei nicht mit vergleichbar niederschwelligen Voraussetzungen wie der Erforderlichkeit für die

Aufgabenwahrnehmung oder der Wahrung der öffentlichen Sicherheit begnügen.“ (17)
In die Mitte der Gesellschaft
Ob der Gesetzgeber nun dem zaghaften Appell Karlsruhes folgen wird und jenseits kosmetischer Korrekturen an den

Gesetzen zu ATD und RED auch die Überprüfung der „Datenübermittlungsvorschriften einzelner Sicherheitsbehörden für

angezeigt hält“ (18), wird sich zeigen.
Die Stärkung des Verfassungsschutzes wird es nicht zurückdrehen. Noch bevor die parlamentarischen

Untersuchungsausschüsse ihre Abschlussberichte vorgelegt haben, steht fest, dass er – allen Rücktritten von

Behördenleitern zum Trotz – der eigentliche Gewinner des NSU-Skandals ist. Nicht einmal ansatzweise haben

Innenminister und Bund-Länder-Kommission geprüft, wie Verstöße von Verfassungsschützern gegen bereits bestehende

Übermittlungspflichten zu verhindern wären. Ebenso wenig wurde ernsthaft der Frage nachgegangen, ob die schützende

Hand über V-Leuten nicht eventuell eine strafrechtlich relevante Nichtanzeige von Straftaten bedeutete. Stattdessen

stand für die Verantwortlichen von Anfang an fest, dass das BfV mehr Macht brauche, der Informationsfluss breiter

werden müsse, aber V-Leute auch weiterhin um jeden Preis zu schützen seien. Die Informationsblockaden werden sich

aber weder durch den Vorschlag der BLKR auflösen, Konfliktfälle zwischen Quellenschutz und der Verfolgung von

Straftaten künftig nach dem Prinzip der „praktischen Konkordanz“ zu entscheiden, (19) noch durch die zentrale V-

Leute-Datei, die die Innenminister angekündigt haben. (20) Wer soll die rechtswissenschaftlichen Abwägungen im

geheimdienstlichen Alltagsgeschäft kompetent vornehmen? Und welche Transparenz ist von V-Leute-Führern zu erwarten,

wenn den „Partnern“ im Rahmen der neuen Datei auch Informationen über „frequentierte“ Beobachtungsziele zugänglich

gemacht werden sollen?
Kontrollfreie Räume beim Verfassungsschutz dürfe es nicht geben, bemerkt die BLKR zu Recht. Doch das einzige, was

ihr dazu einfiel, war die Stärkung der Innenrevision. Gegenüber den parlamentarischen Kontrollgremien sehen die

Innenminister den Verfassungsschutz in einer „Bringschuld“. Fortan soll er – Hört, hört! – eigeninitiativ und

anlassunabhängig über seine Arbeit berichten. Mit solchen Placebos will der Inlandsgeheimdienst das verlorene

Vertrauen zurückgewinnen und sich als „Dienstleister in der Mitte der Gesellschaft“ platzieren. (21) Angesichts der

Ankündigung, dass er hierzu auch stärker in den Bereichen Prävention und Öffentlichkeitsarbeit aktiv sein will, ist

nun zu erwarten, dass die „Vergeheimdienstlichung“ nicht nur in den unsichtbaren Bereichen der „Arcana Imperii“,

der Geheimpolitik selbst, voranschreitet, sondern auch ganz offen in Gestalt von „Bildungsarbeit“ an Schulen und

Jugendcomics a la Andi (siehe den Beitrag von Pohner in diesem Heft).

Anmerkungen

1 Zit. in H. Busch: Aktionismus statt Aufklärung. Der neue staatliche „Kampf gegen Rechts“, in: Bürgerrechte & Polizei/CILIP, Heft 99 (2/2011), S. 41-49 (41).

2 Bundesministerium des Innern: Friedrich stellt Bund-Länder-Regierungskommission Rechtsterrorismus vor, Nachricht v. 8.2.2012.

3 Sammlung der zur Veröffentlichung freigegebenen Beschlüsse der 197. Sitzung der Ständigen Konferenz der Innenminister und –senatoren der Länder vom 23./24.5.2013 in Hannover. Beschluss zu TOP 4, S. 7 und Bundesministerium des Innern: Klares Ja zum Verfassungsschutz, Pressemitteilung v. 29.5.2013.

4 Arbeitstreffen der Innenminister und -senatoren von Bund und Ländern über die zukünftige Ausrichtung des Verfassungsschutzes in der Bundesrepublik und den Bundesländern, Pressemitteilung Nr. 126 des Ministerium für Inneres und Sport Mecklenburg Vorpommern v. 28.8.2012.

5 NADIS steht für Nachrichtendienstliches Informationssystem.

6 Sammlung der zur Veröffentlichung freigegebenen Beschlüsse der 196. Sitzung der Ständigen Konferenz der Innenminister und –senatoren der Länder vom 5.-7.12.2012 in Rostock-Warnemünde. Beschluss zu TOP 15 „Neuausrichtung des Verfassungsschutzes“, S. 20-25.

7 2. Zwischenbericht der Bund-Länder Expertenkommission Rechtsterrorismus v. 27.11.2012, S.10f. Vgl auch Abschlussbericht der Bund-Länder-Kommission Rechtsterrorismus v. 30.4.2013, S. 203ff.

8 IMK-Vorkonferenz zieht positive Zwischenbilanz für NADIS WN, Pressemitteilung Nr. 168 des Ministeriums für Inneres und Sport Mecklenburg Vorpommern v. 20.11.2012.

9 Beschluss Nr. 15 der 196. IMK-Sitzung, Fn. 5, S. 21.

10 Verfassungsschutz holt sich „Querdenker“ ins Haus, in: Süddeutsche Zeitung v. 23./24.2.2013, S. 6.

11 BT-Drs. 17/10585 v. 31.8.2012, S. 5f. und Handout des BMI zum GAR v. 16.12.2011, abrufbar unter www.bmi.bund.de/SharedDocs/Downloads/DE/ Kurzmeldungen/gar_handout.pdf?__blob=publicationFile.

12 BDK: Gemeinsames Abwehrzentrum Rechts (GAR) eingerichtet – Wo bleibt eigentlich das Gemeinsame Abwehrzentrum Links? 10.1.2012, abrufbar unter www.bdk.de/der-bdk/aktuelles/ der-kommentar/gemeinsames-abwehrzentrum-rechts-gar-eingerichtet-2013-wo-bleibt-eigentlich-das-gemeinsame-abwehrzentrum-links.

13 Presseinformation des BfV zum Start des GETZ v. 15.11.2012, abrufbar unter www.bmi.bund.de/SharedDocs/Downloads/DE/Themen/Sicherheit/Extremismus/getz.pdf.

14 Beschlussniederschrift über die 85. Sitzung des Arbeitskreises IV „Verfassungsschutz“ der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder am 12./13.11.12 in Hilden, S. 6.

15 Beschluss zu TOP 24 der 196. IMK-Sitzung v. 5.-7.12.2012, Fn. 5, S. 36f.

16 1 BvR 1215/07 v. 24.04.2013.

17 Ebd., Rn. 126.

18 Ebd., Rn. 232.

19 2. Zwischenbericht der BLKR v. 27.11.2012, S.21f.

20 Beschluss zu TOP 15 der 196. IMK-Sitzung, Fn. 5, S. 22.

21 Ebd., S. 20.

Der Beitrag Wie der Verfassungsschutz am NSU-Debakel wächst erschien zuerst auf Humanistische Union.