Der Tod zweier rumänischer Werftarbeiter rückt im Juli 2013 schlaglichtartig die Situation osteuropäischer Werkvertragsarbeiter in den Fokus. Ihr Fall steht exemplarisch für ein neues Lohn- und Sozialdumping, das die Leiharbeitsbedingungen substantiell unterbietet und sich in immer mehr Branchen durchsetzt.

Der Werkvertrag ist aus der Lebens- und Arbeitswelt nicht wegzudenken. Wer den Klempner beauftragt, einen Wasserrohrbruch zu beheben, oder sich einen neuen Haarschnitt verpassen lässt, schließt ihn ab. Auch Unternehmen sind vielfach darauf angewiesen. Das gilt für den Bauunternehmer, der für die Fenster und Türen einen Tischler, für die Stromversorgung einen Elektriker beauftragt, wie für die Versicherung, die eine Spezialsoftware zur Risikoberechnung bestellt. Ohne Werkverträge ist eine produktive, arbeitsteilige Wirtschaft kaum denkbar.

Skanda­li­sie­rung durch Todesfälle

Wie missbrauchsanfällig dieses Instrument für die Umgehung arbeits- und sozialrechtlicher Standards ist, wird aber erst in den letzten Jahren deutlich. Paradigmatisch hierfür steht der Fall der Papenburger Meyer Werft. Der 32-jährige Schweißer Florin Grigore aus Ostrumänien stirbt, wie auch ein 45-jähriger Kollege, als seine Unterkunft aus ungeklärter Ursache in Flammen aufgeht. In dem Einfamilienhaus waren 33 Personen gemeldet. Die Herberge wurde vom Emdener Leiharbeitsunternehmen SDS betrieben, welches von der Meyer Werft Werkverträge erhielt, aufgrund derer die Rumänen zum Einsatz kamen. Wie seine Kollegen war er bei einem rumänischen Dienstleistungsunternehmen angestellt, das seinerseits die Arbeiter an SDS verlieh.

Aus Perspektive des Auftraggebers ist das eine von zwei typischen Konstellationen von Werkverträgen: Werkvertragsnehmer können zwar individuell beauftragt werden, häufig sind sie aber selbst abhängig beschäftigte Arbeitnehmer eines beauftragten Unternehmens. Dieses wiederum kann, gerade im internationalen Rahmen, die Arbeitskräfte seinerseits von anderen Unternehmen überlassen bekommen, sodass vielfach undurchschaubare Verhältnisse entstehen. Aus Sicht der Stammbelegschaft handelt es sich in jedem Fall um Werkvertragsleute.

Grigore war einer von diesen rund 1.500 Werkvertragsarbeitern, neben 290 Leiharbeitnehmern und 3.100 festen Mitarbeitern. Einer von rund 700 Rumänen und Bulgaren in Papenburg. Gegenstand seiner Tätigkeit waren dabei keineswegs spezielle Arbeiten, die der Erbauer von Luxuslinern nicht selbst vornehmen konnte. Grigore wurde wie andere rumänische Facharbeiter auch für Schweiß- und Schneidarbeiten eingesetzt. Er erhielt dafür nach Angaben der Süddeutschen Zeitung vom 23.7.2013 35 Euro täglich für zehn bis zwölf Stunden Arbeit. Nach Angaben seines Bruders mussten die SDS-Arbeiter insbesondere an Wochenenden sogar häufig Doppelschichten von bis zu 16 Stunden leisten, ohne Zuschläge zu erhalten. Wer sich beschwerte oder krank wurde, wurde demnach zurückgeschickt. Krankenhauskosten mussten aus eigener Tasche bezahlt werden.

Trend zum Sozial­dum­ping

Die Zahlen der Meyer Werft spiegeln eine Entwicklung wider, die mittlerweile in vielen Industrie- und Dienstleistungsbranchen stattfindet. Bislang von Stammbeschäftigten ausgeübte Tätigkeiten werden zunehmend an Subunternehmen vergeben. Waren es zunächst Leiharbeitnehmer, die insbesondere zur Umgehung von Tarifverträgen eingesetzt wurden, ist vor allem seit zwei Jahren eine Trendwende hin zu Werkverträgen zu beobachten. Der Grund: seit 2012 gibt es einen tariflichen Mindestlohn von 8,19 Euro (West) bzw. 7,50 Euro (Ost) für Leiharbeitnehmer. Bei Werkverträgen existiert dagegen keine Untergrenze für den Stundenlohn. Für Arbeiter aus Bulgarien und Rumänien beträgt der Lohn häufig nur rund drei Euro – aber auch für Deutsche liegt er vielfach nicht viel höher.

In der Nahrungsmittelindustrie, in Hotels und Restaurants, bei Lagerarbeiten, im Reinigungsgewerbe, in Technik und Werkstatt, und mittlerweile auch zunehmend in der Metallindustrie: immer mehr Branchen lagern bestimmte Tätigkeitsbereiche aus, fangen Auftragsspitzen über Werkverträge ab, reduzieren ihre Stammbelegschaften zugunsten der billigeren Werkverträge. Das unterscheidet sich grundlegend vom traditionellen Outsourcing: Werkverträge werden nicht mehr für Einzelprojekte, sondern auf Dauer abgeschlossen, sie betreffen Leistungen aus dem Kernbereich des Unternehmens, und die Leistungserbringung erfolgt auf dem Gelände und mit den Maschinen des Auftraggebers. Auch in quantitativer Hinsicht handelt es sich nicht um ein Randphänomen. Nach gewerkschaftlichen Studien arbeiten auf Schlachthöfen bis zu 75 Prozent als Werkvertragsarbeiter, in der Fleischverarbeitung immerhin noch 35 Prozent. In der Zuckerindustrie sind es 20 Prozent, in der Stahlindustrie derzeit knapp 10 Prozent, Tendenz steigend.

Planmäßige Ausnutzung von Geset­zes­lü­cken

Aus kurzfristig gewinnorientierter unternehmerischer Perspektive hat diese Strategie viele Vorteile. Die Subunternehmen sind zumeist nicht tarifgebunden. Der Grundsatz „gleiches Geld für gleiche Arbeit“ kann hier erfolgreich unterlaufen werden. Formal handelt es sich bei Werkverträgen um Sachleistungen – bei solchen Beauftragungen von Fremdunternehmen hat der Betriebsrat für gewöhnlich kein Mitspracherecht und nur eingeschränkte Informationsrechte: Stundenlöhne und Arbeitsbedingungen der Mitarbeiter der Subunternehmen werden vielfach zum Betriebsgeheimnis des Auftragnehmers erklärt. Die Arbeitnehmer der Werkvertragsunternehmen haben weitere Nachteile. Da ihre Arbeitgeber vom Auftraggeber abhängig sind, genießen sie regelmäßig effektiv keinen Kündigungsschutz. Eigene Betriebsräte bei den Subunternehmen sind die Ausnahme.

Besonders nachteilhaft sind dabei die Bedingungen für Arbeitnehmer aus ökonomisch schwach entwickelten Staaten. Aufgrund sprachlicher und kultureller Barrieren sind ihnen zumeist ihre Rechte unbekannt. Regelungen zu Arbeitsschutz, Arbeitszeit, Sozialleistungen und Beschäftigungssicherheit werden vielfach planmäßig umgangen. Häufig sind sie nicht mit der gleichen Arbeitsschutzausrüstung ausgestattet wie die Stammbelegschaft. Untergebracht werden sie oft in großen Gemeinschaftsunterkünften bei menschenunwürdigen Bedingungen.

Insgesamt führt dies dazu, dass Lücken im Arbeitsrecht sowie Schwächen der betroffenen Arbeitnehmer ausgenutzt werden, um das Tarifrecht wie auch betriebsverfassungsrechtliche Schutzbestimmungen auszuhebeln. Eine Praxis, die nicht nur die Ziele der Koalitionsfreiheit aus Artikel 9 Absatz 3 GG untergräbt, sondern systematisch arbeitsrechtliche Standards umgeht. Sollte der Trend anhalten, wird das gesetzlich verankerte Normalarbeitsverhältnis mit dem Kollektivschutz durch Gewerkschaften und Betriebsräte in absehbarer Zeit eher Ausnahme als Regel sein. Neben Leiharbeit und Befristung ist der Missbrauch des Werkvertragsrechts ein zentraler Baustein der Prekarisierung von Arbeit.

Was tun?

Eine Lösung des Problems muss auf allen Ebenen gleichermaßen ansetzen. Der Gesetzgeber muss Mindeststandards durch einen gesetzlichen Mindestlohn für alle sichern. Er muss darüber hinaus Informations-, Beteiligungs- und Klagerechte für Betriebsräte und Gewerkschaften so erweitern, dass de facto einheitliche Belegschaften auch dann gleiche Rechte genießen, wenn formal mehrere Arbeitgeber beteiligt sind. Hilfreich wären insbesondere auch Verbandsklagerechte für Gewerkschaften und Betriebsräte. Schutzlosen Migranten, die sich selbst nicht trauen, zu klagen, könnte so effektiv zu ihrem Recht verholfen werden. Schließlich sind die Gewerkschaften und Betriebsräte auch selbst gefordert, jedenfalls in gewerkschaftlich gut organisierten Betrieben frühzeitig Alarm zu schlagen und Betriebsvereinbarungen und Tarifverträge durchzusetzen, die solchen Rechtsmissbrauch verhindern. Im Fall der Meyer Werft ist das (zu spät) gelungen. Nicht zuletzt aufgrund des öffentlichen Drucks haben Werft und IG Metall im Oktober 2013 einen bislang einmaligen Tarifvertrag zum Schutz von Werkvertragsarbeitern abgeschlossen. Die Große Koalition hat das Thema im Koalitionsvertrag aufgegriffen und die Absicht erklärt, den Missbrauch von Werkverträgen und Leiharbeit künftig zu verhindern und hierzu Gesetzesänderungen und verstärkte Kontrollaktivitäten angekündigt. Bleiben diese Versprechungen auf dem Papier oder werden sie nur zaghaft umgesetzt, nähern wir uns immer weiter frühkapitalistischen Ausbeutungsverhältnissen.

Literatur

Gewerkschaft Nahrung-Genuss-Gaststätten, Wenig Rechte, wenig Lohn. Wie Unternehmen Werkverträge (aus)nutzen, Hamburg 2012.

Klein-Schneider, Hartmut; Beutler, Kai, Werkvertragsunternehmen: Outsourcing auf dem Betriebsgelände, in: WSI Mitteilungen 2/2013, S. 144 ff.

König, Otto; Detje, Richard, Lohnsklaven der Weltwirtschaft: Werkverträge – Lohndumping – Drei-Klassen-Belegschaft, in: Zeitschrift Sozialismus 9/2013, S. 38 ff.

Siebenhüter, Sandra, Werkverträge in Bayern. Das neue Lohndumping-Instrument, München, 2013

Der Beitrag Werkverträge im Visier – Frühkapitalistische Ausbeutungsverhältnisse (nicht nur) bei osteuropäischen Arbeitern erschien zuerst auf Humanistische Union.

Nach knapp 90 Jahren Stillstand ist Bewegung in die Frage des Streikrechts für Beamte gekommen. Der Kaiser musste gestürzt werden, damit in Deutschland erstmals ein allgemeines Recht ausgerufen wurde, Gewerkschaften zu gründen und zu streiken. Schon kurze Zeit später wurden die Uhren wieder zurückgedreht: Jeder Streik stellte danach eine rechtswidrige Verletzung der Pflichten aus dem Arbeits- oder Beamtenverhältnis dar, soweit ihm nicht eine fristgemäße Kündigung voranging. Für nicht verbeamtete Arbeitnehmer hat das Bundesarbeitsgericht 1955 klargestellt, dass ein im Übrigen rechtmäßiger Streik den Arbeitgeber nicht (mehr) zur fristlosen Kündigung berechtigt (GS 1/54). Der Beamtenstreik blieb bis zuletzt davon ausgenommen.

Mit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts (VG) Düsseldorf vom 15. Dezember 2010 (31 K 3904/10.O) wurde das Streikverbot für Beamte nun erstmals in der deutschen Rechtsprechung in Zweifel gezogen. Entscheidungen des VG Kassel (28 K 574/10) und des VG Osnabrück (9 A 1/11) folgten im Sommer 2011. Auslöser war die Teilnahme von drei verbeamteten Lehrern an Warnstreiks in Nordrhein-Westfalen, Hessen und Niedersachsen und die Ahndung der Streikteilnahmen durch Disziplinarmaßnahmen, von einer „Missbilligung“ bis zur Disziplinarstrafe in Höhe von 1.500 Euro.

Warum beteiligen sich plötzlich verbeamtete Lehrer bundesweit an Streiks?

Seit langem ist geklärt, dass das deutsche Streikverbot gegen Menschenrechte verstößt. Sowohl die Internationale Arbeitsorganisation (IAO/ILO) als auch die Expertengremien der Europäischen Sozialcharta sehen im Streikverbot für Beamte ohne Differenzierung nach der konkreten Tätigkeit eine Verletzung der völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik. Zuletzt formulierte der UN-Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte in seinen im Mai 2011 verabschiedeten abschließenden Bemerkungen zum letzten Bericht der Bundesrepublik zum UN-Sozialpakt (vgl. hierzu den Artikel von Heiner Fechner zum UN-Sozialpakt, S. 176 ff.) eine harsche Kritik:

„Der Ausschuss bekundet, wie bereits 2001, erneut seine Besorgnis darüber, dass das Streikverbot, das der Vertragsstaat auch denjenigen Angehörigen des öffentlichen Dienstes auferlegt, die keine Dienstleistung von wesentlichem allgemeinem Interesse erbringen, eine Einschränkung der Tätigkeit der Gewerkschaften darstellt, welche über die nach Artikel 8 (2) des Paktes zulässigen Einschränkungen hinausgeht (Artikel 8). Der Ausschuss legt dem Vertragsstaat erneut dringend nahe, Maßnahmen zu treffen, um sicherzustellen, dass Angehörige des öffentlichen Dienstes, die keine Dienstleistung von wesentlichem allgemeinem Interesse erbringen, ihr Streikrecht in Übereinstimmung mit Artikel 8 des Paktes und dem IAO-Übereinkommen Nr. 87 über die Vereinigungsfreiheit und den Schutz des Vereinigungsrechtes, 1948, in Anspruch nehmen können.“

Nun ist auch in den für Streikaufrufe verantwortlichen gewerkschaftlichen Kreisen bekannt, dass die Berufung auf Menschenrechte bislang bei Politik und Rechtsprechung auf taube Ohren stieß. Dass man sich dennoch traute, zu streiken, hat mit dem neuen Zusammenspiel zwischen Europäischem Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) und Bundesverfassungsgericht zu tun.

So stellte der EGMR in der Entscheidung Demir und Baykara gegen die Türkei bereits 2008 fest, dass die Europäische Menschenrechtskonvention in Artikel 11 ein umfassendes Koalitionsrecht garantiert, welches auch für Beamte gilt. In der Nachfolgeentscheidung Enerji Yapi-Yol Sen gegen die Türkei hat er klargestellt, dass dieses Recht auch ein Streikrecht für Beamte enthält. Eingeschränkt werden darf dieses nur, soweit das zur Aufrechterhaltung der inneren und äußeren Sicherheit, dem Schutz der Grundrechte Dritter und vergleichbarer Güter in einer demokratischen Gesellschaft notwendig ist, sowie bei Polizei, Armee und hoheitlicher Verwaltung. Eine Einschränkung darf allerdings nicht generell für den öffentlichen Dienst, sondern nur für bestimmte Tätigkeitsbereiche gelten. Die statusmäßige Unterscheidung zwischen Beamten und Angestellten beim Streikrecht ist nicht zulässig. Die Auslegung der Einschränkung für die Staatsverwaltung müsse im Einklang mit der hier besonders genauen und fortschrittlichen Auslegung der ILO-Konvention Nr. 98 erfolgen. Demnach sei eine Einschränkung nur für die staatlichen Funktionsträger zulässig, die eigentümlich für die Verwaltung des Staates seien, also für Berufe, die dem Staat vorbehalten sind. Dabei mag man an Richter, Diplomaten oder Träger von Leitungsfunktionen in Ministerien denken.

Der EGMR verhilft Menschen­rechten in der BRD zum Durchbruch

Das Bundesverfassungsgericht misst in seiner Rechtsprechung neuerdings dem EGMR eine große Bedeutung zu (vgl. hierzu Müller-Heidelberg, „Auch europäische Menschenrechte werden durchgesetzt“, in Grundrechte-Report 2005, 192 ff.). So hat es zuletzt in der Entscheidung zur Sicherungsverwahrung vom 04.05.2011 (Az. 2 BvR 2333/08 u.a.) betont, dass die „Grundrechte auch als Ausprägung der Menschenrechte zu verstehen sind und diese als Mindeststandards in sich aufgenommen haben.“ Die Rechtsprechung des EGMR diene dabei als „Auslegungshilfe auf der Ebene des Verfassungsrechts über den Einzelfall hinaus“, mit anderen Worten: die Rechtsprechung des EGMR ist für den deutschen Staat mitsamt Gerichten auch dann zu beachten, wenn die Bundesrepublik nicht selbst verurteilt wird, sondern Maßstäbe in Verfahren mit anderen Ländern gefunden werden. Ein in der Entscheidung selbst angeführtes Motiv hierfür ist, eine Verurteilung der Bundesrepublik wegen Völkerrechtsverletzungen möglichst von vornherein zu vermeiden.

Bezogen auf das Streikrecht für Beamte ergibt sich daraus ein Widerspruch innerhalb der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Getreu dem alten Verwaltungsgrundsatz „das war schon immer so“ hatte es bislang in die in Artikel 33 Absatz 5 GG verankerten „hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums“ ein generelles Streikverbot für Beamte hineingelesen. Davon gingen auch die genannten Entscheidungen der Verwaltungsgerichte aus. Andererseits stellt das Streikverbot für Beamte einen schweren Eingriff in das in Artikel 9 Absatz 3 GG verankerte Koalitionsrecht dar. In diesen ist nach dem neuen Menschenrechtsverständnis des Bundesverfassungsgerichts die EGMR-Rechtsprechung hineinzulesen.

Wie lässt sich dieser Widerspruch nun auflösen?

Das VG Düsseldorf bemühte sich in seiner Entscheidung um eine salomonische Lösung. Das Streikverbot sei europarechtswidrig, aber in Artikel 33 Absatz 5 GG verankert und daher zu beachten. Das einfachgesetzliche Disziplinarrecht eröffne dagegen einen Auslegungsspielraum, welcher eine europarechtskonforme Auslegung dahingehend ermögliche, dass Beamtenstreiks zwar verboten, aber nicht zu ahnden seien. Das Verwaltungsgericht Kassel dagegen hat die „hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums“ menschenrechtskonform ausgelegt und den Streik für rechtmäßig befunden. Das VG Osnabrück hält dies wiederum für die Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts oder des verfassungsändernden Gesetzgebers und bestätigte die ihm vorgelegte Disziplinarmaßnahme.

Die einfachste Lösung wäre, bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit des Eingriffs in das Koalitionsrecht aus Artikel 9 Absatz 3 GG die Rechtsprechung des EGMR einfließen zu lassen. So ließe sich feststellen, dass ein Streikverbot jedenfalls in Berufen, die auch im Angestelltenverhältnis ausgeübt werden (z.B. Lehrer) unverhältnismäßig ist und ein eventuelles Streikverbot zurückstehen muss. Auf diesem Weg ließe sich auch „elegant“ die eigentlich notwendige Feststellung vermeiden, dass das Streikverbot mangels hinreichend konkreter einfachgesetzlicher Regelung insgesamt verfassungswidrig ist.

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Die im Mai 2011 verabschiedeten Ermahnungen und Empfehlungen des UN-Ausschusses für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte sind deutlich: Die Bundesrepublik hat bei den Menschenrechten erheblichen Nachholbedarf. So könnte die für „Hartz IV“-Empfängerinnen bestehende Pflicht, jede zumutbare Arbeit anzunehmen, gegen Menschenrechte verstoßen. Die deutsche Außen- und Entwicklungspolitik steht teilweise im Widerspruch zu menschenrechtlichen Verpflichtungen – sowohl mit ihren Ausfuhrsubventionen für die Landwirtschaft als auch mit der Unterstützung deutscher Unternehmen im Ausland. Migrantinnen werden beim Zugang zu Bildung und Arbeit menschenrechtswidrig mittelbar diskriminiert, Asylbewerber leben unter menschenunwürdigen Bedingungen. Hohe Arbeitslosigkeit in Ostdeutschland, ungleiche Karrierechancen von Männern und Frauen, fehlende Kinderbetreuungseinrichtungen, menschenrechtswidrige Streikverbote für Beamte – die Zahl der Mahnungen ist groß, das Gewicht teilweise erheblich.

In der Theorie sind die Menschenrechte universell, unveräußerlich und unteilbar. Die Würde des Menschen ist nur dann gesichert, wenn ihm alle Rechte gleichermaßen zukommen. Wer obdachlos ist und jeden Tag hungrig einschläft und aufwacht, wird die Einschränkung seiner Berufsfreiheit durch Bettelverbote kaum vor Gericht bringen. Und das Eigentumsrecht hat für ihn oder sie gerade einmal Platz in ein paar Plastiktüten oder auf einem Handwagen. Entsprechend ist seit Verabschiedung der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte von 1948 geklärt, dass politische Freiheitsrechte einerseits und wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte andererseits gleichwertig sind und nicht gegeneinander ausgespielt werden dürfen. 1966 wurden diese Rechte in zwei Menschenrechtsverträgen konkretisiert und mit organisatorischen sowie verfahrensrechtlichen Instrumenten ergänzt. 1976 traten der so entstandene UN-Sozialpakt und der UN-Zivilpakt in Kraft; die Bundesrepublik hat beide Verträge ratifiziert.

Dennoch spricht die in Deutschland wie den meisten westlichen Staaten vorherrschende politische und journalistische Praxis eine andere Sprache: Gewöhnlich werden nur die Freiheitsrechte als Menschenrechte erwähnt; eine Verletzung wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rechte wird im öffentlichen Diskurs kaum je als Menschenrechtsverletzung gebrandmarkt. Eine verkehrte Welt, führt man sich vor Augen, dass in der UN-Charta wie in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte teilweise sogar zwischen Menschenrechten einerseits und Grundfreiheiten andererseits sprachlich differenziert wird: Als Menschenrechte im engen Sinn sollten danach vor allem die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte gelten, die einen Teilhabe- oder Leistungsanspruch der Menschen begründen.

Die ungleiche Wahrnehmung der Menschenrechte hat politische Gründe, ist aber besonders auch daraus zu erklären, dass zu ihrem Schutz ganz verschiedene Instrumente zur Verfügung stehen. Abwehrrechte gegen den Staat lassen sich in der Regel unproblematisch in Gerichtsverfahren vorbringen. Solche Rechte hingegen wie die auf Arbeit, soziale Sicherheit, einen angemessenen Lebensstandard inklusive Ernährung, Bekleidung und Wohnung, Gesundheit oder Bildung bedürfen zu ihrer vollen Entfaltung stets gesetzlicher und organisatorischer Regelung. Diese Rechte sind u. a. im UN-Sozialpakt verankert. Hier fehlt es in Deutschland wie in vielen anderen Ländern am Wissen, dass politische Kämpfe um einfachgesetzliche Ansprüche gegen Staat und Private der Realisierung von Menschenrechten dienen. Diese werden gewöhnlich gar nicht erst in Betracht gezogen – obwohl sie nach den Menschenrechtsgrundsätzen des Bundesverfassungsgerichts zur Auslegung des einfachen Rechts als auch der im Grundgesetz verbürgten Grundrechte herangezogen werden müssten.

Nützliche Schat­ten­be­richte der NGOs

In seiner Sitzung vom 2. bis 20. Mai 2011 behandelte der Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte des Wirtschafts- und Sozialrates der UN den 5. Staatenbericht der Bundesrepublik Deutschland sowie zwölf „Schatten“- oder Parallelberichte verschiedener Nichtregierungsorganisationen und zivilgesellschaftlicher Bündnisse. In seinen „abschließenden Bemerkungen“ – dem offiziellen Bericht – erkannte er kaum positive Entwicklungen der sozialen Menschenrechtspraxis in Deutschland. Einige Gründe hierfür sind gleich am Anfang der im Bericht aufgelisteten „hauptsächlichen Besorgnisse“ genannt: Viele der Empfehlungen des vorausgegangenen, 2001 verabschiedeten letzten Berichts seien nicht umgesetzt worden. Der Sozialpakt spiele in der gerichtlichen Praxis keine Rolle. Die Kompetenzen des Deutschen Instituts für Menschenrechte seien zu stark eingeschränkt. In den eingangs teilweise aufgeführten insgesamt 34 Punkten äußert der Ausschuss entsprechende Besorgnisse und Empfehlungen. Schwerpunkte sind dabei u. a. Kritik an den Hartz-Gesetzen. So fordert der Ausschuss konkrete Strategien und Aktionspläne gegen Arbeitslosigkeit in besonders betroffenen Gebieten, die Freiheit von Zwang bei der Annahme von Arbeitsstellen und die Sicherstellung eines angemessenen Lebensunterhalts bei der sozialen Sicherheit. Hinsichtlich der Außenhandels- und Entwicklungspolitik wird eine Beachtung und Förderung der Menschenrechte gefordert. Bisher würden wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte bei der Ausfuhr von Lebensmitteln, Investitionshilfen und auch der entwicklungspolitischen Zusammenarbeit nicht hinreichend beachtet.

Eine mangelhafte Umsetzung des Sozialpaktes lässt sich nicht nur dem UN-Ausschuss-Bericht entnehmen, er wird auch in den Schattenberichten der Menschenrechtsorganisationen deutlich. So weist der Bericht der 20 Organisationen umfassenden „Allianz für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte in Deutschland“ auf eine „Föderalismus-Falle“ hin: Die Kompetenzteilung zwischen Bund und Ländern bei der Umsetzung des Paktes führe dazu, dass der Bund sich an vielen Stellen seiner Verantwortung entziehe. Zwischen Bund und Ländern bestehe keine hinreichende Verzahnung. Zudem fehle es an einem politischen und finanziellen Rahmen für Menschenrechtsbildung, -beratung und -politik, um den Sozialpakt mit Leben zu füllen.

Den Parallelberichten der NGOs sind sicherlich auch der Umfang und der kritische Charakter der Ausschuss-Empfehlungen zu verdanken. Insofern ähnelt der Bericht einem gerichtlichen Gutachten über die Vertragsumsetzung. Berücksichtigt wird nur, was von Beteiligten ins Verfahren eingebracht wurde – aber das ist nicht wenig. Die beteiligten Nichtregierungsorganisationen zeigen, dass jedenfalls die zivilgesellschaftliche Auseinandersetzung mit dem Sozialpakt und den Instrumenten zu dessen Umsetzung quantitativ und qualitativ zugenommen hat. So gehen einige Schattenberichte auch auf die an alle Vertragsstaaten gerichteten sogenannten Generellen Bemerkungen des Ausschusses ein und prüfen anhand dieser Bemerkungen die Einhaltung der Menschenrechtsbestimmungen – eine Vorgehensweise, die vom Ausschuss auch für die offiziellen Staatenberichte eingefordert wird, von der Bundesregierung aber nicht beachtet wurde.

Das Zusatz­pro­to­koll muss ratifiziert werden

Die jedenfalls kurzfristig vorhandene Medienaufmerksamkeit nach Verabschiedung der Empfehlungen zeigt, dass die Öffentlichkeit zunehmend sensibilisiert wird. Hinter den Anforderungen an eine ernst zu nehmende Menschenrechtspraxis bleibt die Bundesrepublik jedoch weiterhin zurück. Hier bedarf es breiter öffentlicher Auseinandersetzung, einer ausführlichen Behandlung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte in der Juristenausbildung sowie einer Regelprüfung, ob in der Gesetzgebung die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte beachtet werden. Überfällig ist auch die Zeichnung und Ratifizierung des Vertrags über das einem Gerichtsschutz ähnelnde Individual- und Gruppenbeschwerdeverfahren zum Sozialpakt. Denn die Rechtsprechungspraxis des Bundesverfassungsgerichts zeigt: Die internationalen Menschenrechtsverträge werden de facto nur dort von der Rechtsprechung berücksichtigt, wo internationale Gerichte den nationalen Spruchkörpern Menschenrechtsverletzungen vorwerfen.

Literatur

www.institut-fuer-menschenrechte.de

Finckh, Ulrich, Wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte sind Menschenrechte, in: Grundrechte-Report 2008, S. 20-23.

Kutscha, Martin, Völkerrecht auf den Kopf gestellt. Das Bundesverwaltungsgericht billigt Studiengebühren, in: Grundrechte-Report 2010, S. 202-205.

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