Am 25. April 1997 hat der Bundesrat mit nur einer Gegenstimme (des Landes Hessen) dem „Gesetz über das Bundeskriminalamt und die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in kriminalpolizeilichen Angelegenheiten (Bundeskriminalamtsgesetz – BKAG)“ zugestimmt. Damit hat ein lang dauerndes Gesetzgebungsverfahren seinen Abschluß gefunden. Der Regierungsentwurf zur Neufassung des Bundeskriminalamtsgesetzes [1] datiert vom Februar 1995. Er hat eine lange Vorgeschichte, Vorkäuferentwürfe reichen bis in die 80er Jahre zurück. [2]

Das Gesetz, das insbesondere darauf abzielt, bereichsspezifische Rechtsgrundlagen für die polizeiliche Informationsverarbeitung zu schaffen, wirft zugleich wichtige Grundsatzfragen auf: Welche Rolle soll das Bundeskriminalamt in Zukunft einnehmen? Soll es als Serviceunternehmen für die Länderpolizeien dienen oder etwa zu einem deutschen FBI weiterentwickelt werden? Welche Möglichkeiten und Gefahren liegen in dem Ausbau von „Polizeitechnokratie“? In welchem Verhältnis stehen die zentralstaatlichen zu den föderalen Erfordernissen auf dem Gebiet des Polizeiwesens?

Die Stellung des Bundes­kri­mi­nal­amtes nach bisherigem Recht

Schon nach bisherigem Recht kam dem Bundeskriminalamt in der sicherheitspolitischen Landschaft eine überragende Bedeutung zu: Das Bundeskriminalamt (BKA) ist die einzige
Stelle, die Strafverfolgungsdaten für das gesamte Bundesgebiet sammelt und dadurch über einen Informationsvorsprung verfügt. Als Zentralstelle des Bundes im Sinne des Artikel 87 Abs. 1 GG untersteht es der Dienst- und Fachaufsicht des Bundesministeriums des Innern. [3] Seine Aufgabe ist die „Bekämpfung des Straftäters, soweit er sich international oder über das Gebiet eines Landes hinaus betätigt oder voraussichtlich betätigen wird“ ( § 1 Abs. 1 S. 2 BKAG). Das BKA unterstützt die Kriminalbehörden der Länder und betreibt insoweit u.a. die Sammlung und Auswertung von Nachrichten und Unterlagen für die polizeiliche Verbrechensbekämpfung, den elektronischen Datenverbund zwischen Bund und Ländern, Aufgaben des Erkennungsdienstes, der Kriminaltechnik und -statistik, die kriminalpolizeiliche Forschung sowie die Fortbildung der Kriminalpolizeibeamten der Länder auf Spezialgebieten ( § 2 BKAG). Die Dateien werden im Verbund mit den Ländern geführt oder als Zentraldatei, für welche die Länder ihre Daten über Terminals direkt anliefern. Datenbesitzer und damit verantwortlich sind die jeweils anliefernden Landeskriminalämter (LKAs). Das BKA hat insoweit nur eine Kontrollfunktion für die Übermittlung der Daten an andere und für die Verwaltung des Systems. Ferner ist das BKA nationales Zentralbüro der Interpol für die Bundesrepublik ( § 1 Abs. 2 BKAG). Eine originäre Ermittlungszuständigkeit hatte das BKA bislang nur für die Fälle des international organisierten illegalen Waffen-, Falschgeld- und Rauschgifthandel sowie für die politische Gewaltkriminalität ( § 5 Abs. 2 BKAG). Es konnte und kann jedoch darüber hinaus dann kriminalpolizeiliche Ermittlungen an Stelle der zuständigen Landesbehörden übernehmen, wenn eine zuständige Landesbehörde darum ersucht oder das Bundesministerium des Innern dies aus schwerwiegenden Gründen anordnet oder der Generalbundesanwalt darum ersucht oder einen Auftrag erteilt ( § 5 Abs. 3 BKAG).

Derzeit führt das Bundeskriminalamt etwa 160 computergestützte Dateien mit personenbezogenen Daten, Informationen über Alter, Wohnort, Geschlecht, Familienstand oder Vorstrafen. Bisher enthielt das BKA-Gesetz jedoch kein einziges Wort zum Datenschutz. Gesetzliche Datenschutzbestimmungen waren spätestens seit Verkündung des Volkszählungsurteils des Bundesverfassungsgerichts vor vierzehn Jahren fällig. So entschied der Hessische Verwaltungsgerichtshof am 23.6.1995, dass jeder, der ohne Verschulden in ein Ermittlungsverfahren gerät und dessen Daten daher vom BKA gespeichert werden, deren Löschung verlangen kann. Das Gericht verwies in seiner Entscheidung darauf, dass das Bundesverfassungsgericht schon 1983 die fehlende gesetzliche Grundlage für die Erhebung der BKA-Datensammlung angemahnt hatte. Eine Übergangsfrist für die Schaffung einer gesetzlichen Regelung sei mittlerweile abgelaufen (Az. 6 UE 152/92). [4] Der sich daraus ergebende dringende Gesetzgebungsbedarf ist ein wesentlicher Grund dafür, weshalb die Bundesländer trotz anfänglichem Widerstand dem Gesetz schließlich zugestimmt haben.

Schwer­punkte der Geset­zes­no­velle

Polizeiliche Informationsverarbeitung: Aus Sicht des Datenschutzes ist die Umsetzung des Volkszählungsurteils in diesem Bereich grundsätzlich zu begrüßen. Auch hat es gegenüber den Vorentwürfen im Datenschutzbereich einige Verbesserungen gegeben. Hierzu zählen der Verzicht auf ursprünglich vorgesehene Befugnisse zur „Feststellung des Anfangsverdachts“, die Erfordernis der Einwilligung für die Speicherung von Daten über Zeugen und mögliche Opfer, Übermittlungsverbote bei überwiegenden schutzwürdigen Interessen der Betroffenen oder bei entgegenstehenden gesetzlichen Verwendungsregelungen und die Beachtung landesgesetzlicher Löschungsfristen. [5]

Gleichwohl begegnet das Gesetz insgesamt noch immer datenschutzrechtlichen Bedenken. Die Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder am 9./10. Mai 1995 hatte an dem Regierungsentwurf folgende Punkte gerügt:

• die Verwendung des äußerst unscharfen Begriffs der Straftaten von „erheblicher Bedeutung“, der in unterschiedlichem Zusammenhang in den § § 2 Abs. 1, 8 Abs. 4 S. 1 und Abs. 5 BKAG gebraucht wird, – angefangen von der generellen Aufgabenzuweisung an das BKA bis hin zur Verarbeitung personenbezogener Daten im Hinblick auf die Prognose künftiger Straftaten von „erheblicher Bedeutung“;

• die Befugnisse der Zentralstelle zu selbständigen – allein auf die Zentralstellenfunktion bezogenen – Datenerhebungen ( § 7 Abs. 2 BKAG), ohne das dem eine materielle Zuständigkeit zur Strafverfolgung oder Gefahrenabwehr zugrunde liegt. Danach könnte das BKA Daten über Personen erheben, die von den Länderpolizeien weder erhoben noch gespeichert werden dürfen, um den einzelnen Datensatz zu ergänzen. Befürchtet wird auch, daß das BKA „selbständigen Mitbesitz“ an solchen Daten begründet mit der Folge, daß fristgemäße Löschungen unterbleiben;

• aufgrund der Verordnungsermächtigung des § 7 Abs. 6 BKAG werden die wesentlichen Entscheidungen über die Art der zu speichernden Daten zudem dem Verordnungsgeber übertragen, ohne das das Gesetz (mit Ausnahme von § 8 Abs. 6 und 9) Grundaussagen über die Voraussetzungen der Speicherung, ihren Zweck und die Ausgestaltung der Dateien bzw. Dateitypen trifft;

• Übermittlungen ( § 10) bis hin zum automatisierten Datenverbund mit ausländischen und zwischenstaatlichen Stellen ( § 14) ohne Einvernehmen mit den jeweils verantwortlichen Länderpolizeien. Dabei werden die Übermittlungsbefugnisse des BKA als Bundespolizeibehörde und die als Zentralstelle vermischt. Demgegenüber fordern die Datenschutzbeauftragten, dass Übermittlungen an die Zentralstelle an den Zweck gebunden werden, der für die Stelle gilt, welche die Daten der Zentralstelle angeliefert hat. Zweckdurchbrechungen sollten nur in dem Rahmen möglich sein dürfen, der auch für die anliefernde Stelle gilt. Übermittlungen durch das BKA als Bundespolizeibehörde sollen nur im Rahmen solcher Aufgaben erfolgen können, die vom BKA als eigene wahrgenommen werden;

• die unklare Abgrenzung der Datenverarbeitungsbefugnisse im Hinblick auf die unterschiedlichen Befugnisse zur Strafverfolgung, Gefahrenabwehr, Verhütung von Straftaten und die Vorsorge für künftige Strafverfolgung sowie die fehlende klare Zweckbindungs- und Zweckänderungsregelung ( § § 7 Abs. 5, 8, 10, 14, 16, 20).

Hinter der Kritik steht die Befürchtung, dass eine Kontrollierbarkeit der polizeilichen EDV mehr und mehr verlorengeht. Hat die Weitergabe von Daten innerhalb der Bundesrepublik schon den Effekt, dass der Gespeicherte die Kontrolle über die Daten vollends verliert, so gilt dies erst recht für den internationalen Bereich, auf den hiesige Datenschutzbeauftragte überhaupt keinen Zugriff mehr haben.

Obwohl es im Laufe des Gesetzgebungsverfahren noch einzelne Präzisierungen/Ergänzungen (insbesondere hinsichtlich der Löschung – und Benachrichtigungsvorschriften) gegeben hat, sind doch die aus Sicht des Datenschutzes kritischen Vorschriften im Kern bestehen geblieben. Insbesondere konnte sich der Gesetzgeber nicht dazu durchringen, den Begriff „Straftaten von erheblicher Bedeutung“ durch einen Straftatenkatalog zu ersetzen. Dies hing damit zusammen, daß die Wunschliste für einen solchen Straftatenkatalog derart groß war, daß es am praktischsten erschien, eine Festlegung ganz zu vermeiden.

Ein besonderer Streitpunkt war die Vorschrift des § 16, der dem BKA die Möglichkeit einräumt, technische Mittel (gemeint sind damit Abhörgeräte) zur Eigensicherung seiner Beamten einzusetzen. Der Streit drehte sich darum, ob und unter welchen Voraussetzungen die dabei möglicherweise erlangten Erkenntnisse in Strafverfahren eingesetzt werden können (und damit durch die Hintertüre der „große Lauschangriff“ eingeschleust werden kann). Hier meldete insbesondere die FDP Bedenken an. Schon bei den Entwurfsberatungen im Kabinett hatte die FDP zwar der Einbringung zugestimmt, gleichzeitig gaben jedoch die damalige Bundesjustizministerin Leutheusser-Schnarrenberger sowie Bundeswirtschaftsminister Rexrodt eine mehrere Punkte umfassende Protokollerklärung ab mit Wünschen der FDP, an welchen Stellen der Gesetzentwurf geändert, präzisiert oder überprüft werden solle. [6]

Dieser Dissens innerhalb der Bundesregierung wurde – nach Änderung der Haltung der FDP zum „großen Lauschangriff“ und dem Rücktritt von Bundesjustizministerin Leutheuser -Schnarrenberger – erst am 13.6.96 ausgeräumt, als sich die Regierungskoalition in einem Eckpunktepapier zum sog. „Lauschangriff“ auf eine geänderte Fassung verständigte. Die Entwurfsfassung wurde dahingehend ergänzt, dass der „Wanzeneinsatz“ nur zur Abwehr von Gefahren für „Leib, Leben oder Freiheit“ der eingesetzten Bediensteten und nach vorheriger Anordnung durch den Präsidenten des BKA erfolgen darf. Voraussetzung für die Beweisverwertung im Strafverfahren ist zusätzlich, daß ein Vorsitzender Richter einer Strafkammer des Landesgerichts, in dessen Bezirk das Bundeskriminalamt seinen Sitz hat (also des Landgerichts Wiesbaden) zuvor die Rechtmäßigkeit der Maßnahme festgestellt hat. In den übrigen Fällen sollen die Daten nach Abschluß der Maßnahmen unverzüglich gelöscht werden.

Die in der Entwurfsfassung außerdem enthaltene problematische Formulierung in § 16 Abs. 1, wonach es ausreicht, dass der Einsatz technischer Mittel „im Beisein des Beamten“ erfolgt, wurde beibehalten und sogar noch um die Alternative „oder in unmittelbarem zeitlichen Zusammenhang mit dem Einsatz des Bediensteten“ ergänzt. Diese Konstruktion ermöglicht, dass präparierte Wohnungen abgehört werden können, unabhängig davon, ob sich konkret ein Beamter in unmittelbarer Gefahrensituation dort befindet. Der nun beschlossene Gesetzestext geht dabei über entsprechende Regelungen, wie sie in den Landespolizeigesetzen gelten, hinaus.

Zentralisierung polizeilicher Befugnisse: Der Gesetzentwurf setzt den seit den 70er Jahren bestehenden Trend fort, die polizeilichen Aufgaben zu zentralisieren. So soll das BKA für Aufgaben, die es bisher im Wege der Auftragszuständigkeit wahrgenommen hat, entsprechende Befugnisse einschließlich der Gefahrenabwehr und des Vorfelds der Strafverfolgung erhalten. Hierzu gehörten u.a. die Aufgabe des Zeugenschutzes. [7] Die originären Strafverfolgungszuständigkeiten des BKA sollen in Fällen der in § 129 a Abs. 1 Nr. 1 und 2 des Strafgesetzbuches genannten Straftaten und damit im Zusammenhang stehender Straftaten erweitert werden, soweit es sich um eine Auslandstat handelt und ein Gerichtsstand noch nicht feststeht. Bisher hat das BKA hier seine Zuständigkeit vor allem durch die Anordnungsbefugnis des Generalbundesanwaltes erhalten, wodurch es trotz fehlender eigenständiger Ermittlungsbefugnisse zur „heimlichen Zentralstelle“ im Bereich des „Staatsschutzes“ wurde.

Bei der Ausweitung der Befugnisse des Bundeskriminalamtes ist der Anknüpfungspunkt des internationalen Bereiches ein wichtiges Einfallstor. Da inzwischen jeder bessere Dieb „international“ agiert, also über die offenen Grenzen hinweg, eröffnet sich die Möglichkeit der Verschiebung des Machtgefüges im Bereich der inneren Sicherheit zugunsten des Bundes. Der Aufbau von Europol birgt die Gefahr weiterer Zentralisierungen auf europäischer Ebene. Nicht zuletzt aus historischen Gründen – wegen der Erfahrungen aus der Zeit des Dritten Reiches, aber auch vor dem Hintergrund der zentralen Volkspolizei in der ehemaligen DDR – ist die Polizeihoheit der Länder ein hohes Gut. Nur ein dezentrales Polizeisystem ist vereinbar mit einem liberalen Staatsverständnis und der notwendigen Demokratisierung polizeilicher Aufgaben.

Seit Jahrzehnten argumentieren Polizeipraktiker, sie müßten mit der technischen Entwicklung der Kriminalität Schritt halten und rufen nach erweiterten Handlungsspielräumen und einem starken zentralisierten Staat. Dabei gerät in Vergessenheit, dass gerade eine Bürgernähe der Polizei Garant für die Effektivität polizeilichen Handelns ist. „Innere Sicherheit“ kann nicht von oben verordnet werden und ist auch nicht automatisch durch ein mehr, höher und weiter an Technik zu erzielen. Notwendig ist vielmehr die Zusammenarbeit mit den Bürgerinnen und Bürgern. Gleichzeitig werden ursachenorientierte politische Konzepte (z.B. Änderung der Drogenpolitik) bzw. die Suche nach Präventionsmöglichkeiten vernachlässigt.

Zentralisierte Polizeistrukturen ziehen eine überflüssige Bürokratisierung nach sich. Der Ausbau der Sicherheitsapparate, den wir seit den 70er Jahren erleben, schafft vor allem mehr registrierte Kriminalität, ohne diese auch im Sinne der Strafverfolgung bewältigen zu können. Eine Zentralisierung birgt die Gefahr der Entfernung zu den „Milieus“ vor Ort. Gerade im Bereich der polizeilichen Datenverarbeitung kommt es auf die Fähigkeit an, die vorhandenen Daten in ihrem Kontext zu interpretieren, nämlich auf der den Aufgaben am nächsten liegenden Ebene.

Gegen die vielbeschworene „organisierte Kriminalität“, die offenbar gerade wegen ihrer Konturenlosigkeit zu einem politischen Kampfbegriff geworden ist, mit dem ein Gefühl der Unsicherheit aufgegriffen und dramatisiert wird, dürfte ein Ausbau des Bundeskriminalamtes zur Bundespolizei tatsächlich wenig helfen. Zentralstellen sind in erster Linie abhängig von der Qualität der Informationen, die an sie gehen. Informationen z.B. zur Korruption im Bereich der Bauverwaltung, zur illegalen Entsorgung von Sondermüll, zur sogenannten Regierungs- und Vereinigungskriminalität oder zu betrügerischen Geschäfte mit Herzklappen sind wesentlich aus dem lokalen Umfeld des Geschehens zu gewinnen bzw. auszuwerten. Mit der Zentralisierung der Daten geht auch der Bezug zum Geschehenskomplex und dem Einordnungsrahmen verloren. In der Lebenswirklichkeit sind auch die internationalen Bezüge und die OK-Relevanz nicht auf Anhieb festzustellen.

Ein Wettlauf mit dem Schreckgespenst der „organisierten Kriminalität“ stößt von vornherein an Grenzen. Wenn manche meinen, der Staat müsse eine Gegenmafia schaffen, dann ist dies eine gefährliche Illusion. Der Rechtsstaat würde sich damit selbst in Frage stellen. Beim Einsatz verdeckter Ermittler in der Drogenszene (Stichwort „Tatprovokationen“) läuft die Polizei schon jetzt Gefahr, die neuen Verbrechensformen ein Stück mitzuproduzieren. Gerade bei der Drogenbekämpfung hat sich gezeigt, daß mit mehr Polizei, mit höheren Strafen, mit flächendeckendem Abhören nichts auszurichten ist. Die Steigerung der Verfolgung führt nur zu Erhöhung der Preise und verbessert die Geschäfte der Drogenmafia.

Nach dem Plutoniumskandal drängt sich jedenfalls die Frage auf, ob die Berufung auf spektakuläre neue Deliktformen wie illegaler Waffenhandel, Nuklearkriminalität etc. nicht vielmehr als Vorwand herhalten muß, wenn es der Bundesregierung in erster Linie um machtpolitische oder gar wahltaktische Fragen geht.

Die Inter­es­sen­ge­gen­sätze zwischen Bund und Ländern

Im ersten Durchgang hatte der Bundesrat am 31.03.1995 eine kritische Stellungnahme zu dem Gesetzesvorhaben abgegeben. Obwohl der Gesetzentwurf (noch!) keine grundlegende Neustrukturierung der bundes- und länderpolizeilichen Kompetenzen bedeutet, spiegelten sich in der Stellungnahme der Länderkammer – nach dem Motto „Wehret den Anfängen“ – die Befürchtungen der Länder hinsichtlich Kompetenzverlusten wider. Da der Trend zur Zentralisierung durch einen Kompetenzzuwachs der EU ohnehin weiter zunehmen wird, erschien es aus Ländersicht notwendig, auf dem Erhalt bewährter praxisgerechter Zuständigkeiten zu bestehen.

Die zahlreichen Änderungswünsche wurden nicht nur von einer Mehrheit der SPD-geführten Landesregierungen, sondern auch von solchen Landesregierungen unterstützt, an denen die CDU/CSU beteiligt ist.

Nach Auffassung des Bundesrates sollen Verfolgung und Verhütung von Straftaten sowie die Aufgaben der sonstigen Gefahrenabwehr Sache der Länder bleiben. Gegenüber den sehr weit gefaßten Generalklauseln des Entwurfs wurde eine Klarstellung verlangt, daß auch weiterhin die Länder für die allgemeine Gefahrenabwehr zuständig bleiben. Kritisiert wurde die im Gesetzentwurf vorgesehene Erweiterung der Zuständigkeiten des Bundeskriminalamtes zu Lasten der Länderpolizeien. Abgelehnt wurden Anordnungs- bzw. Weisungsrechte des Bundes gegenüber den Ländern. Auch in Zukunft sei das polizeiliche Informationssystem INPOL arbeitsteilig zwischen Bundeskriminalamt und Landeskriminalämtern zu führen. Insbesondere forderte der Bundesrat die Möglichkeit eines unmittelbaren Geschäftsverkehrs zwischen Länderpolizeidienststellen und ausländischen Stellen. Auf Ablehnung stieß eine Entwicklung, die dem BKA die polizeiliche Außenvertretung für die Bundesrepublik überträgt, es sozusagen zur Bundessuperpolizei von Europol macht. Ein „unmittelbarer Dienstverkehr über die Grenze hinweg“ müsse ja nicht am BKA vorbei geschehen; denkbar seien Regelungen wie Berichtspflichten und Vorlagen. Die Alltagspraxis erfordere auch, daß die zuständigen Ressorts Verwaltungsabkommen abschließen bzw. Absprachen treffen können. [8] So hatte Bayern seit 1991 Verträge über die Zusammenarbeit in Polizeifragen mit verschiedenen Staaten und Regionen geschlossen: mit Tschechien, Ungarn, der Slowakei, der Ukraine, Kroatien, Rumänien, Bulgarien, Slowenien, dem Baskenland und der Stadt Moskau.

Während bei den Beratungen im Deutschen Bundestag die Fraktion von Bündnis 90/Grüne die Kritik der Bundesländer unterstützte [9], gingen der SPD-Opposition die Zentralisierungsbemühungen zugunsten des BKA dagegen nicht weit genug. Der mehrheitlich ja von SPD-Ländern vertretene „Widerstand der Länder“ stieß auf ihr Unverständnis (,‚nicht nachvollziehbar“). [10] Statt dessen wurde eine „Stärkung der bundespolizeilichen Kompetenzen“ verlangt [11] und gar der Bundesinnenminister aufgefordert, „ein Klima zu schaffen, das es ermöglicht, mit den Länder zu weitergehenden Regelungen zu kommen.“ [12] Das Handlungsprimat bei der Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität müsse eindeutig bei der Zentralbehörde liegen. „Zersplitterte Länderkonzeptionen“ machten keinen Sinn.

Offenbar ist bei den SPD-Bundespolitikern das Vertrauen gegenüber dem, was vom Bund oder vom Bundeskriminalamt bezüglich Kriminalitätsbekämpfung und Gefahrenabwehr kommt, größer als gegenüber dem, was von Länderseite aus erfolgt. Im Streit um die erfolgreicheren Verbrechensbekämpfungskonzepte tendieren sie dahin, sich auf Kosten der Länder als die konsequenteren „Zentralisten“ profilieren zu wollen. Die Versuchung ist groß, am liebsten die Zuständigkeit des BKA für die gesamte OK einschließlich der Vorfeldzuständigkeiten zu beanspruchen. Aber wie sollte dies abgrenzbar und realisierbar sein? Damit würde ein „Faß ohne Boden“ geschaffen, welches zur Aushöhlung der föderalen Strukturen führt.

Natürlich spielt dabei auch die Zwickmühle eine Rolle, der sich die SPD-Opposition in Konfliktsituationen oft ausgesetzt sieht, wenn die Bundesregierung innenpolitisch ein „Schwarzer-Peter-Spiel“ – wie zuletzt bei den gewalttätigen Kurdendemonstrationen – zu Lasten der SPD-Länderinnenminister zu betreiben sucht. Mit Veränderungen zu Lasten der Polizeihoheit der Länder würde man allerdings nicht nur auf mangelnde Gegenliebe bei letzteren stoßen, sondern sich auch auf verfassungsrechtlich höchst fragiles Terrain begeben. Die Polizeihoheit der Länder stellt gewissermaßen das „Tafelsilber“ der ohnehin verkümmerten Länderrechte dar. Als letzter Rest der Hoheitsgewalt ehemals souveräner Kleinstaaten bildet die Polizeihoheit ein wesentliches Herzstück des Föderalismus. Ein Kern legislativer, exekutiver und judikativer Kompetenzen muß den Bundesländern, so die Konsequenz aus Art. 79 Abs. 3 GG, als Staaten unentziehbar verbleiben.

In dieser politischen Gemengelage nutzte Bundesinnenminister Kanther die Gunst der Stunde, sich bei der Verabschiedung des Gesetzes in der 2. und 3. Lesung im Deutschen Bundestag nunmehr als Verteidiger der föderalen Aufgabenstruktur zu profilieren. Der SPD-Fraktion hielt er das Führen von „Schaukämpfen“ vor.

Bezüglich der für die Länder wesentlichen Frage des unbeschränkten unmittelbaren grenzüberschreitenden Dienstverkehres gab es schließlich im Laufe des Gesetzgebungsverfahren ein gewisses Entgegenkommen seitens des Bundes: In begrenztem Umfang soll den Ländern die Möglichkeit zu einem direkten Dienstverkehr mit dem Ausland eröffnet werden. So wird in § 3 Abs. 3 des Gesetzes der Kreis der Staaten, mit denen die Länder bei Gefahr im Verzug direkten Dienstverkehr führen können, um die Mitgliedstaaten der Europäischen Union erweitert und darüber hinaus der direkte Dienstverkehr bei sogenannten regionalen Schwerpunktmaßnahmen ermöglicht (,‚Bei abgrenzbaren Fallgestaltungen im Rahmen regionaler Schwerpunktmaßnahmen können die Polizeien der Länder im Einvernehmen mit dem Bundeskriminalamt den erforderlichen Dienstverkehr mit den zuständigen Behörden anderer Staaten führen.“)

Nach der Gesetzesfassung wäre aber etwa der direkte Dienstverkehr eines westlichen Bundeslandes mit dem z.B. hinsichtlich der Bekämpfung von Autodiebstählen wichtigen Staat Polen nicht möglich. Auch die Besonderheit des Flughafens Frankfurt/M., der einer „Außengrenze“ zu einer Vielzahl von Staaten außerhalb der EU gleichkommt, ist unberücksichtigt geblieben. Eine Beschränkung der Eilfallkompetenz auf die angrenzenden und die EU-Staaten erscheint daher wenig sachgerecht.

In einer Entschließung hat der Bundesrat (BR-Drs. 222/9-Beschluß) seine Rechtsauffassung zum Ausdruck gebracht, wonach die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes nur die grenzüberschreitende Verfolgung strafbarer Handlungen und die Amtshilfe deutscher Behörden auf Ersuchen ausländischer Behörden im Rahmen der Strafverfolgung umfasse, nicht aber den Bereich der Gefahrenabwehr. Aus Ländersicht ergibt sich daraus, daß § 3 BKAG einem unmittelbaren Dienstverkehr der Länderpolizeien mit ausländischen Dienststellen im Bereich der Gefahrenabwehr nicht entgegenstehen würde. Dieser Auffassung hat freilich die Bundesregierung entschieden widersprochen. [13] Ohnehin geht die Bundesregierung davon aus, daß insbesondere im Rahmen der Bekämpfung des Terrorismus und der Organisierten Kriminalität „eine konsequente Trennung zwischen Prävention und Repression nicht möglich“ sei. [14]

Inzwischen ist die Ruhe nach dem Sturm (der Kritik) eingetreten. Die Verabschiedung des Gesetzes fand in aller Stille statt. Die mit dem Gesetz aufgeworfenen Fragen, insbesondere nach einer Zentralisierung der Polizeiaufgaben werden sich jedoch im Zusammenhang mit der Ratifizierung der Europol-Konvention und dem weiteren Ausbau von Europol erneut und künftig wohl noch verschärft stellen. Daher ist die nächste Auseinandersetzung bereits vorprogrammiert.

Wenn die Länder die Beachtung der föderativen Struktur der Polizeien in Deutschland einfordern, dann ist dies kein Zuständigkeitsgezänke. Vielmehr geht es um die Machtbalance im föderativen System. Die in der Diskussion oft eingeforderte bessere Zusammenarbeit zwischen dem BKA und den Landeskriminalämtern ist kein gesetzgeberisches Problem. Probleme der Informationsbeschaffung, Reibungsverluste, Eifersüchteleien existieren auch auf anderen staatlichen Ebenen, übrigens auch zwischen LKAs und untergeordneten Polizeidienststellen. Eine Zentralisierung birgt darüber hinaus zugleich die Gefahr, daß Anonymität, Entfremdung, gar Mißtrauen zwischen Bürgern und Polizei wachsen und es zu Akzeptanzproblemen kommt. Gleichzeitig wird mit der Zentralisierung der Erwartungsdruck an die Polizei, aber auch die Sicherheitsängste und das Gefühl der Hilflosigkeit von Bürgerinnen und Bürger gesteigert. [15] Obwohl doch die Zahl der Beschäftigten bei der Polizei erhöht, ihre Ausbildung verbessert wurde sowie gleichzeitig die Befugnisse der Sicherheits- und Strafverfolgungsbehörden erweitert worden sind, nimmt die Kriminalitätsfurcht zu. Diese bezieht sich hauptsächlich auf Alltags- und Massenkriminalität wie Raubüberfälle, Wohnungseinbrüche, Diebstahl, wo sich Kriminalität am sichtbarsten manifestiert.

Eine präventive Kriminalpolitik muß gesellschaftspolitisch umfassend ansetzen. Mehr als bisher ist eine präsente bürgernahe Polizei gefordert sowie die Entwicklung von Konzepten und Polizeistrukturen, welche die Bürgerinnen und Bürger in ihrem lokalen Lebensumfeld stärker einbeziehen. Eine bloße „Aufrüstung der inneren Sicherheit“ ist zum Scheitern verurteilt.

Anmerkungen:

[1] BT-Drs. 13/1550

[2] vgl. hierzu die Dokumentation des Referentenentwurfes – Stand 1.8.1988 – und Stellungnahme hierzu in Bürgerrechte und Polizei Nr. 3/1988, S. 28 ff.

[3] Stellung und Aufgaben des Bundeskriminalamtes sind durch Gesetz vom 8.3.1951 (BGBl. I S. 165) in der Fassung vom 29.6.1973 (BGBl. I S. 704), zuletzt geändert durch Gesetz vom 19.10.1994 (BGBl. I S. 2978), geregelt.

[4] vgl. auch HessVGH, Urteil vom 22.6.95, DVBl. 1996, 570ff., 571

[5] Die Datenschützer haben dies ausdrücklich begrüßt, siehe Entschließung der 49. Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder am 9./10. März 1995 in Bremen, abgedruckt im 24. Tätigkeitsbericht des Hessischen Datenschutzbeauftragten 1995, S. 201

[6] FAZ vom 8.2.95

[7] Bisher war dieser Bereich durch Richtlinien geregelt. Offen bleibt die Frage nach den Kontrollmöglichkeiten bezüglich sogenannter Zeugenschutzprogramme. Für die Bewertung von Zeugenaussagen im Strafprozeß kann es von Bedeutung sein, unter welchen Voraussetzungen ihre Aussagebereitschaft gefördert wird.

[8] so Minister Geil (Mecklenburg-Vorpommern) in der Debatte des Bundesrates, Protokoll der 682. Sitzung, S. 151

[9] vgl. den Redebeitrag von Abg. Such (Fraktion Bündnis 90/Grüne) in der 62. Sitzung des Deutschen Bundestages vom 13.10.95, Plenarprotokoll S. 5339f.

[10] Abg. Günter Graf in der 166. Sitzung des Deutschen Bundestages am 20.3.97, Plenarprotokoll S. 15007

[11] so Abg. Hofmann (SPD) – selbst übrigens ehemaliger BKA-Beamter – in der 62. Sitzung des Deutschen Bundestages vom 13.10.95, Plenarprotokoll S. 5337 ff.

[12] Abg. Günter Graf, a.a.O.

[13] vgl. Parl. StS Waffenschmidt in der 711. Sitzung des Bundesrates am 25.4.97, Plenarprotokoll, S. 161

[14] vgl. Gegenäußerung der Bundesregierung zur Stellungnahme des Bundesrates in BT-Drs. 13/1550, S. 54

[15] Offenbar korrespondiert die Kriminalitätsfurcht aber nicht mit der realen Kriminalität. So berichtet der Spiegel (Nr. 31/1996, S. 32ff.), daß seit 1993 die Zahl der registrierten Straftaten in der Bundesrepublik gesunken sei bzw. stagniere, während die Aufklärungsquote der Polizei steige. Die Hamburger Polizeistatistik für das l. Halbjahr 1996 zeige, daß bei den Delikten – wie z.B. Handtaschenraub, Wohnungseinbrüche, Straßenraub -, die für das Sicherheitsgefühl der Bürger von Bedeutung sind, die Fallzahlen zurückgehen.

Der Beitrag Quo vadis, Bundeskriminalamt? erschien zuerst auf Humanistische Union.

aus: vorgänge Nr. 132 (Heft 4/1995), S. 14-19

Alle Jahre wieder taucht in unterschiedlichen Begründungszusammenhängen die Forderung nach Einführung einer „allgemeinen Dienstpflicht” auf. Derzeit zählen zu ihren prominentesten Befürwortern; Bundespräsident a.D. Richard von Weizsäcker [1], Bundesarbeitsminister Norbert Blüm, und – last not least – auch Bundeskanzler Kohl [2]. Auf dem Bundesparteitag der CDU 1994 scheiterte nur knapp die Forderung der Jungen Union, die Aufhebung der Wehrpflicht und ihren Ersatz durch eine allgemeine Dienstpflicht ins Grundsatzprogramm der Union auf zunehmen. [3]
Die Einbeziehung der Frauen steht nicht im Vordergrund der seit Anfang der neunziger Jahre erneut aufgeflammten Debatte. Zunder sind vielmehr die Themen „Pflegenotstand”, Klagen über eine bestehende „Wehrungerechtigkeit” (ein Stichwort, das Frauen allerdings aufhorchen lassen muß!) und die Diskussion über eine mögliche Abschaffung der Wehrpflichtigenarmee überhaupt.

Die Situation ist insoweit neu, als in den Jahren nach der deutschen Einigung und der Beendigung des Warschauer Paktes die Gesamtstärke der Bundeswehr reduziert worden ist. Politiker befürchten, daß bei einer weiteren Verkleinerung der Bundeswehr eine bereits bestehende „Wehrungerechtigkeit” verschärft würde. Nach Schätzungen würde bei Unterschreiten der Marke von 100.000 Grundwehrdienstleistenden nur noch ein Viertel eines jeden Altersjahrgangs die allgemeine Wehrpflicht in der Bundeswehr ableisten, und nur zwei von drei als wehrdiensttauglich Eingestuften würden tatsächlich eingezogen. [4] Kriegsdienstverweigerer dagegen werden zu nahezu 100 Prozent zum Zivildienst einberufen.[5] Derzeit leisten fast ebenso viele Zivildienst wie den Grundwehrdienst. Nach Zahlen der Bundesregierung standen im Juli 1995 148.000 Grundwehrdienstleistende 137.000 Zivildienstleistenden gegenüber.
Von einer Abschaffung oder Reduzierung der Wehrpflicht ist auch der Zivildienst betroffen. Zwar konnte eine verkleinerte Bundeswehr wahrscheinlich durchaus ohne Wehrpflichtige auskommen, ein Ende des Zivildienstes würde die sozialen Dienste jedoch schwer treffen. Damit träte nämlich der Personalmangel im sozialen Sektor offen zutage. Bislang wurde das tatsächliche Ausmaß dieses Mangels durch den Zivildienst kaschiert. Schon jetzt hat sich die Tätigkeit der Zivildienstleistenden in Richtung auf individuelle Schwerbehindertenbetreuung, Mitarbeit in den Mobilen Sozialen Hilfsdiensten und schwere Pflegetätigkeit verlagert.[6] Über 50 Prozent der Zivildienstleistenden sind in stationären Einrichtungen wie Krankenhäusern, Pflegeheimen und Behinderteneinrichtungen tätig. [7] Grundsätzlich gilt, daß Zivildienstleistende arbeitsmarktneutral beschäftigt werden müssen, d.h. niemandem anders die Arbeit wegnehmen dürfen. Die Wirklichkeit sieht jedoch anders aus. Zumindest für die Trägerorganisationen sind die Zivildienstleistenden konkurrenzlos billig.

Nach dem Motto „Alle müssen etwas tun” könnte gemäß dem Willen von – fast ausschließlich männlichen – Politikern aller politischer Couleur der vollständige oder teilweise Wegfall der Wehrpflicht durch die Einführung einer allgemeinen Dienstpflicht aufgefangen werden. Auf vielen Tätigkeitsfeldern gibt es einen Bedarf. So konnten über Bundeswehr und Sozialwesen hinaus dann etwa auch die anderen personell unterbesetzten Dienste (vom Umweltschutz bis zur Entwicklungshilfe) mit vergleichsweise billigem Personal aufgefüllt werden. In diesen Rahmen passt auch die Diskussion um die Schaffung eines zivilen Hilfscorps für humanitäre Auslandseinsätze, die letztes Jahr in der parlamentarischen Sommerpause vom Zaun gebrochen worden wurde [8]. Womöglich könnte eine allgemeine Dienstpflicht sogar noch die Wehrpflichtigenarmee legitimieren.

In einer allgemeinen Dienstpflicht sehen ihre Befürworter [9] schließlich gerade für junge Leute eine „Schule des sozialen Lernens”, die Hilfsbereitschaft und Solidarität fördern könnte. Die Konzepte dazu unterscheiden sich nach Personenkreis und Einsatzfeldern. Die meisten, wenn auch nicht alle, wollen auch die jungen Frauen in die Dienstpflicht mit einbeziehen. Vereinzelt gibt es Stimmen, die ein soziales Pflichtjahr nur für Männer fordern [10], sozusagen zwecks „Erziehung des neuen Mannes”. Das klingt zwar gut, ist aber nicht realistisch. Wenn eine allgemeine Dienstpflicht kommt, dann auch für die Frauen. Das legt bereits die aktuelle Diskussion über die sogenannte Wehrgerechtigkeit nahe. Auch rechtliche Gesichtspunkte lassen eine Einbeziehung der Frauen als wahrscheinlich erscheinen.
Die Schaffung einer allgemeinen Dienstpflicht setzt eine Grundgesetzänderung voraus. Derzeit darf nach Art. 12 Abs. 2 GG niemand „zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen Dienstleistungspflicht.“ Damit hat sich der Verfassungsgeber zu Recht abgesetzt von totalitärer Gemeinschaftsideologie und einen ausdrücklichen Schlußstrich gezogen gegen Zwangsrekrutierungen. Angeknüpft wird in dem gerade zitierten Verfassungsartikel an eine „bestimmte Arbeit”, an deren „Herkömmlichkeit“, d.h, an eine bereits bestehende Pflichtentradition und die gibt es außer der Wehrpflicht so nicht und schließlich an die „Gleichheit für alle”, und damit taucht auch die Geschlechterfrage auf. Schon jetzt ist im Ernstfall an den Einsatz von Frauen gedacht.
Auch wenn Art. 12a GG den Dienst an der Waffe für Frauen ausdrücklich ausschließt, gilt im Verteidigungsfall, daß Frauen in die zivilen Dienstpflichten, d.h. in militärische Konzepte einbezogen werden. So heißt es in Abs. 4: „Kann im Verteidigungsfalle der Bedarf an zivilen Dienstleistungen im zivilen Sanitäts- und Heilwesen sowie in der ortsfesten und militärischen Lazarettorganisation nicht auf freiwilliger Grundlage gedeckt werden, so können Frauen vom vollendeten achtzehnten bis zum vollendeten fünfundfünfzigsten Lebensjahr durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes zu derartigen Dienstleistungen herangezogen werden.”

Wollte man also das Grundgesetz zugunsten der Einführung einer allgemeinen Dienstflicht andern, läge es nahe, diese Dienstpflicht auch auf die Frauen zu erstrecken. Die Wehrpflicht könnte z.B. als ein Pflichtdienst unter anderen ausgestaltet werden. Die Einsatzfelder konnten dann evtuell. geschlechtsspezifisch verteilt werden, Stichwort „Mädchenarmee im Schwesternkittel”, oder den Frauen winkt gar unter der Fahne der Gleichberechtigung ebenfalls der Waffenrock.
Die Einführung einer allgemeinen Dienstpflicht bedeutet nicht mehr Gleichberechtigung. Im Gegenteil; Nach wie vor leisten Frauen zwei Drittel aller gesellschaftlichen Arbeit. In der Bundesrepublik werden 53 Milliarden Stunden Erwerbsarbeit geleistet, davon ein Drittel von Frauen. Dazu kommen 58 Milliarden Stunden Familienarbeit, die fast ausschließlich von Frauen geleistet werden [11]. Lediglich 1 Prozent der Vater nehmen Erziehungsurlaub. Erwerbstätige Frauen verdienen durchschnittlich nur zwei Drittel im Vergleich zu Männern. Aus Arbeitgebersicht tragen Frauen ein „Schwangerschafts- und Pflegetätigkeitsrisiko“. [12] Die Folge sind Benachteiligungen bei Einstellung, Beförderung und Personalentwicklungsmaßnahmen für Frauen im Beruf. Frauen sind überproportional von Erwerbslosigkeit betroffen, was erhebliche Auswirkungen auf ihre soziale Sicherung hat. Frauenrenten sind ein Drittel bis zur Hälfte niedriger als die Renten von Männern. [13] Die Altersarmut ist eine Folge der weiblichen Biographie. Frauen weisen oft aufgrund von Haushaltsführung, Kindererziehung oder Pflegetätigkeiten Lücken im Aufbau eigener Rentenanwartschaften auf. Negativ wirken sich auch die geringeren Verdienstmöglichkeiten von Frauen aus. Mehr als zwei Drittel der etwa zwei Millionen ehrenamtlichen Helfer der Wohlfahrtsverbände sind Frauen, die oftmals ohne Kostenerstattung oder Aufwandsentschädigung sich für die Gesellschaft engagieren.[14] Auch das Freiwillige Soziale Jahr unter Bedingungen, die man nur als „Ausnutzen” bezeichnen kann, wird übrigens hauptsächlich von Mädchen absolviert. [15]

Bis jetzt jedenfalls werden keineswegs alte Menschen einfach von ihren Familienangehörigen in Pflege- oder Altenheime abgeschoben. Familiäre Pflege ist fast immer Aufgabe weiblicher Familienangehöriger, der Ehefrauen, Töchter, Schwiegertöchter. Frauen halten das soziale Netz zusammen. [16] In den sozialen und pflegerischen Berufen sind Frauen überrepräsentiert, meist schlecht bezahlt, überfordert, „ausgebrannt” und bisher fast ohne berufliche Entwicklungschancen. [17] Die Pflege alter und behinderter Menschen zu Hause war bis dato auch fast ausschließlich Sache der Frauen. Frauen haben daher keinen Nachholbedarf in Sachen „sozialer Pflichtdienst an der Gemeinschaft”. Und solange es keine gleichen Rechte für Frauen gibt, kann von gleichen Pflichten nicht die Rede sein. Wer sie bei Einführung einer allgemeinen Dienstpflicht mit den Männern gleich behandelt, behandelt sie tatsächlich ungleich, schafft neue Ungerechtigkeiten. [18]
Eine allgemeine Dienstpflicht läuft höchstens darauf hinaus, Frauen in ihrer klassischen Rolle als unsichtbare, unbezahlte und politisch einflusslose soziale Reservearmee festzunageln. Das alte Klischee wird wiederbelebt: Frauen als Sorgende, Behütende, ehrenamtlich und unentgeltlich soziale Dienste Leistende. Sollen nun wieder die Frauen für die Beseitigung gesellschaftlicher Mißstände herhalten, die Lückenbüßerinnen spielen?

Es ist ja gerade die Krux an den Sozial- und Pflegeberufen, daß sie als eine Domäne der Frau, verbunden mit dem Ideal des Helfens und Dienens betrachtet wurden. Und warum wird Dienst am Nächsten eigentlich nur dann als charakterbildend und glückbringend angesehen, wenn er unentgeltlich geleistet wird? Ein wirklicher Beitrag zur Gleichberechtigung ebenso wie zu einer Behebung des sog. „Pflegenotstandes” wäre eine gründliche Reform der sozialen und pflegerischen Berufe mit dem Ziel einer angemessener Bezahlung, besseren Arbeitsbedingungen und Aufstiegschancen und sozialer Anerkennung.

Dringend notwendig ist ein Altenpflegegesetz.  [19] Gegenwärtig wird die Altenpflegeausbildung nicht bundeseinheitlich, sondern nach landesrechtlichen Vorschriften durchgeführt. Es muß sichergestellt werden, daß den im Pflegeversicherungsgesetz vorgesehenen Sachleistungen der häuslichen Pflege auch ein ausreichendes Angebot an fachkompetenten Pflegekräften gegenübersteht. Will man die Krankenpflegeberuf attraktiver machen, sind auch der Einstieg in den Hochschulbereich und berufsbegleitende Weiterbildungsmaßnahmen erforderlich.
Der Pflegebereich leidet darunter, daß Fachkräfte fehlen. Dies hängt mit den schlechten Arbeitsbedingungen und Imageproblemen zusammen. Er ist auch Ausdruck davon, daß Frauen diese Art von Arbeitsteilung, möglichst unsichtbar unbezahlte oder unterbezahlte Leistungen für die Gesellschaft zu erbringen und sich für den Dienst am Nächsten aufzuopfern, nicht mehr akzeptieren. [20] In der Schweiz z.B, verdient eine Krankenschwester das Doppelte wie in Deutschland. Hierzulande geben viele Krankenschwestern und Altenpflegerinnen nach wenigen Jahren ihren Beruf auf; wegen schlechter Bezahlung, ungünstiger Dienstzeiten, geringer gesellschaftlicher Anerkennung, fehlender Aufstiegschancen, hoher psychischer und z.T. auch physischer Belastungen und geringen Kompetenzen im Vergleich zu den Ärzten. Qualifizierte Kräfte lassen sich nur gewinnen, ausbilden und bei der Stange halten, wenn Berufsbildung, Arbeitsbedingungen und Bezahlung aufgewertet werden.
Eine Verpflichtung von Laien verschärft die Probleme nur noch. Denn dadurch wird erst recht das Berufsbild der Pflegefachkräfte abgewertet und das Lohnniveau gedrückt. Die schon jetzt überlasteten Fachkräfte wären zusätzlich damit beschäftigt, unqualifizierte und womöglich auch noch unmotivierte Mitarbeiter anzuleiten. Eine weitere Verschiebung des Verhältnisses von unqualifizierten zu qualifizierten Arbeitskräften würde zu einer Verschlechterung der Pflege der Betroffenen und der Atmosphäre in den Einrichtungen führen. Kranken und alten Menschen ist eine Entprofessionalisierung des Pflegebereichs nicht zuzumuten. Die Bürgerinnen und Bürger werden mit hohen Sozialabgaben belastet, und wenn sie dann tatsächlich Hilfe benötigen, wird ihnen nicht einmal eine fachgerechte Pflege ermöglicht! Pflegebedürftige Menschen haben einen Anspruch auf kontinuierliche qualifizierte Betreuung, die Geborgenheit und Vertrauen vermittelt. Unfreiwillig arbeitende Menschen, schlecht ausgebildet und ständig wechselnd, können diesen Anspruch selbst bei hohem persönlichen Engagement nicht erfüllen. Gerade von der jetzt eingeführten Pflegeversicherung wird eine Entlastung und Professionalisierung erwartet. Darin findet auch die Erfahrung Niederschlag, daß Pflege qualifizierte Begleitung notwendig macht.

Auf billige Pflichtdienstleistende zu hoffen, wäre kurzsichtig und arbeitsmarktpolitisch fatal. Der Pflegenotstand würde nur noch weiter verfestigt. Mit einem staatlichen Pflichtdienst würde der Mangel an Fachkräften nur verdeckt. Schon heute arbeiten im Pflegebereich einschließlich der Zivildienstleistenden 70 Prozent unausgebildete Hilfskräfte. Der Knall käme später, aber dann umso heftiger. Und soweit auch ein Bedarf an weniger qualifizierten Arbeitskräften bestehen sollte, so ist daran auf dem Arbeitsmarkt kein Mangel, sind es doch gerade diese, die bei den Umstrukturierungsprozessen in der modernen Arbeitswelt auf der Strecke bleiben. Mit Sicherheit wären die Auswirkungen eines unbezahlten Zwangsdienstes auf den Arbeitsmarkt negativ.

Natürlich ist es ein Problem, daß in Zukunft verstärkt Kostenbelastungen für die Betreuung und Pflege älterer hilfsbedürftiger Menschen auf die Gesellschaft zukommen. Faktoren hierfür sind die Entwicklung der Alterspyramide, gewandelte Familienstrukturen, berufliche Integration der Frauen, zunehmende Individualisierung und die Distanz zwischen den Generationen, die durch die arbeitsmarktbedingte räumliche Mobilität erzwungen wird. Aber unsere Gesellschaft, eine der reichsten der Welt, muß sich endlich von der Erwartung verabschieden, soziale und pflegerische Versorgung quasi zum Nulltarif von den Frauen zu erhalten. Gesellschaftlich notwendige Arbeit muß angemessen bezahlt werden, Die Kostenexplosion im Gesundheitswesen darf auch nicht ausgerechnet zu Lasten derjenigen im Gesundheitsbetrieb aufgefangen werden, die an der untersten Skala stehen, nämlich der Pflegekräfte.
Jeder weiß, daß die Kostenlawine woanders zu suchen ist, im übrigen dort, wo vornehmlich Männer daran verdienen (z.B. Pharmaindustrie, medizinische Großgeräte). Bei der Diskussion geht es tatsächlich um nichts anderes als um ein gesellschaftliches Verteilungsproblem hinsichtlich bisher unterbezahlter Pflegekräfte. [21] Wir dürfen es nicht hinnehmen, daß der Staat für sozial notwendige Aufgaben auf den bequemen Weg des Zwanges zurückgreift, anstatt dafür zu sorgen, daß zu angemessenen Marktpreisen genügend qualifizierte Leute in den Pflegeberufen zur Verfügung stehen.

Ein allgemeiner Zwangsdienst setzt außerdem einen hohen Verwaltungsapparat voraus, Es gibt seriöse Berechnungen [22], nach denen sich ein solcher Dienst gar nicht rechnet – wegen des hohen Verwaltungsaufwandes und der kurzen Dienstdauer; volkswirtschaftlich betrachtet wäre er gänzlich ineffektiv, da menschliche Ressourcen nicht entsprechend ihren Fähigkeiten eingesetzt werden.
Nicht umsonst gibt es in keinem Staat in Europa einen derartigen Pflichtdienst. Vieles spricht dafür, daß die Einführung einer allgemeinen Dienstpflicht mit internationalem Recht, namentlich den Zwangsarbeitsverboten des Art. 4 der Europäischen Menschenrechtskonvention und dem Übereinkommen Nr. 29 der Internationalen Arbeitsorganisation über Zwangs-und Pflichtarbeit nicht in Einklang steht. [23] Diese Abkommen haben in der Bundesrepublik zwar nur den Rang einfachen Rechts, das internationale Signal wäre jedoch verheerend. „Soziales Denken“ kann nicht zwangsweise von oben verordnet werden. Dies gilt besonders für heikle Pflegebeziehungen, die auch auf der Seite der Pflegenden zu hohem Streß oder Erkrankung führen können. Werden Jugendliche dazu verpflichtet, kann dies motivationszerstörend wirken. Menschen ohne ethische Motivation, ohne physische und psychische Eignung zur Pflege zu verpflichten, ist fahrlassig. Darüber hinaus kann dies auch zu Staatsverdrossenheit führen: Jugendliche, die zu etwas gezwungen werden, was andere Gruppen nicht leisten können oder wollen, können sich leicht als Sündenböcke für gesamtgesellschaftliche Defizite, die sie nicht zu verantworten haben, fühlen. Bereits das Beispiel der Zwangsinstitution Bundeswehr zeigt, daß der Grundwehrdienst die Staatsgesinnung nicht eben fördert. Die meisten Wehrpflichtigen gehen auf Tauchstation. Ein Pflichtdienst ist staatlich verordnetes Obrigkeitsdenken, das gerade nicht zu Engagement und Mitarbeit in der Gesellschaft einlädt.

Das Grundgesetz mahnt uns zu Recht, sehr zurückhaltend umzugehen mit der Inanspruchnahme des Einzelnen für den Staat. Zwangsverpflichtungen stehen einem liberalen Bürgerstaat entgegen. Das Zwangsarbeitsverbot leitet sich aus der in Art. 1 GG geschützten Würde des Menschen ab. Der Staat darf nicht über eine beliebige Gruppe von Bürgern zu gemeinschaftlichen Zwecken verfügen. Ein Sonderopfer zu Lasten junger Leute ist nicht einsichtig, ein nicht anders zu behebender Notstand liegt nicht vor. Deshalb ist es im übrigen fraglich, ob selbst eine Verfassungsänderung zugunsten einer allgemeinen Dienstpflicht möglich wäre [24], denn eine solche stünde in Widerspruch zur freiheitlichen Selbstbestimmung der Person, welche das Prinzip der Menschenwürde bestimmt.

Was sind die Alternativen? Im Pflegebereich bestehen sie in der Reform des Pflegesystems. Wenn man sogenannten Gemeinsinn will, dann muß man freiwillige Initiativen, Nachbarschaftshilfen, Zusammenarbeit zwischen Profis und Laien, Einrichtungen der Selbsthilfe fördern, Soziales Engagement darf dann nicht – wie bisher – faktisch bestraft werden. Dies gilt auch für die sog., von Frauen erbrachten „Familienleistungen“, die bisher gesellschaftlich vernachlässigt wurden.

Verweise

1 als noch amtierender Bundespräsident am 5.10.1993 auf der 34. Kommandeurtagung der Bundeswehr in Mainz; zit. nach Wolfgang Beywl, Pflichtdienst für alle (Männer): Lösungsweg oder Sackgasse? FR vom 12.8,94
2 so in einem Gespräch mit der Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung; zitiert nach FR vom 27.12.93
3 vgl. Ekkehardt Lappert, Allgemeine Dienst-Pflicht als sicherheits- und sozialpolitischer Ausweg? Das Parlament vom 3.2.95
4 vgl. Beywl, a.a.O.
5 vgl. Bernd Müllender, Neuer Zwangsdienst für überschüssige Soldaten? taz vom 31.5.91
6 nähere Angaben über die Einsatzbereiche von Zivildienstleistenden im Jahre 1993 sind aufgeführt in: Die Welt vom 8.4.94
7 aus: Pressemitteilung Nr.86 des Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend vom 28.6.95
8 hierzu u. a. SZ vom 11.8.94; Focus vom 8.8.94
9 z.B. der ehemalige Bundespräsident v. Weizsäcker, a.a.O. : „Die Vorzüge einer allgemeinen Dienstpflicht als Ergänzung zur Wehrpflicht sind ernsthaft zu prüfen … Ein solcher Gedanke zielt auf dreierlei, auf die Deckung eines drängenden gesellschaftlichen Bedarfs im Sinne einer erweiterten Sicherheit, auf eine höhere innere Bereitschaft junger Bürger zur Mitverantwortung und auf eine Lösung des Problems mangelnder Dienstgerechtigkeit …
10 so der rheinland-Pfälzische Sozialminister Florian Gerster; siehe auch Warnfried Dettling, Solidarität – neu buchstabiert. Die Zeit vom 5.3.93
11 Quelle: Frauen in der Bundesrepublik, hg. von der Bundesregierung; zit, nach Heide Hering, Stellungnahme zur Anhörung „Gleichstellung und Gleichberechtigung von Frauen und Männern” der Gemeinsamen Verfassungskommission am 5.11.92
12 siehe hierzu Beywl, a.a.O.
13 Die durchschnittliche Versicherungsrente für Frauen in den alten Ländern betrug nach dem Sozialbericht 1993 nur 761 DM, vgl. BR-Drs.250/94, S.93
14 Wie weit gerade das soziale Ehrenamt von Frauen wahrgenommen wird, dokumentiert das Ergebnis der Cantaskonferenz Deutschland 1991: Von den ca. 28000 erfaßten HelferInnen waren 92,6% Frauen. Zit. nach Sozialbericht 1993, BR-Drs.250/94, S.94. Das politische Ehrenamt hingegen ist fest in männlicher Hand. In diesem Bereich sind Forderungen, wie sie für den Sektor des helfenden Ehrenamtes zunehmend laut werden, z.B. nach Auslagenerstattung, längst umgesetzt.
15 Im Saarland wurde das Freiwillige Soziale Jahr nach Zahlen aus dem Jahr 1990 von etwa 200 Jugendlichen absolviert (rund 95% Mädchen). Sie erhielten beim DPWV 220 DM Taschengeld, Sozialversicherungsleistungen, Wohnung und Verpflegung. Angaben nach Saarbrücker Zeitung vom 18.10.90
16 vgl. hierzu die Studie „Die Pflegebereitschaft der Töchter”, hg, im Juli 1988 von der (damaligen) Bevollmächtigten der Hessischen Landesregierung für Frauenangelegenheiten
17 Anne Klein, Frauen sollen die Lücken stopfen. Volksblatt Berlin vom 18.10.90
18 so Dettling, a.a.O.
19 Den Entwurf eines solchen Altenpflegegesetz hat der Bundesrat – auf Initiative des Landes Hessen – in den Bundestag eingebracht, BR-Drs.13/1208
20 Interessant ist der auffallend geringe Anteil jüngerer Frauen, die ehrenamtliche Tätigkeiten übernehmen, siehe hierzu den Sozialbericht 1993, a.a.O., S. 94
21 Dieser Auffassung ist auch Michael Köhler, Allgemeine Dienstpflicht für junge Erwachsene? ZRP 1995, S.140 ff.
22 Angela Merkel, Dienstpflicht ist kein Ausweg. Die Welt vom 21.2.94; siehe auch Beywl, a.a.O.
23 hierzu ausführlich Köhler, a.a.O.
24 so Köhler, a.a.O.

Der Beitrag Frauen an die (soziale) Front? erschien zuerst auf Humanistische Union.

aus: vorgänge Nr. 124 (Heft 4/1993), S. 7-14

Am 1.7.1993 fand die letzte Abstimmungsrunde der Gemeinsamen Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat statt. Die dort gefaßten Beschlüsse — außer denen im Bereich „europäische Integration“ —müssen freilich noch das Gesetzgebungsverfahren mit jeweils einer erforderlichen Zweidrittelmehrheit im Bundestag und Bundesrat durchlaufen.

Um die Arbeit der Gemeinsamen Verfassungskommission zu bewerten, empfiehlt sich ein Blick zurück: Wenngleich die deutsche Vereinigung ihr Auslöser war, gelang es nicht, diese unmittelbar mit der Schaffung eines verfassungsgebenden Prozesses zu verbinden. Immerhin erreichte die BürgerInnen-Bewegung, in Art. 5 des Einigungsvertrages die Empfehlung durchzusetzen, „sich innerhalb von zwei Jahren mit den im Zusammenhang der deutschen Einigung aufgeworfenen Fragen zur Änderung oder Ergänzung des Grundgesetzes zu befassen, insbesondere in bezug auf das Verhältnis zwischen Bund und Ländern, mit den Überlegungen zur Aufnahme von Staatszielbestimmungen in das Grundgesetz sowie der Frage der Anwendung des Art. 146 GG und in deren Rahmen einer Volksabstimmung”. Zur Umsetzung dieser Empfehlung wurde von SPD sowie Bündnis 90/ Die Grünen die Einrichtung eines Verfassungsrates gefordert, der zu gleicher Zahl aus Frauen und Männern bestehen sollte. Ihm sollten auch engagierte BürgerInnen, die nicht Mitglied einer Volksvertretung sind, z.B. hervorragende Persönlichkeiten aus allen wichtigen Bereichen des gesellschaftlichen Lebens, sowie Vertreterinnen der Bundesländer angehören. Über den von einem solchen Verfassungsrat vorzulegenden Verfassungsentwurf sollte ein Volksentscheid nach Art. 146 GG durchgeführt werden. Gefordert wurde ausdrücklich ein Ausgleich des demokratischen Defizits der Vereinigung beider deutscher Staaten sowie eine integrationspolitische Wirkung. [1]

Im Sommer 1991 richtete der Bundesrat als ersten Schritt eine Verfassungsreformkommission ein, die wesentliche Vorarbeiten für die Arbeit der späteren Gemeinsamen Verfassungskommission leistete und insbesondere gemeinsame Forderungen zur Stärkung der Länderrechte erarbeitete. Die Schaffung eines Verfassungsrates scheiterte am Widerstand der Koalitionsfraktionen. Rupert Scholz (CDU/CSU) plädierte für die Einrichtung eines paritätisch aus Bundestag und Bundesrat zusammengesetzten Verfassungsausschusses, dessen Aufgabe es sein müsse, Vorschläge zur „Modernisierung” der Verfassung zu erarbeiten: „Wir stehen hier zu der Position, daß wir keine neue Verfassung wollen, weil wir keine neue Verfassung brauchen. Deshalb ist der Art. 146 auch in der neuen Form für uns nicht relevant. „[2]

Die politische Frage, ob mit der Vereinigung etwas Neues entstehe oder aber die (alte) Bundesrepublik nur erweitert würde, wurde zugunsten des ,Altbewährten” entschieden, die Verfassungsdiskussion in die Hand von BerufspolitikerInnen gegeben. Am 16.1.1992 konstituierte sich eine 64-köpfige Gemeinsame Verfassungskommission aus 32 Mitgliedern des Bundestages und 32 von den Landesregierungen benannten Mitgliedern. Eine Beteiligung der Länderparlamente, wie häufig gefordert, gab es nicht. Frauen waren — mit zwölf weiblichen Vollmitgliedern — spärlich vertreten. Gleichzeitig wurde festgelegt, daß für Empfehlungen der Kommission eine Zweidrittelmehrheit erforderlich ist. Damit war der Diskussions- und Handlungsspielraum erheblich eingeschränkt. Die Zusammensetzung der Kommission und die Notwendigkeit von Zweidrittelmehrheiten führten dazu, daß tagespolitische Fragen und der Parteienpolitische Proporz die Arbeit der Gemeinsamen Verfassungskommission bestimmt haben. Es fand eine Umkehr der Beweislast statt: Nicht mehr die Westdeutschen hatten zu beweisen, daß sich das Grundgesetz bewährt hatte, sondern alle, die etwas an der Verfassung ändern wollten, hatten den Reformbedarf darzulegen. Gleichzeitig wurde außerhalb der Kommission heftig über Verfas sungsänderungen diskutiert, sei es das Grundrecht auf Asyl, die Legalisierung von „Lauschangriffen” oder „out of area” – Einsätze der Bundeswehr. Zunehmend wurde deutlich, daß die alten politischen Instrumente angesichts der tatsächlichen Entwicklung einer neuen Republik versagen. Die Ratlosigkeit der politisch Handelnden gipfelt schließlich in der Tendenz, statt konsensfähige politische Entscheidungen zu suchen, dem Bundesverfassungsgericht in allen schwierigen Fragen den Schwarzen Peter zuzuschieben.

Nach dieser Weichenstellung war die Arbeit der Gemeinsamen Verfassungskommission wenig geeignet, eine breite gesellschaftliche politische Debatte zu befördern und gar eine integrative Kraft im vereinigten Deutschland zu entfalten. Insofern war sie auf das Scheitern hin angelegt und spiegelt den auf schnellen Anschluß bedachten Vereinigungsprozeß lediglich wieder. Entgegen ihrem Arbeitsauftrag spielten denn auch „einigungsbedingte” Fragen in der Kommission, von gelegentlichen Beschwörungen abgesehen, nicht wirklich eine Rolle. Nicht einmal dem ja auch von Rupert Scholz seinerzeit eingeräumten Modernisierungsbedarf tragen die Ergebnisse Rechnung. Zu befürchten ist gar, daß die Freiheitsbilanz der im Endeffekt zu erwartenden Verfassungsänderungen eher negativ ausfallen und auf eine Entliberalisierung und Grundrechtseinschränkungen hinauslaufen wird.

Europa und Länder­rechte

Die Arbeit der Gemeinsamen Verfassungskommission begann durchaus verheißungsvoll. Beim Thema „Europa” war ein leiser Hauch von „rundem Tisch” zu spüren. Gerade waren die Verhandlungen in Maastricht abgeschlossen worden, was eine — längst überfällige — Debatte um die europäische Integration einleitete. Ein Aha-Erlebnis“ ging durch die Reihen, daß womöglich die viel grundsätzlichere Herausforderung für den Verfassungsprozeß nicht mit der Wiedervereinigung, sondern mit der Europäischen Einigung verknüpft sei. Trotzdem war auch diese Diskussion in der Verfassungskommission politisch verengt. Sie wurde nicht geführt mit Blick auf die ungeheure Herausforderung der fundamentalen Umwälzung, die in Gesamteuropa durch den Wegfall des Eisernen Vorhanges stattgefunden hat.

Besonders die Länder liefen Sturm. Werden doch mit dem Maastrichter Vertrag wesentlich ausschließliche Länderkompetenzen vergeben: z.B. die Kompetenz für berufliche Bildung, Sprachunterricht, Fernunterricht, für „Kultur“ usw. Abgesehen davon hat sich bereits auf schleichendem Wege, z.B. über Urteile des EuGH oder Kompetenzanmaßungen, eine Weiterentwicklung der EG zu Lasten der Länder ergeben. In noch größerem Umfang werden jedoch Bundeskompetenzen vermindert, was übrigens wiederum Rückwirkungen auch auf die Länder hat, deren Mitwirkungsmöglichkeiten über den Bundesrat hierdurch eingeschränkt werden. Neben einer Fülle von Zuständigkeiten, die direkt an die Europäische Union gehen, sind zahlreiche Möglichkeiten zur Begründung weiterer europäischer Kompetenzen mit eingebaut. Verfassungsrechtler warfen die Frage auf, ob die Übertragung von Kompetenzen an die EG überhaupt noch mit Art. 24 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 79 GG vereinbar sei. Denn diese Vorschrift biete keine Handhabe, um die Fülle der Staatsgewalt auf eine zwischenstaatliche Einrichtung zu übertragen. Außerdem sei fraglich, ob die Europäische Union noch als eine solche anzusehen sei [3] oder nach Maastricht Qualitäten erlangt habe, die denen eines Staates ähnlich seien. In Spitzengesprächen zwischen Bundesregierung und fünf Ministerpräsidenten, die teilweise die Beratungen in der Gemeinsamen Verfassungskommission überlagerten, wurde ein Konsens dahingehend erzielt, daß ein eigener Europa-Artikel (ein neuer Art. 23) ins Grundgesetz aufgenommen werden sollte. Art. 24 soll für zwischenstaatliche Einrichtungen im herkömmlichen Sinne z.B. der NATO) weitergelten.

Der neue Art. 23  [4] sieht die Verwirklichung eines vereinten Europas als Staatsziel vor. Die Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Union soll nur mit Zustimmung des Bundesrates möglich sein. Art. 23 Abs. 1 enthält ferner eine sogenannte Struktursicherungsklausel, die den Auftrag formuliert, daß sich die Europäische Union in Übereinstimmung mit den Prinzipien ien Demokratie, Föderalismus, Rechtsstaatlichkeit, Sozialstaatlichkeit, Grundrechtsschutz und Subsidiarität entwickeln soll. Für die Begründung der Union und für Änderungen ihrer vertraglichen Grundlagen, durch die das Grundgesetz seinem Inhalt nach geändert oder ergänzt wird oder solche Änderungen oder Ergänzungen ermöglicht werden, soll Art. 79 Abs. 2 und 3 GG gelten: d.h. weitere Übertragung von Hoheitsrechten an die Europäische Union nur noch mit Zweidrittelmehrheit von Bundestag und Bundesrat. Grenze bleibt nach wie vor die „Ewigkeitsgarantie” des Art. 79 Abs. 3 GG.

Die weiteren Absätze des neuen Art. 23 GG sehen Ausgleichsmaßnahmen zugunsten der entmachteten Länder vor. Abs. 4 normiert den Grundsatz, daß der Bundesrat zu beteiligen ist, wenn er an einer entsprechenden innerstaatlichen Maßnahme mitzuwirken hätte oder die Länder insoweit innerstaatlich zuständig wären. Dabei soll die Mitwirkung der Länder durch den Bundesrat in abgestufter Intensität erfolgen. Die hier gefundenen Regelungen [5] waren zwischen Bund und Ländern und zum Teil auch innerhalb der Bundesregierung im einzelnen besonders umstritten. Dabei führen sie keineswegs zu mehr Rechten für die Länder. Es wird lediglich sichergestellt, daß die Länder einen Teil ihrer Rechte im Prozeß der europäischen Einigung behalten und auch nur dort, wo im Schwerpunkt ihre Gesetzgebungsbefugnisse betroffen werden. Ergänzend wurden Informations- und Beteiligungsrechte des Bundestages normiert und der (Europa)-Unionsausschuß des Deutschen Bundestages und die Europakammer des Bundesrates in der Verfassung verankert.

Grundsätzlich gilt allerdings, daß ein wie auch immer gearteter nationaler Parlamentsvorbehalt nur im ,Innenverhältnis“ wirkt. Die Regierung hat es leicht, sich hinter EG-Sachzwängen und fehlendem Verhandlungsspielraum zu verstecken. Unter bestimmten Voraussetzungen wird es nach dem Maastrichter Vertrag in Zukunft auch möglich sein, daß die Bundesrepublik Deutschland im Rat überstimmt werden kann. Gleichwohl sind Beteiligungsrechte des Bundestages zu begrüßen, weil dadurch ein Mehr an politischer Kontrolle und überhaupt Aufmerksamkeit für den europäischen Entscheidungsprozeß bewirkt wird. Im übrigen muß sich erst zeigen, ob z.B. mit dem Länderzusammenarbeitsverfahren wirklich mehr erreicht wird als die Schaffung neuer Gremien z. B. Einrichtung des Ausschusses der Regionen) und gut dotierter Posten. Denn es kommt darauf an , im Brüsseler Verhandlungspoker der Praxis durchzusetzen, daß die Position der Länder in den entsprechenden Einzelfragen ein angemessenes Gewicht bekommt. Diesbezügliche innerstaatliche Regelungen sind hierfür nur die erste Bedingung. Die Stärkung des föde ralistischen Gedankens ist auf gesamteuropäischer Ebene notwendig. Für die politische Bewertung ist darüber hinaus zu bedenken, daß die Regelung der Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union nicht zwangsläufig identisch ist mit mehr Bürgerbeteiligung.

Es bleibt abzuwarten, wie das Bundesverfassungsgericht entscheidet. Dort sind bekanntlich mehrere Verfassungsbeschwerden anhängig, welche die Zustimmung zum Maastrichter Vertrag auch im Lichte des neuen Art. 23 GG für verfassungswidrig halten: Die Struktursicherungskiausel des Art. 23 GG sei nur deklaratorisch, da damit das demokratische Defizit nicht beseitigt werde. Die vorgesehene innerstaatliche Mitwirkung des Bundestags in EG-Angelegenheiten ändere nichts daran, daß die europäische Rechtsetzung im wesentlichen durch den Rat und damit durch ein nicht ausreichend legitimiertes Organ erfolge. Den Kompetenzeinbußen des Bundestages stehe ein Kompetenzzuwachs der Regierungsmitglieder und insbesondere des Bundeskanzlers gegenüber.

Bei allen „Bauchschmerzen”, die mit dem Maastrichter Vertrag verbunden sind, wäre es politisch fatal, Maastricht scheitern zu lassen. Gerade jetzt nach der Änderung der politischen Weltkarte, dem Zerfall Osteuropas und der Stärkung rechtsgerichteter Kräfte in der Bundesrepublik erscheint es wichtig, ein politisches Signal der europäischen Einigung zu zeigen. Der Vertrag von Maastricht ist ein Werk von Formelkompromissen, eine „black box”, deren Gestalt nur in äußeren Umrissen erkennbar ist und inhaltlich erst ausfüllungsbedürftig ist. Kennzeichnend ist der Prozeßhafte Charakter. Es ist daher m.E. falsch, wie es häufig geschieht, bezüglich der Optionen des Maastrichter Vertrages mit dem denkbar schlimmsten Fall zu argumentieren. Der mit Maastricht eingeschlagene Weg kann allerdings nur dann verfassungskonform sein, wenn tatsächlich in absehbarer Zeit die Zielvorstellung der Struktursicherungsklausel des Art. 23 Abs. 1 GG erreicht wird.

Lehnt man einen bürokratischen europäischen Zentralismus ab, ist es um so wichtiger, jetzt die Regionen zu stärken. Der Föderalismus der Bundesrepublik könnte insoweit ein Vorbild sein. Doch leider ist seit Gründung der Bundesrepublik das föderative Prinzip des Grundgesetzes immer mehr zurückgedrängt worden. Die Frage der Stärkung der Länderkompetenzen ist von großer politischer Brisanz. Je zentralisierter die politischen Entscheidungsstrukturen sind, um so anonymer und undurchschaubarer werden sie für die BürgerInnen.

Die Stärkung der föderativen Elemente war daher erklärtes Anliegen der Verfassungsreform. Obgleich arbeitsintensive Bemühungen der Länder stattfanden, waren die Ergebnisse banal: So wurden einige Änderungen beschlossen, die im Gesetzgebungsverfahren eine gewisse »Waffengleichheit“ zwischen Bundestag / Bundesregierung und Bundesrat herbeiführen sollen, z.B. Harmonisierung einiger Fristen. Nach einem neu geschaffenen Art. 80 Abs. 3 GG soll auch der Bundesrat Vorlagen für den Erlaß von Rechtsverordnungen machen können. Außerdem werden die Landtage dadurch gestärkt, daß sie nach Art. 80 Abs. 4 GG (neu) dann, wenn Landesregierungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigt sind, selbst gesetzgeberisch tätig werden dürfen.

Wesentlich schwieriger gestaltete sich eine Einigung bei der Frage der Gesetzgebungskompetenzen [6]. Insbesondere die Länderparlamente drängten darauf, im gesetzgeberischen Bereich wieder mehr originäre Befugnisse zu erhalten. Es zeigte sich, daß der Prozeß, Kompetenzen für die Länder zurückzuholen, außerordentlich mühsam ist. Die Ergebnisse sind mager: Es wurden kleine Verbesserungen bezüglich des Art. 72 GG erreicht, insbesondere eine Präzisierung der sog. Bedürfnisklausel (Art. 72 Abs. 2). Künftig soll das Bundesverfassungsgericht auf Antrag des Bundesrates, einer Landesregierung oder eines Landtages entscheiden können, ob die Voraussetzungen eines Bedürfnisses für eine bundesgesetzliche Regelung vorliegen (Art. 93 GG). Einigkeit wurde ferner erzielt, die Rahmengesetzgebung des Bundes (Art. 75 GG) einzuschränken. Im Bereich des Kataloges der konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 74 erwies sich in der Auseinandersetzung die Bundesseite unter dem Strich sogar noch als Gewinnerin. Während den Ländern einige Marginalien (Staatsangehörigkeit der Länder; Schutz des deutschen Kulturgutes gegen Abwanderung ins Ausland; Einschränkung der Rahmenkompetenz des Bundes im Hinblick auf das Hochschulwesen etc.) zugestanden wurden, erhält der Bund neue Kompetenzen: So soll das Recht der Staatshaftung als neue Ziffer 25 in den Katalog des Art. 74 GG aufgenommen werden, ferner „die künstliche Befruchtung beim Menschen, die Untersuchung und die künstliche Veränderung von Erb informationen sowie Regelungen zur Transplantation von Organen und Geweben” in den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung fallen.

Die angestrebte Stärkung des Föderalismus blieb jedoch nicht zuletzt deswegen stecken, weil eine Reform der Länderfinanzverfassung unterblieb. Damit ist eine Chance verspielt.

Staatsziele und Grundrechte

Waren bei den Themen „Europa” sowie „Gesetzgebungskompetenzen und -verfahren” aufgrund des Engagements der Bundesländer noch parteiübergreifende Einigungen möglich, war jedoch spätestens nach der „Halbzeit” im Herbst 1992 buchstäblich die Luft aus der Kommissionsarbeit heraus.

Ausgerechnet als Themen in der Kommission zur Debatte standen, die auf öffentliches Interesse stießen, setzte eine Blockadepolitik der CDU/CSU ein. Die Koalitionsfraktionen hatten keinen Zweifel daran gelassen, daß Staatszielbestimmungen zum Bereich „Arbeit, Wohnen” keinesfalls Eingang in die Verfassung findendürften. Standardargument war, das alles sei „Verfassungslyrik”, ein Begriff, der zum Unwort der gesamten Kommissionsarbeit wurde und durch die Asylrechtsänderung schließlich Lügen gestraft wurde. Nur mit Mühe konnte eine Einigung erreicht werden über eine Staatszielbestimmung zum Umweltschutz, von der nicht sicher ist, ob sie das anschließende Gesetzgebungsverfahren überstehen wird. Die CDU/CSU-Fraktion besteht nämlich mehrheitlich darauf, den Umweltschutz nur mit einem ausdrücklichen Gesetzesvorbehalt ins Grundgesetz aufzunehmen. Dahinter steht die Angst, die Verwaltungsgerichte könnten dem Umweltschutz zuviel Gewicht einräumen. Tatsächlich wird derzeit an verschiedenen Gesetzesvorhaben [7] deutlich, daß die CDU/CSU unter der Losung „Aufbau Ost” die Kompetenzen der Verwaltungsgerichte einschränken will, insbesondere im Umweltbe reich. Die Union will den Umweltschutz lediglich als Auftrag an den Gesetzgeber in der Verfassung verankern. Damit wäre gesichert, daß im Zweifelsfall die Ökonomie vor der Ökologie rangiert.

Mit einem denkbar knappen Abstimmungsergebnis (es hing an einer Stimme!) wurde am 1.7.93 folgende Formulierung verabschiedet: „Der Staat schützt auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung durch die Gesetzgebung und nach Maßgabe von Gesetz und Rechte durch die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung”. Problematisch ist dabei der Wortlaut „nach Maßgabe von Gesetz und Recht durch die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung”, der unterschiedlicher Auslegung zugänglich ist. Die SPD legt diese Klausel dahingehend aus, daß damit nur noch einmal das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 — Bindung von vollziehender Gewalt und Rechtsprechung an Gesetz und Recht) bekräftigt wird. Man könnte sie aber auch dahingehend interpretieren, daß das Staatsziel Umweltschutz durch „Gesetz” eingeschränkt werden könne. Danach läge der Charme dieser „Rumpelstilzchen” – Formulierung darin, daß diese einen Gesetzesvorbehalt enthält, ohne daß er als solcher bezeichnet wird. Es handelt sich um einen klassischen Formelkompromiß, dessen Einigungsgrundlage die Tatsache dieses Auslegungsdissenses ist. Bleibt es bei diesem Kompromiß, der immerhin einen Einstieg in ein Staatsziel Umweltschutz darstellt, wird voraussichtlich wieder einmal das Bundesverfassungsgericht anstelle der PolitikerInnen das letzte Wort in dieser Angelegenheit haben.

Über 100 000 Eingaben aus der Bevölkerung hatte es für die Forderung gegeben, den Tierschutz im Grundgesetz zu verankern. Nichtsdestotrotz erhielten entsprechende Vorschläge keine Zweidrittelmehrheit.

Ignoriert wurde auch der offensichtliche Modernisierungsbedarf der Verfassung im Bereich der „informationellen Selbstbestimmung” (Datenschutz). Dieses Anliegen wurde insbesondere von der Konferenz der Datenschutzbeauftragen von Bund und Ländern unterstützt. Zum Zeitpunkt der Entstehung des Grundgesetzes war die Entwicklung der Informationstechnologie mit all ihren Gefahren und Risiken für die Freiheitsrechte des Menschen noch gar nicht abzusehen gewesen. Solange das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung nicht ausdrücklich in der Verfassung verankert ist, sondern von der Rechtsprechung aus der allgemeinen Handlungsfreiheit abgeleitet wird, fallt es nicht unter das sog. „Zitiergebot“ des Art. 19 GG. Dieses hat die wichtige Funktion, daß der Gesetzgeber bei jeder gesetzlichen Regelung zu prüfen hat, ob die beabsichtigten Regelungen mit Eingriffen in Grundrechte, die dem Zitiergebot unterliegen, verbunden sind. Auch die FDP-Seite war zur Aufnahme eines Grundrechtes auf Datenschutz bereit. Die CDU/CSU lehnte jedoch die Aufnahme kategorisch ab und behauptete, das Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts, das auf Art. 2 GG Bezug nimmt, reiche aus, und es sei ohnehin alles einfach gesetzlich geregelt.

Erst recht scheiterten weitergehende Vorschläge wie der des Landes Hessen, der auch den Schutz des informationellen Selbstbestimmungsrechtes im nichtöffentlichen Bereich regeln wollte sowie ein allgemeines Akteneinsichtsrecht zu den Daten der vollziehenden Gewalt ohne den Nachweis eines Interesses vorsah. [8]

Die Verfassungskommission verpaßte ebenfalls die Gelegenheit einer ernsthaften Befassung mit Integration und demokratischer Teilhabe der seit Jahrzehnten hier lebenden AusländerInnen. Nicht einmal die Forderung nach einem kommunalen Wahlrecht für Nicht-EG-AusländerInnen erwies sich als durchsetzungsfähig. Ebenso scheiterte eine Initiative Hessens, durch eine Ergänzung des Art. 16 GG ein Staatsbürgerschaftsrecht einzuführen, das nicht mehr alleine auf Blutsbanden und Herkunft gründet. [9]. Erfreulicherweise konnte jedoch eine knappe Zweidrittelmehrheit für einen Minderheitenschutzartikel erreicht werden: „Der Staat achtet die Identität der ethnischen, kulturellen und sprachlichen Minderheiten.” Mit dieser Achtensklausel soll auch den in der Bundesrepublik lebenden ausländischen Minderheiten Identitätsschutz gewährt und insbesondere ein staatlicher Assimilationsdruck ausgeschlossen werden. Die Einführung dieses Staatsziels soll eine Signalwirkung zugunsten der Minderheiten in Deutschland und im europäischen Rahmen entfalten.

Frauenrechte

Besondere Aktivitäten in der Verfassungsdiskussion gingen von den Frauen aus. Bereits im April 1990 erschien der Aufruf „Frauen in bester Verfassung”, fünf Monate später gefolgt vom Frankfurter Frauenmanifest“. Verschiedene Initiativen und Verbände verabschiedeten Forderungskataloge zur Stärkung der Frauenrechte in der Verfassung. Eine zentrale Rolle nahm dabei die Ergänzung des Art. 3 GG (Gleichberechtigung) ein. Hierzu gingen etwa 100 000 Eingaben bei der Gemeinsamen Verfassungskommission ein.

Mit Hilfe der bisherigen, seinerzeit auf Druck der Frauenbewegung ins Grundgesetz aufgenommenen, Formulierung des Art. 3 GG ist zwar die formale Rechtsgleichheit der Geschlechter weit vorangebracht worden. Zu einer tatsächlichen Gleichstellung hat das Gleichbe rechtigungsversprechen des Grundgesetzes jedoch nicht geführt: Nur selten gelangen Frauen in Führungspositionen, noch immer sind Frauen in allen gesellschaftlichen Bereichen benachteiligt. Seit über die Einführung von Frauenquoten — zum Ausgleich der »heimlichen Männerquoten“, die in der Realität herrschen — diskutiert wird, drehen Männer den Spieß um und berufen sich auf das Diskriminierungsverbot „wegen des Geschlechtes“.

Am 27.5.1993 schließlich verabschiedete die unter Erfolgszwang stehende Kommission mit überwältigender Mehrheit folgende Formulierung :„Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.“ Während der Debatte in der Gemeinsamen Verfassungskommission wurdeJ’edoch wurde deutlich, daß ein tiefgehender Dissenz zwischen Koalition und Opposition über die Interpretation dieses neuen Staatsziels besteht. Vogel (SPD) stellte heraus, daß mit dieser Grundgesetzänderung deutlich gemacht werde, daß es ein Spannungsverhältnis zwischen Norm und Wirklichkeit gebe. Es werde eingeräumt, daß es Nachtelle gebe, und der Staat bekomme den Auftrag, diese zu beseitigen. Der Begriff „tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung” erfasse vollinhaltlich das Wesen der „Gleichstellung”. Der aktive Förderauftrag an den Staat schließe auch bestimmte Maßnahmen ein. Diese Darlegung brachte Scholz (CDU) auf den Plan: Der Vorschlag zu Art. 3 GG solle nur diejenigen begünstigen, die konkrete Nachteile erlitten, also für keinerlei Quote herhalten können. Auch andere RednerInnen der Koalition warnten vor überspannten Erwartungen an den Vorschlag. Der Staat habe nicht für Ergebnisgleichheit, sondern nur für Chancengleichheit zu sorgen.

Tatsächlich knüpft der Vorschlag an die Gleichberechtigung von Frauen und Männern an, d.h. Männer können den Frauen — wie bisher ja das Problem — die eigenen Rechte entgegenhalten; zudem wird damit nur der bereits vorhandene Verfassungssatz bekräftigt: „Männer und Frauen sind gleichberechtigt.” Ebenso darf auch schon nach geltendem Verfassungsrecht niemand wegen seines Geschlechts „benachteiligt« werden. Die Signalwirkung einer Änderung kann daher nur in der Tatsache der Verfassungsänderung selbst liegen. Zugleich birgt sie die Gefahr, daß damit für lange Zeit ein Schlußpunkt in der Debatte gesetzt wird. Die Frage, ob diese Kompromißformulierung ein bloßes „Grundrechts-Placebo” oder „besser als nichts” ist, ist schwer zu entscheiden. Um die zentrale Frage, welche Maßnahmen der Staat zur Förde rung von Frauen ergreifen darf, haben sich die PolitikerInnen gedrückt. Es zeichnet sich daher ab, daß auch dieser Kompromiß vor den Toren des Bundesverfassungsgerichtes landen wird.

Plebis­zi­täre Elemente

Große Erwartungen richteten sich auf eine angestrebte Aufnahme von plebiszitären Elementen in das Grundgesetz. Die Tatsache, daß die Diktatur in der DDR auf friedliche Weise beendet worden ist, wobei der dortigen BürgerInnen-Bewegung eine zentrale Rolle zukam, ließ den Anspruch auf einen verfassungsrechtlichen Erneuerungsbedarf vor allem bei der Ausweitung der BürgerInnen-Beteiligung entstehen. Ca. 270 000 Eingaben aus der Bevölkerung gingen hierzu bei der Gemeinsamen Verfassungskommission ein.

Plebiszitäre Elemente sollen dabei nicht im Gegensatz zur repräsentativen Demokratie stehen, sondern zur Beseitigung von Defiziten und Schwachstellen beitragen. Direkte Demokratie, Volksbegehren und Volksentscheid sind auch ein Mittel zur Verantwortungsübernahme von BürgerInnen.

Aus den Reihen der CDU/CSU kamen hierzu die bekannten Gegenargumente: Stärkung der Politik des Populismus; das Volk ist hierfür nicht reif und überfordert; Schwächung des parlamentarischen Systems; Überrepräsentierung von Partikularinteressen engagierter BürgerInnen.

In der Debatte der Gemeinsamen Verfassungskommission am 14.5.1992 und der Sachverständigenanhörung am 17.6.1992, bei der die meisten Sachverständigen Formen unmittelbarer BürgerInnen-Beteiligung befürworteten, wurde dargelegt, daß bestehenden Bedenken durch Verfahrensregelungen Rechnung getragen werden könne. Die Aktivierung von BürgerInnen sei ein unaufgebbarer Bestandteil der Demokratie; in der Ablehnung der Ausweitung von BürgerInnen-Beteiligung komme ein Mißtrauen gegen das Volk zum Ausdruck. Die gleichen Argumente, die gegen plebiszitäre Elemente vorgetragen würden, seien auch auf das allgemeine Wahlrecht anwendbar. Es fand nur ein einmaliges Treffen der BerichterstatterInnen zu diesem Thema statt: Man vertagte sich auf unbestimmte Zeit. In der am 11.2.1993 hierzu stattfindenden Abstimmung in der Gemeinsamen Verfassungskommission fand dann kein Vorschlag zur Einführung plebiszitärer Elemente die erforderliche Mehrheit. Selbst die einfache Volksinitiative, eine Erweiterung des Petitionsrechtes, scheiterte.

Damit scheiterte auch der Leitgedanke der BürgerInnen-Bewegung für eine „Verfassung von unten”, welche die Verfassungsdebatte — mit ihren übrigens durchaus spannenden und gesellschaftlich wichtigen Diskussionen — überhaupt erst ermöglicht hatte.

Verweise

1 aus dem Antrag der Gruppe Bündnis 90/Die Grünen „Vom Grundgesetz zur gesamtdeutschen Verfassung — Einrichtung und Aufgaben eines Verfassungsrates” BT Drs. 12 / 563
2 aus der Bundestagsdebatte vom 14.5.1991 hierzu, P1Pr 12 /25, S. 1720
3 so Tomuschat im Bonner Kommentar, Art. 24, Rdn. 20; Stern in seiner schriftlichen Stellungnahme für die Anhörung der Gemeinsamen Verfassungskommission (GVK) am 22.5.1992 (GVK-Arbeitsunterlage Nr.28)
4 GVK-Kommissionsdrucksache 7 (neu)
5 vgl. hierzu im einzelnen: Incesu, Zähes Ringen um Länderrechte — Bericht über die Arbeit der Gemeinsamen Verfassungskommission, RuP 3/92, S. 153ff.
6 vgl. hierzu ausführlich: Klatt, Zwischenbilanz der Gemeinsamen Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat — Teil 2, in: Das Parlament 1993, Nr.20 / 21, S. 8; Rubel, Das neue Grundgesetz (Teil 2), JA 1993, S. 12 ff. ; Incesu, a.a.O. , S. 156ff.
7 z.B. Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz vom 16.12.1991, BGBI. 1991 I S. 2174; Gesetzentwurf über den Bau des Abschnitts Könnern-Löbejün der BAB A 14 Magdeburg-Halle (Saale) (BR-Drs. 246/93); Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz vom 22.4.93, BGBI. 1993 I S. 466
8 GVK-Kommissionsdrucksache 21
9 GVK Kommissionsdrucksache 52

Der Beitrag Außer Spesen nichts gewesen? erschien zuerst auf Humanistische Union.