In: vorgänge Nr. 234 (2/2021), S. 31 – 39

Obwohl die Corona-Pandemie noch nicht vorbei ist, treten einige ihrer Auswirkungen bereits deutlich zutage – ebenso wie die Reaktionen hierauf. Dazu gehört auch die Frage nach den Außenkontakten von Gefangenen in der Pandemie. Der Autor zeigt im folgenden Beitrag auf, welche Auswirkungen die Pandemie auf Strafvollstreckung und Strafvollzug hat, in welchem Maße die Grundrechte der Gefangenen eingeschränkt wurden und welche Kompensationsversuche es für die Defizite im Vollzug gab. Sein Fazit: Resozialisierung funktioniert außerhalb des Gefängnisses in der Regel deutlich besser.

Einleitung

Die Auswirkungen der Corona-Pandemie auf die Gesellschaft sind immens. Innerhalb kürzester Zeit wurden im März 2020 die Kontakte der Menschen auf ein Minimum reduziert. Da der Kontakt mit anderen Menschen durch zahlreiche Grundrechte geschützt ist, waren und sind die Menschen mit Grundrechtseingriffen in einer Intensität und Streubreite in einer bisher in der Bundesrepublik Deutschland nie dagewesenen Form konfrontiert (Aden/Arzt/Fährmann 2020). Diese Entwicklungen machten auch vor den Gefängnismauern nicht halt – wo die Gefangenen ohnehin von intensiven Grundrechtseingriffen betroffen sind. In dem Beitrag wird analysiert, wie sich der beschränkte Kontakt nach außen auf den Grundrechtsgebrauch der Gefangenen auswirkt. Dabei wird der Fokus auf den Schutz der Familie und den staatlichen Resozialisierungsauftrag gelegt. Aktuell (Januar 2021) ist in der Öffentlichkeit und in der Strafvollzugsforschung wenig bekannt, wie die Situation im Strafvollzug ist. Insofern kann in diesem Beitrag nur auf Wissen aus Internetquellen und nicht systematisch geführten Gesprächen mit Anwält*innen und Vollzugspersonal zurückgegriffen werden.
Auswirkungen der Pandemie auf Strafvollstreckung und Strafvollzug

Ein Ausbruch von Covid-19 hätte im Gefängnis schwerwiegende gesundheitliche Folgen, da dort ein hoher Anteil potenzieller Risikopatient*innen eingesperrt ist; viele Gefangene sind suchtkrank, leiden an Hepatitis C oder HIV. Erfahrungen aus einem Gefängnis in den USA zeigen, dass sich das Virus sehr schnell verbreiten kann – dort haben sich etwa 1.000 Gefangene (von wie vielen?) infiziert (Hefendehl 2020). In den US-amerikanischen Gefängnissen sind zwar mehr Gefangene auf engerem Raum eingesperrt als in Deutschland. Dennoch ist auch in Deutschland zu befürchten, dass sich das Virus im Gefängnis schnell ausbreiten würde. Die Gefangenen bewegen sich zusammen mit den Bediensteten auf sehr engem Raum. Die Möglichkeiten, sich aus dem Weg zu gehen, sind begrenzt; etwa beim Duschen, Essen oder in den gefängniseigenen Betrieben. Auch war vor der Pandemie ein Viertel der Gefangenen in einem Haftraum mit anderen Gefangenen untergebracht (Dünkel/Morgenstern 2020); in der JVA Amberg in Bayern waren es bis zu acht Gefangene (Fährmann 2019, S. 111). Ob und ggf. wie sich das geändert hat, ist nicht bekannt. Maßnahmen zur Resozialisierung bergen ebenfalls Ansteckungsrisiken, z. B. Gruppentherapien oder Bildungsmaßnahmen.

ie Anstalten und die Justizministerien bzw. senatorischen Behörden für Justiz ergriffen im März 2020 Maßnahmen, um die Ausbreitung des Virus im Gefängnis zu verhindern, die offenbar erfolgreich waren (Dünkel/Morgenstern 2020), auch wenn es einzelne Infizierte gab.i Dadurch setzten sie ihre Schutzpflicht gegenüber den Gefangenen um. Die Schutzpflicht umfasst die essentielle staatliche Aufgabe, die Integrität der Rechtsgüter der Menschen und verfassungsrechtlich anerkannten Institutionen vor Beeinträchtigungen von nichtstaatlicher Seite zu schützen (Calliess 2006, S. 980). Sie ist notwendig, da ein Abwehranspruch gegen den Staat nicht ausreicht, um die Grund- und Menschenrechte umfassend zu schützen, da diese auch von nichtstaatlicher Seite oder durch Naturereignisse beeinträchtigt werden können (vgl. BVerfGE 125, 39 (78)). Die Schutzpflicht wird unterschiedlich hergeleitet. Nach dem BVerfG folgt sie aus einer objektiven Wertentscheidungen des jeweils betroffenen Grundrechts (BVerfGE 49, 24 (53 ff.)), während andere die Schutzpflicht als Gegenstück des staatlichen Gewaltmonopols sehen (zur Übersicht Fährmann 2019, 189 ff.). Während der Pandemie drückt sich die Pflicht vornehmlich in Maßnahmen des Infektionsschutzes aus (Fährmann/Arzt 2020, S. 802). Aus ihr folgt für die Gefängnisbehörde beispielsweise die Pflicht, Desinfektionsmittel und Masken zur Verfügung zu stellen. Gleichzeitig muss die Ausbreitungswahrscheinlichkeit des Virus durch ein Gesamtkonzept verringert werden. Auch ist es geboten, Gefangene in der Impfstrategie besonders zu berücksichtigen, gerade die Risikogruppen unter ihnen.

Es wurden zahlreiche Maßnahmen umgesetzt. Innerhalb kürzester Zeit wurden Hafthäuser für infizierte Gefangene oder solche mit einem Infektionsverdacht freigeräumt, um eine Quarantäne sicherstellen zu können. Eine Quarantäne wurde auch bei Haftantritt angeordnet. Aus Berlin wurde berichtet, dass die Anzahl an krankgeschriebenen Vollzugsbediensteten zurückging, die im Gefängnis aufgrund der belastenden Arbeitsverhältnisse üblicherweise hoch ist (dazu Schwarz/Stöver 2010), da offenbar das Gefühl bestand, unter diesen Umständen besonders gebraucht zu werden, gerade zum Schutz der Gefangenen.ii Eine Beamtin berichtete, dass sie selten so viele schlaflose Nächte gehabt hätte, aber gleichzeitig die gemeinsamen Anstrengungen und auch die hohe Akzeptanz für die Gefangenen als besonders positiv empfunden hätte.
Die Justizverwaltungen erkannten, dass die Infektionsrisiken umso größer sind, je voller die Gefängnisse sind. Daher verzichteten einige Verwaltungen bei Verurteilten mit kürzeren Strafen auf die Ladung zur Haft. Auch wurden weniger Ersatzfreiheitsstrafen vollstreckt bzw. die entsprechenden Gefangenen entlassen. In Berlin wurde die Ersatzfreiheitsstrafe von etwa 1.000 Menschen erlassen, die ihre Geldstrafe nicht zahlen konnten.iii Die Gefangenenzahlen sanken auf einen historischen Tiefstand. Im Verlauf der Pandemie änderten einige Bundesländer allerdings ihre Strategie und luden die Verurteilten wieder umfangreicher zum Haftantritt (zur Übersicht Dünkel/Morgenstern 2020).
Einschränkungen der Grund- und Menschenrechte der Gefangenen

Es wurden aber auch im Gefängnis Kontaktverbote angeordnet, die mit erheblichen Grundrechtseinschränkungen für die Gefangenen einhergingen. Als Ausdruck der staatlichen Schutzpflicht wurde der Vollzugsalltag teilweise so umorganisiert, dass der Kontakt zwischen Gefangenen und der Außenwelt erheblich beschränkt wurde. Lockerungen wie Langzeitausgänge oder Ausführungen wurden einerseits reduziert (Dünkel/Morgenstern 2020), andererseits durften sich in Berlin einige lockerungsgeeignete Gefangene in eine Art kontrollierten Hausarrest begeben, der unter Langzeitausgänge subsumiert wurde. Anfangs wurden nahezu überall die Besuchsmöglichkeiten beschränkt. Zu Beginn der Pandemie wurden Besuche bundesweit nicht mehr zugelassen.iv Ausnahmen bestanden nur für Anwält*innen.v
Zwischenzeitlich wurden die Besuchsmöglichkeiten im Gefängnis schrittweise gelockert. Es sind aber weniger Besuche als vor der Pandemie möglich und die Besucher*innen sind von den Gefangenen durch Scheiben getrennt.vi D. h., dass Gefangene ihre Bezugspersonen seit März 2020 nicht mehr berühren konnten.

Auch wenn all diese Einschränkungen dem Schutz der Gefangenen dienen, wirken sich diese für die Gefangenen und ihre Bezugspersonen teilweise gravierend aus. Insbesondere ihre Rechte aus Art. 6 GG und das Recht auf Resozialisierung sind stark betroffen. Diese und andere Grund- und Menschenrechte müssen bei den Schutzmaßnahmen angemessen berücksichtigt werden.
Art. 6 Abs. 1 GG dient u. a. dem Schutz vor Eingriffen des Staates in Ehe und Familie (BVerfGE 6, 55 (72)). Eine Familie ist die umfassende Gemeinschaft zwischen Eltern und Kindern (BVerfGE 10, 59 (66)). Der Schutz umfasst den Kontakt zueinander, alle Bereiche des Zusammenlebens und die gegenseitige Unterstützung (BVerfGE 76, 1 (42)). Auch bei der Ehe sind alle Bereiche des Zusammenlebens geschützt (BVerfG, Beschl. v. 7.5.2013 – 2 BvR 909/06 -, Rn. 81 f.).

Durch den Vollzug der Freiheitsstrafe werden Gefangene von ihrer Familie und ihren Ehepartner*innen räumlich getrennt, wodurch das Zusammenleben von Eheleuten und Familienmitgliedern verhindert und der Kontakt zueinander erheblich beschränkt wird. Die Inhaftierung ist somit ein schwerer Eingriff in den Schutzbereich von Ehe und Familie, der sowohl die Gefangenen als auch ihre Kinder, Eltern und Ehepartner*innen betrifft.

Ferner haben inhaftierte Eltern nach Art. 6 Abs. 2 S. 1 GG sowohl das Recht als auch die Pflicht, für die Erziehung ihrer Kinder zu sorgen (BVerfGE 121, 69 (92)). Selbst bei einer Trennung besteht ein Recht auf Umgang, damit sich Eltern über das körperliche und geistige Befinden der Kinder fortlaufend persönlich informieren, die Beziehung zu ihnen aufrechterhalten und dem Liebesbedürfnis beider Seiten Rechnung tragen können (BVerfG, Beschl. v. 29.11.2012 – 1 BvR 335/12 -, Rn. 16). Pflege und Erziehung setzen Nähe und Kontakt zwischen Eltern und Kindern voraus, sodass die Inhaftierung einen erheblichen Eingriff in das Erziehungsrecht bedeutet (Fährmann 2019, 218 ff. m. w. N.). Viele Kinder reagieren auf die Inhaftierung und die damit verbundene Trennung von Elternteilen mit Angst, Betroffenheit und Enttäuschung, wodurch die Entwicklung von aggressivem Verhalten, Leistungsabfall in der Schule, Schlafstörungen und Depressionen beeinflusst werden können (z. B. Murray/Farrington 2008; Kury/Kern 2003).

Besuche und Lockerungen sind für viele Gefangene eine wichtige Kontaktmöglichkeit nach außen. Auch Familienmitglieder können so ihre Rechte aus Art. 6 GG wahrnehmen. Die Trennung von ihren Bezugspersonen wird von vielen Gefangenen als besonders belastend empfunden (Fährmann 2019, 77 m. w. N.). Daher ist der Besuch besonders durch Art. 6 GG geschützt. Gerade in Zeiten einer Krise wollen viele Gefangene wissen, wie es ihren Bezugspersonen geht. Auch kann der Kontakt sehr entlastend sein, da Gefangene so Probleme mit Vertrauenspersonen besprechen können. Wie hoch die Belastung durch ein Besuchsverbot sein kann, offenbaren Erfahrungen aus italienischen Gefängnissen.vii Besuchsbeschränkung aufgrund der Pandemie haben Aufstände zumindest mitbeeinflusst, wobei mindestens sechs Gefangene gestorben sind.

Auch der Resozialisierungsprozess wird maßgeblich von den Bezugspersonen außerhalb des Gefängnisses beeinflusst.
Das BVerfG führt zur Resozialisierung u. a. aus:
„Verfassungsrechtlich entspricht diese Forderung [nach Resozialisierung] dem Selbstverständnis einer Gemeinschaft, die die Menschenwürde in den Mittelpunkt ihrer Wertordnung stellt und dem Sozialstaatsprinzip verpflichtet ist. (…). Vom Täter aus gesehen erwächst dieses Interesse an der Resozialisierung aus seinem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG. Von der Gemeinschaft aus betrachtet verlangt das Sozialstaatsprinzip staatliche Vor- und Fürsorge für Gruppen der Gesellschaft, die aufgrund persönlicher Schwäche oder Schuld, Unfähigkeit oder gesellschaftlicher Benachteiligung in ihrer persönlichen und sozialen Entfaltung behindert sind; dazu gehören auch die Gefangenen und Entlassenen. Nicht zuletzt dient die Resozialisierung dem Schutz der Gemeinschaft selbst. Diese hat schließlich ein unmittelbares eigenes Interesse daran, dass der Täter nicht wieder rückfällig wird (BVerfGE 35, 202 (236 f.)).“
Daraus wird deutlich, dass die Gefangenen einen Anspruch auf staatliche Resozialisierungsmaßnahmen sowie ein Abwehrrecht gegen staatliche Störungen des Resozialisierungsprozesses haben und der Staat zu Resozialisierungsmaßnahmen verpflichtet ist (Fährmann 2019, 167 ff.).

Der Kontakt zu (familiären) Bezugspersonen kann sich sehr positiv auf den Resozialisierungsprozess auswirken. Bezugspersonen können den Abbruch einer kriminellen Karriere positiv beeinflussen. Aus Längsschnittstudien, die Daten aus Jahrzehnten enthalten, folgt, dass wesentliche Faktoren dafür der Aufbau einer stabilen Beziehung sowie ein stabiles Arbeitsverhältnis sind (vgl. zur Desistance Forschung; Sampson/Laub 1993; Maruna/Immarigeon/Lebel 2004; Farrall 2002). Bezugspersonen können den Gefangenen nicht nur entsprechende Beziehungen ermöglichen, sondern ihnen dabei helfen, einen Arbeitsplatz nach der Entlassung zu finden (Fährmann 2016, S. 262, 2019; 45 ff.).

Kompen­sa­ti­ons­ver­suche hinsicht­lich Grund­recht­s­einschrän­kungen

Aufgrund der massiven Einschränkungen sind zumindest Kompensationsmaßnahmen verfassungsrechtlich geboten. Dazu wurden die Telefonmöglichkeiten in vielen Anstalten ausgeweitet, Telefonate wurden bezuschusst und es wurden vermehrt Skype-Gespräche zugelassen.viii In Hamburg wurden Handys an Gefangene verteilt, die nach einiger Zeit – pünktlich zur zweiten Welle – aber wieder eingesammelt wurden.ix

Telefonate können Besuche aber nur eingeschränkt kompensieren, da bei Besuchen die Möglichkeit besteht, sich zu sehen oder zu berühren. Auch fehlt in vielen Anstalten die Infrastruktur für flächendeckende Telefonate und Skype-Gespräche bzw. ist nur beschränkt vorhanden. So ergab eine Untersuchung aus den Jahren 2013/2014, dass Gefangene in Bayern und in einigen Anstalten in Nordrhein-Westfalen ihre Bezugspersonen nur im Notfall über Telefone der Bediensteten erreichen konnten (Fährmann 2019, 87 ff.), vielfach über die Apparate der Sozialarbeiter*innen. So konnten Gefangene nur wenige Minuten im Monat telefonieren bzw. gar nicht. Die Möglichkeit der Internetnutzung bestand in den Anstalten kaum und überwiegend fehlten diesbezügliche Bestrebungen. Sofern sich die Situation in diesen Anstalten nicht geändert hat, können Gefangene und ihre Familienangehörigen aktuell kaum noch oder gar nicht mehr direkt kommunizieren. Zumindest ist nicht von einem flächendeckenden Telefonangebot auszugehen, vor allem, da in Art. 35 Abs. 1 S. 1 BayStVollzG Telefonieren nur in Ausnahmefällen vorgesehen ist. Ein breites Telefonangebot ist vom bayerischen Gesetzgeber nicht gewollt.

Telefonieren im Gefängnis ist zudem vielfach extrem teuer, sodass sich viele Gefangene nur wenige Telefonate leisten können. Die Tarife wurden bereits vom BVerfG als verfassungswidrig eingestuft (BVerfG, Beschl. v. 8.11 2017 – 2 BvR 2221/16). Auch wenn Gebühren gesenkt wurden oder die Gefangenen sogar Freiminuten erhalten haben, muss kritisch geprüft werden, ob die Gefangenen wirklich ausreichend telefonieren können, um den Verlust der Besuchsmöglichkeiten in Teilen kompensieren zu können. Dabei muss berücksichtigt werden, dass aufgrund der Pandemie Arbeitsmöglichkeiten der Gefangenen wegfallen können, sodass sie noch weniger Geld zur Verfügung haben als es ohnehin schon der Fall ist.

Die Kompensation der schweren Eingriffe ist also allenfalls beschränkt möglich. Es wird deutlich, dass durch das Besuchsverbot bzw. die starken Einschränkungen der Besuchsmöglichkeiten nunmehr einige Gefangene nur noch sehr wenig direkten Kontakt haben oder sogar nahezu komplett von ihren Familien getrennt sein können, insbesondere, wenn eingeschränkte Besuche unzulänglich kompensiert werden. Das stellt einen schweren Eingriff sowohl in die Rechte der Gefangenen, als auch ihrer Familien dar. Es sind Situationen möglich, in denen die Rechte aus Art. 6 GG kaum noch wahrgenommen werden können. Von Art. 6 GG bleibt im schlimmsten Falle nicht mehr viel übrig, sodass ein Risiko besteht, dass der Wesensgehalt des Grundrechts gemäß Art. 19 Abs. 2 GG beeinträchtigt wird. Auch für Gefangene mit Telefonmöglichkeiten wirkt sich ein Besuchsverbot schwerwiegend aus, da sie so ihre Bezugspersonen auf unbestimmte Zeit nicht mehr sehen und berühren können. Zusätzlich können Kontakte nach außen weniger resozialisierungsfördernde Wirkung entfalten, während Resozialisierungsmaßnahmen im Strafvollzug nicht oder nur beschränkt stattfinden können. Dadurch wird das verfassungsrechtliche Resozialisierungsprinzip erheblich beeinträchtigt. Ob der Resozialisierungsprozess aktuell noch wirksam gefördert werden kann, ist zu bezweifeln, vor allem, da die Resozialisierungsbedingungen in Haft ohnehin strukturell bedingt defizitär sind (z. B. Maelicke 2003; Cornel 2018).

Besuchsverbote und eingeschränkte Resozialisierungsmaßnahmen sind aufgrund der Schwere der Eingriffe und des staatlichen Resozialisierungsauftrags nur über einen beschränkten Zeitraum zu rechtfertigen. Zwar gibt es Gefangene, die die Abgeschiedenheit begrüßen. Gerade potenzielle Risikopatient*innen könnten sich im abgeschotteten Gefängnis sicher fühlen. Für einige Gefangene ist der Kontakt zu Bezugspersonen auch nicht so wichtig, da sie nur noch wenige oder sogar gar keine haben (lange Haftstrafen haben vielfach zerstörerische Auswirkungen auf Beziehungen). Auf der anderen Seite gibt es Gefangene mit Familien, die zudem ein geringes Risiko von einem schwerwiegenden Verlauf einer COVID-19 Erkrankung aufweisen. Für diese Gefangenen und ihre Familien wirkt das Besuchsverbot besonders schwer, da mit der zunehmenden Dauer der Trennung das Risiko steigt, dass Beziehungen die Haft nicht überstehen.
Je länger die Eingriffe dauern, desto mehr stellt sich die Frage, ob sie erforderlich und angemessen sind. Aufgrund der Höhe der Gesundheitsrisiken und der Ausbreitungswahrscheinlichkeit können die Eingriffe zumindest für einen kurzen Zeitraum gerechtfertigt sein, da Anstalten kurzfristig den Schutz der Gefangenen sicherstellen müssen. Je länger die schweren Eingriffe dauern und je weniger Kompensationsmaßnahmen es gibt, desto höhere Anforderungen bestehen aber an die Pflicht der Vollzugsbehörde, Alternativkonzepte zu erarbeiten, die die Ansteckungsrisiken so minimieren, dass Besuche und Resozialisierungsmaßnahmen so weit wie möglich stattfinden können. Dabei ist zu beachten, dass neben den untersuchten Rechten noch zahlreiche andere Grund- und Menschenrechte beeinträchtigt sein können.

Alternative Lösungsansätze könnten z. B. eine stärkere Gruppenbildung sein, die sicherstellt, dass Gefangene immer nur mit den gleichen Personen interagieren, um das Ausbreitungsrisiko zu beschränken. So könnte es unter der Berücksichtigung von weiteren Schutzmaßnahmen wie Mundschutz und Desinfektion auch zu rechtfertigen sein, dass die Gefangenen wieder normale Besuche erhalten oder an Resozialisierungsmaßnahmen teilnehmen. Dies setzt aber mehr Abstand voraus. Das wäre möglich, wenn mehr Gefangene entlassen oder nicht zur Haft geladen werden, was auch rechtlich geboten ist. Die erschwerten Haftbedingungen sind bei der Frage des Strafantritts und bei der Aussetzung zur Bewährung nach den §§ 57 StGB ff. zu berücksichtigen, insbesondere da es in Haft den Gefangenen nicht möglich ist, sich selbst effektiv gegen eine Infektion zu schützen und das Risiko einer sozialen Isolation und eines extrem angespannten Anstaltsklimas besteht. Unter diesen Umständen sind die Vollstreckung bzw. der Vollzug von zahlreichen Haftstrafen nicht mehr verhältnismäßig.

Defizite im Vollzug – bereits vor Corona

Die Zustände in vielen Anstalten überraschen nicht. Durch beschränkte Telefonmöglichkeiten und fehlenden Internetzugang sowie andere Missstände wurden Gefangene und ihre Familienangehörigen bereits vor der Corona-Krise schwer in ihren Grundrechten beeinträchtigt, was aus einer grund- und menschenrechtlichen Perspektive nicht tragbar ist. Die Krise wirkt in vielen gesellschaftlichen Bereichen als eine Art „Brennglas“, welches vorhandene soziale Missstände erheblich verschärft, so auch im Strafvollzug.

So wird deutlich, dass es nicht mit dem staatlichen Schutzauftrag zu vereinbaren ist, viele Gefangene auf engem Raum zusammen unterzubringen (dies gilt auch für andere Einrichtungen wie Psychiatrien oder Unterkünfte von Geflüchteten). Neben diversen anderen Nachteilen kann im Falle von Infektionskrankheiten eine Ausbreitung nur unter massiven Grundrechtseingriffen verhindert werden.
Auch wird in der Krise offensichtlich, dass im Strafvollzug seit vielen Jahren gesellschaftliche Entwicklungen nicht umgesetzt wurden, die die Trennung von Gefangenen und Bezugspersonen zumindest verringert hätten. Die Perspektive auf den Strafvollzug hätte sich durch neue Kommunikationsformen, die es erlauben, zu kommunizieren, ohne sich fortzubewegen, schon lange verändern müssen. Durch den technischen Fortschritt und aufgrund des gesellschaftlichen Wandels wurde die grundrechtliche Relevanz der Telekommunikation erheblich erhöht. Aufgrund von Internetanwendungen und Mobiltelefonen ist es fast immer möglich, auf der ganzen Welt erreichbar zu sein und andere Menschen zu erreichen. Distanzen, die früher eine Kommunikation schwer oder unmöglich gemacht haben, können mittlerweile mit einem Anruf oder einem Klick überwunden werden. Meinungen lassen sich über soziale Netzwerke oder Internetseiten rasend schnell über die ganze Welt verbreiten. Außerdem besteht über das Internet Zugang zu Unmengen an Informationen und es werden immer mehr kreiert und verbreitet. Viele Berufe sind ohne Telefon, Computer und Internet daher gar nicht mehr vorstellbar. Aber auch in der Freizeit hat die Kommunikation über weite Distanzen eine große Bedeutung.

Diese Entwicklungen führen dazu, dass mittlerweile zahlreiche Freiheiten unabhängig vom Aufenthaltsort der Person und von der körperlichen Bewegungsfreiheit ausgeübt werden können (ausführlich Fährmann 2019, 162 ff.). Zahlreiche Freiheitsbeschränkungen, die bisher mit dem Entzug der körperlichen Bewegungsfreiheit zwangsläufig verbunden waren, sind nicht mehr zwingend erforderlich. Früher stellte nämlich der Aufenthalt in einer Justizvollzugsanstalt eine Abschottung von der Außenwelt dar, die nur durch Besuche, Briefe und Lockerungen durchbrochen werden konnte. Direkter Kontakt aus der Anstalt nach außen war nicht möglich. Dies ist nunmehr dank Telefonen und Internetanwendungen nicht mehr der Fall, da sie problemlos direkten Kontakt aus der Anstalt heraus ermöglichen, ohne dass die Gefangenen die Anstalt verlassen oder Personen von außen in die Anstalt kommen müssen. Dadurch kann der Kontakt nach außen erheblich gesteigert werden; die strikte Trennung von der Gesellschaft ist nicht mehr notwendig.

Das Verhältnismäßigkeitsprinzip sieht unter anderem vor, dass Eingriffe erforderlich sein müssen, d. h. das mildeste unter den gleich geeigneten Mitteln. Eine Versagung der Kontakte nach außen ist bei vielen Gefangenen aber gerade nicht erforderlich. Selbst wenn es Gefangene gibt, deren Kontakt nach außen aus Sicherheitsgründen beschränkt werden muss, reicht es aus, den Kontakt nach außen nur für diese Gruppen von Gefangenen zu beschränken.

Vor diesem Hintergrund könnte es sinnvoll sein, den Vollzug der Freiheitsstrafe nicht bloß als Entzug der Fortbewegungsfreiheit zu begreifen, sondern zwischen den zu entziehenden Freiheiten genauer zu differenzieren. Dadurch können das Strafrecht und das Strafvollzugsrecht flexibler werden, da jeweils nur die Freiheit entzogen werden kann, die zur Erreichung der Zielsetzung der Resozialisierung erforderlich ist, ohne die übrigen Freiheiten zu beschränken. So ist etwa ein Strafvollzug denkbar, der nur die Fortbewegungsfreiheit entzieht, aber alle anderen Formen der Kommunikation zulässt (Knauer 2006, S. 174). Dies könnte z. B. bei Menschen sinnvoll sein, die wegen Gewaltdelikten verurteilt worden sind und aus Sicherungsgründen inhaftiert werden müssen, aber gleichzeitig ihre sozialen Bezugspunkte außerhalb der Haft aus Gründen der Resozialisierung nicht verlieren sollen. Umgekehrt wäre es möglich, dass nur die Freiheit zur Telekommunikation entzogen wird und die Fortbewegungsfreiheit im größeren Maße erhalten bleibt. Beispiel wäre ein elektronisch überwachter Hausarrest, während dem der Zugang zu Kommunikationsmedien eingeschränkt oder verstärkt geprüft wird (Fährmann 2019, S. 164). Strafen könnten insgesamt differenzierter und individueller ausgestaltet werden und es müssten nicht länger pauschal Freiheiten entzogen werden, unabhängig davon, ob dies erforderlich ist. So könnten auch die Rechte von Familienangehörigen besser geschützt werden.

Und was passiert im Gefängnis? Während Smartphones außerhalb des Vollzuges nicht mehr wegzudenken sind, ist Telefonieren im Gefängnis überwiegend noch teuer und die meisten Gefangenen haben keinen Zugang zum Internet. Der Internetzugang wird in den Gesetzen entweder nicht erwähnt oder es gibt nur sehr unklare Regelungen. Dadurch wird die Eingliederung der Gefangenen in die Gesellschaft zunehmend schwieriger. Wenn Gefangenen der Zugang zum Internet und anderen digitalen Medien vorenthalten wird, besteht die Gefahr, dass sie den Umgang mit diesen Medien verlernen und wesentliche technische Entwicklungen versäumen (Knauer 2006, S. 2 f.). Ohne ein Basiswissen im Umgang mit digitalen Medien verschlechtern sich die Aussichten, einen Arbeitsplatz zu finden, erheblich (z. B. Theine/Elgeti-Starke 2018, S. 111). Informations- und Kommunikationstechnologien müssen daher im Strafvollzug einen ebenso bedeutenden Platz einnehmen wie in Freiheit (Dathe-Morgeneyer/Pfeffer-Hoffmann 2010, S. 43).

Fazit und Ausblick

Die Einschränkung der Telekommunikation im Strafvollzug wirkt sich mit der fortschreitenden technischen Entwicklung immer intensiver auf die Grundrechte aus. Je weiter sie voranschreitet und je mehr neue Möglichkeiten zum Grundrechtsgebrauch eröffnet werden, desto schwerer werden die Grundrechte auch durch die Beschränkung der Telekommunikation beeinträchtigt. Daher stellt sich die Frage, ob die zahlreichen Grundrechtseingriffe, die heutzutage gar nicht mehr zwangsläufig mit dem Einsperren verbunden sind, noch stattfinden dürfen.
Die Corona-Pandemie macht deutlich, dass die Anstalten kaum in der Lage sind, die Kontaktmöglichkeiten nach außen auf ein angemessenes Maß zu steigern, obwohl im Rahmen der vorhandenen Möglichkeiten viel versucht wurde. Strukturell sind die Anstalten meistens nicht darauf ausgerichtet, dass dort entsprechende Anwendungen genutzt werden, da technische Möglichkeiten fehlen. WLAN funktioniert aufgrund der dicken Mauern oft nicht; der Mobilfunk wird sogar bewusst verhindert, indem Mobilfunkblocker für viele Millionen Euro in die Anstalten eingebaut werden. Spätestens durch die Pandemie sollte deutlich geworden sein, dass dies so nicht länger funktionieren kann.

Oberste Maxime sollte aber bleiben, dass Haftstrafen aufgrund der diversen Nachteile generell vermieden und viel mehr von den Möglichkeiten der vorzeitigen Entlassung aus § 57 StGB Gebrauch gemacht werden sollte. Dies bestätigt sich auch eindrucksvoll durch die Corona-Pandemie. Resozialisierung außerhalb des Gefängnisses funktioniert in der Regel deutlich besser.

Dr. Jan Fährmann ist Jurist und Kriminologe. Nach einer Tätigkeit in der Strafverteidigung arbeitet er aktuell im Forschungsinstitut für öffentliche und private Sicherheit an der HWR Berlin, an der er auch als Dozent tätig ist. Seine Forschungsschwerpunkte liegen im Polizei-, Strafvollzugs-, Datenschutz- und Betäubungsmittelrecht.

Literaturverzeichnis

Aden, Hartmut; Arzt, Clemens; Fährmann, Jan (2020): Gefährdete Freiheitsrechte in Krisenzeiten – Lehren aus der COVID-19-Pandemie. In: Vorgänge 59, 2020, 2, S. 99–112
Calliess, Christian (2006): Schutzpflichten. In: Merten, Detlef u. a. (Hrsg.): Grundrechte in Deutschland. Allgemeine Lehren I. Heidelberg, S. 963–992
Cornel, Heinz (2018): Zum Begriff der Resozialisierung. In: Cornel, Heinz u. a. (Hrsg.): Resozialisierung. Handbuch. Baden-Baden, S. 31–62
Dathe-Morgeneyer, Sebastian; Pfeffer-Hoffmann, Christian (2010): BLis – Blended Learning im Strafvollzug. In: Bewährungshilfe 57, 2010, 1, S. 42–55
Dünkel, Frieder; Morgenstern, Christine (2020): Der Einfluss von Covid-19 auf den Strafvollzug und die Strafvollzugspolitik in Deutschland. In: Neue Kriminalpolitik (NK) 32, 2020, 4, S. 432-457
Fährmann, Jan (2016): Telefonieren im geschlossenen Strafvollzug. In: Neubacher, Frank; Bögelein, Nicole (Hrsg.): Krise – Kriminalität – Kriminologie. Mönchengladbach, S. 257–266
Fährmann, Jan (2019): Resozialisierung und Außenkontakte im geschlossenen Vollzug. Eine kriminologische, strafvollzugs- und verfassungsrechtliche Untersuchung am Beispiel des Telefonierens. Berlin
Fährmann, Jan (2020): Pandemie und Strafvollzug. https://verfassungsblog.de/pandemie-und-strafvollzug/ (Zugriff: 26.11.2020)
Fährmann, Jan; Arzt, Clemens (2020): Polizeilicher Umgang mit personenbezogenen Daten in der Corona-Pandemie. In: Datenschutz und Datensicherheit (DuD) 44, 2020, 12, S. 801–805
Farrall, Stephen (2002): Rethinking what works with offenders. Probation, social context and desistance from crime. Cullompton
Hefendehl, Roland (2020): Gefängnisse in Not: Was für eine Chance?! In: NK 32, 2020, 4, S. 415-431
Knauer, Florian (2006): Strafvollzug und Internet. Rechtsprobleme der Nutzung elektronischer Kommunikationsmedien durch Strafgefangene. Berlin
Kury, Helmut; Kern, Julia (2003): Angehörige von Inhaftierten – zu den Nebeneffekten des Strafvollzugs. In: Zeitschrift für Strafvollzug und Straffälligenhilfe 52, 2003, 5, S. 269–278
Maelicke, Bernd (2003): Überbelegung = Fehlbelegung? !!! Plädoyer für grundlegende Systemverbesserung im deutschen Strafvollzug. In: NK 15, 2003, 4, S. 143–144
Maruna, Shadd; Immarigeon, Russ; Lebel, Thomas (2004): Ex-offender reintegration: theory and practice. In: Maruna, Shadd (Hrsg.): After crime and punishment. Pathways to offender reintegration. Cullompton, 104-129
Murray, Joseph; Farrington, David (2008): The Effects of Parental Imprisonment on Children. In: Crime and Justice 37, 2008, 1, S. 133–206
Sampson, Robert; Laub, John (1993): Crime in the making. Pathways and turning points through life. Cambridge
Schwarz, Kathleen; Stöver, Heino (2014): Stress und Belastung im geschlossenen Justizvollzug. Oldenburg
Theine, Elisabeth; Elgeti-Starke, Brigitte (2018): Bildung und Qualifizierung. In: Maelicke, Bernd u. a. (Hrsg.): Das Gefängnis auf dem Prüfstand. Zustand und Zukunft des Strafvollzugs. Wiesbaden, S. 109–128.

Anmerkungen:

1 Z. B. https://www.welt.de/regionales/thueringen/article207290631/Vier-bestaetigte-Corona-Infektionen-im-Gefaengnis-Untermassfeld.html.
2 Vgl. https://www.tagesspiegel.de/berlin/corona-risiko-in-der-jva-warum-es-kaum-infektionen-in-berlins-haftanstalten-gibt/25915376.html.
3 https://www.tagesspiegel.de/berlin/behrendts-corona-gnadenerlass-berlin-erspart-schwarzfahrern-und-ladendieben-gefaengnis/25963162.html
4 https://www.watson.de/leben/interview/718630251-gefaengnisse-und-corona-warum-insassen-nun-entlassen-werden-koennten.
5 https://www.spiegel.de/panorama/justiz/wie-sich-gefaengnisse-fuer-corona-wappnen-a7a006e7f-7811-4a00-a26b-ee98c817ba13.
6 https://gefaengnisseelsorge.net/corona-besuch, https://justiz.sachsen-anhalt.de/justizvollzug/wissenswertes/besuchsregeln-in-den-justizvollzugsanstalten/ oder https://www.baden-wuerttemberg.de/de/service/presse/pressemitteilung/pid/ab-29-juni-besuche-von-jeweils-einer-person-fuer-gefangene/.
7 https://www.spiegel.de/panorama/coronavirus-mehrere-tote-bei-gefaengnisrevolten-in-italien-wegen-besuchsverbot-a-7b4f0075-a1eb-49a1-9800-d541d9afe968.
8 Z. B. https://www.justiz.bayern.de/service/corona/Umgang_Justiz.php; https://www.tagesspiegel.de/berlin/corona-risiko-in-der-jva-warum-es-kaum-infektionen-in-berlins-haftanstalten-gibt/25915376.html.
9 https://netzpolitik.org/2020/hamburger-justizvollzugsanstalten-gefangene-wehren-sich-gegen-wegnahme-von-handys/

Der Beitrag Außenkontakte während der Pandemie erschien zuerst auf Humanistische Union.

In: vorgänge Nr. 234 (2/2021), S.43 – 56

Wie weit gesetzlicher Anspruch und Realität des Strafvollzugs auseinanderklaffen, zeigt sich auch in der gesundheitlichen Versorgung der Gefangenen. Die Autor*innen des folgenden Beitrags verdeutlichen dies am Beispiel der Substitutionsbehandlung, die in Deutschland keineswegs flächendeckend, in manchen Bundesländern gar extrem selten angeboten wird. Vielerorts werde noch auf das (als überholt geltende) Abstinenzkonzept gesetzt, den Gefangenen eine leidmindernde, zeitgemäßen medizinischen Standards entsprechende Behandlung ihrer Drogenabhängigkeit im Strafvollzug vorenthalten. Der Beitrag geht auf die medizinischen Behandlungsstandards genauso wie auf (menschen-)rechtlichen Rahmenbedingungen dieser Behandlungsmethode ein.

Einleitung

Während der Corona-Pandemie veränderte sich der Alltag im Gefängnis erstaunlich schnell, insbesondere Abläufe und Routinen.1 Dies ist sehr ungewöhnlich. Gesellschaftliche Entwicklungen und Fortschritte werden dort meist (wenn überhaupt) mit erheblicher Verzögerung umgesetzt. Die Veränderungsresistenz der Gefängnisse bzw. der Vollzugsbehörden führt dazu, dass grund- und menschenrechtliche Standards teilweise stark beeinträchtigt sind. Dies soll am Beispiel der Substitutionsbehandlung von opiatabhängigen Gefangenen verdeutlicht werden.

Trotz umfangreicher wissenschaftlicher Evaluationen und praktischer Erfolge wird die Behandlungsmethode der Substitution für Gefangene, die von Heroin oder anderen Opiaten2 abhängig sind, vielfach nicht angeboten bzw. deren Einsatz teilweise sogar (bewusst) blockiert. Das Thema der Substitution in Haft wird schon seit Jahrzehnten diskutiert. Immer wieder wird suchtkranken Gefangenen durch die Vollzugsbehörden bzw. die Anstaltsärzt*innen der Zugang zu einer solchen Behandlung versagt, obwohl es sich oftmals um schwerkranke, dringend behandlungsbedürftige Menschen handelt. Beschwerden der Gefangenen gegen die Behandlungsverweigerung bleiben oft erfolglos, auch vor Gericht. Am Umgang mit suchtkranken Menschen in Haft wird die Abhängigkeit der Gefangenen von Vollzugsbehörden bzw. Anstaltsärztinnen deutlich.

Verän­de­rungs­re­sis­tente Vollzugs­be­hörden

Eine Inhaftierung hat extreme Auswirkungen auf die Ausübung von Grund- und Menschenrechten der Betroffenen. Auf den ersten Blick wird zwar „nur“ in die durch Art. 2 Abs. 2 S. 2 GG geschützte körperliche Fortbewegungsfreiheit eingegriffen, indem die Gefangenen eingesperrt werden. Dieser Eingriff beeinträchtigt aber gleichzeitig zwangsläufig zahlreiche andere Freiheitsrechte,³ da die Fortbewegungsfreiheit oftmals die Voraussetzung für deren Ausübung ist. So können Gefangene beispielsweise nicht an einer Versammlung teilnehmen (Art. 8 GG) und nicht mehr völlig selbstständig für ihre Bedürfnisse – etwa Ernährung oder Hygiene – sorgen,⁴ sondern sind auf eine Versorgung durch die Vollzugsbehörde angewiesen. Gleiches gilt für medizinische Behandlungen und den Zugang zur Medikation. Insofern kann die Weigerung der Vollzugsbehörde, die entsprechende Versorgung der Gefangenen sicherzustellen, Grund- und Menschenrechte verletzen.⁵Zugleich beeinflussen gesellschaftliche Entwicklungen und dadurch entstehende Bedürfnisse sowie neue (wissenschaftliche) Erkenntnisse die Grund- und Menschenrechtsstandards im Gefängnis und verpflichten die Vollzugsbehörde, die Haftbedingungen gesellschaftlichen Entwicklungen anzupassen. Dies spiegelt sich auch in den Strafvollzugsgesetzen im Angleichungsgrundsatz wider, beispielsweise in § 3 Abs. 3 StVollzG Bln, der die Vollzugsbehörden verpflichtet, das Leben im Strafvollzug soweit wie möglich an die Verhältnisse in Freiheit anzugleichen. Ein statisches, abgeschlossenes Gefängnissystem, welches sich nicht an gesellschaftliche Entwicklungen anpasst, gewährleistet demgegenüber den Schutz von Grund- und Menschenrechten nicht ausreichend.

Grundsätzlich sind Vollzugsbehörden sehr behäbige und unbewegliche Institutionen. Gesellschaftliche Entwicklungen kommen meist nur mit langer Verzögerung im Strafvollzug an. Dies hat unterschiedliche Gründe. Einerseits ist oftmals der politische Wille gering, auf Bedürfnisse von Gefangenen einzugehen, da damit kaum Wähler*innenstimmen zu gewinnen sind. Andererseits ist der Strafvollzug stark symbolisch aufgeladen: es soll der Eindruck eines „Hotelvollzuges“ vermieden werden, in dem es den Gefangenen womöglich besser geht als nicht straffällig Gewordenen. Zusätzlich werden neue gesellschaftliche Entwicklungen oftmals von den Vollzugsbehörden als Sicherheitsrisiko eingestuft. Das betrifft z. B. technische Entwicklungen, sodass es lange dauert, bis „neue“ technische Geräte Gefangenen zur Verfügung stehen.⁶ Dies zeigt sich beispielsweise bei Telefonmöglichkeiten für Gefangene, die immer noch nicht in allen Vollzugsanstalten angeboten werden bzw. teilweise stark beschränkt sind,⁷ was sich gerade während der Corona-Pandemie wegen der eingeschränkten Besuchsmöglichkeiten gravierend für die Gefangenen auswirkt.⁸

Eine solche Veränderungsresistenz zeigt sich auch in der Debatte über die Substitutionsbehandlung im Gefängnis.

Substitutionsbehandlung

Die Bundesärztekammer (BÄK) definiert Opioidabhängigkeit als eine behandlungsbedürftige, schwere chronische Krankheit.⁹ Die Substitution ist eine wissenschaftlich umfangreich evaluierte Behandlungsform für diese Erkrankung.¹⁰ Die Betroffenen erhalten ein Medikament zur Reduktion bzw. Aufhebung des Suchtdrucks. Sie werden mit genau definierten Mengen chemisch reinen Methadons oder eines anderen Substituts unter einwandfreier Hygiene versorgt, um sowohl die Folgen unsteriler Injektionen – wie virale und bakterielle Infektionen – zu minimieren, als auch den allgemeinen Gesundheitszustand der – oft verwahrlosten – Suchtkranken zu stabilisieren. Da der Suchtdruck so stark sein kann, dass der gesamte Alltag der Suchtkranken dadurch geprägt ist, wird durch dessen Verringerung etwa eine substitutionsgestützte Therapie ermöglicht. So können Opioidabhängige einen Weg aus der Abhängigkeit finden, weniger psychotrope Substanzen konsumieren und/oder mit ihrer Abhängigkeit unter menschenwürdigen Umständen (über)leben. Bei vielen Schwerstabhängigen hilft allein diese Behandlungsform. Durch die Substitutionsbehandlung wird den Kranken ein Weg aus der Sucht aufgezeigt, sie erhalten Zugang zu Institutionen der Suchthilfe und können in weitere ärztliche Behandlungen eingebunden werden (z.B. HIV/AIDS- und Hepatitis C-Behandlungen).¹¹

Die Substitutionsbehandlung wurde erstmals in den 1940er Jahren in den USA eingesetzt. Anfangs bestand ihr gegenüber eine große Skepsis, die oftmals durch unbestätigte Vorurteile geprägt war. Dementsprechend gab es eine stark emotionalisierte politische Debatte über den Einsatz dieser Behandlungsmethode.¹² Im Zusammenhang mit Drogen verlaufen politische Debatten oftmals nicht faktenbasiert, sondern sind stärker von Emotionen geprägt.¹³ Mit zunehmenden Erfahrungen und wissenschaftlichen Evaluationen wurde die Behandlung dennoch immer umfassender eingesetzt¹⁴ und muss mittlerweile als best practice und Methode der Wahl zur Behandlung von opioidabhängigen Menschen eingestuft werden.¹⁵

Wissenschaftliche Erkenntnisse belegen, dass Gesundheitsrisiken durch Substitution gesenkt werden¹⁶. Die Todesrate für Suchtkranke in einer Substitutionsbehandlung ist bis zu einem Drittel geringer als ohne eine solche Behandlung. Auch das Risiko von – oft tödlichen – Überdosierungen wird deutlich verringert.¹⁷ Eine kontinuierliche Substitutionsbehandlung trägt außerdem substantiell zur Verringerung von HIV-Infektionen bei.¹⁸

Viele Suchtkranke finden durch die Substitution einen Weg aus der (Beschaffungs-) Kriminalität. Es gibt zahlreiche internationale Studien zur Wirkung von Substitutionsbehandlungen auf die Reduktion kriminellen Verhaltens. Egli et al. untersuchten in ihrer Metaanalyse qualitativ hochwertiger Studien,¹⁹ ob und wie sich die Behandlung mit Substitutionsmitteln auf die Häufigkeit von (Wieder-)Verurteilungen oder (Wieder-)Inhaftierungen auswirkte. Dabei zeigte sich, dass opioidabhängige Personen, die irgendeine Art von Substitutionsbehandlung erhielten, signifikant seltener strafrechtlich auffällig wurden als solche, die nicht behandelt wurden oder die ein Placebo erhielten. Aus einer Metaanalyse von Koehler et al. folgt, dass Behandlungen/Therapien häufiger zu einer Reduktion kriminellen Verhaltens führten als der „natürliche Ausstiegsprozess“ ohne Therapie.²⁰ Insgesamt zeigten sich die positivsten Ergebnisse mit eindeutig signifikanten Effekten bei vielen Studien zur Substitutionsbehandlung: Es kam seltener zu erneutem strafrechtlich relevanten Handeln und zum Konsum illegaler Suchtmittel. Für eine abstinenzorientierte Therapie sind die Befunde weniger eindeutig.

Ferner muss berücksichtigt werden, dass die Substitutionsbehandlung dazu beitragen kann, chronische Schmerzen zu lindern, die bei langjährig Suchterkrankten auftreten können und der Abbruch einer Substitutionsbehandlung zusätzliches körperliches und psychisches Leid bei den Erkrankten verursacht.

Substi­tu­ti­ons­be­hand­lung im Gefängnis

Durch den Suchtdruck werden Suchtkranke immer wieder zu Straftaten getrieben.²¹ Dementsprechend ist der Anteil von Drogenabhängigen an der Gefangenenpopulation sehr hoch.²² Trotz dieses Befunds und der wissenschaftlich bestätigten Erfolge von Substitutionsbehandlungen und ihrer positiven Einflüsse auf die Legalbewährung lehnen einige Vollzugsbehörden die Substitutionsbehandlung immer noch ab. Die Deutsche Aidshilfe und andere Expert*innen gehen davon aus, dass zwischen unter einem Prozent (Sachsen) bis 65 Prozent (Bremen) der suchtkranken Gefangenen eine Substitutionsbehandlung erhalten.²³ Zudem werden schätzungsweise 70 Prozent der begonnenen Substitutionsbehandlungen während der Inhaftierung abgebrochen.²⁴ Die Vollzugsbehörden rechtfertigen ihre Verweigerungshaltung damit, die Vergabe eines Ersatzstoffes „heile“ die Sucht nicht, sondern ersetze eine Abhängigkeit durch eine andere und die Substitution sei nicht für jede*n Opioidabhängige*n die passende Behandlungsmethode. Damit herrscht bei vielen Behördenvertretern immer noch der Gedanke vor, eine Suchterkrankung müsse durch Abstinenz geheilt werden, was ganz offensichtlich einem Großteil der Gefangenen nicht gelingt, die immer wieder aufgrund von Beschaffungskriminalität auffällig und verurteilt werden.

Diese Herangehensweise führt dazu, dass eine Abstinenz allenfalls während des Vollzuges erreicht wird und nach der Entlassung der Gesundheitszustand der Gefangenen wieder gefährdet ist, da sie dann nicht mehr (fortwährend) durch die Vollzugsbehörden kontrolliert werden. Da im Gefängnis häufig ein reger Drogenhandel betrieben wird, muss selbst diese „offizielle“ Abstinenz allerdings bei vielen Gefangenen zumindest angezweifelt werden.²⁵

Manche Vollzugsbehörden und Teile der Rechtswissenschaft gehen weiter davon aus, dass eine Substitution der Resozialisierung der Gefangenen entgegenlaufe.²⁶ Empirische Untersuchungen deuten jedoch auf eine Förderung der Resozialisierung von Gefangenen durch Substitution hin. So gibt es Hinweise darauf, dass durch eine Substitutionsbehandlung in Haft abhängigkeitsbedingte Delikte nach der Entlassung sowie ein Verstoß gegen Bewährungsauflagen reduziert werden und Gefangene während der Haft besser an Resozialisierungsmaßnahmen mitwirken. So zeigten sich im Gefängnisalltag positive Effekte der Behandlung (z. B. Reduktion gewalttätigen Handelns oder Steigerung der Arbeitsfähigkeit).²⁷ Therapie und Substitution bedeuten keinen Widerspruch; eine Substitution ist vielmehr oft die Voraussetzung für weitere Therapien. Ferner begeben sich opioidabhängige Gefangene öfter aus der Haft heraus in eine Entwöhnungs- bzw. medizinische Rehabilitationsbehandlung oder beenden diese häufiger regulär, wenn eine Anschlussbehandlung durch Substitution in der Therapieeinrichtung gewährleistet ist,²⁸ wodurch sie auch nach der Entlassung weiter ihre Opioidsucht bekämpfen können.

Dementsprechend kann festgehalten werden, dass die alleinige Fokussierung auf eine abstinenzorientierte Behandlung im Vollzug überholt sein sollte, die Praxis jedoch teilweise immer noch vom „Abstinenzparadigma“ geprägt ist. Dies mag daran liegen, dass sich unter den kontrollierten Bedingungen der Haft viele Gefangene gesundheitlich stabilisieren und möglicherweise auch kurzfristig abstinent leben können. Ob und wie es nach der Entlassung weitergeht, bleibt der Vollzugsbehörde im Regelfall jedoch verschlossen, sollte aber mit Blick auf eine nachhaltige Stabilisierung Suchtkranker stärker berücksichtigt werden.

Rechtlicher Anspruch auf eine Substi­tu­ti­ons­be­hand­lung

Die Veränderungsresistenz des Vollzugs setzt sich häufig sogar vor Gericht durch. Für Gefangene ist es äußerst schwierig, Substitutionsbehandlungen einzuklagen. Dabei muss berücksichtigt werden, dass viele Gefangene bereits in ihren Rechtsschutzmöglichkeiten eingeschränkt sind und sich häufig aus unterschiedlichen Gründen nicht gegen eine verweigerte medizinische Behandlung wehren. Die Verfahren dauern für Gefangene meistens nicht nur (zu) lange und erledigen sich häufig bereits durch Verlegung in eine andere Anstalt oder ihre Entlassung, sondern können von vielen Gefangenen oftmals nicht finanziert werden. Zwar sind die Gerichtsgebühren gering, viele Gefangene werden sich jedoch eine anwaltliche Vertretung nicht leisten können, auf die sie aber aufgrund des komplexen Rechtsschutzsystems, fehlender Rechts- und/oder Deutschkenntnisse sowie Schreib- und Leseschwäche angewiesen sind.²⁹ Selbst mit anwaltlicher Unterstützung bleiben Klagen zudem oft erfolglos, sodass viele Gefangene keinen Zugang zu einer Substitutionsbehandlung haben, obwohl diese aus rechtlichen Gründen geboten wäre.

Nach den Landesstrafvollzugsgesetzen haben Gefangene einen Anspruch auf angemessene medizinische Behandlung, beispielsweise in Bayern auf notwendige Krankenbehandlung gemäß Art. 60 Abs. 1 BayStVollzG. Bei der Substitution handelt es sich um eine solche medizinische Behandlung im Sinne der Strafvollzugsgesetze. Erläuterungsbedürftig ist, wann ein gerichtlich durchsetzbarer Anspruch auf eine bestimmte Behandlung – hier die Substitution – besteht.

Ein Anspruch auf Substitution folgt aus der Indikation der Behandlung. Dementsprechend stellt sich die Frage, wer diese bestimmt und nach welchen Kriterien die Indikation beurteilt wird. Für die gesundheitliche Betreuung der Gefangenen sind die Anstaltsärzt*innen zuständig. Die Wahl der richtigen Behandlungsmethode und die Bestimmung des medizinisch Erforderlichen sind grundsätzlich allein ihre Sache.³⁰ Sie haben im Rahmen ärztlicher Therapiefreiheit u.U. einen medizinischen Ermessensspielraum. Im Falle einer eindeutigen Indikation besteht kein Ermessensspielraum. Raum für die Auswahl von Therapien besteht nur dann, wenn medizinische Standards nicht eindeutig vorgeben, welche von mehreren möglichen Therapien die für die Patient*innen geeignetere ist.³¹ Gefangene sind, da sie keinen Anspruch auf eine freie Ärzt*innen-Wahl haben, besonders darauf angewiesen, dass zum Schutz ihrer Grundrechte eine gerichtliche Überprüfung von Entscheidungen hinsichtlich ihrer medizinischen Behandlung stattfinden kann.³² Die Gerichte haben deshalb zu prüfen, ob die Grenzen pflichtgemäßen ärztlichen Ermessens eingehalten worden sind.³⁸ⁱ Aufgrund der potentiell gravierenden gesundheitlichen Auswirkungen einer fehlerhaften ärztlichen (Nicht-)Behandlung besteht eine besondere gerichtliche Aufklärungspflicht. Die zuständigen Richter*innen müssen also das konkrete Krankheitsbild, die erforderliche Medikation etc. ermitteln, ggf. unter Zuziehung von Sachverständigen. Dies umfasst auch die Bestimmung der Grenzen ärztlicher Therapiefreiheit.³⁹

Die Grenzen der ärztlichen Therapiefreiheit bei der Substitution ergeben sich aus betäubungsmittelrechtlichen Vorschriften und daraus resultierenden ärztlichen Standards. Aus § 5 Abs. 12 BtMVV folgt, dass die BÄK den allgemein anerkannten wissenschaftlichen Stand für die Substitution und die Voraussetzungen für eine entsprechende Behandlung in einer Richtlinie zur Durchführung der substitutionsgestützten Behandlung Opiatabhängiger festlegt, die auf Basis wissenschaftlicher und medizinischer Erkenntnisse stetig aktualisiert wird.

Als Indikation für eine Substitutionsbehandlung gilt nach dieser Richtlinie eine diagnostizierte Opioidabhängigkeit, sodass eine Substitutionsbehandlung im Regelfall bei einer Opioidabhängigkeit indiziert ist. Eine Versagung bedarf einer besonderen Begründung und muss sich an der Richtlinie der BÄK orientieren, weshalb genau zu begründen ist, warum von der regelmäßig indizierten Behandlung im Einzelfall abgewichen werden soll. Nach der Substitutionsrichtlinie soll die Kontinuität der Behandlung sichergestellt werden. In aller Regel wird deshalb ein Abbruch der Behandlung gegen den Willen des Betroffenen nicht in Betracht kommen.⁴⁰

Frühere Recht­spre­chung in Deutschland

Lange Zeit entschieden Vollzugsbehörden und Gerichte über das Verlangen von Gefangenen nach einer Substitutionsbehandlung, ohne die BÄK-Richtlinie zu berücksichtigen oder die Entscheidung der Anstaltsärzt*innen einer angemessenen Überprüfung zu unterziehen. Das OLG Hamburg wies z. B. lediglich darauf hin, dass die Überprüfungsmöglichkeiten ärztlicher Entscheidungen stark eingeschränkt seien,⁴⁵ ohne den gerichtlichen Prüfungsrahmen näher zu bestimmen oder selbst in eine Überprüfung einzusteigen. Der Antrag des Gefangenen wurde abgelehnt.

Auch das LG Augsburg führte lediglich aus, dass es keinerlei Zweifel an der Kompetenz des Anstaltsarztes habe. Es läge deshalb eine qualifizierte ärztliche Überprüfung der medizinischen Notwendigkeiten vor, die nachvollziehbar eine Indikation verneint habe.⁴⁷ Die Vollzugsbehörde hatte ausgeführt: „Wie bereits mehrfach vom Anstaltsarzt festgestellt, handelt es sich bei dem Antragsteller jedoch nicht um einen kranken Gefangenen. Vielmehr ist er langjähriger Drogenkonsument und massiv drogenabhängig.“⁴⁸ Bereits aus der Präambel der BÄK folgt, dass eine Drogenabhängigkeit eine Erkrankung darstellt, sodass bereits die Prämisse des Gerichts und der Vollzugsbehörde verfehlt war. Auch die Beschwerdeinstanz – das OLG München – verzichtete auf eine Prüfung der Plausibilität der ärztlichen Entscheidung unter Berücksichtigung der Richtlinien.⁴⁹

Einfluss des Europä­i­schen Gerichts­hofs für Menschen­rechte

Diese Entscheidungen auf nationaler Ebene sind mittlerweile überholt. 2016 gab der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) der Klage eines suchtkranken deutschen Gefangenen statt.⁵⁰ Geklagt hatte ein Gefangener eines bayerischen Gefängnisses, dem jahrelang eine Substitutionsbehandlung verweigert worden war, obwohl er seit seiner Jugend heroinabhängig, mittlerweile HIV-positiv und an Hepatitis C erkrankt war. Diverse Versuche, die Abhängigkeit zu überwinden, waren gescheitert. Vor seiner Inhaftierung war er 17 Jahre mit Methadon substituiert worden; die Behandlung wurde erst nach der Entlassung wiederaufgenommen. Die Vollzugsbehörde hatte die Substitutionsbehandlung abgelehnt, weil sie weder aus medizinischen Gründen noch aus Gründen der Resozialisierung indiziert gewesen sei.⁵¹

Der EGMR gab der Klage des Gefangenen mit der Begründung statt, dass kein externer Sachverständiger hinzugezogen wurde, um zu beurteilen, ob die Substitutionsbehandlung indiziert war. Die Richter*innen führten aus, dass zu den besonderen Schutzpflichten gegenüber Gefangenen auch gehöre, Untersuchungen durch Ärzt*innen zuzulassen, zu denen ein Vertrauensverhältnis besteht,52 auch von solchen, die auf Substitution spezialisiert seien.⁵³ Sollten hinsichtlich der Frage, welche Behandlung zur angemessenen Gewährleistung der Gesundheit von Gefangenen notwendig sind, die Meinungen der Ärzt*innen auseinandergehen, könne es erforderlich sein, zusätzlichen Rat von spezialisierten medizinischen Sachverständigen einzuholen. Andernfalls sei nicht von einem ausreichend aufgeklärten Sachverhalt auszugehen.

Zusätzlich verdeutlichte der EGMR aber auch, dass eine verweigerte Substitutionsbehandlung eine Verletzung von Art. 3 EMRK in Form einer erniedrigenden Behandlung darstellen kann. Nach Art. 3 EMRK darf niemand der Folter oder einer unmenschlichen oder erniedrigenden Strafe oder Behandlung ausgesetzt werden. Unmenschlich ist eine Behandlung, die absichtlich ungerechtfertigte, schwere psychische oder physische Leiden verursacht.⁵⁴ Nach Ansicht des EGMR kann eine verweigerte Substitutionsbehandlung bei Langzeitopiatabhängigen starke körperliche Belastungen und extremen psychischen Stress verursachen, wodurch die Schwelle der Anwendbarkeit des Art. 3 EMRK erreicht sein kann. Der EGMR stellte überdies fest, dass nicht zwingend körperliche Entzugserscheinungen für eine Verletzung von Art. 3 EMRK notwendig sind.⁵⁵ Auch chronische Schmerzen können im Einzelfall mit einer Substitutionstherapie wirkungsvoller gelindert werden als mit herkömmlichen Schmerz­mitteln. Das Leid des Betroffenen werde dadurch verschlimmert, dass eine Therapie bekannt sei, die die Schmerzen des Betroffenen besser lindern kann, diese aber dennoch verweigert werde.⁵⁶

Auch wenn der EGMR – im konkreten Fall – aufgrund der unterlassenen Hinzuziehung eines externen Sachverständigen nicht mehr abschließend entscheiden musste, ob die vorliegende Behandlung unmenschlich war, ist aufgrund der von ihm aufgestellten Maßstäbe davon auszugehen, dass bei einer indizierten, aber verweigerten Substitutionsbehandlung regelmäßig die Schwelle von Art. 3 EMRK erreicht sein wird. Die Entscheidung kann daher als Leitlinie für den Umgang mit suchtkranken Gefangenen auf andere Fallkonstellationen übertragen werden. Gerade bei Langzeitabhängigen, bei denen bisher nur eine Substitutionsbehandlung erfolgreich war, ist eine Verletzung von Art. 3 EMRK sehr wahrscheinlich, wenn die Behandlung nach Haftantritt beendet wird.^xlvii Die Fortsetzung einer bereits bei Haftantritt laufenden Substitutionsbehandlung darf dementsprechend nur dann abgelehnt werden, wenn dies aus (externer) medizinischer Sicht geboten ist.^xlviii

Daher sind aus der Entscheidung des EGMR Konsequenzen für die Praxis und Rechtsprechung zu erwarten. Ob und welche Änderungen dadurch angestoßen und umgesetzt werden, kann noch nicht abschließend beurteilt werden. Es gibt Hinweise darauf, dass die vollzugliche Veränderungsresistenz selbst durch ein Urteil des EGMR nicht zwangsläufig überwunden wird. Die Zahl der Substitutionsbehandlungen in Haft sind besonders in Sachsen und – trotz steigender Anzahl von Substituierten^xlix – auch in Bayern noch immer gering.^l Auch ist noch unklar, wie die Rechtsprechung mit der Entscheidung des EGMR umgehen wird. Aus einigen Entscheidungen können jedoch erste Hinweise gezogen werden.

Das OLG München^li setzte sich umfassend mit der Entscheidung des EGMR auseinander und griff die Verpflichtung zu einer Beteiligung eines/r externen Ärzt*in auf, die im zugrundeliegenden Fall unterblieben war. Deshalb – sowie aus anderen Gründen – sei der Sachverhalt noch nicht abschließend geklärt; die Entscheidung wurde an das Ausgangsgericht zurückverwiesen. Zwar hob das OLG München die Bedeutung der Richtlinien der BÄK hervor, betonte allerdings nach wie vor, dass sich die Substitution auch an den Erfordernissen des Vollzuges zu orientieren habe und die Richtlinie nur ein Aspekt der Ermessensentscheidung sei. Welche vollzuglichen Erwägungen bei medizinischer Indikation entgegenstehen können, wird nicht erklärt.

Auch die Strafvollstreckungskammer des LG Regensburg griff die medizinische Indikation nach der Richtlinie der BÄK auf und betonte zu Recht, dass aus dem Urteil des EGMR folge, dass suchtkranke Menschen im Gefängnis nicht anders behandelt werden dürfen als außerhalb des Gefängnisses.^lii Diese Entscheidung wurde vom BayObLG – mittlerweile höchste fachgerichtliche Instanz in Bayern – unter Hinweis auf alternative Behandlungsmethoden, deren Anwendung im Ermessen des ärztlichen Personals stünden, aufgehoben.^liii Um welche Methoden es sich im konkreten Fall handelte, ob sie evidenzbasiert sind, und warum sie zur Behandlung ausreichend sein sollen, blieb dabei genauso unklar, wie der Umstand, ob die ärztliche Entscheidung auf ihre Plausibilität hin überprüft wurde. Im Urteil heißt es nur, dass „die Vollzugsbehörde (…) auch die weiteren in den Richtlinien der BÄK enthaltenen Ziele des Substitutionsprogrammes im Blick“ hatte. Zudem wird darauf hingewiesen, dass der EGMR nur über den Abbruch einer Substitutionsbehandlung entschieden habe und nicht über den Neubeginn. Die negativen Auswirkungen eines Abbruches oder die medizinische Indikation sind vielfach die gleichen, wenn eine Behandlung nicht (erneut) aufgenommen wird. Auch die Erstaufnahme einer Substitution kann medizinisch indiziert sein, worüber im konkreten Einzelfall zu entscheiden ist.

Insgesamt bleibt noch unklar, ob die Entscheidung des EGMR mehr Gefangenen den Zugang zu einer medizinisch indizierten Behandlung ermöglichen wird. Die ausgewerteten Entscheidungen und die Praxis in einigen Vollzugsanstalten und -behörden lassen hieran zweifeln, wobei ein langfristiger Einfluss nicht ausgeschlossen werden kann.

Fazit und Ausblick

Die Veränderungsresistenz im Strafvollzug kann einen großen Einfluss auf die Durchsetzung von Grund- und Menschenrechen der Gefangenen haben. Dabei kann nicht nur entscheidend sein, was im Gefängnis verboten ist, sondern welche gesellschaftlichen Entwicklungen und Erkenntnisse im Strafvollzug nicht umgesetzt werden. Insofern ist es wichtig, die Bedeutung des Angleichungsgrundsatzes im Gefängnis zu betonen und diesen stärker bei gerichtlichen Entscheidungen zu beachten. Neue Perspektiven auf gesellschaftliche Entwicklungen sind gerade in Zeiten einer Pandemie, die zahlreiche Schwächen des Strafvollzuges wie unter dem Brennglas zeigt, nötiger denn je.^liv

Der Umgang mit Substitutionsbehandlungen in Haft ist in einigen Bundesländern dringend reformbedürftig. Wissenschaftliche Evidenz wird von einigen Gerichten und Vollzugsbehörden genauso ignoriert wie Grund- und Menschenrechte suchtkranker Gefangener, zumal die Substitutionsbehandlung in zahlreichen Bundesländern und Anstalten durchaus angeboten wird. Aufgrund der ungleichen Anwendung sollten Überlegungen angestellt werden, wie der Anspruch der Gefangenen auf eine indizierte medizinische Behandlung gestärkt werden kann. Oftmals werden den Vollzugsbehörden bzw. Anstaltsärzt*innen (zu) große Entscheidungsspielräume zugebilligt, von denen letztlich abhängt, wie effektiv Grund- und Menschenrechte der Gefangenen hinsichtlich ihrer medizinischen Versorgung gewährleistet sind. Zwar sind Standards, die festlegen, wann eine Substitution geboten ist, durchaus vorhanden, jedoch eröffnen diese in der Praxis anscheinend noch zu weite Interpretationsmöglichkeiten, um ihre Verweigerung zu rechtfertigen.

Dr. Jan Fährmann ist Jurist und Kriminologe. Nach einer Tätigkeit in der Strafverteidigung arbeitet er aktuell im Forschungsinstitut für öffentliche und private Sicherheit an der HWR Berlin, an der er auch als Dozent tätig ist. Seine Forschungsschwerpunkte liegen im Polizei-, Strafvollzugs-, Datenschutz- und Betäubungsmittelrecht.

Dr. Wolfgang Lesting war bis zu seiner Pensionierung Vorsitzender Richter am Oberlandesgericht Oldenburg. Er beschäftigt sich seit mehr als 40 Jahren mit Fragen des Strafvollzugs, zuletzt vor allem mit der medizinischen Versorgung von Strafgefangenen.

Prof. Dr. Heino Stöver ist Dipl.-Sozialwissenschaftler und seit 2009 Professor an der Frankfurt University of Applied Sciences (Fachbereich 4 „Soziale Arbeit und Gesundheit“) mit dem Schwerpunkt „Sozialwissenschaftliche Suchtforschung“. Er ist geschäftsführender Direktor des Instituts für Suchtforschung der Frankfurt University of Applied Sciences (www.isff.info).

Ulrike Häßler Sozial-und Organisationspädagogin (M.A.), wissenschaftliche Mitarbeiterin im Kriminologischen Dienst Niedersachsen.

DR. Susanne  Schuster ist derzeit Richterin in einer großen Straf- und Berufungskammer in Brandenburg (Landgericht Cottbus). Zuvor hat sie als wissenschaftliche Mitarbeiterin für das Forschungsinstitut für Öffentliche und Private Sicherheit (FÖPS Berlin), die Nationale Stelle zur Verhütung von Folter (www.nationale-stelle.de) sowie die Europa-Universität Viadrina gearbeitet.

Dr. Karlheinz Keppler M.A., Medizinaldirektor i.R. Er arbeitete 25 Jahre Gefängnisarzt in Niedersachsen. Die Arbeitsschwerpunkte waren allgemeinmedizinische und gynäkologische Versorgung der Inhaftierten, Sucht, Drogen, Infektionsprophylaxe, Prävention, Gesundheitsförderung, Hepatitis-Situation im Gefängnis. Pensioniert seit August 2016.

Literatur

Arloth, Frank (2019): BeckOK Strafvollzugsrecht Bayern. München

Bäumler, Ester; Schmitz, Magdalene; Neubacher, Frank (2019): Drogen im Strafvollzug. Einschätzungen und Bewertungen von Gefangenen. In: Neue Kriminalpolitik 31, 3/2019, S. 301–318

Bögelein, N. (2020): Corona und der Umgang mit den Ersatzfreiheitsstrafen (EFS): und plötzlich ging alles ganz einfach. Vortrag auf den 5. Gefängnismedizintagen, 4.-5.12.2020

Burmester, Alexander (2016): Analyse der drogenbezogenen Todesfälle 2003-2013 in Hamburg: Risikofaktor Haftentlassung. https://ediss.sub.uni-hamburg.de/bitstream/ediss/7077/1/Dissertation.pdf (Zugriff: 06.03.2021)

Egli, Nicole; Pina, Miriam; Skovbo Christensen, Pernille; Aebi, Marcelo F.; Killias, Martin (2009): Effects of drug substitution programs on offending among drug-addicts

Fährmann, Jan (2016): Telefonieren im geschlossenen Strafvollzug. In: Neubacher, Frank; Bögelein, Nicole (Hrsg.): Krise – Kriminalität – Kriminologie. Mönchengladbach, S. 257–266

Fährmann, Jan (2018): Drogenpolitik – soziale Kontrolle durch Repressionen? In: Mercer, Milena u. a. (Hrsg.): Altered States. Substanzen in der zeitgenössischen Kunst. Berlin, S. 220–22

Fährmann, Jan (2019): Resozialisierung und Außenkontakte im geschlossenen Vollzug. Eine kriminologische, strafvollzugs- und verfassungsrechtliche Untersuchung am Beispiel des Telefonierens. Berlin

Fährmann, Jan; Knop, Julian (2019): Wie man ins Gefängnis kommt – Staatliche Begrenzung von Strafvollzugsforschung im Lichte von Kontrolle und Transparenz. In: Neue Kriminalpolitik 31, 4/2019, S. 395–409

Feest, Johannes; Lesting, Wolfgang; Lindemann, Michael: Strafvollzugsgesetze, Kommentar. 8. Aufl. Köln. Im Erscheinen.

 Frowein, Jochen; Peukert, Wolfgang (2019): Europäische Menschenrechts-Konvention. EMRK-Kommentar. Kehl am Rhein

Graebsch, Christine M. (2014): Kontrolle des Strafvollzugs durch unabhängiges Monitoring und die Prävention von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe. In: Forum Strafvollzug 63, 6/2014, S. 390–396

Groenemeyer, Axel (2012): Drogen, Drogenkonsum und Drogenabhängigkeit. In: Albrecht, Günter u. a. (Hrsg.): Handbuch soziale Probleme. Wiesbaden, S. 433–493

Groß, G. (5.-6.12.2019): Opioid-Substitutions-Therapie (OST) – Entwicklung der Substitutionsbehandlung im Justizvollzug in Bayern. Vortrag auf den 4. Gefängnismedizintagen in Frankfurt am Main

Groß, G. (2021): Entwicklung der Substitutionsbehandlung im bayerischen Strafvollzug am Beispiel der Justizvollzugsanstalt Straubing. In: Suchtmedizin 1/2021 (im Druck)

Häßler, Ulrike; Maiwald, Thomas (2018): Drogenabhängige Inhaftierte. In: Maelicke, Bernd u. a. (Hrsg.): Das Gefängnis auf dem Prüfstand. Zustand und Zukunft des Strafvollzugs. Wiesbaden, S. 423–442

Häßler, Ulrike; Suhling, Stefan (2017): Wer nimmt denn im Gefängnis Drogen? Prävalenz und individuelle Prädiktoren des Suchtmittelkonsums im Justizvollzug. In: Bewährungshilfe 64, 1/2017, S. 17–33

Keppler, K.; Stöver H. (2020): Forderungen zum Schutz vor SARS-CoV-2 im Justizvollzug. Positionspapier. In: Sucht 66, 4/2020, S. 207-211

Hedrich, Dagmar; Alves, Paula; Farrell, Michael; Stöver, Heino; Møller, Lars; Mayet, Soraya (2012): The effectiveness of opioid maintenance treatment in prison settings: a systematic review. In: Addiction 107, 3/2012, S. 501–517

Koehler, Johann A.; Humphreys, David K.; Akoensi, Thomas D.; Sánchez de Ribera, Olga; Lösel, Friedrich (2013): A systematic review and meta-analysis on the effects of European drug treatment programmes on reoffending. In: Psychology, Crime & Law 20, 6/2013, S. 584–602

Krausz, M.; Raschke, P.; Naber, D. (1999): Substitution von Heroinabhängigen mit Methadon. In: Der Internist 40, 6/1999, S. 645–650

Peters, Helge (2012): Soziale Kontrolle. In: Albrecht, Günter u. a. (Hrsg.): Handbuch soziale Probleme. Wiesbaden, S. 1255–1284

Schlebusch, Stephan (2020): Corona im Knast. In: Sozial Extra 44, 4/2020, S. 239–243

Schuster, Susanne; Fährmann, Jan (2019): Substitutionsbehandlung im Gefängnis aus einer menschenrechtlichen Perspektive. In: akzept e. V. Bundesverband u. a. (Hrsg.): 6. Alternativer Drogen- und Suchtbericht. Lengerich, S. 157–165

 Stöver, Heino (2018): Gesundheitliche und soziale Ungleichheiten in der Behandlung von Gefangenen. In: Festschrift für Arthur Kreuzer. In: Bartsch, Tillmann u. a. (Hrsg.): Mittler zwischen Recht und Wirklichkeit. Festschrift für Arthur Kreuzer zum 80. Geburtstag. Frankfurt am Main, 429 ff.

Stöver, Heino; Stallwitz (2007): Wirksamkeit und Bedeutung der Substitutionsbehandlung im Gefängnis – ein Literaturüberblick. In: Stöver, Heino (Hrsg.): Substitution in Haft. Berlin, S. 88–95

Stöver, H.; Keppler, K. (2021): Opioidsubstitutionsbehandlung im Justizvollzug: Welche Belege für die Wirksamkeit, welche Hindernisse und welche Lösungsmöglichkeiten bestehen? In: Suchtmedizin 1/2021 (im Druck)

WHO (2010): Prevention of acute drug-related mortality in prison populations during the immediate post-release period. https://www.rsat-tta.com/Files/Prison_Mortality.pdf (Zugriff: 06.03.2021)

Anmerkungen:

1 Schlebusch 2020; Bögelein 2020.

2 Als Sammelbezeichnung wird im Folgenden von Opioiden gesprochen. Gemeint sind alle natürlich vorkom-
menden, halbsynthetischen oder vollsynthetischen Stoffe aus diesem Wirkspektrum (z.B. Heroin, Morphin, Fentanyl).

3 BVerfGE, 45, 187 (223).

4 BVerfGE 98, 169 (200); Fährmann 2019, 177.

5 BVerfG, Beschl. v. 10.10.2012 – 2 BvR 922/11 – Rn. 16 ff.

6 Fährmann 2019, 308.

7 Ausführlich dazu Fährmann 2019; Fährmann 2016.

8 Fährmann im selben Heft.

9 BÄK zur Durchführung der substitutionsgestützten Behandlung Opioidabhängiger, mit der Veröffentlichung
im Bundesanzeiger am 2. Oktober 2017 in Kraft getreten (BÄK-RiLi).

10 Deutscher Bundestag, WD 9– 3000 – 049/16, 12; United Nations Office on Drugs and Crime/International
Labour Organization/UNDP/World Health Organization/UNAIDS, 2013; Koehler/Humphreys/Akoensi et al 2013, 584 ff.

11 Krausz/Raschke/Naber 1999.

12 Groenemeyer 2012, 435; Krausz/Raschke/Naber 1999

13 Zur Übersicht: Fährmann 2018.

14 Krausz/Raschke/Naber 1999; Groememeyer 2012, 435.

15 BÄK-RiLi, 6.

16 Stöver/Keppler 2021.

17 Burmester 2016; WHO 2010.

18 Hedrich/Alves/Farrell et al. 1991, 501 ff.

19 Egli/Pina/Skovbo et al., 2009, 3. Es wurden mindestens Kontrollgruppenstudien mit mehreren Messzeitpunkten zu Grunde gelegt.

20 Koehler/Humphreys/Akoensi et al. 2013, 595.

21 Häßler/Suhling 2017, 17 ff.

22 Stöver 2018, 429 ff.

23 Stöver/Jamin/Michels et al., 2019.

24 Deutscher Bundestag, WD 9– 3000 – 049/16.

25 Bäumer/Schmitz/Neubacher, Neue Kriminalpolitik, 2019, 301 (307).

26 Vgl. Arloth, 2019, Art. 60 Rn. 4.

27 Stöver/Stallwitz 2007; Häßler/Maiwald 2018, 423 ff.

28 Koehler/Humphreys/Akoensi et al., 2013, 584 ff.

29 Fährmann/Knop 2019, 301 f.; Graebsch, 2014, 391 ff.

30 KG StV 2018, 361.

31 Lesting in Feest/Lesting/Lindemann § 62 LandesR Rn. 99.

32 BVerfG StV 2013, 578.

33 BVerfG NStZ-RR 2014, 259; OLG Celle StV 2018, 639 m. Anm. Lesting.

34 Lesting a.a.O.

35 Lesting a.a.O. Rn. 77.

36 OLG Hamburg, BeckRS 2001, 30204998.

37 LG Augsburg zitiert aus dem Tatbestand von OLG München, BeckRS 2012, 26014, Rn. 64 f.

38 Aus den Ausführungen der Vollzugsbehörde im Sachverhalt von OLG München, BeckRS 2012, 26014, Rn. 7.

39 OLG München, BeckRS 2012, 26014, Rn. 104 ff.

40 Ausführlich Schuster/Fährmann 2019.

41 EGMR, Wenner./.Deutschland, Urt. v. 1. September 2016 – 62303/13.

42 EGMR, Algür./.Türkei, Urt. v. 22. Oktober 2002 – 32574/96 Rn. 44.

55 Fährmann et al.: Die Substitutionsbehandlung vorgänge #234

43 EGMR, Wenner./.Deutschland, Urt. v. 1. September 2016 – 62303/13 Rn. 56; Keenan./.GB – 27229/95 Rn. 115-116 = ECHR 2001-III.

44 Frowein/Peukert, 2019, Art. 3 Rn. 2.

45 EGMR, Wenner./.Deutschland, Urt. v. 1. September 2016 – 62303/13, Rn. 70.

46 EGMR, Wenner./.Deutschland, Urt. v. 1. September 2016 – 62303/13, Rn. 78.

47 Schuster/Fährmann 2019.

48 Lesting a.a.O. Rn. 77.

49 Groß 2021.

50 Groß 2019.

51 OLG München, Beschl. v. 6.12.2018 – 5 Ws 19/18 (R).

52 LG Regensburg zitiert nach dem Sachverhalt von BayObLG, Beschl. v. 15.4.2019, 203 StObWs 227/19.

53 BayObLG, Beschl. v. 15.4.2019, 203 StObWs 227/19.

54 Keppler/Stöver 2020.

Der Beitrag Die Substitutionsbehandlung erschien zuerst auf Humanistische Union.

Diese Erfahrung der eingeschränkten Bewegungsfreiheit widerfährt in „normalen Zeiten“ vor allem den Insassen geschlossener Institutionen, allen voran den Gefängnissen. Was der Mehrheit der Deutschen in den letzten anderthalb Jahren teils absurd, teils irreal anmuten mochte – dieser Zustand ist für Gefangene normal. Dabei bietet selbst der härteste Lockdown in den eigenen vier Wänden noch eine vergleichsweise humane „Haft“. Für die Gefangenen dagegen bedeutete die Pandemie zusätzliche, teilweise gravierende Beschränkungen. Ist unter solchen Bedingungen ein menschenwürdiger Vollzug und eine Resozialisierung der Gefangenen noch denkbar? Kann es die Gesellschaft überhaupt vertreten, Menschen unter solchen Bedingungen einzusperren? Wie wirkt sich die Pandemie aus auf unsere Perspektive auf Menschen, die Straftaten begehen, und auf die Notwendigkeit der Freiheitsstrafe überhaupt? Diesen und weiteren Fragen gehen die vorgänge mit ihrem aktuellen Schwerpunkt zu „Strafvollzug in der Pandemie“ nach. Für uns ist die aktuelle Pandemie ein guter Anlass, sich wieder einmal aus bürger*innenrechtlicher Perspektive mit dem Strafvollzug, seinen ungelösten Problemen und uneingelösten Versprechen zu beschäftigen – auch jenseits der aktuellen Herausforderungen, die die Corona-Pandemie mit sich bringt.

Den Schwerpunkt eröffnen wir mit einem Text von Johannes Feest, Christine Graebsch und Melanie Schorsch: einer Bestandsaufnahme zu „Corona im Justiz- und Maßregelvollzug“. Dafür werteten sie Informationen der zuständigen Justizministerien, aus den Parlamenten, von Aufsichtsstellen und NGOs aus und führten eine eigene Umfrage unter Insassen durch. Ihr vorläufiges Fazit: das Infektionsgeschehen verlief in deutschen Gefängnissen vergleichsweise glimpflich ab – jedoch auf Kosten zahlreicher Einschränkungen in den Besuchs- und Vollzugsmaßnahmen, deren Auswirkungen sich u.a. in einer deutlich höheren Suizidrate innerhalb der Gefängnisse niederschlug.
Eine andere Perspektive nimmt die Berliner Strafverteidigerin Ria Halbritter ein. Sie beschreibt die Auswirkungen der Corona-Pandemie auf die gesamten Abläufe innerhalb der Strafjustiz, von der Strafverfolgung über die gerichtliche Hauptverhandlung bis zu Strafantritt und Strafvollzug. Ihre Beobachtungen ergeben dabei ein ambivalentes Bild: So wurde mit Blick auf die Infektionsgefahren in den Haftanstalten häufiger auf die Anordnung der Untersuchungshaft verzichtet (ohne dass sich die Beschuldigten massenhaft den Verfahren entzogen hätten); wurden in den laufenden Verhandlungen häufiger „Angebote“ unterbreitet und auch angenommen, mit denen die Verfahren abgekürzt werden konnten; verschoben einzelne Bundesländern für viele Deliktgruppen den Haftantritt für bereits Verurteilte bzw. setzten diesen ganz aus. Auf der anderen Seite sieht Halbritter die Durchführung rechtsstaatlichen Anforderungen genügender Hauptverhandlungen durch die Corona-Beschränkungsmaßnahmen ernsthaft beeinträchtigt. Die deutsche Strafprozessordnung setze stark auf die Augenscheinnahme sowie die Anhörung von Zeugen und Sachverständigen – was mit dem Prinzip der Kontaktbeschränkung, dem Einhalten von Mindestabständen oder dem Tragen von Atemschutzmasken kollidiere. Halbritter spricht sich angesichts dieser zwiespältigen Eindrücke für eine gründliche Auswertung der Corona-Erfahrungen in der Strafjustiz aus, um sich einerseits von überholten Praktiken und Verfahrensvorschriften zu trennen und andererseits neu entstandene rechtsstaatliche Schutzlücken zu schließen.

Jan Fährmann befasst sich im folgenden Beitrag mit der noch einmal verschärften Unterbindung von Außenkontakten während der Pandemie: Es wurden Besuchsmöglichkeiten eingeschränkt bzw. ganz ausgesetzt, Vollzugslockerungen oder Ausgänge gestrichen. Diese Maßnahmen sollten einer möglichen Masseninfektion in den Anstalten vorbeugen. Für die ohnehin prekären Familienverhältnisse stellten sie eine zusätzliche Belastung dar, was die Resozialisierungsperspektive der Gefangenen weiter verschlechterte. Zum Teil versuchten die Anstalten, diese Einschränkungen mit zusätzlichen Telefon- und Videomöglichkeiten zu kompensieren – was aufgrund begrenzter Internetressourcen in den Anstalten aber nur rudimentär gelang. Fährmann macht in diesem Zusammenhang auf die nicht nur durch die Pandemie gestiegene Bedeutung der Telekommunikation für das Leben außerhalb der Anstalten aufmerksam. Vor diesem Hintergrund sollten die grundsätzlichen Einschränkungen solcher Kontakte im Strafvollzug neu bewertet werden, weil mit ihnen angesichts der fortschreitenden Nutzung in allen Lebensbereichen eine immer stärkere Isolation verbunden ist.
Die gegenwärtige Pandemie hat sichtbar gemacht, wie wichtig eine flexible und kurzfristige Anpassung bestehender Regeln und Verfahrensweisen sein kann, wenn sich die Voraussetzungen und Bedingungen einschneidend ändern. Das stellt den Strafvollzug vor besondere Herausforderungen, zeichnet er sich doch durch eine gewisse Veränderungsresistenz aus. Welche Gefahr das für die Insassen bedeuten kann, verdeutlicht der Beitrag von Jan Fährmann, Wolfgang Lesting, Heino Stöver, Ulrike Häßler, Susanne Schuster und Karlheinz Keppler zur Substitutionsbehandlung in deutschen Gefängnissen. Eine solche Behandlung ist nicht nur unter medizinischen Aspekten angezeigt, weil sie beispielsweise die Gefahr von Überdosierungen verringert; sie senkt auch die Wahrscheinlichkeit eines erneuten kriminellen Verhaltens nach der Haftentlassung. Dennoch wird die Substitution in manchen Bundesländern faktisch kaum angeboten, stattdessen auf eine Abstinenztherapie gesetzt, bei der die Sozialprognose deutlich schlechter ausfällt.

Ein zentrales Motiv für dieses Festhalten an erkennbar dysfunktionalen Regeln spricht der Kommentar von Till Steffen an: den reflexhaften Ruf nach Strafverschärfungen als Antwort auf gescheiterte Resozialisierungsbemühungen. Der frühere Hamburger Justizsenator schildert aus seiner rechtspolitischen Praxis, wie nicht nur in der Frage der Drogen(beschaffungs)kriminalität, sondern auch bei anderen Delikten wie dem sogenannten „Schwarzfahren“ (der Leistungserschleichung im ÖPNV) die Fixierung auf Strafmaße immer wieder eine kluge Kriminalpolitik verhindert, die faktenbasiert und rational die bestehenden Alternativen prüfen würde.

Eine vielversprechende Alternative in der Straffälligenhilfe stellen Saskia Jaschek, Julian Knop, Marie Langner und Jana Sophie Lanio vor: In dem von ihnen entwickelten Messenger-Projekt werden ehemalige Gefangene zu Mentor*innen für jugendliche Intensivstraftäter*innen. Gegenüber klassischen Konzepten der Kriminalprävention durch Sozialarbeiter*innen mit ihrer klaren Rollenverteilung zwischen Hilfegebenden und Hilfesuchenden weist dieser Ansatz einige Vorteile auf: für die jugendlichen Straftäter*innen sind die Ex-Häftlinge viel authentischere Ansprechpartner, mit denen sie sich leichter identifizieren können als mit Sozialarbeiter*innen; für die Ex-Häftlinge bietet das Mentoring den Wiedereinstieg in bezahlte Arbeit, bei dem sie in sinnvoller Weise auf ihre eigenen biografischen Erfahrungen zurückgreifen können. Die Autor*innen stellen das Projekt, das auf dem Konzept „glaubwürdiger Akteur*innen“ beruht und bereits in der Suchtbehandlung, der Psychiatrie und der Schulprävention angewandt wird, ausführlich vor. Entwickelt wurde dieses Projekt von „Tatort Zukunft e.V.“ – einem Verein, den die Autor*innen in einem zweiten Beitrag vorstellen. Mit der von ihnen begründete Initiative setzen sie sich „(f)ür einen gerechten, humanen und effektiven Umgang mit Kriminalität“ ein.

Zum Abschluss des Themenschwerpunkts beschäftigt sich Britta Rabe mit einem justizpolitischen Dauerbrenner: der „Einbeziehung von Strafgefangenen in die Rentenversicherung“. Der Umstand, dass dieses Versprechen des Gesetzgeber nach über 40 Jahren immer noch nicht eingelöst ist, führt viele Insassen direkt in die vorprogrammierte Altersarmut. Die Beschäftigungssituation hat sich für die Gefangenen in der Pandemie weiter verschärft, wurden bis auf wenige Ausnahmen der für das Anstaltsleben notwendigen Betriebe (z.B. Wäschereien oder Küchen) im Frühjahr 2020 die meisten Arbeitsstätten für die Gefangenen geschlossen. Der damit verbundene Arbeits- und Lohnausfall verschlechtert die ohnehin schwierige finanzielle Situation vieler Insassen und beraubt sie darüber hinaus auch wichtiger Kontaktmöglichkeiten.

Jenseits des Schwerpunkts kommentiert Felix Ekardt die „Klima-Entscheidung“ des Bundesverfassungsgerichts vom März diesen Jahres, die nicht nur unter Verfassungsrechtler*innen für viel Aufsehen sorgte. Mit der Entscheidung hatte das Gericht erstmals die Grundrechtsansprüche kommender Generationen in seine Abwägung widerstreitender Rechtsansprüche an Klimaschutzmaßnahmen „eingepreist“ – was eine wichtige Weichenstellung für die verfassungsrechtliche Bewertung derart langfristig wirkender, systemischer Bedrohungen darstellt. Trotz dieser dogmatischen Leistung verweist Ekardt auch auf Schwachstellen und Lücken in der Entscheidung.
Schließlich dokumentieren wir in diesem Heft auch die Verleihung des Fritz-Bauer-Preises der Humanistischen Union an die Redaktion von netzpolitik.org, dem führenden deutschen Blog zu digital- und netzpolitischen Themen. Die Preisverleihung fand am 11. September 2021 statt, wir dokumentieren die Laudatio der früheren Bundesjustizministerin Sabine Leutheusser-Schnarrenberger und die Dankesrede des netzpolitik.org-Begründers Markus Beckedahl.

Wir wünschen allen Leser*innen eine anregende Lektüre mit dieser Ausgabe der vorgänge und freuen uns auf Ihre Rückmeldungen.

Jan Fährmann und Sven Lüders
für die gesamte Redaktion

Der Beitrag Editorial erschien zuerst auf Humanistische Union.

Dieser Beitrag diskutiert die Folgen der COVID-19-Pandemie für Grundrechte, Rechtsstaat und Demokratie. Anhand ausgewählter Beispiele – Versammlungsfreiheit, Freizügigkeit im Schengen-Raum und Datenschutz – zeigen die Autoren, dass Freiheitsrechte während der Pandemie teils massiv eingeschränkt wurden und dass diese Einschränkungen nicht immer durch die legitimen Zwecke des Gesundheitsschutzes gerechtfertigt waren. Daraus folgt das Postulat, Fehlentscheidungen bei der Krisenbewältigung aufzuarbeiten und eine Fehlerkultur zu etablieren.

1. Einleitung – Entscheidungen auf der Basis begrenzten Wissens

In den letzten Monaten wurden zahlreiche Freiheitsrechte zugunsten des Gesundheitsschutzes massiv eingeschränkt, um Ansteckungen mit dem COVID-19-Virus zu verhindern. Daher wäre jetzt eine Zwischenbilanz angebracht, verbunden mit einem Blick nach vorn: Waren alle Maßnahmen sinnvoll, welche führten tatsächlich zu einem effektiven Gesundheitsschutz, welche waren dagegen übertrieben oder verfolgten möglicherweise sogar Ziele jenseits des Gesundheitsschutzes? Bei der Aufarbeitung können Maßnahmen, die durch risikoorientierte Vorsorgestrategien sachlich begründet waren, von solchen unterschieden werden, die von vornherein als rational schwer begründbare Übertreibung einzustufen waren. In einer auswertenden Betrachtung ist auch interessant, inwieweit politische Entscheidungsträger*innen trotz des Zeitdrucks, unter dem entschieden werden musste, in der Lage waren, die Intensität der Grundrechtseingriffe mit dem Nutzen der Einschränkungen für den Gesundheitsschutz verfassungskonform in Einklang zu bringen.

Das zentrale Rechtsinstrument für die Grundrechtsbeschränkungen waren und sind die Landesverordnungen zur Eindämmung der Pandemie; hinzu kommen noch sogenannte Allgemeinverfügungen auf Ebene der Kommunen wie auch der Länder. Diese Instrumente wurden seit März 2020 aufgrund des Infektionsschutzgesetzes des Bundes erlassen und seither vielfach geändert, anfangs im Rhythmus von zwei Wochen.

Für demokratische Rechtsstaaten sind Krisensituationen große Herausforderungen. Terroranschläge und Fälle aufsehenerregender schwerer Kriminalität haben einen erheblichen Einfluss auf die innenpolitische Agenda. Maßnahmen, die in solchen Situationen eingeführt werden, etwa zusätzliche Eingriffsbefugnisse für Sicherheitsbehörden, können Gesellschaften nachhaltig prägen (näher Aden 2003; Aden & Fährmann 2018; Arzt 2019a und 2019b). Versuche von Politiker*innen, in solchen Situationen ihre Handlungsfähigkeit und -entschlossenheit zu demonstrieren, führen oft zu Maßnahmen, die sich im Nachhinein als wenig sinnvoll und vielfach dennoch als grundrechtseingriffsintensiv erweisen. Trotzdem bleiben Krisenbewältigungsmaßnahmen wie gesetzliche Eingriffsbefugnisse und neue Verwaltungstechnologien in aller Regel auch dann erhalten, wenn die Krise längst bewältigt ist. Menschen können sich offenbar an neue Formen von Grundrechtseingriffen gewöhnen, und auch die Rechtsprechung kann ihr Grundrechts- und Rechtsstaatsverständnis verändern (Roßnagel 1993, 229).

Aus einer bürger*innenrechtlichen Perspektive sind zwei Fragen von zentraler Wichtigkeit. Zum einen: Aus welchen Gründen wurden Freiheitsrechte in manchen Fällen stärker eingeschränkt als für eine effektive Pandemiebekämpfung erforderlich? Dabei geht dieser Beitrag von der Hypothese aus, dass Übervorsicht und Fehlentscheidungen unter den Rahmenbedingungen begrenzten Wissens über die Verbreitungswege des Virus nicht alle Überreaktionen erklären. Noch wichtiger ist indes die Frage, welche Lehren aus den Ereignissen des Frühjahrs 2020 für zukünftige (Gesundheits-)Krisen zu ziehen sind. Denn ein schnelles Ende der COVID-19-Pandemie ist nicht in Sicht, und die Pandemie hat erneut gezeigt, dass sich gefährliche Krankheitserreger unter den Bedingungen globalisierter Verkehrsströme sehr schnell weltweit verbreiten können.

Ulrich Beck hat bereits in den 1980er Jahren die Entwicklung hin zu einer Risikogesellschaft skizziert und dabei gezeigt, dass Risiken heute zumeist von Menschen (mit-)verursacht werden – sie sind oft Folgen technischer Entwicklungen, industrieller Produktion und perfektionierter Naturbeherrschung (Beck 1986, 300ff.; für die Technologieentwicklung auch Luhmann 1991, 101). Wenn es heute möglich ist, innerhalb weniger Stunden in weit entfernte Länder zu fliegen, können sich auch Viren innerhalb von kürzester Zeit weltweit ausbreiten.

Zwar ist in den letzten Jahrzehnten das Bewusstsein für die Relevanz von Risikovorsorge gestiegen. Die COVID-19-Pandemie zeigt aber erneut die Grenzen präventiver Ansätze. Realistisch ist davon auszugehen, dass vielfältige Risiken sich zukünftig zu Gefahrenlagen oder sogar Krisen konkretisieren können. Weitere Krisen und damit verbundene Auswirkungen auf Demokratie und Rechtsstaat sind also in den nächsten Jahren und Jahrzehnten wahrscheinlich, nicht zuletzt vor dem Hintergrund der drohenden Folgen des Klimawandels. Eine kritische Aufarbeitung der Krisenbewältigung vom Frühjahr 2020 erscheint daher zwingend erforderlich.

2. Abwägungsentscheidungen zwischen Gesundheitsschutz und Freiheitsrechten

Aus grundrechtlicher Perspektive entstehen in einer Gesundheitskrise teils komplexe Abwägungsfragen zwischen Gesundheitsschutz und Freiheitsrechten, die im Interesse des Gesundheitsschutzes eingeschränkt werden. Der Staat hat eine verfassungsrechtliche Verpflichtung zum Schutz von Leben und körperlicher Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG, die eine Risikovorsorge gegen Gesundheitsgefährdungen umfasst.[1] In einer Pandemielage hat er Maßnahmen zu ergreifen, um Menschen vor einer Erkrankung und ihren Folgen zu schützen. Diese können allgemeine und spezielle Regeln umfassen. In der COVID-19-Pandemie haben diese Regeln eine große Bandbreite – von der Pflicht zum Tragen von Mund-Nasen-Bedeckungen bis hin zu Maßnahmen für spezielle Bereiche wie Gaststätten (hierzu Fährmann/Aden/Arzt 2020b) oder den Strafvollzug (hierzu näher Fährmann 2020), mit dem Ziel, Infektionen zu verhindern, eine effektive medizinische Versorgung sicherzustellen und die Menschen vor einer Ausbreitung des Virus zu schützen.

Das Infektionsschutzgesetz (IfSG) sieht teils weitreichende Maßnahmen vor, die zu Grundrechtsbeschränkungen führen, wie sie in einem demokratischen Rechtsstaat sonst kaum denkbar sind. Da Leben und Gesundheit sehr hochwertige Schutzgüter sind, kommt ihnen in der Grundrechtsabwägung nach dem Prinzip praktischer Konkordanz ein hoher Stellenwert zu. Dies bedeutet allerdings keinesfalls, dass andere Grundrechte dem gegenüber einfach zurücktreten müssen. Vielmehr ist eine Abwägung in jedem Einzelfall erforderlich, bei der im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung die Bedeutung der anderen Grundrechte im konkreten Fall mit dem Nutzen der jeweiligen Maßnahmen für den Gesundheitsschutz abzuwägen sind. Denn das Grundgesetz verlangt „eine permanente Rückbesinnung auf die vom Staat zu verteidigenden Freiheitsrechte und die Herstellung und Wahrung einer angemessenen Balance“ (Papier 2020, 4). Unter diesem Aspekt waren während der Phase „harter“ Maßnahmen von März bis Mai 2020 zahlreiche Fehleinschätzungen zu beobachten, wie die Beispiele im folgenden Abschnitt zeigen. Ob diese sich im Herbst und Winter 2020 unter dann neuen Vorzeichen wiederholen, bleibt abzuwarten.

3. Übertriebene Grundrechtsbeschränkungen und ihre Hintergründe

Exemplarisch werden im Folgenden Freiheitsrechte erörtert, bei denen die Anti-Corona-Maßnahmen zu weitreichenden und in manchen Fällen weit übertriebenen Einschränkungen führten.

3.1  Versammlungsfreiheit

Seit den 1980er Jahren ist die Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG) als hochrangiges Grundrecht anerkannt, das neben der Meinungsfreiheit für eine Demokratie von zentraler Bedeutung ist. Entscheidend war hierfür die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Das Gericht erklärte Maßnahmen von Versammlungsbehörden und Polizei für unvereinbar mit der Versammlungsfreiheit, die darauf hinausliefen, friedlichen Protest zu be- oder verhindern, etwa gegen den Bau von Atomkraftwerken (BVerfGE 69, 315 (Brokdorf)) oder die Stationierung neuer Atomwaffen. Zentrales Argument: Die Meinungs- und die Versammlungsfreiheit ermöglichen eine kontinuierliche Teilhabe der Bevölkerung am politischen Meinungsbildungsprozess, gerade in einer repräsentativen Demokratie, in der die Bevölkerung zwischen den Wahlen nur sehr begrenzten Einfluss auf politische Entscheidungen hat, da sie ihre Entscheidungsbefugnisse an Bundestag und Landtage und damit indirekt auch an die Bundes- und die Landesregierungen delegiert hat. In dieser Perspektive ist das Recht, sich im öffentlichen Raum zu versammeln, auch heute noch ein zentrales Grundrecht. Zwar haben Elemente direkter Demokratie (Volksabstimmungen) auf Landesebene in den letzten Jahrzehnten an Bedeutung gewonnen. Auch bieten das Internet und die sozialen Medien heute neue Möglichkeiten der niedrigschwelligen Beteiligung an politischen Diskussionen. Doch zeigen gerade Entwicklungen in nicht-demokratischen Staaten immer wieder, dass Veränderungen und Demokratisierungsschritte oft erst dann eine Chance haben, wenn entsprechende Forderungen nicht nur individuell erhoben, sondern in Form von Demonstrationen im öffentlichen Raum sichtbar werden. Undemokratische Regime versuchen daher regelmäßig, sowohl Online-Meinungsäußerungen als auch politischen Protest in Form von Versammlungen im öffentlichen Raum zu unterdrücken und zu sanktionieren. Im Spätsommer 2020 ist dies sehr anschaulich am Beispiel Belarus zu erleben, bereits seit längerem in noch größerer Breite in Hongkong.

Besonders gravierend war in vielen deutschen Bundesländern während der Pandemiekrise die vorübergehende Einführung einer Erlaubnispflicht für Versammlungen, obwohl Art. 8 GG unzweifelhaft die Ausübung der Versammlungsfreiheit „ohne Erlaubnis“ garantiert (was auch in der Presse und von vielen Politiker*innen immer wieder verkannt wird, wenn von „(nicht) genehmigten Versammlungen“ die Rede ist). Jenseits der parlamentarischen „Bannmeilen“ oder befriedeter Bezirke benötigen Organisator*innen oder Teilnehmer*innen von Versammlungen also keinerlei behördliche Genehmigung; innerhalb solcher Bezirke ist eine Genehmigung, insbesondere außerhalb von Sitzungswochen, im Regelfall zu erteilen. Diese verfassungsrechtliche Selbstverständlichkeit wurde ab März/April 2020 in fast allen Bundesländern außer Kraft gesetzt. Anscheinend nahmen die Entscheidungsträger*innen an, dass jede Form von Versammlung zu hohen Gesundheitsrisiken führe. Auch gingen die Beschränkungen der Versammlungsfreiheit per Rechtsverordnung in den meisten Bundesländern weit über das hinaus, was die Verordnungsermächtigung im Infektionsschutzgesetz zulässt (zur Kritik: Fährmann, Arzt & Aden 2020a; Aden, Fährmann & Arzt 2020).

Einige Äußerungen verantwortlicher Innenpolitiker zeigen, dass der Versammlungsfreiheit während der ersten Phase der Pandemie ein niedriger Stellenwert zugemessen wurde. Möglicherweise wurde die Pandemie sogar als Begründung herangezogen, missliebige Versammlungen zu verhindern. Etwa führte der Berliner Innensenator kurz vor dem 1. Mai – dem Tag, an dem in Berlin fast schon traditionell zu „normalen“ Zeiten zahlreiche, teils konfliktbeladene Demonstrationen stattfinden – in einem bundesweit verbreiteten Interview aus:

„Es gilt das Versammlungsverbot, Veranstaltungen können nur mit maximal 20 Teilnehmern genehmigt werden. Der 1. Mai steht voll und ganz im Zeichen des Infektionsschutzes. (…) Was noch vor wenigen Wochen ein sozial adäquates Verhalten war, nämlich auf der Straße seine Meinung zu äußern, ist plötzlich eine Straftat, wenn die Demo nicht genehmigt wurde. Das Primat des Infektionsschutzes gilt, die Polizei muss durchgreifen.“[2]

Der Innenminister NRW nutzte die Pandemielage in einer offiziellen Mitteilung an den Landtag sogar als Anlass für eine Generalkritik an der seines Erachtens zu weitgehenden Versammlungsfreiheit:

„In dieser Situation hätte ich keinerlei Verständnis dafür, dass ausgerechnet Versammlungen und Demonstrationen stattfinden dürften. Versammlungen stellen nicht nur ein gravierendes Infektionsrisiko dar – Ansammlungen mit mehr als zwei Personen in der Öffentlichkeit sind strafbewehrt verboten. Es gibt auch keinen Grund zu einer entsprechenden verfassungsrechtlichen oder rechtspolitischen Privilegierung der Grundrechtsausübung nach Artikel 8 des Grundgesetzes, zumal ich mich mit vielen anderen in der Meinung einig weiß, dass deren teils doch recht einseitig anmutende staatspraktische Bevorzugung in der Folge des sog. Brokdorf-Beschlusses des Bundesverfassungsgerichtes vielleicht auch in anderen Zusammenhängen einmal auf den Prüfstand gestellt werden sollte.“[3]

Auch manche Gerichte reagierten zunächst zögerlich auf die Fälle, in denen Organisator*innen von Versammlungen Rechtsmittel gegen Versammlungsverbote und -beschränkungen einlegten. Einige der Fälle, in denen Rechtsmittel bei den Verwaltungsgerichten und Oberverwaltungsgerichten erfolglos blieben, erreichten als Anträge auf einstweilige Anordnungen das Bundesverfassungsgericht. In seinen Entscheidungen über diese Anträge positionierte sich das BVerfG nicht zu der Frage, ob Versammlungen während einer Pandemiekrise per Rechtsverordnung unter generellen Erlaubnisvorbehalt gestellt werden und ob mittels Rechtsverordnungen Versammlungen überhaupt eingeschränkt werden dürfen. Das Gericht nahm in diesen Verfahren – entsprechend den Regeln für einstweilige Anordnungen – nur eine Folgenabwägung vor. Dabei werden die Folgen beider Entscheidungsvarianten für den Grundrechtsgebrauch und die behördlich verfolgten Ziele – hier für den Gesundheitsschutz – miteinander abgewogen.

Allerdings betonten die BVerfG-Kammerentscheidungen zur Versammlungs- wie zur Religionsfreiheit, dass massive Grundrechtseinschränkungen in den Verordnungen beständig „unter Berücksichtigung neuer Entwicklungen der Corona-Pandemie fortgeschrieben werden“ müssen.[4] Je mehr Erkenntnisse über die Verbreitung des Virus, seine Wirkungsweisen, mögliche Behandlungsformen und die Effektivität von Schutzmaßnahmen bekannt ist, desto differenzierter können Anforderungen an den Infektionsschutz formuliert werden und desto weniger sind Verbote gerechtfertigt. Verbote dürfen keinesfalls pauschal für alle Versammlungen erfolgen, sondern nur aufgrund einer Einzelfallabwägung der betroffenen Grundrechtspositionen.

In der Behördenpraxis wurden diese Grundsätze vielfach missachtet. Der Versuch, Anfang April in Stuttgart eine Versammlung anzumelden, scheiterte an einer Totalverweigerung der Versammlungsbehörde. Der Anmelder wandte sich an das BVerfG mit der Erläuterung, ihm sei

„am 8. April 2020 von einem Mitarbeiter der Antragsgegnerin des Ausgangsverfahrens telefonisch mitgeteilt worden, dass dort aktuell über Versammlungen nicht entschieden werde, weil diese verboten seien. Der Bevollmächtigte des Antragstellers teilt mit, er habe daraufhin ebenfalls bei diesem Mitarbeiter angerufen und um Übersendung eines ablehnenden Bescheids gebeten. Der Mitarbeiter habe daraufhin erklärt, ein Ablehnungsbescheid werde nicht ergehen, weil sich das Verbot von Versammlungen aus der Corona-Verordnung der Landesregierung ergebe.“[5]

Nur in Bremen wurde eine verfassungskonforme Lösung gewählt, nach der Versammlungen ausdrücklich nicht verboten waren (näher hierzu Aden, Arzt & Fährmann 2020) und nur im Einzelfall im Rahmen des üblichen Anmeldeverfahrens nach dem Versammlungsgesetz beauflagt oder im Ausnahmefall verboten werden konnten. Zu erhöhten Infektionszahlen aufgrund von Versammlungen kam es dort nicht.

3.2  Freizügigkeit in der EU und internationales Reisen

Die europäische Integration ist für ihre Bürger*innen insbesondere deshalb attraktiv, weil sie weitgehend ungehindert innerhalb der EU reisen können, sei dies zur Arbeit, zum Studium oder auch um Urlaub zu machen. Bedingt durch die COVID-19-Pandemie erließen die Regierungen vieler Länder indes sehr kurzfristig umfangreiche Reisebeschränkungen – von Reisewarnungen bis hin zu Grenzschließungen und Einreisesperren. Hochgradig problematisch waren dabei insbesondere im nationalen Alleingang eingeführte Einschränkungen der Freizügigkeit innerhalb der EU. Phasenweise verfügten Regierungen solche Einschränkungen ohne jegliche Koordination. Innerhalb des Gebiets der EU-Mitgliedstaaten, die dem Schengen-Raum angehören, besteht eigentlich eine weitgehend unbeschränkte Reisefreiheit. Der Schengener Grenzkodex,[6] der nähere Regeln für die Grenzen zwischen den Schengen-Staaten enthält, lässt die Wiedereinführung von Grenzkontrollen nur in sehr begrenzten Ausnahmefällen zu. Eine vollständige Schließung der Binnengrenzen ist im Grenzkodex gar nicht vorgesehen.

Seit 2015, als zahlreiche geflüchtete Menschen aus Syrien und anderen Ländern in Europa ankamen, wurden nicht nur die Kontrollen an den externen EU-Grenzen massiv ausgebaut (hierzu die Beiträge in Bossong & Carrapico (Hrsg.) 2016). Auch setzten manche Regierungen die Schengen-Regeln außer Kraft und gingen dabei weit über die zulässigen Ausnahmen für die vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen hinaus. Dabei geht es um die Auslegung der Ausnahmeregelungen in Art. 26 bis 35 Schengener Grenzkodex, denen zufolge Kontrollen an den Binnengrenzen aus besonderen Sicherheitsgründen vorübergehend wiedereingeführt werden dürfen (zu den damit verbundenen Diskriminierungsrisiken: Aden 2017, 61 f.).

In der Corona-Krise kam es nicht nur zu verstärkten Ein- und Ausreisekontrollen, sondern sogar zu Totalschließungen von Grenzen innerhalb des Schengen-Raums – mit gravierenden Folgen für die Regionen, in denen offene Grenzen heute eigentlich zur Selbstverständlichkeit geworden sind und Menschen vielfältige Gründe haben, die Grenze im Alltag oft zu überschreiten, etwa weil der Arbeitsplatz im Nachbarland liegt oder Familie oder Bekannte dort wohnen. Damit wurden die Grundideen der Freizügigkeit innerhalb der Europäischen Union und des Schengen-Raums aufgehoben.

3.3  Umgang mit sensitiven personenbezogenen Daten

Personenbezogene Daten sind auch während einer Pandemie durch das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) geschützt. Daten zum Gesundheitsstatus, wie etwa zu einer möglichen Infektion oder auch Immunität, sind dabei als besondere Kategorien personenbezogener Daten nach Art. 9 der EU-Datenschutzgrundverordnung (DSGVO) besonders stark geschützt. Wegen des hohen Stellenwerts der Gesundheit müssen aber auch hier Abwägungsentscheidungen zwischen Gesundheitsschutz und Privatsphäre getroffen werden.

Seit Beginn der COVID-19-Pandemie sind bei der Verarbeitung von Gesundheitsdaten vielfältige Probleme und Rechtsbrüche zu beobachten. Berichtet wurde etwa über die pauschale Übermittlung von Listen mit Daten infizierter Personen an die Polizei, teilweise auf Aufforderung des zuständigen Ministeriums, ohne dass hierzu eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage oder im Einzelfall ein konkreter Anlass bestand. Auf eine Abstimmung mit den Datenschutzbeauftragten wurde verzichtet. Dies ist weder auf Basis des IfSG noch des Polizeirechts zulässig und bringt Menschen unter Umständen in die Situation, bei einer polizeilichen Maßnahme einer „Sonderbehandlung“ ausgesetzt zu sein. Soweit diese Maßnahme den Schutz der Polizei bezweckte, wäre ein effektiveres und milderes Mittel, Polizist*innen mit besserer Schutzausrüstung auszustatten (ausführlich dazu Fährmann & Arzt 2020).

In einer Reihe von Fällen beschlagnahmte die Polizei aus strafprozessualen Gründen Gästelisten, zu deren Führung zum Beispiel Lokale, aber auch Kirchen und andere Einrichtungen verpflichtet wurden. Mit dem Zugriff anderer staatlicher Stellen werden diese Listen gleichsam zu einem Instrument der „Vorratsdatenspeicherung“ durch Private für staatliche Interessen (ausführlich dazu Fährmann, Arzt & Aden 2020b; Fährmann & Arzt 2020). Hier zeigt sich auch ein grundlegendes Problem des derzeitigen Strafprozessrechts. Die geltende Rechtslage wird vielfach so interpretiert, auch bezüglich der Gästelisten, dass die Strafverfolgungsbehörden grundsätzlich zunächst auf annähernd alle Daten Zugriff nehmen könnten, die sie im Rahmen strafrechtlicher Ermittlungen beschlagnahmen; eine Ausnahme bilden die wenigen Normen zum Schutz des Kernbereichs der Persönlichkeit und Beschlagnahmeverbote, die aus dem Zeugnisverweigerungsrecht folgen (§ 97 StPO). Die Beschlagnahmeregelung aus den §§ 94 ff. StPO ist sehr weit gefasst, da sie nur an einen Tatverdacht anknüpft. Grundsätze wie die Verhältnismäßigkeit, der Schutz besonders sensitiver Daten oder der Datenminimierung finden im Kontext der Beschlagnahme faktisch keine Anwendung. Ermittlungsbeamt*innen gehen häufig mit der „Staubsaugermethode“ vor, was zunächst zur Beschlagnahme aller vorhandenen Daten führt (Basar & Hiéramente 2018, 681). Wissen die Gäste, dass sie mit der polizeilichen Beschlagnahme der Listen rechnen müssen, kann dies dazu führen, dass sie „vorsorglich“ lieber gleich falsche Daten angeben. Das gesundheitspolitische Ziel der Anwesenheitsdokumentation besteht darin, dass die Gesundheitsämter bei einem Ansteckungsfall Kontaktpersonen ermitteln können. Dieses Ziel wird folglich durch den polizeilichen Zugriff konterkariert (dazu Fährmann, Arzt & Aden 2020b).

Auch die Corona Warn-App unterliegt insbesondere mit Blick auf die genutzten Betriebssysteme datenschutzrechtlichen Bedenken (näher Dix 2020). Hier besteht ebenfalls das Risiko, dass die erhobenen Daten Begehrlichkeiten wecken (zur polizeilichen Nutzung Arzt 2020). Daher wäre zu empfehlen, die mit der App verfolgten Zwecke in einer gesetzlichen Grundlage festzuschreiben.

4. Exekutivlastigkeit und Zentralisierungstendenzen als Charakteristika der Krisenbewältigung

Krisensituationen sind anfällig für Zentralisierungsentscheidungen und Machtverschiebungen hin zur Exekutive. Schnelles Handeln ist gefragt. Langwierige Entscheidungsprozesse im parlamentarischen und föderalen System erscheinen unpraktisch und werden daher in Krisen oft außer Kraft gesetzt – bis hin zur Verletzung der Verfassung, etwa wenn die Regierung Entscheidungen trifft, die eigentlich dem Parlament vorbehalten wären. Diese Problematik war und ist auch im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie zu beobachten (hierzu Papier 2020, 6f.; Fährmann, Arzt & Aden 2020a).

Im März 2020 wurden sehr weitreichende Entscheidungen zur Bewältigung der Pandemie an die Exekutive delegiert (hierzu auch Lichdi 2020). Von den Parlamenten war über mehrere Wochen wenig zu hören. Hier stellte sich vielfach die Frage, wie und ob die Parlamente angesichts der Gesundheitsrisiken überhaupt noch tagen könnten und ob sie auf Notparlamente reduziert werden sollten – eine Idee, die aus demokratischer Perspektive erfreulicherweise nicht verwirklicht wurde. Bereits in „normalen“ Zeiten verfügen die Ministerien über weit mehr Personal zur Ausarbeitung von Gesetzen als die Parlamente. In der Krise war die Arbeitsfähigkeit der Parlamente zusätzlich eingeschränkt. Die Funktion der Abgeordneten reduzierte sich auf Appelle an die Minister*innen, die viele Entscheidungen an sich zogen. Offenbar bestand in den Parlamenten weitgehend Einigkeit, dass die Exekutive am besten mit der Pandemie umgehen könne und dass die schwersten Grundrechtseingriffe in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland weitgehend ohne parlamentsgesetzliche Grundlage unausweichlich waren.

Nicht nur Regierungen und Ministerien gewinnen in Krisensituationen an Macht und Einfluss. Auch dezentrale Verwaltungen wie die Polizei erhalten im Rahmen von Krisenbewältigungsmaßnahmen mehr Befugnisse und Freiräume, was auch während der COVID-19-Pandemie immer wieder zu beobachten war. Wenn Rechtsvorschriften restriktive Maßnahmen gegenüber der Bevölkerung ermöglichen, geben sie auch den Behörden, die ihre Durchsetzung organisieren und ihre Einhaltung kontrollieren sollen, mehr Handlungsspielraum. Entscheidend ist dann, wie verantwortungsvoll die Behörden mit ihrem zusätzlichen Spielraum umgehen und ob es ihnen gelingt, bei der Verhältnismäßigkeitsabwägung den Nutzen ihrer Einzelfallmaßnahmen für das übergeordnete Ziel des Gesundheitsschutzes im Blick zu behalten. Dies ist während der COVID-19-Pandemie längst nicht immer gelungen. In einer solchen Sondersituation mit weitreichenden Exekutivbefugnissen erlangen anscheinend auch Akteur*innen in Politik und Behörden, die stark auf Law and Order ausgerichtet sind, mehr Einfluss als in einer „Normalsituation“ (Beispiele bei Bosch, Fährmann & Aden 2020; Fährmann, Arzt & Aden 2020a und 2020b).
Im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland werden die meisten Bundesgesetze von den Verwaltungen der Länder ausgeführt. Der Bund verfügt nur über vergleichsweise geringe Verwaltungskapazitäten; für den Gesundheitsbereich gehört das Robert-Koch-Institut, das seit dem Frühjahr 2020 eine hohe Bekanntheit erlangte, zum Geschäftsbereich des Bundesgesundheitsministeriums. Für eine effektive Eindämmung der Pandemie waren und sind die Gesundheitsämter von zentraler Bedeutung, die auf kommunaler Ebene angesiedelt und unterschiedlich organisiert sind – ein Verwaltungszweig, der in den letzten Jahrzehnten eher vernachlässigt wurde und daher etwa hinsichtlich der Digitalisierung vielfach nicht auf dem Stand der technischen Entwicklung ist.

Während der COVID-19-Pandemie kam es faktisch zu einer weitgehenden Kompetenzverschiebung auf die Ebene des Bundes, einerseits über das recht schnell geänderte IfSG, andererseits durch die Befugnis des Gesundheitsministers in § 5 Abs. 2 IfSG, durch Rechtsverordnung gesetzliche Regelungen außer Kraft zu setzen (zum Vergleich der legislativen und exekutiven Reaktionen Deutschlands, Österreichs und Italiens: Gatti 2020). Der Bund kann allerdings nicht nur durch Gesetzesänderungen mehr Entscheidungsbefugnisse an sich ziehen. In politischen Systemen, die vertikal mehrere Ebenen umfassen, können die zentralen Ebenen ihren Einfluss auch durch Finanzierungsprogramme erweitern, bei denen sie Geldzahlungen an dezentrale Ebenen an inhaltliche Vorgaben knüpfen (hierzu Benz 2009, 93). Die Bundesregierung nutzte die Einflusssicherung durch finanzielle Hilfsmaßnahmen während der Pandemie intensiv, etwa durch Finanzierungsprogramme für die Gesundheitsämter.

Die Bundes- und die Landesregierungen erörterten ihre Strategien zur Pandemiebekämpfung bei regelmäßigen (Online-)Sitzungen. Dies ist Ausdruck des kooperativen Föderalismus, wie er in Deutschland etabliert ist. Hingegen entschied der Bund weitgehend allein und bisweilen auch gegen die Präferenzen der betroffenen Bundesländer über die Schließung der Grenzen zu den (Schengen-)Nachbarstaaten und über Reisewarnungen. Die zentralen Weichenstellungen für das Alltagsleben der Bevölkerung (Schließung oder Wiedereröffnung von Läden, Gastronomie, Schulen, Hochschulen, Behörden; Abstandsregelungen, Maskenpflicht, Anwesenheitsdokumentation usw.) erfolgten und erfolgen auf der Basis des IfSG durch die Corona-Eindämmungsverordnungen der Länder. Daher kam es zu vielen und kontrovers diskutierten Abweichungen zwischen den Landesregelungen (zu diesen Kontroversen: Behnke 2020). Die Rechtsverordnungen wurden im Abstand weniger Wochen an den jeweiligen Erkenntnisstand angepasst, was im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit der Eingriffsmaßnahmen sinnvoll war. An die bundesweite Abstimmung schloss sich ein Aushandlungsprozess innerhalb der Landesregierungen an. Hier einigten sich die jeweiligen Minister*innen, wie die Ergebnisse der Bund/Länder-Abstimmungen umgesetzt werden sollten. Mithin waren nur sehr wenige Menschen dafür verantwortlich, einen Rahmen für die umfassenden Beschränkungen festzulegen. Die Landesparlamente spielten auch hier kaum eine Rolle. Die Entscheidungen der Landesregierungen mussten die Verwaltungen jeweils innerhalb kurzer Zeit umsetzen. In einem derart kurzen Zeitraum konnten kaum alle Auswirkungen und unerwünschten Nebeneffekte der Regelungen und Maßnahmen ausreichend bedacht werden. Insofern überrascht es nicht, dass es auch zu widersprüchlichen Anforderungen an die Bevölkerung kam und die Rechtslage häufig unklar war. So war beispielsweise in vielen Bundesländern zunächst unklar, ob im Rahmen der gestatteten körperlichen Bewegung auch an einem Ort verweilt werden durfte, etwa auf einer Parkbank, um sich auszuruhen, oder um einen Reifen zu wechseln, Sport zu machen etc. Auch für die Polizei waren diese sich schnell wandelnden Regelungen nur schwer anwendbar, da die sich ständig ändernde Rechtslage auch für die Beamt*innen nicht selten unklar blieb.

Die föderale Struktur geriet in der öffentlichen Diskussion unter Druck (differenzierte Analyse bei Behnke 2020). Immer wieder wurde beklagt, diese sei in einer Krise ineffektiv, und bundeseinheitliche Regelungen seien gefragt. Allerdings zeigte sich schnell, dass die Pandemie sich regional unterschiedlich ausbreitete. Besonders hohe Fallzahlen waren in Bayern, Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen zu beobachten, während die ostdeutschen Bundesländer weit weniger Infektionsfälle registrierten. Selbst in hoch zentralisierten Ländern wie Frankreich kamen Zweifel auf, ob in dünn besiedelten ländlichen Regionen die gleichen Maßnahmen für die Pandemieeindämmung erforderlich sind wie in einem Ballungsraum wie Paris (vgl. hierzu Courrier international 2020). In dieser Hinsicht bewährte sich die föderale Struktur Deutschlands, da sich schnell offenbarte, dass die Landesbehörden zumeist in der Lage waren, auf die jeweilige Ausbreitung der Pandemie vor Ort flexibel zu reagieren und Maßnahmen gezielt auf betroffene Landkreise, Schulen oder Unternehmen zu fokussieren.

5. Nach der Krise ist vor der Krise – aus Fehlern lernen

Die COVID-19-Pandemie hat uns erneut die Risiken und die Schattenseiten vieler als Fortschritt betrachteter Entwicklungen vor Augen geführt. Der „Fortschrittskonsens“, nach dem technische Entwicklungen stets zu einem besseren Leben beitragen, steht bereits seit Jahrzehnten in Frage (vgl. Beck 1986, 324ff.). Die Pandemie zeigt, dass Annehmlichkeiten wie die Möglichkeit, innerhalb kürzester Zeit in ferne Länder zu reisen, neue Risiken erzeugen, die das Alltagsleben von Milliarden Menschen und sogar grundlegende Regeln demokratischer Rechtsstaaten dramatisch beeinträchtigen können.

Umso wichtiger ist die Frage, was aus der COVID-19-Krise und den Problemen bei ihrer Bewältigung gelernt werden kann und muss. Jede Krise erzeugt ihre spezifischen Herausforderungen, so dass eine perfekte Risikovorsorge und Krisenprävention kaum möglich erscheint. Dennoch können sich staatliche Stellen und die Bevölkerung auf Herausforderungen vorbereiten, die in zukünftigen Krisen zu erwarten sind. Zentral ist hierfür eine Fehlerkultur, in der während und nach der Pandemie politisch und auch wissenschaftlich aufgearbeitet wird, welche Faktoren zu einer effektiven Krisenbewältigung beigetragen haben und welche Fehler zukünftig vermieden werden können – auch im Interesse von Demokratie und Rechtsstaat, die in Krisensituationen funktionstüchtig bleiben müssen. Mit der Aufarbeitung struktureller Probleme und der Etablierung einer Fehlerkultur tun sich allerdings manche Akteure schwer, in besonderem Maße die Polizei (hierzu Aden 2019 und Behrendes 2013).

HARTMUT ADEN   ist Jurist und Politikwissenschaftler. Er ist Professor für Öffentliches Recht, Europarecht, Politik- und Verwaltungswissenschaft an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin, zugleich Vizepräsident für Forschung (seit April 2020) und Mitglied des Forschungsinstituts für öffentliche und private Sicherheit (FÖPS Berlin). Webseite: www.hwr-berlin.de/prof/hartmut-aden.

CLEMENS ARZT   ist Jurist und Professor am Fachbereich Polizei und Sicherheitsmanagement der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin. Er ist zugleich Direktor des Forschungsinstituts für öffentliche und private Sicherheit (FÖPS Berlin). Webseite: https://www.hwr-berlin.de/prof/clemens-arzt/.

JAN FÄHRMANN   studierte an der WWU Münster Jura mit kriminologischem Schwerpunkt und absolvierte eine rechtswissenschaftlich-kriminologische Promotion an der FU Berlin. Aktuell ist er wissenschaftlicher Mitarbeiter am Forschungsinstitut für öffentliche und private Sicherheit sowie Dozent an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin. Seine Forschungsschwerpunkte liegen im Strafvollzugs-, Polizei- (aus strafprozessualer und gefahrenabwehrrechtlicher Perspektive), Datenschutz- und Betäubungsmittelrecht. Aktuelle Veröffentlichungen zu den Themen Resozialisierung im geschlossenen Vollzug (2019), zur Vereinheitlichung des Polizeirechts (gemeinsam mit H. Aden, 2018) sowie zur Polizeirechtsentwicklung und Techniknutzung (gemeinsam mit H. Aden, in ZRP 6/2019).

Literatur

Aden, Hartmut 2003: Der Zufall und andere „Themenmacher“ – Problemdefinition und Agendagestaltung in der Kriminalpolitik, in: Monatsschrift für Kriminologie und Strafrechtsreform (86. Jg. Nr. 2), S. 105-116.

Aden, Hartmut 2017: Anlasslose Personenkontrollen als grund- und menschenrechtliches Problem, in: Zeitschrift für Menschenrechte (11. Jg., Nr. 2), S. 54-65.

Aden, Hartmut 2019: Unabhängige Polizei-Beschwerdestellen und Polizeibeauftragte, in: Dieter Kugelmann (Hrsg.), Polizei und Menschenrechte, Bonn: Bundeszentrale für Politische Bildung, S. 171-185.

Aden, Hartmut, Arzt, Clemens & Fährmann, Jan 2020: Gefährdung der Versammlungsfreiheit in Krisenzeiten – Lehren aus der COVID-19-Pandemie; in: Die Polizei, Heft 12, i.E.

Aden, Hartmut & Fährmann, Jan 2018: Polizeirecht vereinheitlichen? Kriterien für Muster-Polizeigesetze aus rechtsstaatlicher und bürgerrechtlicher Perspektive, Gutachten und Vorstudie, Berlin: E-Paper der Heinrich Böll Stiftung, https://www.boell.de/sites/default/files/endf_e-paper_polizeirecht_vereinheit lichen.pdf?dimension1=division_de

Arzt, Clemens 2019a: Neues Polizeirecht in NRW – Von Gefährdern und anderen drohenden Gefahren für den Rechtsstaat in: Die Polizei, (110. Jg., Nr. 12), S. 353-359.

Arzt, Clemens 2019b: Neues Polizeirecht in Brandenburg – Rot-Rot kein Garant für die Bürgerrechte, in: vorgänge 225/226 (58. Jg., Nr. 1-2), S. 171-182.

Arzt, Clemens 2020: Corona-App, Corona-Pass und Immunitätsausweise, in: DPolBl Heft 5, S. 4-7.

Basar, Eren & Hiéramente, Mayeul 2018: Datenbeschlagnahme in Wirtschaftsstrafverfahren und die Frage der Datenlöschung, in: Neue Zeitschrift für Strafrecht (NStZ), S. 681ff.

Beck, Ulrich 1986: Risikogesellschaft. Auf dem Weg in eine andere Moderne, Frankfurt am Main: Suhrkamp.

Behnke, Nathalie 2020: Föderalismus in der (Corona-)Krise, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, (70. Jg, Nr. 35-37), S. 9-15.

Behrendes, Udo 2013: Wechselwirkungen zwischen externer Kontrolle und interner Fehlerkultur der Polizei. Die Bürger(rechts)polizei als Exponentin des staatlichen Gewaltmonopols, in: vorgänge Nr. 204 (52. Jg., Nr. 4), S. 41-50.

Benz, Artur 2009: Politik in Mehrebenensystemen, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften.

Bosch, Alexander, Fährmann, Jan & Aden, Hartmut 2020: Polizei und Ausnahmezustand. Beobachtungen während der Pandemie, in: Bürgerrechte & Polizei/CILIP Nr. 123, S. 20-27.

Bossong, Raphael & Carrapico, Helena (Hrsg.) 2016: EU Borders and Shifting Internal Security. Technology, Externalization and Accountability, Heidelberg u.a.: Springer.

Courrier international 2020: Vu de l’étranger – la centralisation française fragilisée par la crise, Paris, 30.4.2020, https://www.courrierinternational.com/article/vu-de-letranger-la-centralisation-francaise-fragilisee-par-la-crise

Dix, Alexander 2020: Die deutsche Corona Warn-App – ein gelungenes Beispiel für Privacy by Design?, in: Datenschutz und Datensicherheit (DuD) Heft 12, i.E.

Fährmann, Jan 2020: Pandemie und Strafvollzug: Auswirkungen der Krise auf den Schutz von Ehe und Familie und die Resozialisierung, Verfassungsblog, https://verfassungsblog.de/pandemie-und-strafvollzug/

Fährmann, Jan, Arzt, Clemens & Aden, Hartmut 2020a: Versammlungsfreiheit – auch in Krisenzeiten! Verfassungsblog, https://verfassungsblog.de/versammlungsfreiheit-auch-in-krisenzeiten/

Fährmann, Jan, Arzt, Clemens & Aden, Hartmut 2020b: Corona-Gästelisten – maßlose polizeiliche Datennutzung, Verfassungsblog, https://verfassungsblog.de/corona-gaestelisten-masslose-polizeiliche-datennutzung

Fährmann, Jan, Arzt, Clemens 2020: Polizeilicher Umgang mit personenbezogenen Daten in der Corona-Pandemie, in: Datenschutz und Datensicherheit (DuD), Heft 12, i.E.

Gatti, Andrea 2020: L’emergenza COVID-19 in Germania e Austria: Un bilancio comparato, in: La Rivista Gruppo di Pisa, Quaderno no. 1, S. 51-70.

Lichdi, Johannes 2020: Die Geltung des Parlamentsvorbehalts in der Corona-Pandemie, in: SächsVBl. (28. Jg., Nr. 9), S. 273-278.

Luhmann, Niklas 1991: Soziologie des Risikos, Berlin: de Gruyter.

Papier, Hans-Jürgen 2020: Umgang mit der Corona-Pandemie: Verfassungsrechtliche Perspektiven, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, (70. Jg, Nr. 35-37), S. 4-8.

Roßnagel, Alexander 1993: Rechtswissenschaftliche Technikfolgenforschung, Baden-Baden: Nomos.

* Teile dieses Beitrags basieren auf Veröffentlichungen der Autoren zu Einzelaspekten des Themas, u.a. im Verfassungsblog https://verfassungsblog.de/ – s. Literaturverzeichnis.

Anmerkungen:

[1] So die ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, z.B. BVerfGE 56, 54 (78) [Fluglärm]; BVerfGE 121, 317 (356) [Schutz von Nichtraucher*innen].

[2] Berliner Innensenator Geisel im Spiegel Interview am 30.4.2020: https://www.spiegel.de/politik/deutschland/corona-krise-andreas-geisel-ueber-den-1-mai-den-lockdown-und-geisterspiele-a-906b74c7-0afa-4ce6-a889-e90bae6691c8

[3] NRW Innenminister Reul, zitiert nach Landtag NRW Vorlage 17/3266, S. 7 f.

[4] BVerfG, Beschl. v. 10.4.2020 – BvQ 28/20, Rn. 14.

[5] Aus dem Sachverhalt des BVerfG, Beschl. v. 17.4.2020 – 1 BvQ 37/20 -, Rn. 3.

[6] VO (EU) 2016/399 (zuvor VO (EG) Nr. 562/2006).

Der Beitrag Gefährdete Freiheitsrechte in Krisenzeiten – Lehren aus der COVID-19-Pandemie* erschien zuerst auf Humanistische Union.