Nach den Enthüllungen des Whistleblowers Edward Snowden gibt es keinen Zweifel mehr: Das Vertrauen in Privatheit und Datenschutz sind grundlegend in Frage gestellt. Programme wie Prism und Tempora verdeutlichen, in welchem Umfang das telekommunikative und internetgestützte Nutzungs- und Kommunikationsverhalten von Menschen durch Geheimdienste weltweit erfasst und überwacht wird. Das Fernmeldegeheimnis ist unverletzlich (Artikel 10 Absatz 1 GG) – ein wichtiges Schutzversprechen, das durch die Gerichte längst auch auf Online-Sachverhalte ausgedehnt wird. Doch welchen Wert hat dieses Versprechen gegenüber den Geheimdiensten tatsächlich?

Zugriff auf Bestands­da­ten: skandalöse Ausmaße

Angesichts des Ausmaßes an enthüllten Skandalen erscheint dagegen die Auseinandersetzung um die Bestandsdatenneuregelung erstaunlich leise. Seit Juli 2013 können die rund 250 berechtigten Behörden bei ihren Zugriffen auf sog. Bestandsdaten sich auf reformierte Rechtsgrundlagen berufen. Diese nutzen sie ausgiebig: Die bereits seit längerem massenhafte Praxis des Zugriffes – auch die durch Private wie die sog. Abmahnkanzleien des Urheberrechts veranlasste – auf diese Daten, die inzwischen bei sieben Millionen liegt, hat damit skandalöse Ausmaße angenommen. Beruhigen wollen die Behörden, indem sie betonen, es handele sich gerade nicht um die Inhalte von Kommunikation, und auch nicht um die nach wie vor hochumstrittenen Verkehrsdaten. Doch auch Bestandsdaten haben es in sich: Denn es handelt sich immerhin um Name, Anschrift, Kontodaten, Rufnummern, Anschlusskennungen sowie auch Zugangsdaten (PIN/PUK) und um die für das Surfen im Web notwendig zugeteilten sog. dynamischen IP-Adressen.

Die IP-Adressen sind der zentrale Grund der Neuregelung. Oftmals sind Behörden bestimmte dynamische IP-Adressen bekannt, die für sich allein keinen Rückschluss auf die dahinterstehende Person ermöglichen. Zur Identifizierung müssen die Provider erst zur Herausgabe der die Identifizierung ermöglichenden Bestandsdaten angehalten werden, rechtlich bislang stets eine Formalie. Bestandsdaten sind somit u.a. ein Schlüssel für den Zugriff auf die gesamte „dahinterliegende“, beim Provider dokumentierte Kommunikation des Betroffenen, wenn die entsprechenden zusätzlichen rechtlichen Voraussetzungen vorliegen. Die Massenpraxis des Zugriffes führte bereits 2005 zu einer Verfassungsbeschwerde gegen die gesetzlichen Grundlagen. Einerseits bestätigte das Bundesverfassungsgericht 2012 die Kläger in der Auffassung, dass dynamische IP-Adressen dem Schutz von Artikel 10 GG unterfallen. Andererseits verwehrte das Gericht jedoch neben dem Erfordernis einer speziellen Rechtsgrundlage die Nennung einer konkreten Zugriffsschwelle wie die des Richtervorbehalts. Die schwarz-gelbe Koalition legte umgehend einen für die IP-Adressdaten gerade noch verfassungsrechtlich zulässigen Entwurf vor. Den von Sachverständigen als auch von Teilen der Opposition geforderten Richtervorbehalt für diese Daten lehnte sie ab und gewährte diesen stattdessen allein für die ebenfalls datenschutzrechtlich hochsensiblen Zugangssicherungscodes (PIN/PUK).

Klamm­heim­liche Ausweitung der Befugnisse

Das letztlich verabschiedete Gesetz führte zudem die ungehörige innenpolitische Tradition des „Draufschaufelns“ weiter. Statt der vom Bundesverfassungsgericht verlangten Einschränkung verschärfte die Bundesregierung die einschlägigen Sicherheitsgesetze und weitete die Befugnisse noch aus. Denn im Rahmen der ebenfalls vom BVerfG geforderten fachgesetzlichen Rechtsgrundlagen für die jeweiligen Behörden erweiterte die Bundesregierung klamheimlich die Befugnisse einzelner Behörden für den Zugriff auf die Bestandsdaten. Besonders bedenklich erscheint dies für das Bundeskriminalamt: BKA und das Zollkriminalamt erhalten weitgehend voraussetzungsfreie, neue Zugriffsmöglichkeiten auf Bestandsdaten im Rahmen ihrer Zentralstellenfunktion. Das ist in dieser Pauschalität inakzeptabel, durchbricht die föderale polizeiliche Struktur bzw. vertieft die kompetenzrechtlich problematische Zentralisierung und verstößt zugleich gegen die informationelle Selbstbestimmung der Betroffenen. Und: Zukünftig können die Sicherheitsbehörden selbst bei vielen Ordnungswidrigkeitenverfahren Bestandsdatenabrufe durchführen. Damit wurde eine weitere wichtige Schutzschwelle für den Zugriff auf Bestandsdaten herabgesetzt. Dies wiegt umso schwerer, als der Rückgriff auf Bestandsdaten oft nur einen ersten Schritt bei der zunehmend massenhaften Aushöhlung des Fernmeldegeheimnisses, z.B. bei der Funkzellenauswertung, darstellt. Auch bei dieser Neuregelung bestehen konkrete verfassungsrechtliche Bedenken, wie sie etwa der Bundesdatenschutzbeauftragte im Verfahren vortrug.

Inzwischen ist bereits wieder eine Verfassungsbeschwerde gegen die Neuregelung anhängig. Bis zur Entscheidung wird sich das Web längst wieder grundlegend verwandelt haben: noch mehr Informationen über Bürger, noch bessere Recherche- und Analysemöglichkeiten. Und IP-Adressen werden bis dahin jedem Gerät dauerhaft zugeordnet sein. Diese unter dem Stichwort IPv6 bekannte technische Umstellung hatte das BVerfG in seinem Urteil ausdrücklich in die Beobachtungspflicht des Gesetzgebers gestellt: es bleibt zu hoffen, dass sich Karlsruhe schon deswegen deutlicher dem Zugriff auf die Schlüssel zu unseren Datenspuren entgegenstellen wird.

Literatur

BVerfG vom 24.1.2012, abrufbar unter: http://www.bverfg.de/entscheidungen/rs20120124_1bvr129905.html

Stellungnahmen der Anhörung des Innenausschusses des Deutschen Bundestages vom 11. März 2013, abrufbar unter: http://bundestag.de/bundestag/ausschuesse17/a04/Anhoerungen/Anhoerung26/Stellungnahmen_SV/index.html

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Kampagne Abschaffung des Verfas­sungs­schutzes

Das Verhalten der Sicherheitsbehörden bei der Beobachtung der NSU-Mitglieder und ihres rechtsextremen Umfeldes stellt eine neue Qualität im Versagen dieser Behörden dar – vor allem hinsichtlich des Ausmaßes der dadurch möglichen Gewalttaten. Die Symptome dieses Versagens (umfassende Infiltration und Überwachung der rechtsextremen Szene durch den Verfassungsschutz, zugleich aber Duldung strafrechtlich relevanten Verhaltens von beobachteten Personen/V-Leuten; parallele Überwachungen/Ermittlungen durch Polizei und Geheimdienste; Versagen der Ermittlungsbehörden bei der Erkennung der rechtsextremistischen Tatmotive) sind jedoch nicht neu. Sie finden sich in zahlreichen Geheimdienstaffären der Bundesrepublik wieder – ob beim „Celler Loch“ oder der Ermordung Ulrich Schmückers – aber auch in der alltäglichen Spitzelpraxis des Dienstes, von der Überwachung Gustav Heinemanns bis zu Rolf Gössner. Deshalb muss die Aufarbeitung der NSU-Verbrechen auch die wiederkehrenden, systematischen Probleme geheimdienstlicher Ermittlungen und die Defizite der bisherigen Auseinandersetzung mit rechtsextremistischen Gefahren in den Blick nehmen. Die Humanistische Union sollte dabei vor allem auf folgende Aspekte achten: strukturelle Gründe für das Versagen der Sicherheitsbehörden und Erneuerung unserer Kritik des behördlichen „Verfassungsschutzes“; Problem des Mainstreaming rechtsextremer Einstellungen in breiten Teilen der Bevölkerung; kritische Evaluation der Projektarbeit gegen Rechtsextremismus. Dabei haben wir konkret folgende Aktivitäten geplant:

• Die HU wird eine Stellungnahme zum Gesetzentwurf der Rechtsextremismus-Datei verfassen und bemüht sich um eine Teilnahme an der Sachverständigenanhörung des Bundestages (bereits erfolgt – s. Bericht auf Seite 1 ff. dieser Ausgabe).
• Wir diskutieren und ggf. aktualisieren unsere Positionen zur Gewährleistung des Parteienprivilegs in Bezug auf ein mögliches NPD-Verbotsverfahren (siehe Pro & Contra Seite 6-8 dieser Ausgabe) und der Versammlungsfreiheit für Rechtsextreme auf dem diesjährigen Verbandstag der HU.
• Die Humanistische Union wird die Arbeit der Untersuchungskommissionen in Bund und Ländern, die sich mit dem Versagen der Sicherheitsbehörden in der NSU-Mordserie befassen, aktiv begleiten. Wir wollen die parlamentarischen Aktivitäten zur Aufklärung mit einem Weblog dokumentieren und kommentieren, für das wir auch externe AutorInnen suchen. Vorbehaltlich der dabei zutage tretenden Verfehlungen und einer Finanzierung möchten wir daraus eine breitere Kampagne zur Auflösung des Verfassungsschutzes entwickeln, die konkrete Perspektiven für den Umbau bzw. die Ablösung der Verfassungsschutzämter enthält.

Tagung „Die neuere Recht­spre­chung zu Überwa­chungs­be­fug­nissen durch staatliche Stellen“

Es ist bewährte Tradition der HU, dass sie die Entwicklung der grundrechtlichen Schutzstandards, die sich aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergeben, kritisch begleitet und reflektiert. In den letzten Jahren wurden zahlreiche Sicherheitsgesetze in Karlsruhe überprüft und mit unterschiedlichen Einschränkungen versehen – z.B. Kfz-Kennzeichenscan, Online-Durchsuchung, Vorratsdatenspeicherung. Dabei schufen die VerfassungsrichterInnen teilweise neue Schutznormen (so das „Computer-Grundrecht“), schränkten manche Schutzbereiche aber auch ein (etwa das Fernmeldegeheimnis). Wir wollen die sich daraus abzeichnenden Trends für den Grundrechtsschutz in Deutschland sowie die Aufgaben und Befugnissen von Polizei- und Geheimdiensten reflektieren. Dabei wird uns auch die Frage beschäftigen, in welchem Verhältnis unsere grundrechtlichen Standards zu den europäischen Rechtsnormen stehen und welchen Einfluss die europäische Rechtsentwicklung auf die Grundrechte hier in Deutschland hat.

Stopp der Vorrats­da­ten­spei­che­rung

Wir werden die Kampagne des AK Vorrat und anderer Gruppen gegen die Einführung einer neuen gesetzlichen Regelung der Vorratsdatenspeicherung weiterhin aktiv begleiten.

Diskussion der EG-Da­ten­schutz­richt­linie

Die Europäische Kommission hat zu Beginn des Jahres ihre Entwürfe für eine Reform des Europäischen Datenschutzrechts vorgelegt. Mit einer neuen Datenschutzverordnung sollen u.a. ein Recht auf Datenmitnahme (Protabilität) sowie ein Recht auf Datenlöschung (Vergessen) der Kunden / Endanwender im privaten Bereich eingeführt werden. Daneben sieht der Entwurf einer neuen EU-Datenschutzrichtlinie einheitliche Mindeststandards für den Datenschutz im Verhältnis Staat/Bürger vor.
Welche Auswirkungen dieser neue Rechtsrahmen auf die in Deutschland entwickelten Datenschutzstandards hat, welche Forderungen an ein zeitgemäßes Datenschutzrecht zu stellen sind – all das wollen wir diskutieren und den europäischen Reformprozess kritisch begleiten.

Für seine Arbeit im Bereich Datenschutz  hat der Bundesvorstand noch keinen Arbeitsplan diskutiert. Er wird sich dazu mit sachverständigen Mitgliedern beraten, die die Arbeit des Bundesvorstands in diesem Bereich unterstützen sollen.

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Der Dauerkonflikt um die polizeiliche Videoüberwachung öffentlicher Räume wurde über die Jahre durch die Schaffung von Rechtsgrundlagen abgemildert. Einigen neueren Gerichtsurteilen zum Dank bleibt die Legalisierung der Videoüberwachung aber ein grundrechtlich strittiges Unterfangen. Das rechtskräftige Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover vom 14. Juli 2011 (Az. 10 A 5452/10; die Berufung wurde zurückgezogen) beleuchtet dabei nicht nur die fragwürdige Durchführungspraxis, sondern auch die oft wackeligen Rechtsgrundlagen der Bundesländer. Seine Inhalte sind nicht überraschend. Es sollte gleichwohl zum Anlass genommen werden, Notwendigkeit und Zulässigkeit polizeilicher Innenstadtüberwachungen erneut und grundlegend zu hinterfragen.

Video­über­wa­chung in Hannover insgesamt rechts­widrig

Das Verwaltungsgericht Hannover hatte über die Zulässigkeit der zumindest in Teilen bereits seit den 50er Jahren bestehende Innenstadtüberwachung Hannovers zu befinden. Sie ist damit die älteste polizeiliche Bildüberwachung und flächenmäßig eine der umfangreichsten in Deutschland, nicht zuletzt aufgrund der für bundesdeutsche Verhältnisse großen Zahl von zum Teil in ungewöhnlich großer Höhe angebrachten, hochauflösenden Kameras.

Eigentlich hatte die beklagte Polizeidirektion Hannover es dem Gericht leicht gemacht, sie umgehend zur Unterlassung der gesamten Innenstadtüberwachung zu verurteilen. Denn sie hatte entgegen der vom Wortlaut des Niedersächsischen Sicherheits- und Ordnungsgesetzes (Nds. SOG) geforderten „Offenheit“ der Durchführung das nicht getan, was ansonsten mittlerweile nahezu überall Standard ist, nämlich Hinweisschilder in den von den Kameras erfassten Bereichen aufzuhängen. Das Gericht schloss daraus zutreffend, dass die Videoüberwachung insgesamt rechtswidrig sei, und betonte damit den aus Grundrechtssicht fundamentalen Unterschied zwischen offenen und verdeckt durchgeführten staatlichen Eingriffsmaßnahmen. Die angesichts der zum Teil kuriosen Kamerastandorte (z. B. auf dem Dach des Uni-Hochhauses mit bloßem Auge kaum erkennbar) zweifelhaften Rechtfertigungen, wonach die Kameras offen sichtbar aufgehängt seien und auf den Webseiten der Polizeidirektion eine Liste der Standorte abgerufen werden könne, ließ das Gericht nicht gelten. Für die Richter bestand aufgrund der eindeutigen Rechtswidrigkeit kein Anlass, das strukturelle Problem mangelnder Transparenz bei Videoüberwachungen zu thematisieren. Selbst wenn Schilder auf entsprechend erfasste Räume hinweisen, bleibt für die Betroffenen unklar, ob und in welchem Umfang sie konkret Objekt näherer Untersuchung werden, so z. B. durch ein Heranzoomen, durch ein Abspeichern einer Sequenz im Rahmen des Verdachts einer Straftat oder auch durch eine anderweitige Weiterverarbeitung ihrer Bilddaten.

Es fehlt die Begrenzung auf sogenannte »Krimi­na­li­täts­schwer­punkte«

Vor allem aber, und darin liegt das Verdienst des Richterspruches, ließ man es sich trotz der insoweit eindeutigen Bestätigung der Klage wegen Nichtumsetzung gesetzlicher Vorgaben nicht nehmen, ergänzend auch eine deutliche Kritik an der niedersächsischen Rechtsgrundlage zu formulieren. Das Gericht äußerte deutliche Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der Rechtsgrundlage des Niedersächsischen SOG, „wonach öffentlich zugängliche Orte mittels Bildübertragung offen beobachtet werden können, wenn dies zur Erfüllung von Aufgaben der (…) Gefahrenabwehr und Gefahrenvorsorge erforderlich ist“. Das Gericht konstatierte zutreffend, die Vorschrift erlaube „jedenfalls nach ihrem Wortlaut die flächendeckende Beobachtung öffentlich zugänglicher Orte in Niedersachsen“. Tatsächlich zeigte sich der niedersächsische Gesetzgeber schon häufiger besonders renitent gegenüber Vorgaben u. a. des Bundesverfassungsgerichts (vgl. Martin Kutscha, Grundrechte-Report 2006, S. 112 ff. zur präventiven Telekommunikationsüberwachung). Die niedersächsische Videoüberwachungsregelung zählt im Bundesvergleich zu den letzten, der jegliche gebotene Bestimmtheit wie etwa die in den meisten Ländern gewählte, allerdings ebenfalls problematische Begrenzung auf sogenannte „Kriminalitätsschwerpunkte“ fehlt. Der Hinweis des Gerichts auf die vermutliche Verfassungswidrigkeit und damit überfällige Reform des Polizeirechts sollte im Landesparlament nicht ungehört verhallen.

Auch hier gilt: Das strukturelle Problem entsprechender Einschränkungsversuche liegt in den Kriterien einer überzeugenden Abgrenzung eines Ortes als besonders tatanfällig gegenüber anderen Orten, so dass bislang alle vorgenommenen Begründungen angreifbar erscheinen.

Schließlich greift die Gerichtsentscheidung die Frage auf, ob die bloße Beobachtung (ohne Aufzeichnung) durch eine Videokamera einen Grundrechtseingriff darstellt. Es schließt sich klar denjenigen an, die in der Summe der Auswertungsmöglichkeiten moderner Videoüberwachung einen eigenständigen Eingriff bejahen und betont auch die Ambivalenz aus (möglicherweise) erzeugtem Sicherheitsgefühl einerseits und freiheitsbeschränkender Einschüchterung durch Überwachung andererseits.

Das Urteil steht mittlerweile in einer kleinen Serie von erfreulich differenzierten Richtersprüchen zur Videoüberwachung (Hanseatisches OVG, Urteil vom 22.6.2010, Az. 4 Bf 276/07; grundlegend VGH Mannheim, Urteil vom 21.7.2003, Az. 1 S 377/02; BVerfG, Urteil vom 23.2.2007, Az. 1 BvR 2368/06). Als gesichert gelten kann heute, dass polizeiliche Videoüberwachungen nur selten ihren gesetzlichen Anforderungen genügen. Hinsichtlich der Rechtsgrundlagen bestehen oft Zweifel an deren Verfassungsmäßigkeit. Die Rechtsprechung reicht für eine grundlegende Korrektur jedoch nicht aus. Es kann daher keine bürgerrechtliche Entwarnung in Sachen Videoüberwachung gegeben werden, wie der Fall der über Jahrzehnte rechtswidrig betriebenen Videoüberwachung in Hannover deutlich zeigt. Der Grundsatz „Wo kein Kläger, da kein Richter“ zeigt sich beispielsweise weiterhin als ein Manko des Datenschutzes, bei dem es auch den Aufsichtsbehörden, insbesondere den Datenschutzbeauftragten an wirksamen Sanktionen fehlt. Zudem schreitet die Videoüberwachung öffentlicher Räume weiter voran, wenn auch zumeist gerade nicht im Bereich polizeilicher, sondern bei der privaten Videoüberwachung. Offenbar wird auch in der Privatwirtschaft die fehlende nachweisbare „objektive“ Geeignetheit etwa zur Straftatverhinderung in Kauf genommen, solange man nur das „subjektive Sicherheitsgefühl“ zu steigern vermag und im Nachhinein Hinweise auf Diebstahlstaten erlangt. Die speziell damit verbundenen Risiken wie etwa das Bedrängen der Kundschaft durch Kameraüberwachung selbst in Cafés oder auch die unkontrollierte Auswertung zu unterschiedlichsten Zwecken sind längst nicht genügend gesetzlich eingehegt.

Noch grundlegender stellen sich bei der Betrachtung der gesetzlichen Regelungen von Videoüberwachungen Zweifel ein. Längst werden ihre Besonderheiten nicht ausreichend gewürdigt, die mindestens zu weiteren Beschränkungen ihrer Zulässigkeit führen müssten. Die regelmäßig mehrfache Betroffenheit unterschiedlicher Grundrechte, die Dauerhaftigkeit der Erfassung gerade durch private Videoüberwachungen oder auch die fehlende Überwachungsgesamtrechnung, das heißt die wertende Zusammenschau aller in einem Bereich vorhandenen Kameras zur Bewertung der Zulässigkeit einzelner Vorhaben zwingen dazu, die Videoüberwachung als eine zentrale Datenschutzproblematik nicht aus dem Blick zu verlieren.

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Im Nachgang zu den Anschlägen vom 11. September 2001 hatten die USA jahrelang ohne Kenntnis der Öffentlichkeit Daten von transatlantischen Finanztransaktionen ausgewertet. Sie bedienten sich dabei des in Belgien ansässigen Finanztransaktionsmonopolisten SWIFT, der weltweite Geldtransfers europäischer und damit auch deutscher Banken und deren Kunden abwickelt. Den Sicherheitsbehörden der USA wurden umfänglich Informationen über die Finanzverbindungen Tausender EU-Bürger und -Geschäftsleute übermittelt. Begründet wurde dieser massenhafte Eingriff in den Datenschutz mit der Terrorismusbekämpfung. Mit seinem Bekanntwerden stieß der Transfer sensibler Finanzdaten in die USA auf massive Kritik in der Öffentlichkeit. Das Europäische Parlament (EP) stellte sich aufgrund datenschutzrechtlicher Bedenken zunächst quer,
stimmte aber letztlich im Juni 2010 dem unter großem Zeitdruck
ausgehandelten modifizierten Abkommen mit den USA zu. Seit dem 1. August 2010 ist das sogenannte SWIFT-Abkommen in Kraft.

Daten­schutz­recht­liche Mängel

Das Abkommen genügt den grundrechtlichen Anforderungen nicht -weder nach den Standards der europäischen Charta der Grundrechte noch nach dem Grundgesetz. Zentrale datenschutzrechtliche Probleme wurden nicht gelöst, sondern mit dem Hinweis auf vermeintliche »Sachzwänge« beiseitegeschoben.

Kritisiert wird, dass anstatt der Daten konkret verdächtiger Personen ganze Datenpakete (»bulk data«) übermittelt werden dürfen, etwa sämtlicher Transaktionen innerhalb eines bestimmten Zeitraumes zwischen den Banken bestimmter Staaten. Wie groß der Kreis der Betroffenen ist, kann bis heute niemand sagen. Fest steht, dass es sich in der Regel um unbescholtene Bürger handelt. Begründet werden die Datenbündel damit, dass es dem Dienstleister SWIFT technisch nicht
möglich sei, die Datenpakete aufzuschnüren, um einen konkreteren
Zugriff zu tätigen. Dieses rein technische Argument überzeugt nicht. Ein konsequent an Grundrechten orientierter Ansatz hätte auch zu einer völligen Untersagung der Übermittlung kommen können.

Eine wirksame Begrenzung der Datenmenge, die den USA zugeleitet wird, ist nicht vorgesehen. Es ist deswegen zu befürchten, dass in der Praxis mit abstrakten und weitestgehend anlasslosen Rasterprofilen gearbeitet wird. So können etwa all diejenigen Personen unter Verdacht geraten, die »Überweisungen aus dem Euro-Raum nach Pakistan« getätigt haben. Sie werden unter Generalverdacht gestellt, ohne dass sie gegen irgendein Gesetz verstoßen hätten. Immerhin ist mittlerweile
klargestellt, dass rein innereuropäische Überweisungen überhaupt nicht mehr übermittelt werden dürfen.

Problematisch ist weiterhin die lange Dauer von fünf Jahren, innerhalb derer die entsprechenden Datenpakete in den USA vorgehalten und zur Recherche genutzt werden dürfen. Sie wird begründet mit der Durchschnittsdauer von Gerichtsverfahren bei Terrorstraftaten. Ein solcher Maßstab kann indes nicht einer verlässlichen Eingrenzung des Grundrechtseingriffs dienen, da er beliebig veränderbar und sogar steuerbar ist. Auch der von der Bundesregierung zur Rechtfertigung
herangezogene Verweis auf eine fünfjährige Speicherfrist im
Geldwäschegesetz überzeugt deshalb nicht, weil es sich dabei um Daten handelt, die aufgrund von bestimmteren und konkreteren
Verdachtskriterien vorgehalten werden müssen und auch konkret quantifizierbar sind.

Die Europäische Union betont, dass sie innerhalb der nächsten fünf Jahre selbst in der Lage sein will, die SWIFT-Datenbestände auszuwerten. Der Datentransfer in die USA wäre somit hinfällig. Aber auch dann stellt sich die Frage, welchen Nutzen die Auswertung der SWIFT-Daten im Anti-Terror-Kampf bringt. Einen Nachweis blieben die USA und die EU den betroffenen Bürgern bislang schuldig.

Schutz mit geringer Reichweite

Zum Schutz der Bürger wählt das SWIFT-Abkommen lediglich kompensierend Schutz durch Zugriffsbestimmungen. Anders als bei der Vorratsdatenspeicherung ist eine Begrenzung der Datenzugangsrechte durch bestimmte Behörden jedoch nicht vorgesehen. Es erhalten potentiell sämtliche für den Schutz der öffentlichen Sicherheit zuständigen US-Behörden zumindest die Ergebnisse individueller Suchabfragen, wobei diese Suchabfragen keinesfalls auf konkrete Namen von Verdächtigten beschränkt sind, sondern »Gegenstand der Anfrage« (Artikel 5 Absatz 6 des SWIFT-Abkommens) auch jedes andere Merkmal wie etwa ein Datum oder auch ein Zeitraum sein kann. Gleichwohl muss anerkannt werden, dass die automatisierte und potentiell mehr Unbeteiligte betreffende »Rasterung« der Daten nach bestimmten Kriterien ausdrücklich nicht mehr zugelassen ist.

Bei den Einflussrechten der potentiell von Datenübermittlungen
betroffenen Bürgerinnen und Bürger gibt es ebenfalls nicht hinnehmbare Mängel. Das in Deutschland verfassungsrechtlich verbürgte Auskunftsrecht zu den persönlichen Daten ist jedenfalls nicht mit dem verkümmerten Rest von Auskunft vergleichbar, wie er im Abkommen formuliert wird: lediglich eine über mehrere Stellen vermittelt anzufordernde allgemeine Bestätigung lässt sich erreichen, dass Datenschutzrechte bei der Verarbeitung der eigenen Daten gewahrt wurden. Allerdings kann nach dem Abkommen selbst diese Auskunft, ob überhaupt die eigenen Daten in US-Dateien gelangt sind, unter Verweis auf nationale Sicherheitsinteressen umfänglich verweigert werden; dies muss dann aber begründet werden.

Außerdem fehlt es an einem überzeugenden Kontrollregime, um die Einhaltung des Datenschutzes in den USA sicherzustellen. Zwar gibt es offenbar einen »eingebetteten« EU-Mitarbeiter vor Ort, dessen Prüfungsauftrag sich auf die Bestimmungen des Abkommens bezieht. Er kann aber eine wirklich unabhängige Kontrolle durch eine den europäischen Datenschutzbeauftragten vergleichbare Stelle nicht ersetzen. Als »Einzelkämpfer« vor Ort ist er ohnehin völlig von der Kooperationsbereitschaft des US-Finanzministeriums abhängig. Noch weniger überzeugend ist die nunmehr ausgerechnet Europol zugewiesene Rolle: sie soll die eingehenden Ersuchen um Datenübermittlungspakete auf ihre Vereinbarkeit mit dem Abkommen überprüfen, bevor es zu Übermittlungen kommt. Damit müssen sich die europäischen Polizeibeamten nicht nur mit denselben nicht ausreichend
bestimmten Formulierungen des Abkommens herumschlagen. Es handelt sich vielmehr um einen klassischen Fall des Bockes, der zum Gärtner gemacht wird. Denn ausgerechnet Europol wird ja zuerst und vorrangig informiert, wenn die US-Amerikaner etwas in den SWIFT-Datenbeständen gefunden haben. Denn Europol koordiniert in bestimmten Fällen auf europäischer Ebene die Terrorismusbekämpfung in informationeller Hinsicht. Europol-Beamte verfolgen deshalb kein genuin eigenes Interesse, die Menschen- und Bürgerrechte der EU-Bürger bei der Straftatverfolgung zu wahren. Ihr vordringlicher Auftrag
dient der Bekämpfung selbst. Insgesamt fehlt es deshalb an einer hinreichenden Unabhängigkeit der Aufsicht über die im Abkommen geschaffenen Standards, wie sie in Europa als unabdingbarer Standard des Grundrechtsschutzes zu fordern ist.

SWIFT: Worst Practice für den Datenschutz

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die Vertragspartner
ersichtlich an einer Beibehaltung des status quo der Datenübermittlungen interessiert waren. Den notwendigen
Grundrechtsschutzstandards wurde dabei nicht hinreichend Rechnung getragen. Für die anstehenden wichtigen Verhandlungen mit den USA über Abkommen in anderen sensitiven Bereichen der Datenübermittlung bietet das SWIFT-Abkommen deshalb keinen guten Orientierungspunkt. Vielmehr wäre es aus Sicht der Bürgerrechte weitaus sinnvoller gewesen, zunächst ein allgemeines Datenschutzabkommen zu erarbeiten, in dem eine grundlegendere Übereinkunft über zentrale Prinzipien des Datenaustausches und Gewährleistungen von Schutzstandards hätte erreicht werden können. Ein solches Vorgehen hätte der europäischen Position vermutlich größeres Gewicht verliehen und womöglich eine größere Sensibilität für die Datenschutzproblematik auf US-Seite schaffen können.

Der SWIFT-Skandal zeigt, dass die Einhaltung der Bürgerrechte auf europäischer Ebene weiterhin unserer besonderen Aufmerksamkeit bedarf. Das SWIFT-Abkommen jedenfalls bietet nicht den notwendigen Schutz, der den Bürgern in Europa verfassungsrechtlich zusteht. Der völlige Verzicht auf die Datenweitergabe und die baldige europäische Auswertung innerhalb der bestehenden rechtsstaatlichen Grenzen für solche Eingriffe sollten Ziele für die Zukunft sein.

Literatur

Beschluss des Rates über den Abschluss des Abkommens zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten von Amerika über die Verarbeitung von Zahlungsverkehrsdaten und deren Übermittlung aus der Europäischen Union an die Vereinigten Staaten für die Zwecke des Programms zum Aufspüren der Finanzierung des Terrorismus, 11222/1/10 REV 1

Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 2. März 2010, 1 BvR 256/08,
1 BvR 263/08, 1 BvR 586/08

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aus: vorgänge Nr.178, Heft 2/2007, S. 82-91

Millionen von Bürgerinnen und Bürgern müssen es täglich hinnehmen, in öffentlich zugäng­li­chen Räumen von Video­ka­meras erfasst zu werden. Mit der Video­über­wa­chung öffent­li­cher Räume hat sich auch in Deutschland bereits heute eine Überwa­chungs­re­a­lität etabliert, die Folgen für die gesell­schaft­liche Wahrnehmung des Verhält­nisses von Bürger und Staat sowie der Bürgerinnen und Bürger unter­ein­ander nach sich zieht. Dabei sollte zwischen der staatlichen, überwiegend polizeilich zu verant­wor­t­enden, und der privaten Video­über­wa­chung unter­schieden werden. Es ist ein Spezifikum bundes­deut­scher (Video-) Überwa­chungs­re­a­lität, dass sie überwiegend von Unternehmen und Privat­per­sonen durch­ge­führt wird, während die polizei­li­chen Einsätze bislang als gering bezeichnet werden können.

Seit dem 11. September 2001 scheint mehr denn je ein Grundkonsens darüber zu bestehen, dass der Friedensfunktion des Staates gegenüber anderen Staatsaufgaben Priorität zukommt. Die Gewährleistung innerer und äußerer Sicherheit mit nahezu allen Mitteln wird damit als der grundlegende, jede höhere soziale Ordnung erst ermöglichende Staatszweck angesehen. Die Rhetorik des Kampfes gegen den Terror hat vor diesem Hintergrund längst auch die Diskussion um die staatliche Videoüberwachung erreicht. Nach jedem Anschlag wird rituell auch die Forderung nach der Ausweitung der polizeilichen Videoüberwachung erhoben. Diese Debatte fügt sich ein in bekannte Muster des staatlichen Überwachungsdiskurses.

Die private Videoüberwachung hingegen folgt eigenen Gesetzen. Ihre explosionsartige Zunahme in zentralen Infrastrukturen des Alltages (Transport und Verkehr; Verkaufsbereiche aller Art; Gebäudesicherungen) erscheint äußerst heterogen: sie ist von unterschiedlichen Akteuren mit oft inkompatibler Technologie und differierenden Vernetzungsgraden gekennzeichnet. Die seit gut zwanzig Jahren als Einzelfälle bekannten Nachbarstreitigkeiten um Videoüberwachung sind der flächendeckenden Erfassung öffentlich zugänglicher Räume und aller darin sich bewegenden Personen gewichen. Bemerkenswert scheint dabei vor allem, dass – offenbar korrelierend mit hoher gesellschaftlicher Akzeptanz für den Einsatz von Videoüberwachung insgesamt – zumeist überhaupt kein Bewusstsein für einen möglichen Eingriff in das Persönlichkeitsrecht der davon betroffenen Personen zu bestehen scheint.[1] Damit fehlt es in diesem Bereich in auffälliger Weise an jeglicher Rechtssicherheit und damit an einem der wesentlichen Kennzeichen von Rechtsstaatlichkeit.[2] Trotz der enormen Unterschiede bei den jeweiligen Überwachungskonstellationen wird übergreifend erkennbar, dass die private Videoüberwachung öffentlich zugänglicher Räume heute in erster Linie dem reibungslosen Funktionieren der Konsumgesellschaft dient.

Beson­der­heiten der Video­über­wa­chung

Die Ausbreitung des Einsatzes von Videoüberwachung im öffentlichen Raum stellt in den meisten modernen Rechtsstaaten ein Politikum ersten Ranges dar. Denn ihr kommen eine Reihe von Merkmalen zu, die sie zu einem übergreifenden Symbol für den Stand des Verhältnisses zwischen Bürger und Staat, zu einer Art gefühltem Lackmustest für die Qualität bürgerlicher Freiheiten haben werden lassen. Die Diskussion um die Videoüberwachung ist damit in einer Weise symbolisch überdeterminiert, die eine rationale Auseinandersetzung mit den Fakten kaum noch möglich erscheinen lässt[3]: Die Videoüberwachung hatte sich als zentrales Symbol eines totalitären Überwachungsstaates bereits über George Orwells Roman 1984 (dort bezeichnet als televisor) in das kollektive Gedächtnis eingeschrieben, bevor die technische Entwicklung ihren Einsatz tatsächlich ermöglichte. Mit dem Fokus auf die Überwachung des öffentlichen Raums entsteht zudem zuweilen der Eindruck, es werde das Verhältnis von Überwachung und öffentlichem Raum als übergreifender politikwissenschaftlicher Kategorie (wie z.B. bei Hannah Arendt, Jürgen Habermas) schlechthin verhandelt. Die (vermeintliche) Sichtbarkeit der Kameraüberwachung und ihre dauerhafte Installation an bestimmten Orten machen sie für die Bürger – im Gegensatz zu den allermeisten sonstigen Überwachungsmethoden und -techniken – darüber hinaus tatsächlich erfahrbar und damit (scheinbar) in ihrer Funktion nachvollziehbar.

Bilder und Bildsequenzen werden außerdem anders als bloße Daten(-zeichen) als „wahr“ erlebt und können abgebildete Vorgänge in besonderem Maße emotionalisieren. Die Ergebnisse der Videoüberwachung, die Bildaufnahmen, werden der Öffentlichkeit als „stumme Zeugen“ im Nachgang zu Straftaten präsentiert. Zuletzt waren es die Bilder der mutmaßlichen Terroristen vom Kölner Hauptbahnhof, die offenbar einen Anschlag auf Personenzüge der Deutschen Bahn geplant hatten. Diese Bilder erfüllen eine bedeutende gesellschaftliche Entlastungsfunktion sowie vermutlich auch eine Entlastung der ermittelnden Behörden. So kann z.B. in der Öffentlichkeit der Eindruck entstehen, mit der Sichtbarkeit der Täter sei nach dem Motto „Gefahr erkannt, Gefahr gebannt“ bereits ein Teil der vielbeschworenen Bedrohung durch den Terrorismus im Griff. Die Abbildbarkeit von Personen und Vorgängen suggeriert insoweit die Beherrschbarkeit des erfassten Geschehens. Die präsentierten Bilder entsprechen zudem technisch dem gesellschaftlichen Leitmedium Fernsehen und sind dort „anschlussfähig“, d.h. darstellbar.

Zum anderen können die Verantwortlichen der Sicherheitsgewährleistung mit der Vorlage von Bildmaterial erste Erfolge nachweisen und damit z.B. die zumeist medial erzeugte Nachfrage nach Fahndungserfolgen befriedigen.

Die genannten Besonderheiten lassen es nachvollziehbar erscheinen, weshalb es die Videoüberwachung öffentlicher Räume als eines der wenigen Überwachungsthemen gelegentlich bis heute in die Topmeldungen der Medien schafft. Die besondere öffentliche Aufmerksamkeit zieht auch die Aufmerksamkeit der Politik nach sich: so wird erklärbar, weshalb die Videoüberwachung im Gegensatz zu vielen anderen drängenden datenschutzpolitischen Themen trotz der allgemeinen Stagnation von Reformanstrengungen in diesem Bereich im Jahr 2001 eine teilweise Verrechtlichung erfahren hat (Schaffung des § 6b Bundesdatenschutzgesetz, siehe dazu unten).

Gesell­schaft­liche Folgen

Insbesondere die symbolisch aufgeladene Diskussion um die polizeiliche Videoüberwachung öffentlich zugänglicher Räume kennzeichnet einen Wandel im Verhältnis des Staates zu seinen Bürgern. Sie kann als Zeichen eines in der Öffentlichkeit grundlegend veränderten staatlichen Sicherheitsverständnisses verstanden werden. Auch wenn kritische Stimmen die Relativität von Umfragen gerade in Bezug auf die Videoüberwachung[4] betonen, kommen die massenmedial verbreiteten Ergebnisse zu beeindruckenden Akzeptanzzahlen von bis zu 75 %. An diesen Zahlen kommt die Diskussion um die Legitimität der weiteren Ausweitung nicht vorbei.

Die Realität der Video­über­wa­chung

Keine andere Überwachungstechnologie nimmt in den Berichten der Datenschutzaufsichtsbehörden mehr Raum ein. Sie zeugen von der überwiegend privat veranlassten bundesdeutschen Überwachungsrealität. Trotz zahlreicher Beschwerden von Bürgerinnen und Bürgern gegen ihren Einsatz scheint die weitere Ausweitung unaufhaltsam. Dagegen erfassen gerade einmal 100 polizeilich betriebene Kameras in Deutschland in 26 Städten öffentliche Räume.[5] Die Zahl der in öffentlich zugänglichen Räumen eingesetzten Kameras privater Betreiber wird dagegen bereits heute auf 400.000 bis drei Millionen geschätzt.[6] Dabei handelt es sich jedoch zumeist nicht um Systeme, die primär eine Erfassung des öffentlichen Straßenlandes bezwecken, sondern in aller Regel um auf privaten, aber öffentlich zugänglichen Grund gerichtete Kameras oder aber auf privates Grundeigentum gerichtete Kameras, die öffentlich zugängliche Räume miterfassen. Zum Vergleich: In Großbritannien befinden sich ca. 4,3 Millionen überwiegend kommunal betriebene, technisch anspruchsvolle Kameras im Einsatz mit dem ausdrücklichen Ziel der Erfassung öffentlichen Straßenlandes.

Erste Untersuchungen [7] zur Überwachungsrealität zeichnen ein differenziertes Bild bundesdeutscher Videoüberwachungspraxis: So besteht im öffentlichen Straßenland in einzelnen Stadtteilen Berlins bereits eine Überwachungsdichte, die als flächendeckend bezeichnet werden kann. Diese überwiegend durch private Kamerabetreiber zu verantwortende Dichte bleibt jedoch die Ausnahme. Demgegenüber weisen insbesondere öffentliche Verkehrsinfrastrukturen wie die Deutsche Bahn sowie viele kommunale Verkehrsbetriebe bereits heute eine besonders hohe Überwachungsdichte bis in die Fahrgasträume hinein auf.[8] Bei Tankstellen, Einkaufszentren und Kaufhäusern kann man ebenfalls von zumeist flächendeckend überwachten Örtlichkeiten ausgehen. Außerhalb dieser Bereiche aber deutet einiges darauf hin, dass der Alltag der Videoüberwachung alles andere als zweckentsprechend und effektiv verläuft. Veraltete oder mit moderner Technik inkompatible Systeme, bloße Kameraattrappen, fehlende Echtzeit Überwachungs- oder Aufzeichnungsmöglichkeiten scheinen zu überwiegen. Allerdings werden häufig Örtlichkeiten mit erfasst, welche selbst nach den gegenwärtig weiten gesetzlichen Bestimmungen nicht gefilmt werden dürften wie z.B. Toilettenräume. Verkaufszahlen der Hersteller, die „law & order“ – Rhetorik in der Sicherheitspolitik sowie die zahlreichen, auf ein großes Dunkelfeld hindeutenden Fallzahlen der Aufsichtsbehörden legen die Vermutung nahe, dass die Ausbreitung der Videoüberwachung in öffentlich zugänglichen Räumen weiterhin massiv ansteigen und technisch betrachtet die Qualität der dabei eingesetzten Anlagen steigen wird.

Hinter­gründe der Video­über­wa­chung

Nur in Kenntnis der Hintergründe der Dynamik der Ausbreitung können effiziente Regulierungsanstrengungen diskutiert werden: aus Makro perspektivischer Sicht wird eine veränderte Selbstwahrnehmung moderner Industriestaaten konstatiert, die neben dem zahlreiche Lebensbereiche berührenden Paradigma der gesteigerten Risikowahrnehmung[9] und – damit einhergehend – gesellschaftlichen Präventionsanstrengungen eine Fokussierung auf die Gewährleistung einer umfassenden Sicherheit aufweist. Der die Entwicklung der Überwachung insgesamt dynamisierende „erweiterte Sicherheitsbegriff“[10] scheint heute kaum eine Institution unberührt zu lassen, seien es staatliche oder nichtstaatliche Akteure der Überwachung.

Für eine Erklärung der Ausbreitung der Videoüberwachung wenig produktiv hingegen erscheint die frühe Gesellschaftstheorie Foucaults, wie er sie in „Überwachen und Strafen“ darlegte: In sein Konzept der Zurichtung von Menschen durch eine Disziplinargesellschaft scheint die eher situativ wirkende Videoüberwachung gerade nicht zu passen.[11] Für das Verständnis wesentlich ergiebiger ist die Betrachtung historischer Entwicklungen in Deutschland: Ereignisse wie der RAF-Terror hatten bereits früh eine bis heute anhaltende Sicherheitsdynamik ausgelöst. Die damals begonnene stete Aufrüstung des bundesdeutschen Sicherheitsapparats mit neuen Befugnissen für den Einsatz neuer Ermittlungsmethoden und -instrumente hält bis heute an. Damit öffnete sich auch der Blick auf die Videoüberwachung. Mit dem Wegfall des Ost-West-Gegensatzes hat sich zudem die Sicherheitswahrnehmung verändert: Der Feind wurde nicht mehr primär jenseits der Grenze, sondern in den eigenen Reihen der Gesellschaft verortet. Das Schlagwort von der „organisierten Kriminalität“ ersetzte und erneuerte teilweise die operative Feindausrichtung der Sicherheitsbehörden. „9/11“ stellte eine erneute Zäsur dar: In nahezu allen westlichen Industriestaaten trat unter Verweis auf den Terrorismus zumindest vorübergehend in der öffentlichen Debatte die Friedensfunktion des Nationalstaates wieder in den Vordergrund der Staatsaufgaben, wobei gerade der häufige legitimierende Verweis auf Hobbes‘ Leviathan einen eher autoritären, Furcht getriebenen Einschlag dieser Debatten kennzeichnete. Da seit mehr als 30 Jahren, zuletzt unter den Vorzeichen der Globalisierung, auch dem vermeintlichen Ende des Nationalstaates als zentraler Herrschaftsinstanz,, das Wort geredet wird, kann auch der Verdacht nachvollzogen werden, dass derartig kriselnde Staatswesen wenn auch nicht intentional, so doch strukturell kompensierend Maßnahmen ergreifen, um ihren Steuerungsanspruch zumindest symbolisch zu demonstrieren und zu erhalten.

Auch mesoperspektivisch sind für das Politikfeld der inneren Sicherheit und damit für den Bereich hoheitlicher Videoüberwachung deshalb wesentliche Ursachen dieser Entwicklung benannt worden. Insbesondere der Gesetzgeber selbst zählt zu den größten Sicherheitstreibern. Denn hohe Akzeptanzzahlen in der Bevölkerung für eine rigide „law and order“ – Politik scheinen die politischen Parteien und konservativ-pragmatische Sicherheitsallianzen (Aden) zu entsprechenden Maßnahmen zu zwingen, um sich nicht dem Vorwurf der „Realitätsblindheit“ oder der „sicherheitspolitischen Naivität“ auszusetzen. Gerade für den Fall der Videoüberwachung öffentlicher Räume gilt es für das Paradebeispiel Großbritannien als ausgemacht, dass die ungeheure Dynamik der Ausbreitung nur mit der zu Beginn der neunziger Jahre als besonders hoch wahrgenommenen Kriminalität und dem dadurch entstandenen Handlungsdruck auf die konservative Regierung erklärbar wird. Diese hatte daraufhin eine international beispiellose finanzielle Unterstützung der Videoüberwachung öffentlicher Räume durch zweckgebundene Finanzhilfen an Kommunen initiiert.[12] Eine derartige Entwicklung scheint in Deutsch-
land bereits aufgrund der Länderzuständigkeit für die polizeiliche präventive Videoüberwachung, aber auch aufgrund anderer institutioneller Besonderheiten (z.B. des grundrechtlich verbrieften Schutzes des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung, der starken Stellung des Bundesverfassungsgerichts im Staatsgefüge; tradierter Diskurse „zur Verteidigung“ des Persönlichkeitsrechts) schwer vorstellbar. Mit Ausnahme Berlins13 verfügen allerdings sämtliche Bundesländer inzwischen über Eingriffsnormen im Polizeirecht, um bestimmte „gefährdete“ Örtlichkeiten erfassen zu können. Die damit geschaffene Möglichkeit der Überwachung allein macht sicher noch keinen Überwachungsstaat Vielmehr kommt es hier stets auf ein differenziertes Gesamtbild der alltäglichen Überwachungspraxis (Methoden, Instrumente, Quantität) an. Die geschaffenen Eingriffsgrundlagen kennzeichnen allerdings ein polizeistaatliches[14] Recht, welches sich vom ursprünglichen Ideal der Rechtsstaatlichkeit weit entfernt hat.

Private Betreiber von Videoüberwachung unterliegen grundsätzlich anderen Rahmenbedingungen und handlungsleitenden Selbstwahrnehmungen. Allerdings umfassen beispielsweise moderne Managementmethoden in Unternehmen systematische Risikoanalysen, bei denen es auch eine besondere Affinität zu vermeintlich Kosten sparenden technischen Lösungen für vermeintlich mehr Sicherheit geben dürfte. Der Einsatz von Videokameras nicht nur zur Gebäudeüberwachung, sondern z.B. in steigendem Maße auch für die Arbeitsplatzüberwachung gewinnt damit weiter an Bedeutung. Öffentlicher Straßenraum wird häufig in einer Art präventiver Vorneverteidigung miterfasst, allerdings mit dem Risiko, aufgrund der relativ eindeutigen Rechtslage auf Unterlassung in Anspruch genommen zu werden. Diese Einschränkung scheint allerdings in dem Maße zu entfallen, wie öffentliches Straßenland in privates Eigentum umgewandelt wird und das Hausrecht der Eigentümer gilt. Als bedeutendes Beispiel mag das Sicherheitsregime der Verkehrsbetriebe wie der Deutsche Bahn AG oder Shopping Malls genannt werden, welche auf flächendeckende Überwachungen der gesamten Infrastruktur zielen. Eines scheint diesen privat veranlassten Überwachungskonstellationen jedoch gemein: die Kamera soll Zwischenfälle jeglicher Art in den erfassten Räumen entdecken und vermeiden helfen. Da es sich überwiegend um Verkaufs- und Konsumräume oder deren Umfeld handelt, wird deutlich, dass es sich bei der privaten Videoüberwachung um ein Effektivierendes Mittel zum reibungslosen Funktionieren der Konsumgesellschaft handelt. Paradigmatisch hierfür steht die totalüberwachte Shopping Mall, die in Deutschland insbesondere in den größeren Bahnhöfen realisiert wurde.

Die fehlende Effek­ti­vität der Video­über­wa­chung

Der Einsatz der Videoüberwachung wird zumeist mit dem Zweck der Kriminalprävention begründet. Stets wird dabei auch die Stärkung des allgemeinen Sicherheitsgefühls mit angeführt. Insbesondere ältere Bürgerinnen und Bürger würden sich unter den Augen der Kameras sicherer fühlen. Kriminologische Studien zur Effizienz der Videoüberwachung bei der Erreichung dieser Ziele kommen vor allem aus Großbritannien.[15] Danach kann keine nennenswerte Wirkung auf die Kriminalität an überwachten Örtlichkeiten nachgewiesen werden, es sei denn, es handelt sich um Parkplätze. Insbesondere der nahe liegende Einwand der Verdrängung der Kriminalität in nicht überwachte Bereiche ist offenbar nicht von der Hand zu weisen.

Eine jüngere bundesdeutsche Untersuchung zu Aspekten der Kriminalitätsfurcht[16] stellt auch die vermuteten positiven Auswirkungen auf das Sicherheitsgefühl in Frage. Vielmehr scheint mit der Überwachung von Örtlichkeiten in der Wahrnehmung der Bürgerinnen und Bürger oft auch deren Stigmatisierung als Problemort oder gar die Entwertung für eine lebendige öffentliche Nutzung einherzugehen. Hier zeigt sich zugleich, dass die in anderen Untersuchungen ermittelte hohe Akzeptanz der Videoüberwachung relativiert werden muss: Je nach Gestaltung einer Untersuchung zeigen sich im Konkreten durchaus auch kritischere Einschätzungen der Bürgerinnen und Bürger.

Video­über­wa­chung im Vergleich mit anderen Überwa­chungs­in­stru­menten

Die Videoüberwachung öffentlicher Räume stellt eine zumeist dauerhafte und (nicht immer) sichtbare Überwachungs-Infrastruktur dar, die potentiell jeden Bürger betrifft. Das kennzeichnet sie im Gegensatz auch zu anderen präventiven Überwachungspraktiken wie beispielsweise der Raster- oder Schleierfahndung, welche zwar ebenfalls mehr oder weniger anlasslos dazu führen, dass potentiell „jeder und jede Einzelne durch ihr Verhalten allein den Staat nicht mehr auf Abstand halten können“ (D. Grimm), diese aber zeitlich beschränkt bleiben und für die Mehrzahl der Bürgerinnen und Bürger nicht real erfahrbar werden. Solange infolge der Videoüberwachung kein Zugriff auf die erfassten Personen erfolgt, bleiben diese zwar zunächst für die Überwacher unbekannt. Allerdings besteht bei Aufzeichnung der Bilder häufig die Möglichkeit, im Nachhinein Identifizierungen vorzunehmen. Hierin liegt derzeit aus polizeilicher Sicht die wichtigste Funktion der meisten Kameras: Im Nachgang zu Straftaten werden Bildaufzeichnungen auf Hinweise und Beweise für Ermittlungen ausgewertet. Die Bilder der mutmaßlichen Bahnattentäter aus dem Kölner Hauptbahnhof bieten hierfür ein gutes Beispiel.

Soziale Auswir­kungen der Video­über­wa­chung

Der Einsatz von Videoüberwachung bedeutet die gezielte Schaffung einer Macht- und Informationsasymmetrie an bestimmten Örtlichkeiten. Diese Asymmetrie lässt sich kompensierend weder durch gesetzliche Zweckfestlegungen noch Beschilderungen aufheben. Denn es bleibt für Betroffene stets offen, ob sie gerade konkret beobachtet werden und was mit dem Bildmaterial weiter passiert. Auf diese Weise werden Verhaltensanpassungen angestrebt, die den jeweiligen örtlichen Vorgaben entsprechen, z.B. Schaffung und Erhalt eines günstigen Konsumklimas. In vielen Fällen wird eine zeitnahe Steuerung von Einsatzkräften z.B. zur Durchsetzung der Hausordnung mit bezweckt.

Die Videoüberwachung greift so in die Interaktions – und Kommunikationsverhältnisse an den betroffenen Örtlichkeiten ein. Die Symmetrie von Sehen und Gesehen werden an öffentlich zugänglichen Orten wird von der strukturellen Asymmetrie des beobachtenden Kameraauges gestört.[17]

Bei Videoüberwachungen mit Interventionsmöglichkeiten wie der Heranführung von Einsatzkräften kommt es häufig zu einer selektiven Überprüfung insbesondere von Ausländern, sozialen Randgruppen und Jugendlichen, die aus der Sicht der Überwacher als besonders verdächtig gelten. In der Folge werden diese von bestimmten Räumen ferngehalten und an der sichtbaren Partizipation am öffentlichen Leben in diesen Räumen gehindert. Hier zeigt sich eine diskriminierende Wirkung von bestimmten Einsatzkonstellationen, welche, worauf in der britischen Diskussion zu Recht hingewiesen wird, von den Datenschutzgesetzen nur unzureichend adressiert werden.

Darüber hinaus wird die Unsichtbarkeit der konkret erfolgenden Überwachungshandlungen und des überwachenden Personals für die beobachteten Personen als Kontrollverlust erfahrbar. Diese können z.B. nicht wissen, ob ihre Bilddaten gespeichert, ob Bilddatenbankabgleiche durchgeführt werden und die Bilder möglicherweise weitergegeben werden. Dieser Kontrollverlust kann nach unterschiedlichen psychologischen Erklärungsansätzen zu vorauseilend angepasstem Verhalten an überwachten Örtlichkeiten führen, um möglichen negativen Folgen zu entgehen.

Rechtliche Reaktionen

Rechtsgrundlagen für die hoheitliche Videoüberwachung öffentlich zugänglicher Räume gibt es in den Polizeigesetzen der Länder bereits seit Jahren. Diese zielen ihrem Zweck nach auf die Prävention von Straftaten mit Hilfe der Videoüberwachung. Zu diesen Regelungen ist bereits viel geschrieben worden.[18] Weitestgehend unbestritten handelt es sich selbst bei nicht Personen scharfen Übersichtsaufnahmen um Eingriffe in das aus Artikel 2 Abs. 1 GG (in Verbindung mit dem Menschenwürdeschutz aus Art. 1 GG) gewährleistete Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung aller betroffenen Personen, die sich im erfassten Bereich aufhalten, so dass nach dem Prinzip des Vorbehalts des Gesetzes eine vom Gesetzgeber zu verantwortende Regelung erforderlich erschien.

Das aus dem Grundrecht der Bürger folgende Recht darauf, grundsätzlich selbst wissen und entscheiden zu können, „wer was wann über sie weiß“ ist in den polizeirechtlichen Rechtsgrundlagen nur ungenügend umgesetzt worden. Neben den rechtspolitischen Hintergründen (siehe bereits oben) dieser Regelungen drängt sich auch ein rechtsdogmatischer Grund für dieses Umsetzungsdefizit auf: Nachwirkungen der über Jahrzehnte geltenden Vorstellung von Persönlichkeitsschutz als Schutz einer räumlich verstandenen Privatheit führten bei der Diskussion um die Erfassung öffentlicher Räume zur Behauptung einer geminderten legitimen Schutzerwartung der Bürger in diesen Räumen. Angemessene rechtsstaatliche Kompensationen für die von der Überwachung an bestimmten Örtlichkeiten stets betroffene, hohe Anzahl völlig unverdächtiger Bürgerinnen und Bürger fehlen in den Befugnisnormen. Die Bestimmung der zu überwachenden Örtlichkeiten wird zumeist der örtlich zuständigen Polizei überlassen, ohne dass diese weiteren Nachweisen der Notwendigkeit unterliegt und die Dauer der Maßnahme wird nicht hinreichend beschränkt. Ferner wurden Besonderheiten der Videoüberwachung wie die prinzipiell verdeckt bleibende Beobachtung einzelner Personen z.B. per Heranzoomen selbst bei entsprechender Ausschilderung von überwachten Örtlichkeiten nicht gesetzlich adressiert und lassen diese somit, neben den grundlegenden Zweifeln an der Regelbarkeit in den Polizeigesetzen, als insgesamt unverhältnismäßig und damit verfassungswidrig erscheinen.

Ein weiterer Aspekt liegt im Verhältnis der Überwachung zur Demokratie als ganzer: Der menschenrechtliche Artikel 8 EMRK erlaubt Eingriffe in das Privatleben der Bürger u. a. nur insoweit es in einer Demokratie noch vertretbar ist . Vergleichbar sieht das BVerfG im Recht auf informationelle Selbstbestimmung auch eine objektive Komponente, welche den Schutz der demokratischen Ordnung bezweckt. Es ist wenig überzeugend, wenn sich demokratische Rechtsstaaten mit durchgehend videoüberwachten öffentlichen Räumen präsentieren. Gleichwohl wird Kritikern der englischen Entwicklung beispielsweise stets die gewachsene Tradition der ältesten Demokratie der Welt entgegengehalten, die keinesfalls gefährdet werde. Dem ist zuzugeben, dass totalitäre Spitzelsysteme wie beispielsweise die Stasi der DDR aufgrund ihres umfassenderen Zugriffes auf das Privatleben bis hin zur Korrumpierung persönlicher Beziehungen eine schwerer wiegende Eingriffstiefe für die davon betroffenen Bürger aufweisen. Dennoch muss die macht verstärkende, missbrauchsgeneigte Wirkung von zentralisiert einsetzbaren Kamerasystemen und deren mögliche Folgen für die Demokratie bei der rechtlichen Bewertung berücksichtigt werden.

Anders dagegen die Regelung für den Privatbereich: Entgegen der von Garstka im Datenschutz-Modernisierungsgutachten von 2001 vertretenen Auffassung besteht insbesondere für diesen Bereich erheblicher gesetzlicher Nachbesserungsbedarf. Hier wird der Weg in die Überwachungsgesellschaft der Marktteilnehmer sichtbar, die sich offenbar als Korrelat zu einer effektiveren Konsumgesellschaft herausbildet. Verfassungsrechtlich kommt hier dem Gesetzgeber eine besondere Schutzpflicht gegenüber den davon betroffenen Bürgern zu. Die Bürgerrechte sind, insbesondere das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, auch in öffentlich zugänglichen Räumen, effektiv zu gewährleisten. Nach dem maßgeblichen § 6b BDSG bedürfte es an sich einer eingehenden Abwägung der Interessen des Überwachers mit den Interessen der potentiell Betroffenen, bevor eine Kameraüberwachung eingesetzt werden kann. Diese Regelung läuft jedoch unter anderem deshalb leer, weil die Einschätzung ausschließlich durch den Betreiber vorgenommen wird und von der Norm scheinbar nahezu jegliches berechtigte Interesse anerkannt wird, ohne eine ausdrückliche Beschränkung auf nachweisbare Sicherheitsinteressen aufgrund von konkreten Vorfällen wie z.B. Diebstählen in der Vergangenheit zu verlangen.[19] Hinweise der Aufsichtsbehörden verweisen auf ein massives Vollzugsdefizit bei der Anwendung dieser unklaren Bestimmung: Tausende der zur Zeit betriebenen Überwachungssysteme werden derzeit vermutlich rechtswidrig betrieben.

Fazit

Die politische Diskussion um die polizeiliche Videoüberwachung beherrscht auf Grund ihrer symbolischen Überdetermininierung, den Überwachungsdiskurs. Jeder von Kameraüberwachung auch Privater neu erfasste Raum bestätigt die Bürgerinnen und Bürger in der scheinbaren Unvermeidlichkeit der weiteren Ausweitung. Die täglich erfahrene Überwachungsrealität droht damit auch, die notwendige kritische Diskussion um andere Überwachungsmethoden zu schwächen.

Von einer Totalüberwachung per Kamera sind wir noch weit entfernt. Dabei bietet die laufende Aufrüstung der Technologie, z.B. der absehbare Einsatz von Biometrietechnologie zum identifizierenden Datenbankabgleich der von der Kamera erfassten Gesichter zahlreiche Ansätze zu einer Neudiskussion. Eine nüchterne Politikfeldanalyse kommt allerdings nicht umhin, die Erfolgsaussichten derjenigen Ansätze, die um eine Erhöhung der Rationalität der Diskussion bemüht sind, kritisch zu hinterfragen. Zwar sprechen wissenschaftliche Untersuchungen der Effektivität der Videoüberwachung eindeutig gegen deren weitere Ausweitung. Dieses Wissen beispielsweise via Technikfolgenabschätzung in weitere Verrechtlichungsdebatten einzuspeisen, setzt jedoch zumindest eine im Ansatz interessierte politische Konstellation voraus, die derzeit nicht in Sicht scheint.

Im Hinblick auf die zumeist rechtswidrige private Videoüberwachung bedarf es dringend klärender Regelungen des Gesetzgebers, um den drohenden Verlust der Achtung von Persönlichkeitsrechten im Verhältnis der Bürger untereinander abzuwenden.

[1] Beredtes Zeugnis dafür liefern die alljährlichen Berichte der Aufsichtsbehörden der Länder für den Datenschutz ab, vgl. www.datenschutz.de/institutionen.

[2] Vgl. dazu Dennninger, Der Präventionsstaat, KritV 1981, S. 3, der allerdings den Begriff mit Blick auf staatliches Handeln verwendet.

[3] in der Bewertung ähnlich: Kammerer.

[4] Hier wird stets darauf verwiesen, dass genauere Umfragen die zumeist allgemeine behauptete Kriminalitätsfurcht nicht stützen, weil z.B. Bürger in ihrer unmittelbaren, hinlänglich bekannten Umgebung wenig Furcht zu verspüren scheinen.

[5] Vgl. bei Florian Glatzner: Die staatliche Videoüberwachung des öffentlichen Raums als Instrument der Kriminalitätsbekämpfung, Münster, 2006, abrufbar unter http://www.foebud.org/video/magisterarbeit -florian-glatzner.pdf/view

[6] Unter Zugrundelegung der vom Gesetzgeber zu § 6b Bundesdatenschutzgesetz (BDSG) gewählten Begrifflichkeit, welche vom juristischen Schrifttum als jeglichen ohne weitere Hindernisse betretbaren Raum – unabhängig von seiner eigentumsrechtlichen Zuordnung – umfassend interpretiert wird.

[7] Siehe z.B. das EU -Projekt „Urbaneye“ unter www.urbaneye.net.

[8] Diese Entwicklung zeichnen die Tätigkeitsberichte der Datenschutzaufsichtsbehörden für die jeweiligen Bundesländer nach, vgl. unter www.datenschutz.de/institutionen.

[9] Vgl. dazu immer noch aktuell A. Giddens, Konsequenzen der Moderne, Frankfurt/ Main, 1996.

[10] Im Sinne von H.J. Albrecht, vgl. dazu das Skript des RAV-Vortrages unter http://www. rav.de/infobrief91/albrecht.htm.

[11] Der in der Überwachungsliteratur verbreitete Verweis auf das sog. Postskriptum auf die Kontrollgesellschaft von Gilles Deleuze als einer Aktualisierung von Foucaults Gesellschaftsanalyse erscheint schon angesichts der Kürze des Textes und der eher andeutungshaft bleibenden Inhalte mehr als gewagt.

[12] Vgl. Glatzner, a.a.O., S. 40.

[13] Die dort geschaffene Eingriffsnorm für gefährdete Gebäude kann jedoch als vergleichbare Regelung bewertet werden.

[14] Vgl. dazu Roggan, Auf legalem Weg in einen Polizeistaat, 2000.

[15] Die einzige in Deutschland durchgeführte Studie zur polizeilichen Videoüberwachung in Brandenburg wirft selbst die Frage ihrer Repräsentativität angesichts der untersuchten Örtlichkeiten und des dafür zur Verfügung stehenden Zahlenmaterials auf.

[16] Abrufbar unter http://www1.uni-hamburg.de/kriminol/surveillance/aktuell.html.

[17] Aus techniksoziologischer Sicht W. Rammert,Gestörter Blickwechsel durch Videoüberwachung in „Bild, Raum, Kontrolle, hrsg. Von Leon Hempel und Jörg Metelmann, 2005.

[18] Vgl. nur Roggan, Handbuch Recht der inneren Sicherheit.

[19] So etwa die Forderung des Unabhängigen Landeszentrums für Datenschutz Schleswig-Holstein als der für das Land zuständigen Aufsichtsbehörde im nichtöffentlichen Bereich.

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Schon für Horst Herold und die wehrhafte BRD im Kampf gegen die RAF war sie die große Zauberwaffe – für ihre Gegner allerdings direkt aus der Büchse der Pandora. Nach der Entscheidung der Karlsruher Richter, die am 23. Mai bekannt wurde, scheinen ihr allerdings die Zähne gezogen. Die Rede ist von der Rasterfahndung. Die HU hat Jahrzehnte vehement gegen ihren Einsatz gestritten. Aus der Überzeugung, dass es sich um eine Polizeimaßnahme handelt, die mit einem demokratischen Rechtsstaat nicht zu vereinbaren ist. Denn die Rasterfahndung zielt von Anfang an auf eine völlig unbestimmte Vielzahl von Bürgern. Es gibt keinen Tatverdächtigen, auch keine Tat, aber auch keine konkrete Gefahr, die auf eine mögliche Straftat hinwiese.

Technisch geht das in ungefähr so: zunächst wird abstrakt ein Täterprofil/Raster ersonnen (z.B. männlich, 30 Jahre, islamischen Glaubens). Anschließend wird das Profil an eine Vielzahl von Stellen übergeben. Diese sind gehalten, ihre personenbezogenen Datenbestände auf das vorgegebene Profil hin abzugleichen. Die „Treffer“ sind der Polizei zu übergeben. Die so gewonnenen Namen werden mit weiteren Dateien der Polizei abgeglichen. Am Ende wirft der Computer den Namen des potentiellen Täters aus. Dieser muss nur noch so lange beschattet werden, bis man ihn auf frischer Tat oder bei der Vorbereitung ertappt und festnehmen kann.

So weit die Theorie. Bis heute aber gibt es nur einen Fall, bei dem es heißt, es sei einer der RAF-Täter mit Hilfe dieser Methode gefasst worden. Gleichwohl: nach dem 11. September 2001 erlebte die Rasterfahndung ihr Comeback und einen traurigen Höhepunkt. Mögliche „Schläfer“ sollten gefasst werden. Sämtliche Landeskriminalämter traten in einer konzertierten Aktion und einem abgestimmten Schläferprofil an Registerbehörden, Ämter und Universitäten heran. Insgesamt 5,2 Millionen Datensätze wurden daraufhin an die Polizeien übermittelt. Von dort gingen sie an das Bundeskriminalamt, das weitere Abgleiche vornahm. Die Auswertung dauerte 18 Monate. Nicht ein einziger „Schläfer“ wurde gefasst.

Gegen die damalige Aktion hatte ein davon betroffener, in NRW lebender marokkanischer Student bis zum Bundesverfassungsgericht (BVerfG) geklagt. Das Gericht hat ihm nun in einer von vielen als wegweisend wahrgenommenen Entscheidung Recht gegeben.

Aber was hat das Gericht eigentlich genau entschieden? Die damalige in Nordrhein-Westfalen durchgeführte Rasterfahndung war aufgrund eines Amtsgerichtsbeschlusses, der sich auf § 31 des Landespolizeigesetzes stützte, durchgeführt worden. Die Vorschrift regelt die Voraussetzungen einer Rasterfahndung. Danach kann nur gerastert werden, soweit es zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr für die Sicherheit oder für Leib und Leben von Personen erforderlich ist. Das Bundesverfassungsgericht kommt in seiner Entscheidung vom 4. April 2006 zum Ergebnis, dass nur die Beschlüsse der Gerichte (neben dem Amtsgericht hatten Landgericht und Oberlandesgericht die erstinstanzliche Entscheidung bestätigt) als unverhältnismäßig aufzuheben seien. Die zugrunde liegende Befugnisnorm hielt das Gericht für noch verfassungsgemäß – sofern man diese richtig liest, so die Richter. Die Gerichte in Nordrhein-Westfalen hatten eine (für die Rasterfahndung notwendige) gegenwärtige Gefahr als gegeben angesehen, weil der zu erwartende Schaden eines drohenden Terrorangriffs so groß sei, dass es auf den Nachweis der Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts im Verhältnis nicht mehr so stark ankomme. Vielmehr reiche eine auch nur entfernte abstrakte Möglichkeit des  Schadenseintritts (sprich eines Anschlags in Deutschland) aus. Diese Sichtweise verwirft das BVerfG in seiner jetzigen Entscheidung. Allerdings rüttelt es auch an der ehrwürdigen Formel der „gegenwärtigen Gefahr“ (schädigendes Ereignis hat bereits begonnen oder ist in allernächster Zeit mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit zu erwarten). Von Verfassungs wegen müsse sich die Eingriffsschwelle für die Rasterfahndung nicht an einer gegenwärtigen Gefahr orientieren, sie sei zu eng gefasst, da die Polizei wegen des großen Aufwandes bei der Rasterfahndung dann stets zu spät beginnen werde (Rdnr. 141 f.). Stattdessen sei eine konkrete Gefahr für die Zulässigkeit des Rasterns erforderlich. Und zwar eine konkrete Gefahr für die in der Norm benannten Rechtsgüter. Sie muss sich auf Tatsachen beziehen (Rdnr. 145), kann aber auch eine Dauergefahr sein. Vage Anhaltspunkte oder bloße Vermutungen – wie eine allgemeine Bedrohungslage nach dem 11. September – reichen jedenfalls nicht aus.

Mit dem Begriff der konkreten Gefahr kehrt das BVerfG zum guten alten Vokabular des Polizeirechts zurück. Für die Rasterfahndung sagt das Gericht sogar ausdrücklich: „diese darf nicht im Vorfeld einer konkreten Gefahr ermöglicht werden“, und erteilt damit allen Sicherheitsstrategen eine Absage, die bereits im sogenannten Vorfeld von Gefahren dieses Instrument der Polizei zur Anwendung bringen wollen.

Allerdings ist das Urteil keine generelle Absage an Vorfeldeingriffe (Rdnr. 134). Wenn die Polizei unterhalb der tradierten Gefahrenschwelle handelt, müssen – je nach Schwere des Eingriffs – besondere Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit von Grundrechtseingriffen erfüllt sein. Und darin liegt das für BürgerrechtlerInnen so Spannende dieses Beschlusses. Das Gericht nutzt die Gelegenheit, um fast leidenschaftlich die Schwere des Eingriffs der Rasterfahndung zu verdeutlichen. Eingegriffen wird in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, also das Recht der Bürgerinnen und Bürger, grundsätzlich selbst zu entscheiden, wer was wann über sie wissen darf. Das Bundesverfassungsgericht nimmt sich viel Zeit, alle wesentlichen Formeln des Volkszählungsurteils von 1983 zu bestätigen und teilweise auch zu erneuern. Es ist also auch eine lesenswerte Fundgrube für DatenschützerInnen. Grundrechtsdogmatisch enthält es ein deutliches Bekenntnis zum Verständnis von Grundrechten als den Abwehrrechten der Bürger gegenüber dem Staat. Der Schutzpflichtdogmatik werden mit Blick auf das vielbeschworene „Grundecht auf Sicherheit“ enge Grenzen bescheinigt.

Für andere Landespolizeigesetze heißt es jetzt wieder einmal Nachbessern. Mit verfassungskonformer Auslegung ist es in den meisten Fällen nicht getan. Im Zuge der letzten Verschärfungen hatten einige Gesetzgeber in den Ländern die Eingriffsschwellen für die Rasterfahndung vollständig von der Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts entkoppelt und ins Vorfeld verlegt. Dazu gehören beispielsweise Baden-Württemberg, Bayern, Hamburg, Hessen, Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt, Thüringen und der aktuelle Gesetzentwurf in Mecklenburg-Vorpommern.

Erste Reaktionen auf das Urteil sprechen auch von der Übertragbarkeit seiner Wertungen auf die Rechtmäßigkeit anderer polizeilicher Instrumente. So könnten Ländernormen für den automatischen Kfz-Kennzeichenabgleich, die Videoüberwachung, die Schleierfahndung u.a.m. zumindest von den Gerichten zukünftig enger zu interpretieren sein. Auch für die IMSI-Catcher-Klage der HU oder geplante Aktivitäten der HU gegen die drohende Vorratsdatenspeicherung enthält das Urteil wichtige Hinweise. Ohne Zweifel wird die Welt mit Gerichtsurteilen nicht sofort gut. Aber Karlsruhe scheint einmal mehr ein wichtiger Verbündeter in einem Kampf, der über viele, viele Runden geht. Das Ziel, jeweils neu zu erstreiten, lautet: ein freiheitliches, die Selbstbestimmung seiner Bürgerinnen und Bürger achtendes Gemeinwesen.

Nils Leopold

Der Beschluss (1 BvR 518/02) v. 4.4.2006 kann im Internet abgerufen werden unter: www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/rs20060404_1bvr051802.htm

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Mitteilungen Nr. 192, S. 5-6

Auf den ersten Blick stellt der im November vergangenen Jahres von der Landesregierung vorgelegte Entwurf eines neuen Polizeigesetzes für Schleswig-Holstein eine ungewöhnliche Häufung von schwersten Eingriffen in die Bürgerrechte dar. Bei genauerem Hinsehen entpuppt er sich als ein handwerklich schlechter und inhaltlich schaler Aufguss von Grundrechtsbeschränkungen, die in anderen Bundesländern längst verwirklicht wurden. Als Anlass dienen neue Formen schwerer Kriminalität, vor allem der sogenannte internationale Terrorismus. Seriöse Nachweise für die pauschal unterstellte veränderte Sicherheitslage werden – wie im Polizeirecht bereits seit Jahren üblich – nicht einmal ansatzweise vorgetragen.

Mit dem neuen Gesetz erhält auch Schleswig-Holstein, was dort über Jahrzehnte von Politik und Polizei für nicht erforderlich gehalten worden war:

– Die Aufhebung der Befristung für die unstreitig als völlig nutzlos bekannte Rasterfahndung war bereits vor Veröffentlichung des Polizeigesetzentwurfs verkündet worden. Auf die ursprünglich vorgesehene Evaluation der Maßnahme verzichtet man nun ganz.

– Schleierfahndung: Allen sich in Schleswig-Holstein aufhaltenden Bürgerinnen und Bürgern kann es zukünftig passieren, an bestimmten, von der Polizei festzulegenden Orten festgehalten und durchsucht zu werden.

– Videoüberwachung in und an allgemein zugänglichen Flächen und Räumen: Wenn sich an bestimmten Orten aus Polizeisicht „Gefahren für Rechtsgüter verfestigen“, soll die Polizei zukünftig dort per Kamera überwachen dürfen.

– Kfz-Kennzeichenüberwachung: Jede und jeder soll zukünftig an bestimmten Orten damit rechnen müssen, dass sein Kfz-Kennzeichen vollautomatisch erfasst, eingelesen und zu Fahndungszwecken mit Datenbanken abgeglichen wird.

– Telekommunikationsüberwachung: Wenn Tatsachen dafür sprechen, dass eine Gefahr für Leben oder Gesundheit zu erwarten ist, soll die Polizei zukünftig präventiv Gespräche von Bürgern abhören können. Auch der von der Humanistischen Union vor dem Bundesverfassungsgericht angegriffene Einsatz des sogenannten IMSI-Catchers (zu strafprozessualen Zwecken) soll zukünftig zu präventiven Zwecken zum Einsatz kommen.- Heimliche Wohnraumüberwachung: Im Innenministerium hielt man es offenbar nicht für erforderlich, sich bei der aufgrund des Urteils des Bundesverfassungsgerichts zum Großen Lauschangriff erforderlich gewordenen Neuformulierung der Lauschvorschriften Mühe hinsichtlich der rechtsstaatlichen Vorgaben zu machen: Die neue Fassung würde wohl ohne weiteres verfassungsgerichtlich kassiert werden.

Der Entwurf enthält noch zahlreiche weitere „Grausamkeiten“, auf die hier im Einzelnen nicht eingegangen werden kann.

Strukturell erkennbar wird das Bemühen der Landesregierung, das Polizeirecht als ein Instrumentarium zur Jedermann-Kontrolle auszubauen. Grundsätzlich an jedem Ort und in jeder Kommunikationsbeziehung sollen die Bürgerinnen und Bürger damit rechnen müssen, einer staatlichen Überwachung ausgesetzt zu sein.

Nahezu alle Bestimmungen des Entwurfs erscheinen inhaltlich viel zu unbestimmt und unverhältnismäßig, als dass sie den Bürgern hinreichende Rechtssicherheit hinsichtlich der sie bedrohenden Grundrechtseingriffe geben könnten. Bei einer Vielzahl der geänderten oder neuen Befugnisse definiert die Polizei letztlich die Voraussetzungen des Eingriffs selbst und nicht der dafür zuständige Gesetzgeber.

Bemerkenswert ist, mit welcher Nonchalance dieser Anschlag auf die Grundrechte ausgearbeitet und der Öffentlichkeit vorgestellt wurde – der Gesetzentwurf selbst blieb bislang übrigens nichtöffentlich. Inhaltlich wurde in einer ganzen Reihe von Punkten die deutsche Verfassungsgerichtsrechtsprechung ganz offen ignoriert. Die von Seiten der politischen Opposition sowie des Datenschutzbeauftragten vorgetragenen rechtsstaatlichen Bedenken gegen den Entwurf wurden durch teilweise völlig überzogene Unterstellungen und den Versuch, die Kritik ins Lächerliche zu ziehen, vom Tisch gewischt.

Der Gesetzentwurf, der Ende März in den schleswig-holsteinischen Landtag zur ersten Lesung eingebracht werden wird, ist das Ergebnis einer großen Koalition. Man darf getrost unterstellen, dass der für die SPD ins Rennen geschickte und aufgrund des Erfolges des Ministerpräsidenten unter hohem Erfolgsdruck stehende Innenminister alles versucht, um sein Amt zur politischen Profilierung zu nutzen. Die Erfahrung der Bürgerrechtsbewegung in den vergangenen Jahren zeigt, dass zumindest Teile der politischen Elite bei der Verfolgung ihrer Ziele keinerlei Skrupel zeigen, tragende Pfeiler des demokratischen Gemeinwesens wie eben rechtsstaatliche Errungenschaften anzugreifen. Den im Ergebnis erfolgenden Grundrechteabbau redet man sich anschließend schön (man habe die Sicherheit der Bürger geschützt) oder verbucht es einfach als Kollateralschaden im sogenannten „Krieg gegen den Terrorismus“. Die Töne in der Auseinandersetzung mit den Kritikern des Gesetzentwurfes werden immer schriller. Die SPD-Fraktion ließ in einer Pressemitteilung verkünden: „Über die Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes entscheiden nicht Datenschutzbeauftragte, sondern Verfassungsgerichte.“ Das ist zutreffend, allerdings kann der Gesetzgeber hinterher nicht sagen, es hätte ihn niemand gewarnt.

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Mitteilungen Nr. 191, S.7-9

Am 14. Dezember 2005 hat das Europäische Parlament nach heftigen Debatten einer Richtlinie über die Vorratsspeicherung von Daten, die bei der Bereitstellung öffentlicher elektronischer Kommunikationsdienste verarbeitet werden, zugestimmt. Damit sind nach Übernahme der Richtlinie in nationales Recht die Telekommunikationsanbieter verpflichtet, sämtliche bei der elektronischen Kommunikation anfallenden Verkehrsdaten für einen Zeitraum von sechs bis zu 24 Monaten zu speichern und sie Polizeien und Geheimdiensten zugänglich zu machen. Damit lässt sich feststellen, wer wann mit wem von welchem Ort kommuniziert und auch wer welche Webseite besucht hat.

Die Humanistische Union hat den deutschen Abgeordneten des Europäischen Parlamentes vor der Abstimmung eine ausführliche Stellungnahme zum Richtlinienentwurf zukommen lassen, in der auf grobe Verstöße gegen das Grundgesetz und die Europäische Menschenrechtskonvention hingewiesen wurde. Im Folgenden fassen wir die bürgerrechtliche Bewertung aus der Stellungnahme zusammen.

Konfliktgehalt

Die Nutzung moderner digitaler Kommunikationstechnologie und –dienste wie Handy, E-Mail, Internet, SMS ist in unseren Gesellschaften nicht mehr wegzudenken, sie sind selbstverständlicher Teil des Privatlebens der meisten Bürgerinnen und Bürger geworden. Dadurch, dass diese Kommunikationsdienste digital erbracht werden, ist es auf bislang nie da gewesene Weise technisch möglich, Verhaltensweisen von Einzelpersonen bis hin zu eingehenden Persönlichkeitsprofilen aufzuzeichnen. Die zugrundeliegende digitale Technologie ist derzeit so gestaltet, dass jeder einzelne Nutzungsschritt der genannten Medien zunächst digital aufgezeichnet und in aller Regel einer bestimmten Person zuordenbar ist. Allerdings beschränkt sich die gegenwärtige Praxis der Speicherung bei Telekommunikations- und Internetprovidern grundsätzlich auf diejenigen Verkehrsdaten, welche für die Erbringung des Dienstes und anschließend zu Abrechnungszwecken erforderlich sind. Mit der Einführung einer obligatorischen und verdachtslosen Dauerspeicherung würde der über jeden Bundesbürger anfallende Datenschatten sämtlicher seiner über technische Medien vorgenommenen Verhaltensweisen dauerhaft in einem dem potentiellen Zugriff aller interessierten Stellen angelegten Informationsreservoir zur Verfügung gestellt.

Verstoß gegen Artikel 10 Grundgesetz

Die Einführung einer Vorratsdatenspeicherung bedeutet eine grundlegende Abkehr von tragenden Prinzipien des Fernmeldegeheimnisses und des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung. Außerdem steht sie im Widerspruch zu den – einfachgesetzlichen – Strukturprinzipien des Telekommunikationsgesetzes (TKG) als auch des Teledienstedatenschutzgesetzes (TDDSG).

Das in Artikel 10 Grundgesetz (GG) geregelte Fernmeldegeheimnis schützt nicht nur Inhalte, sondern auch die Kenntniserlangung von Tatsache und Umständen einer Kommunikation durch den Staat. Der Grundrechtsschutz erstreckt sich damit auch auf die Kommunikationsumstände, insbesondere die Verkehrsdaten. Dazu gehören Informationen darüber, ob wann und wie oft zwischen welchen Personen oder Fernmeldeanschlüssen Fernmeldeverkehr stattgefunden hat oder versucht worden ist (vgl. BVerfGE 67, 157, 172). Ein Eingriff in das Fernmeldegeheimnis liegt bereits in der generellen Verpflichtung zur Speicherung (über das für die technische Durchführung Erforderliche hinaus) und dem Zugriff (BVerfGE 100, 313, 359, 366 ff.) vor.

Datenschutz durch Daten­ver­mei­dung

Bereits 1997 zog der deutsche Gesetzgeber – gerade aus der besonderen Situation des Internet – den Schluss, es müsse das Grundprinzip der Datenvermeidung gelten: Nur wenn unmittelbar nach Ende der jeweiligen Nutzung die Nutzungsdaten gelöscht werden – mit Ausnahme der Abrechnungsdaten – könne der Datenschutz der Nutzer wirksam gewährleistet werden. Auch die Novellierung des Bundesdatenschutzgesetzes im Jahre 2001 führte das zentrale Prinzip des Systemdatenschutzes ein: Bereits bei der Gestaltung der Systeme sollten datenvermeidende bzw. datensparsame Techniken eingesetzt werden. Dieser bewusst vorgenommene Paradigmenwechsel in den Datenschutzkonzepten des deutschen – einfachgesetzlichen – Gesetzgebers droht nun, aus Brüssel gezielt entwertet zu werden. Das unumstritten wirksamste Instrument des Datenschutzes, die Datenvermeidung, wird den Bürgerinnen und Bürgern damit bereits auf technischer Infrastrukturebene aus der Hand geschlagen.

Besondere Sensitivität der Daten

Soweit in der öffentlichen Debatte betont wird, es handele sich bei den zu speichernden Verkehrsdaten um keine Inhaltsdaten, kann dem nicht ohne weiteres zugestimmt werden. Nutzerprofile von Internetsurfern geben z.B. aufgrund der Aussagen über die genutzten Webseiten weitgehenden Aufschluss über mögliche politische Interessen, über mögliche Hobbies, persönliche Vorlieben etc. Hier ist es ohne große Probleme möglich, Inhalte zumindest zu rekonstruieren. Die insoweit betonte Abgrenzung zwischen den einen geringeren Eingriff nach sich ziehenden Verkehrsdaten und den Inhaltsdaten ist daher weitestgehend obsolet. Die undifferenzierte Dauerspeicherung sowohl von Internetnutzungs- als auch Telekommunikationsdaten wird auch nicht durch die von der Regelung vorgenommene zeitliche Abstufung der Speicherdauer aufgewogen. Vielmehr ist aus grundrechtlicher Sicht davon auszugehen, dass im Wesentlichen die Schutzmaßstäbe für Inhaltsdaten anzuwenden sind.

Unbestimmte Zweck­än­de­rung

Für zahlreiche der von der geplanten Regelung umfassten Verkehrsdaten fehlt es derzeit an jeglichem berechtigenden Interesse der Provider zur weiteren Speicherung. So handelt es sich bei der Speicherung von IP-Adressen, welche zur Nutzung des Internet den Rechnern von Kunden zugeordnet werden, um Daten, die allenfalls für die Dauer der technischen Erbringung vonnöten sind. Soweit diese Daten zukünftig gespeichert werden sollen, handelt es sich um eine gesetzlich erzwungene Zweckänderung der Nutzung für allgemeine Sicherheitsinteressen. Eine solche Zweckänderung ist als eigener Eingriff in das Fernmeldegeheimnis zu werten, der entsprechend gerechtfertigt werden muss.

Der von der EU bislang vorgegebene Katalog von Straftaten, bei denen Sicherheitsbehörden der Zugriff auf die anfallenden Daten eingeräumt werden soll, ist bereits so weit gefasst, dass er als nicht hinreichend bestimmt im Sinne der grundgesetzlichen Anforderungen zu bezeichnen ist. Darüber hinaus liegt in der fehlenden beschränkenden Festlegung der nationalen Gesetzgeber auf einzelne schwere Straftaten etwa in Verbindung mit Terrorstraftaten eine die Anforderung der Bestimmtheit der Zwecke verletzende Regelung.

Eine derart geplante Sammlung nicht anonymisierter Daten auf Vorrat zu unbestimmten oder noch nicht hinreichend bestimmbaren Zwecken ist mit der Verfassung unvereinbar. Speicherung und Verwendung erlangter Daten sind grundsätzlich an den (hinreichend konkret) zu bestimmenden Zweck gebunden, den das zur Kenntnisnahme ermächtigende Gesetz festgelegt hat (BVerfG 1 BvR 2226/94 v. 14.7.1999, sog. Staubsauger-Urteil; ebenso im Volkszählungsurteil: BVerfGE 65, 1, 47).

Verstoß gegen das Übermaß­verbot

Die geplante verbindliche Speicherung aller Verkehrsdaten aus Telekommunikation und Internet stellt einen schweren Eingriff in das Fernmeldegeheimnis dar. Sie verstößt klar gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und ist deshalb verfassungswidrig.

Das grundlegend neue Element im Vorgehen des europäischen Gesetzgebers bei der Vorratsdatenspeicherung besteht in der verpflichtenden Speicherung sämtlicher Daten sämtlicher Nutzer. Damit wird – zumindest mit Blick auf den bei personenbezogenen Daten unstreitig als Grundrechtseingriff zu qualifizierenden Speicherungsvorgang – jegliche Unterscheidung zwischen mutmaßlichen Tatverdächtigen, bloßen Kontaktpersonen und bislang völlig unbescholtenen Bürgern aufgegeben. Im Gegenteil müssen sämtliche Bürgerinnen und Bürger einen massiven Eingriff hinnehmen, um die nach Aussagen von Experten sich bei dieser Vorgehensweise allenfalls im Promillebereich bewegende potentielle Erkennung eines Straftäters zu ermöglichen.

Im Ergebnis wird damit pauschal die gesamte Ebene der bei der Frage der rechtlichen Zulässigkeit maßgeblichen Verarbeitungsebene Speicherung/Nicht-Speicherung der zukünftigen rechtsstaatlichen Gestaltung entzogen. Damit zeichnet sich ein überwachungsstaatliches Szenario ab, bei dem zukünftig allenfalls noch über einzelne Zugriffe seitens bestimmter Institutionen verhandelt würde, wohingegen die Frage der staatlichen Verfügbarkeit der Daten selbst dem Streit entzogen würde. Eine derartige Regelung ist mit den verfassungsfesten Schutzkonzeptionen von Artikel 10 GG als auch Artikel 2 Absatz 1 GG (Recht auf informationelle Selbstbestimmung) unvereinbar.

Flächen­de­ckende Infra­s­truk­tur­maß­nahme unver­hält­nis­mäßig

Im Gegensatz zu rechtsstaatlich fragwürdigen, weil undifferenziert alle Bürgerinnen und Bürger beeinträchtigenden polizeilichen Maßnahmen wie etwa der Raster- und der Schleierfahndung wird hier auf einer viel grundlegenderen Ebene in die Rechte der Betroffenen eingegriffen. Bereits die genannten Maßnahmen können nur dann zulässig sein, wenn sie über einen eng begrenzten Zeitraum unter strikt formulierten rechtsstaatlichen Anforderungen in einem begrenzten Rahmen (z.B. Schleierfahndung an einer bestimmten Örtlichkeit) ein herausragend wichtiges und anerkanntes Ziel verfolgen. Die vorliegende Regelung hingegen zielt auf eine verbindliche technische Infrastrukturvorgabe, die damit dauerhaft den gesamten Rahmen der Kommunikationsinfrastrukturen von Telekommunikation und Internet verändert. Die Regelung der Vorratsdatenspeicherung schafft die Grundlage für eine völlig unverhältnismäßige Überwachungsdichte und zielt auf eine flächendeckende europaweite Praxis der undifferenzierten Speicherung von personenbezogenen Daten über deren eigentliche Zwecke hinaus. Damit droht konkret u.a. die Einrichtung einer mit Hilfe moderner Data-Mining-Tools leicht zu realisierenden multifunktionalen Dauer-Rasterung der persönlichen Daten ganzer Bevölkerungsteile. Ebenfalls droht die Anmeldung weiterer Interessenten für den Zugriff, so z.B. der Telekommunikationsprovider selbst. Diese dürften in hohem Maße ein Eigeninteresse an der Auswertung z.B. im Rahmen der Effektivierung ihrer Kundenbindungssysteme haben.

Beein­träch­ti­gung des demokra­ti­schen Gemeinwohls

Schließlich droht die geplante Vorratsdatenspeicherung das Vertrauen der Bevölkerung in die Nutzung dieser Kommunikationsmittel insgesamt und nachhaltig zu beschädigen. Damit beschädigt die Europäische Union massiv auch den von ihr so vielfach geforderten Weg Europas in die Informationsgesellschaft. Denn Grundlage dieser mit sensitivsten Daten der Bürger arbeitenden Infrastrukturen ist das – stets auch von der Europäischen Union betonte – Vertrauen in deren datenschutzrechtlich abgesicherte Nutzbarkeit.

Dies trifft den vom Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung hervorgehobenen Punkt, wonach die Befürchtung einer staatlichen Überwachung schon im Vorfeld zu Befangenheit in der Kommunikation und damit zu Kommunikationsstörungen und Anpassungen führen könne. Damit betreffen die drohenden Einschränkungen der Grundrechte die Kommunikation einer freien Gesellschaft insgesamt. Aufgrund dieses stets betonten Gemeinwohlbezuges des Grundrechtsschutzes insbesondere bei Artikel 10 GG ist eine flächendeckende Überwachungsinfrastrukturmaßnahme wie die Vorratsdatenspeicherung bereits deshalb klar verfassungswidrig.

Verstoß gegen Artikel 8 EMRK

Nach Artikel 8 Absatz 1 EMRK hat jedermann das Recht auf Achtung seines Privat- und Familienlebens, seiner Wohnung und seines Briefverkehrs. Eingriffe sind nur zulässig, soweit sie gesetzlich vorgesehen sind und eine Maßnahme darstellen, die in einer demokratischen Gesellschaft zum Schutz der öffentlichen Sicherheit, der Ruhe und Ordnung notwendig ist.

In zahlreichen Entscheidungen hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte zu staatlichen Überwachungsmaßnahmen Stellung genommen. Ohne explizit Datenschutzrechte zu benennen, hat er dabei Vorgaben formuliert, die auch im vorliegenden Fall der Vorratsdatenspeicherung zum Tragen kommen. Danach sind staatliche Überwachungen grundsätzlich auf Fälle zu beschränken, bei denen tatsächliche Anhaltspunkte für den Verdacht einer Straftat vorliegen. Erfasst werden dürfen grundsätzlich ausschließlich verdächtige Personen. Die Überwachungsmaßnahme ist zeitlich zu beschränken. Bei Anwendung dieser Grundsätze und unter Beachtung des auch bei der Auslegung der EMRK zentral zu beachtenden allgemeinen Verhältnismäßigkeitsprinzips bei Grundrechtseingriffen liegt eine klare Verletzung von Artikel 8 EMRK vor. Hierauf haben auch die nach der EG-Datenschutzrichtlinie 95/46 eingerichtete Artikel 29-Gruppe der Datenschutzbeauftragten der Mitgliedstaaten als auch der europäische Datenschutzbeauftragte richtig hingewiesen. Die geplante Richtlinie sollte daher umgehend dem Europäischen Gerichtshof zur Bewertung vorgelegt werden, dessen Entscheidungen ganz wesentlich auf der Rechtsprechung zur EMRK sowie auf der Verfassungstradition der Mitgliedstaaten beruhen.

Die vollständige Stellungnahme kann über die Bundesgeschäftsstelle angefordert oder im Internet heruntergeladen werden:

www.humanistische-union.de/article.php

Der Beitrag EU setzt Vorratsdatenspeicherung durch erschien zuerst auf Humanistische Union.

Wichtige laufende Verfahren zu bürger­recht­li­chen Fragen

IMSI-Catcher-Klage

Das Verfahren ist beim Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe anhängig. Konkrete Termine zum Fortgang des Verfahrens sind bislang nicht angeordnet. Eine Kopie der Klage kann über die Bundesgeschäftsstelle bezogen werden.

Bürger­steig­über­wa­chung durch Private

Das Urteil des Amtsgerichts Berlin-Mitte zur Videoüberwachung öffentlicher Gehwege durch Private ist rechtskräftig. Es kann in Kopie über die Geschäftsstelle bezogen werden.

Biometrie in Pässen und Perso­na­l­aus­weisen

Noch vor zwanzig Jahren wäre es beinahe zu einem Volksaufstand gekommen: die drohende Datenerfassung aller Bürger durch das Volkszählungsgesetz mobilisierte Tausende in ihrem Protest und brachte Bürgerrechten und HU neuen Zulauf. Heute scheint die Situation anders: von der Öffentlichkeit weitestgehend unbemerkt, abgeschirmt durch internationale und europäische Gremien, schicken sich die Industriestaaten weltweit an, ihre BürgerInnen technisch zu vermessen und abzuspeichern. Die Rede ist von der Einführung biometrischer Merkmale, unveränderlichen körperlichen Merkmalen, in Pässen und Personalausweisen. Am 8. Juni diesen Jahres haben nun die Innenminister Europas (Rat für Justiz und Inneres) ihre Entscheidung bekräftigt, auf nationaler Ebene für mindestens zwei biometrische Merkmale in EU-Reisepässen zu sorgen. Festgelegt hat man sich bereits auf die Gesichtserkennung. Noch offen, aber mit „starker Tendenz“ präferiert werden als zweites Merkmal Fingerabdrücke. Hierfür sprechen, so die Innenminister, mögliche Synergieeffekte aus den Erfahrungen mit der Erfassung von Ausländern. Diese werden im EU-Rahmen bereits in vollem Umfang erkennungsdienstlich behandelt. Das dürfte demnächst uns allen drohen. Denn der Fingerabdruck wird auch deshalb geschätzt, weil er den Datenbankenabgleich mit vorhandenen Datenbanken erlaubt, so z.B. sieht es die Kommission. Genau dieser Datenbankabgleich aber ist nach deutscher Rechtslage für Reisepässe und Personalausweise noch ausgeschlossen, ein Ergebnis der Auseinandersetzungen um das sog. Otto-Paket II. Die HU hatte sich damals ebenfalls für diese wichtige Einschränkung zum Schutz der BürgerInnen vor staatlichem Missbrauch stark gemacht. Derzeit sieht alles danach aus, dass der nationale Kompromiss im Sinne der Bürgerrechte „auf kaltem Wege“, sprich über Brüssel, ausgehebelt werden wird. Motor des Geschehens ist – der bundesdeutsche Innenminister.

Luftsicherheit

Ihr Verdacht, das Flugzeug, in dem sie sich gerade befinden, könnte entführt worden sein, sollte Ihnen zukünftig Anlass zur Sorge geben. Sorge vor dem Abschuss durch eigene Mitbürger. Denn mit dem jetzt kurz vor seiner Verabschiedung stehenden „Luftsicherheitsgesetz“ erhält die Bundeswehr das Recht, vermeintlich zum Zwecke eines Terroranschlages in Gewalt gebrachte, vollbesetzte Verkehrs-maschinen abzuschießen. Bei einer Sachverständigenanhörung im Dt. Bundestag sahen sich die geladenen Rechtsprofessoren erst auf direkte Nachfrage veranlasst, Einschätzungen über die Verfassungsmäßigkeit einer solchen Regelung im Hinblick auf Artikel 1 Grundgesetz abzugeben. Der Tenor lautete: die vermeintliche Rettung Tausender rechtfertige die sichere staatliche Tötung von ein paar Hundert Passagieren. Es stünde Utilitarismus versus Fatalismus. Nicht zur Sprache kam unter den Volksvertretern, dass Entscheidungen zur sicheren Tötung immer unter Unsicherheit über die tatsächlichen Verhältnisse an Bord sowie die möglichen Auswirkungen eines Abschusses am Boden erfolgen werden. Und dass es unser Recht im Grundsatz nicht erlaubt, das Leben eines Menschen gegen das eines anderen abzuwägen. HU-Beiratsmitglied Dr. Burkhard Hirsch schrieb dazu am 10. Mai 2004 in der SZ: „Das Gesetz gaukelt Handlungsfähigkeit vor. Doch es ist ein Dokument parlamentarischer Taktiererei, des Herumredens und der Hilflosigkeit. Es sollte möglich sein, zu bekennen, dass uns der Terrorismus an Grenzen führt, die rechtlich nicht mehr bewältigt werden können. Das berechtigt uns nicht, so zu tun, als könnten wir diese Grenzen mit gesetzestechnischen Finten überschreiten. (…) Der Krieg gegen den Terror beginnt, unsere Rechtstraditionen und unsere Verfassung, unsere moralischen Maßstäbe und unser Gewissen, also uns selbst zu vergiften.“ Kritische Beobachter gehen davon aus, dass dieses Gesetz wiederum nach Karlsruhe gehen wird, ja gehen muss.

Der Beitrag Aktuelles aus der Innenpolitik erschien zuerst auf Humanistische Union.

aus: Vorgänge Nr. 165 ( Heft 1/2004), S.29-39

Tiefgreifende gesellschaftliche Veränderungen und historische Transformationsprozesse bleiben nicht ohne Auswirkungen auf den überlieferten Ideenbestand, insbesondere auf die in Recht geronnenen Übereinkünfte und Einsichten. Am Beispiel der Stadt wird erkennbar, auf welche Weise ein sich verengender und den staatlichen Schutzauftrag verändernder Sicherheitsbegriff die für das demokratisch-rechtsstaatliche Selbstverständnis moderner Gesellschaften zentralen Bereiche der Rechtsordnung (Verfassungsrecht, Polizeirecht, Strafprozessrecht) unter Druck setzt — im Zusammenspiel mit einer vordringenden Präventionsideologie und einhergehend mit neuen technischen Möglichkeiten.

Die ausufernde Praxis der Videoüberwachung im öffentlichen Raum zeigt anschaulich — im Gegensatz etwa zu der zumeist unsichtbar im Hintergrund ablaufenden Überwachung von Telekommunikation, Geldverkehr und Internet —, wie weit die Überwachungsmaßnahmen fortgeschritten und mit welchen möglichen Folgen sie verbunden sind.

Die Sichtbarkeit der Kontrollmaßnahme Videoüberwachung bestimmt ganz wesentlich auch die Dynamik ihrer Ausbreitung. Zum einen führt sie zu einer lebhaften gesellschaftlichen Auseinandersetzung um ihre „Chancen und Risiken”. Zum anderen wird sie jedoch, in engem Zusammenspiel mit den Massenmedien, Gegenstand eher opportunistischer Politikstrategien. Das populistische Schüren von Kriminalitätsfurcht einerseits, während andererseits bereits das Mittel Überwachung zu ihrer Lösung parat gehalten wird: Gerade in der Frage der Videoüberwachung wird dieses Doppelspiel in nahezu allen etablierten politischen Parteien betrieben. Wahlweise werden dabei die sog. Organisierte Kriminalität, der Terrorismus oder die allgemeine Ankündigung einer Innenpolitik von „Null-Toleranz” zum vorgeblichen Anlass.

Die expan­die­rende Überwachung und ihre Akteure

Die Verwirklichung des technisch Machbaren, nicht das in einem aufwändigen Prozess zu ermittelnde gesellschaftlich Gewollte prägt damit auch die Reaktion und die Qualität des Rechts. Der mit den vollendeten Tatsachen technologischer Innovation entstehende Rechtfertigungsdruck auf die ihrem Einsatz entgegenstehenden rechtlichen Rahmenbedingungen hält weiter an. Unter diesen Bedingungen hat das Recht sich zu ändern, nicht aber die Praxis des Technikeinsatzes. Dabei mindert sich die Funktion des Rechts als Instrument zum Schutz der gesellschaftlich Schwächeren. Die bisherigen Reaktionen des Gesetzgebers auf die Ausbreitung der Videoüberwachung machen deutlich, dass eine den verfassungsrechtlichen Vorgaben und den demokratischen Rahmenbedingungen adäquate Antwort noch nicht in Sicht ist.

Maßgebende Akteure der sich weiter ausbreitenden hoheitlichen Videoüberwachung des öffentlichen Raumes sind konservativ-pragmatische Sicherheitsallianzen (Aden 1998), die sich aus Innen- und Kommunalpolitikern sowie den nach Rechtssicherheit für ihr Handeln strebenden Sicherheitsbehörden zusammensetzen.

Bei der privat betriebenen Videoüberwachung gehen Kaufleute und Unternehmen eigenständig oder in Interessenverbänden vor, um die ihrer Ansicht nach vernünftige Videoüberwachung der Innenstädte voran zu treiben. Hintergrund ist eine deutliche Wahrnehmungsverschiebung: die Stadt mit ihren öffentlichen Räumen wird heute als Ort der Unordnung und Unübersichtlichkeit wahrgenommen. Sie verursacht Ängste. Auf den Straßen liegender Müll, Hundekot und Graffiti, aber auch die teilweise auf der Straße lebenden Randgruppen und bestimmte Milieus – Bettler, Obdachlose, Punks und Drogenabhängige – tragen offenbar für viele Menschen zu einem diffusen Unwohlsein im öffentlichen Raum bei. Die Antwort von Politik und Kommunen auf diese von ihnen teilweise geschürte, offenbar mehrheitliche Wahrnehmung der Verunsicherung im öffentlichen Raum lautet u.a, kommunale Kriminalprävention. Es ist eine Mixtur lokal begrenzter, unterschiedlicher Maßnahmen: An runden Tischen verständigen sich dabei z.B. unterschiedliche in der Stadt ansässige Institutionen, oft unter Leitung der örtlichen Polizei, über Sicherheitskonzepte. Teilweise werden dabei auch Formen einer Politik von „Null-Toleranz” angestrebt. Ordnung und Sauberkeit sowie hartes Durchgreifen etwa gegen öffentliches Urinieren oder lautes Auftreten, vor allem aber gegen „Herum-lungern” und andere Formen des Nicht-Konsumierens soll den Bürgern ein neues Gefühl von Ordnung und öffentlicher Sorge vermitteln. Auch die Videoüberwachung gewinnt in diesem Kontext weiter an Bedeutung.

Die Technik für eine kontrol­lierte Gesell­schaft

Millionen von Videokameras überwachen bereits heute weltweit öffentliche Räume, insbesondere in den Metropolen der Industriestaaten. Aber selbst Kleinstädte, Dörfer und Dorfplätze sind betroffen. Als Weltmeister der Videoüberwachung gelten heute die Briten (und nicht die sonst so technophilen US-Amerikaner). Aber auch andere Länder wie Frankreich und die Niederlande holen auf. Während in Frankreich bereits 300 Städte über Public CCTV (closed circuit television) verfügen, sind es in den Niederlanden bereits 100 von 400 Kommunen. Durften Beschreibungen des Phänomens Videoüberwachung noch im Jahre 1998 von der Videoüberwachung öffentlicher Räume als einer Neuigkeit ausgehen (Weichert 1998), so ist die Entwicklung heute ein bedeuten-des Stück weiter.

Auch in Deutschland verfügen mittlerweile Städte wie Stuttgart, Halle, Mannheim, Regensburg, Gießen, Frankfurt/Main oder auch Bielefeld über Videoüberwachungen öffentlicher Orte, etwa der Marktplätze. Sie folgen damit dem Vorbild Leipzigs, das 1996 damit begann. In allen Fällen verantwortlich ist die örtliche Polizei.

Jedoch handelt es sich bei diesen Kameras in hoheitlicher Verfügungsgewalt nur um einen geringen Teil der tatsächlich eingesetzten Anlagen. Denn in weitaus größerem Maße sind in allen größeren deutschen Städten die Kameras von Privatpersonen und Privatunternehmen anzutreffen. Ihre Kameralinsen nehmen Privatgelände, öffentlich zugänglich gemachte Privatbereiche sowie öffentliches Straßenland unterschiedslos in den Blick. Schätzungen gehen von Hunderttausenden von Kameras aus – ohne allerdings diese Zahlen im einzelnen belegen zu können. Allenfalls die Anzahl der hoheitlich betriebenen Systeme kann überschlägig geschätzt werden; es dürfte sich um einige tausend überwiegend dem Objektschutz dienende Kameras handeln (eine Registrierungspflicht gibt es – im Gegensatz etwa zum kleinen Norwegen – in Deutschland nicht). Auch die für die „Industrialisierung der Observation” (ebd.) verantwortlichen Anbieter verfügen nicht über repräsentative Zahlen; einen gewissen Anhaltspunkt bieten allenfalls die von führenden Unternehmen der Sicherheitstechnik auch für die Bundesrepublik bereits seit einigen Jahren gemeldeten Umsatzsteigerungen. Aus einer Untersuchung der TU Berlin ergibt sich, dass rund um die nördliche Friedrichstraße in Berlin bereits jedes vierte Geschäft samt umliegendem öffentlichen Raum von bis zu fünf Kameras gleichzeitig überwacht wird (HempeUToepfer 2003). Wer dort einkauft, arbeitet oder lebt, muss bereits heute damit rechnen, auf Schritt und Tritt gefilmt zu werden.

Und heute sind die technischen Möglichkeiten film eine vernetzte, auch flächendeckende Überwachung bereits vorhanden. Ein Beispiel bietet Coventry in England. Dort hat eine von städtischen Unternehmern gegründete GmbH die Zusammenschaltung und zentralisierte Kontrolle der gesamten Innenstadtkameras unterschiedlicher Verantwortlicher übernommen. Moderne Funk- sowie W-LAN-Technik machen dies heute ohne großen Aufwand möglich. Auch die Polizei muss, wenn sie in Coventry auf CCTVBilder Zugriff nehmen will, zunächst einmal bei der privat betriebenen Überwachungszentrale vorstellig werden (WaltherNeil 2003).

Das Überwachungspotential der Kamerainfrastruktur könnte in kürzester Zeit drastisch zunehmen, sollte es der Forschung gelingen, Gesichtserkennung auf der Grundlage biometrischer Vermessung auch bei sich im Raum fortbewegenden Personen zu realisieren. Ausschließen mögen eine solche Innovation kaum noch Experten– und die Investitionen in entsprechende Forschungsprojekte, u.a, gefördert durch die EU, sind zum Teil beträchtlich. Die im November vergangenen Jahres getroffene Entscheidung der EU-Innenminister für die Einbringung von biometrischen Daten der Finger sowie des Gesichtes in Ausweispapiere von EU-Bürgern und Ausländern wird der in diese Richtung laufenden Forschung weiteren Auftrieb verschaffen.

Die Ursachen für das Bedürfnis nach Überwachung und „Sicher­heit”

Im Zeitalter der Massenkommunikation, im Zeitalter des allseits verkündeten Übergangs zu einer wissensbasierten, sich überwiegend im virtuellen Raum entwickelnden Informationsgesellschaft entbehrt es nicht einer gewissen Ironie, dass an der Thematik der Videoüberwachung zunächst einmal – auf der Ebene der bloßen Erfassung der Bilder – die Rückkehr des physikalisch erfahrbaren, konkreten Raumes deutlich wird (vgl. Maresch/Werber 2002). Die für den Menschen sinnlich erfahrbare Realität des Raumes war offenbar vorübergehend im Hype der Cyber-Welten aus dem Blick verloren worden, kehrt aber nun als Gegenstand auch sozialwissenschaftlichen Interesses zurück.

Zumindest in einem Punkt gibt es bei zahlreichen Autoren eine Übereinstimmung bei der Beschreibung der Ursachen der Ausbreitung von Videoüberwachung. Die modernen Industriegesellschaften haben in den vergangenen Jahrzehnten einen grundlegenden Wandel in der Beschreibung und (Selbst-) Wahrnehmung von Sicherheit als gemeinschaftlichem Gut erfahren (Albers 2001). Der Begriff der Sicherheit, in seiner abstrakten Offenheit vielfältig aufladbar, steht heute in einem Verständniskontext aus Sicherheit vor Verbrechen (Prävention/Repression) und zunehmend auch wieder militärischer Sicherheit.

Diese Sinndeutung verweist auf eine veränderte gesellschaftliche Nachfrage nach Sicherheit, auf die das Produkt „Videoüberwachung” und seine Hersteller entsprechend zu reagieren wissen.

Unterschiedliche Deutungen des veränderten gesellschaftlichen Umganges mit der Sicherheit und des Wandels des Begriffs „Sicherheit” haben heute Konjunktur: Während Bürgerrechtler, denen die Videoüberwachung als Orwell’sches Symbol eines Überwachungsstaates ohnehin ein Dorn im Auge ist, populistische Law & Order-Politiker als Urheber benennen, die an einer Verunsicherung der Bevölkerung und damit der Erhöhung der Nachfrage nach Videoüberwachung entscheidenden Anteil trügen, geht es bei Sozialwissenschaftlern abstrakter zu: Vielfach dominiert hier die Interpretation Michel Foucaults vom „Panopticon” als eines Sinnbildes der Überwachungsgesellschaft, als deren Agent die Überwachungskamera zu verstehen sei. Das Setting einer Kameraüberwachung gleicht danach dem von Jeremy Bentham bereits im 18. Jahrhundert entworfenen Panopticon als optimale Gefängnisarchitektur (Foucault 1977). Kennzeichnend ist im Panopticon die Einsehbarkit aller Räume/Zellen durch den Wärter, der jedoch für die Betroffenen selbst unsichtbar bleibt. Die Folge ist eine Selbstdisziplinierung der Betroffenen, weil sie zu keiner Zeit ausschließen können, beobachtet zu werden. Das Modell dieser Gefängniskonstruktion, auf die Gesellschaft übertragen, beschreibt die Bürger im „offenen Vollzug”. Die allgegenwärtige Kamera wird denn auch als ein Zeichen und Nachweis für die tatsächliche Realisierung der von Foucault beschriebenen Verhältnisse gedeutet.

Die Kamera als Agent der Stadt­kos­metik

Teilweise verbindet sich dieser Deutungsansatz mit der Kritik an den jüngsten weltwirtschaftlichen Entwicklungen, der Regulationstheorie (BuckellKannankulam 2002), die unter dem Schlagwort des „Postfordismus” grundlegende Strukturveränderungen moderner kapitalistischer Gesellschaften zu beschreiben beansprucht. Danach stelle die Kamera nur einen Teil einer insgesamt repressiven und ausgrenzenden Neustrukturierung des öffentlichen Raumes in den Städten dar. Sie diene einer urbanen Segmentierung als neuer Ordnung, in denen Gewinnern wie Verlierern einer neuen globalisierenden Marktwirtschaft ihre jeweiligen Quartiere zugewiesen würden (Legnaro 2001), Die Kommunen selber stünden in einem zunehmend heftiger ausgetragenen Standortwettbewerb um Investitionen und Neuansiedlungen. Dieser Ansatz konstatiert angesichts sich globalisierender ökonomischer Strukturen einen zunehmenden Machtverlust der Nationalstaaten. Diese reagierten mit einer Rückbesinnung auf ihre früheren Kernaufgaben, darunter auch die Herstellung öffentlicher Sicherheit und Ordnung. Der Videoüberwachung komme dabei in seiner demonstrativen Sichtbarkeit eine besondere Bedeutung zu, weil sich diese als sichtbare Anstrengung der Verantwortungsträger gut verkaufen lasse. Dabei gelte es für Kommunen, insbesondere die Innenstädte als attraktives Aushängeschild und Visitenkarte für Besucher aus aller Welt heraus zu putzen. Oft genug werde dabei auf die Videoüberwachung auch zur mittelbaren Verdrängung ungewollter Personen zurückgegriffen,

Dieser Erklärungsansatz beschreibt die Realität der Überwachung allerdings nur unzureichend: Denn auch die Erfassung von reinen Problemquartieren, zumeist außerhalb der öffentlichen Wahrnehmung und oft genug der Verwahrlosung überlassen, nimmt mittlerweile ebenfalls zu (z.B. die Banlieus in Frankreich). Die zunehmende Nachfrage von Sicherheit in der Bevölkerung speist sich nach Auffassung der Regulationstheoretiker aus ökonomisch motivierten Sorgen der Mitteeschichten, aus deren Angst vor dem drohenden gesellschaftlichen Abstieg. Damit rückt der gelegentlich zu beobachtende, durch steten Überwachungsdruck bewirkte Verdrängungs- und Segregierungseffekt von Kameraüberwachungen im öffentlichen Raum in den Vordergrund: Ängste würden diffus in den öffentlichen Raum hinein (Wahrnehmung als Angsträume) projiziert und führten zu Forderungen nach vermehrter Kontrolle und Überwachung. Die Kamera soll dabei, u.a, durch Verdrängung der als Verlierer wahrgenommenen Randgruppen wie z.B. Obdachlose und Drogenabhängige, den Skandal der eigenen, ebenfalls prekären Situation verdecken helfen. Die Kamera werde zum Agenten der Stadtkosmetik, die den in Sorge um seine ökonomische Existenz getriebenen (Stadt-)Bürger vor der tagtäglichen, tendenziell kränkenden Ahnung bewahre, jederzeit selbst den gesicherten Status verlieren und in die Armut abrutschen zu müssen.

Überhaupt stehen bei der Ursachenforschung für die Zunahme von Überwachung bei den Kriminologen ganz allgemein Unsicherheitsgefühle der Bevölkerung im Mittelpunkt. Denn es ist inzwischen weitestgehend unstreitig, dass polizeiliche Kriminalstatistiken sich aus verschiedenen Gründen kaum eignen, um ein „objektives” Bild der Kriminalität abzugeben. Sie haben daher in den Kreisen konservativ-pragmatischer Sicherheitsallianzen an Wert als Argumente für „Mehr Sicherheit” stark eingebüßt. Der Gesetzgeber hat daher seine Begründungsstrategie verändert: Bei der Schaffung von neuen Befugnissen werden längst nicht mehr allein angeblich steigende Verbrechenszahlen anführt, sondern es wird zusätzlich auf das Ziel der Bekämpfung von Unsicherheitsgefühlen in der Bevölkerung verwiesen. Die Statistik unterstützt diesen Perspektivenwechsel. In einer Umfrage der Allensbacher Demoskopen sprechen sich annähernd 70 Prozent der Befragten für eine Videoüberwachung öffentlicher Räume aus. Teilweise zeigen diese Umfragen, mit allerdings sehr unterschiedlichen Ergebnissen im Detail, Verbindungen zu einem erhöhten Gefühl der Unsicherheit im öffentlichen Raum auf. Bemerkenswerterweise beziehen sich diese Unsicherheitsgefühle zumeist aber gerade nicht auf die tägliche Lebensumgebung, sondern werden abstrakt bleibenden Orten zugeschrieben. Ältere Bürger ängstigt der Aufenthalt im öffentlichen Raum mehr als Jüngere. Sie weisen auch eine höhere Furcht vor Kriminalität auf — womöglich aus Einsicht in ihre zumeist eingeschränkteren Möglichkeiten körperlicher Gegenwehr —, obwohl sie bekanntlich objektiv deutlich weniger von Kriminalität betroffen sind als jüngere Menschen.

Krimi­nal­prä­ven­tion und Stadt­pla­nung

Auch Stadtplaner und Architekten finden mittlerweile zusammen, um auf das gestiegene Sicherheitsbedürfnis zu reagieren und Kriminalprävention in ihre Arbeit zu integrieren (vgl. Stummvo112002). Ein zentrales Argument für die Kameras ist der Verweis auf die Verminderung von Tatgelegenheiten. Situational Crime Prevention ist heute ein in der Kriminologie bekanntes Stichwort. Interessierte man sich vormals für die Erforschung der Täterpersönlichkeit, hat sich zwischenzeitlich eine Einsicht in die Normalität der Kriminalität durchgesetzt. Dabei verschob sich das Augenmerk der Kriminologie auch auf die Frage von Tatgelegenheiten, frei nach dem Motto „Gelegenheit macht Diebe”. Der Gedanke von der für die Tätermotivation maßgeblichen Tatgelegenheitsstruktur hat ihren Weg auch in die Debatte um die Kameraüberwachung gefunden. Ausgegangen wird von der vom Täter wahrgenommenen Erhöhung des Risikos, erwischt zu. werden. Nach rationaler Abwägung von Chancen und Risiken seiner Tatmöglichkeit beschließt dieser, von der Tat abzusehen. Leider stellen sich dieser streng utilitaristischen Sicht von menschlichen Handlungsmotivationen bereits anderweitige Erfahrungen mit der Videoüberwachung entgegen. Untersuchungen etwa aus England verweisen u.a. auf eine zunehmende Ignoranz von Tätern gegenüber der Gegenwart von Kameras, auf bloße Verdrängung von Taten in unüberwachte Gebiete oder kalkuliertes, die Kamera in das Geschehen einbeziehendes Verhalten.

Kriminalprävention wird heute als ein unter Hinzuziehung aller Betroffenen in die Stadtplanung zu integrierender Aspekt behandelt. Auch der Gedanke an den möglichen Nutzen von Kameras ist da nicht mehr weit. Legnaro vermerkt dazu mit sarkastischem Unterton, es sei eine „ironische Volte”, dass die heutigen umfassenden Untersuchungen infrastruktureller Defizite im Zeichen von Kriminalitätsprävention von städtischen Räumen im Ergebnis nicht viel anderes bedeuteten als die in den 1970er Jahren unter ganz anderen Vorzeichen und ergebnislos geführten Reformdebatten um z.B. mehr Partizipation aller Beteiligten bei der Planung. Nicht die Forderung nach mehr Demokratie, sondern die Umsetzung von mehr Sicherheit scheint die Betroffenen an einem Tisch zusammen bringen zu können.

Das Recht und der öffentliche Raum

Videoüberwachung im öffentlichen Raum ist vom Recht nur unzureichend geregelt, obwohl es an Einzelvorschriften in Deutschland wahrlich nicht mangelt. Denn die jetzige Regelungslage unterschlägt wichtige inhaltliche Fragen. Überwachungsanlagen der Polizei unterfallen den 16 unterschiedlichen Polizeigesetzen der Länder. Zum Teil weisen die Regelungen ganz erhebliche Unterschiede auf. So schwanken beispielsweise die Speicher-fristen für Bilder zwischen 48 Stunden und zwei Monaten. Ein gewisser Konsens hat sich allerdings bei den Grundvoraussetzungen herausgebildet. Eine hoheitliche Befugnis zum Filmen im öffentlichen Raum setzt zumeist die Qualifizierung der Örtlichkeit als „gefährlicher Ort” voraus, ein die Ausbreitung tendenziell beschränkendes Merkmal, so möchte man meinen. Die Definitionsmacht obliegt allerdings der Polizei, deren Bewertungen die Stadt in Risikosphären zu segregieren vermag. Dabei wurde bislang, zumeist aufgrund von empirisch fragwürdigen lokalen Kriminalitätsstatistiken, höchst selektiv verfahren. In Leipzig und in Mannheim wurden zentrale Bereiche der Innenstadt mit Verweis auf KFZ-Diebstahl, Diebstahl- und Raubdelikte zu gefährlichen Orten erklärt und der Videoüberwachung unterworfen. Die dagegen erhobene Klage eines Mannheimer Bürgers wurde von den Verwaltungsgerichten u.a. mit Verweis auf die von der Polizei behauptete Gefährlichkeit der Innenstadt verworfen. Damit verkennt das Gericht jedoch die rechtsstaatliche Notwendigkeit, grundsätzlich allein konkretes Verhalten von Personen und nicht die generelle, angebliche Gefährlichkeit von Orten zum Anknüpfungspunkt eines Grundrechtseingriffes zu machen. Ein bereits 1999 erhobene vorläufige Anordnung eines Bürgers gegen die Marktplatzüberwachung von Halle verlief noch enttäuschender. Dort erklärte das Gericht, es fehle bei einer bloßen Überwachung ohne Aufzeichnung bereits an einem relevanten Grundrechtseingriff — eine klare Missachtung der überwiegenden, anderslautenden Meinung der Datenschützer. Denn die Eingriffsqualität selbst von Übersichtsaufnahmen in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung ist unter Juristen kaum noch streitig. Es handelt sich um eine rechtfertigungsbedürftige Maßnahme, die der gesetzlichen, verhältnismäßigen Regelung bedarf. Schwer wiegt regelmäßig, dass mit der Videoüberwachung eine Maßnahme eingeführt wird, die ganz undifferenziert gleich eine Vielzahl von Menschen dem täglichen Bildzugriff der Kamera aussetzt.

Begründet werden die einschlägigen Bestimmungen von den Landesgesetzgebern neben der Bekämpfung der Kriminalität mit der Absicht der Stärkung des Sicherheitsgefühls in der Bevölkerung. Das Unsicherheitsgefühl als Gesetzesanlass führt allerdings tendenziell zu einer Immunisierung auch gegen rechtliche Kritik an der Ausweitung von gesetzlichen Befugnissen, weil es sich weitestgehend der verlässlichen Messbarkeit entzieht. Eine derart gefühlige Sicherheitspolitik macht es schwer, das Phänomen Videoüberwachung auf rationaler Grundlage zu verhandeln. Die bürger- und datenschutzrechtliche Argumentation wendet sich deshalb gegen eine derartige allein auf subjektive Unsicherheiten aufbauende Innenpolitik und fordert Transparenz der Rechtstatsachen zur Videoüberwachung (Geeignetheit, Folgen, Ausbreitung etc.) sowie die Evaluation der rechtlichen Regelungen auf ihre Wirksamkeit hin.

Die Überwachung durch Private beschäftigt bereits seit einigen Jahren die Gerichte. Allerdings lagen bis vor kurzem allein Entscheidungen zur Überwachung unter Nachbarn oder durch Vermieter vor. In diesen Fällen wurden selbst Kameraattrappen zuweilen als rechtswidrig erachtet und mussten beseitigt werden. Die Gerichte argumentierten, die Betroffenen könnten der Kamera letztlich nicht ansehen, ob diese in Betrieb bzw. betriebsfähig sei oder nicht. Die bloße Verunsicherung hierüber sei für Betroffene nicht hinnehmbar und stelle eine Einschränkung der Persönlichkeitsrechte dar. Das erste Urteil zur Klage eines Passanten gegen die Überwachung öffentlichen Straßenraums er-ging zu Beginn diesen Jahres am Amtsgericht Berlin-Mitte (AZ 16 C 427/02). Es ist zugleich auch das erste Urteil zu einer neuen gesetzlichen Bestimmung des Bundesdatenschutzgesetzes, welche die Überwachung „öffentlich zugänglicher Räume” regelt. Ein größeres Ladengeschäft hatte mit zahlreichen Kameras die um das Gebäude verlaufen-den Bürgersteige und auch Straßenland überwacht. Das Gericht hielt jede weiter als einen Meter in den Straßenraum hineinreichende Überwachung für rechtswidrig, weil es sich um öffentliches Straßenland handele, welches dem grundsätzlich unüberwacht zu bleibenden Aufenthalt und der Kommunikation der Menschen diene. Mit dieser Entscheidung hat das Gericht juristisches Neuland betreten. Es könnte den Anfang einer grundsätzlichen Klärung der Zulässigkeit privat veranlasster Grundrechtseingriffe im öffentlichen Raum, zumindest für Deutschland bedeuten. In Dänemark beispielsweise ist das systematische Filmen öffentlichen Straßenlandes zu Überwachungszwecken all-gemein untersagt.

Kameras gefährden Öffent­lich­keit und Freiheit

Der öffentliche Raum als Ort der Kommunikation sollte bei einer solchen Klärung im Mittelpunkt stehen. Nicht umsonst überschneidet sich in der Debatte der Begriff des (geographischen) öffentlichen Raumes mit dem im übertragenen Sinne gemeinten „öffentlichen Raum des freien Diskurses”, wie ihn etwa Jürgen Habermas in seiner Beschreibung einer in den letzten Jahrhunderten herangewachsenen bürgerlichen Öffentlichkeit implizit mitgedacht und vorausgesetzt hat (Habermas 1962). Die Grundbedingung eines auch realiter vorhandenen öffentlichen Raumes als geographischer Ort war solange nicht relevant, als diese Räume noch scheinbar unbegrenzt zur Verfügung standen. Im Zeichen einer zunehmenden Privatisierung öffentlicher Räume aber und der damit teilweise einhergehenden Verlagerung des öffentlichen Lebens in private Shopping Malls und Einkaufsarkaden kamen in den vergangenen Jahren erste Bedenken auf. Denn für diese Bereiche gilt ein privates Rechtsregime, welches per Hausordnung „Versammlungen, Herumlungern, Betteln” oder gar bloßes auffälliges Verhalten zu unter-binden und auszugrenzen vermag. Die Kamera wird hier zum verlängerten Arm der Eigentümer oder Besitzer: Sie unterstützt und effektiviert als eine Art Machtverstärker die privat errichtete und aufrechterhaltene Ordnung und erlaubt die Ausgrenzung unerwünschter Personen. Aber auch die öffentlichen Kommunen gehen bereits auf diese Weise vor: Hessen, das zur Zeit einzige Bundesland mit einer Befugnisnorm für die
kommunale nichtpolizeiliche Videoüberwachung, ist einer der Vorreiter hoheitlicher Überwachung im öffentlichen Raum.

Kommunalpolitiker der Stadt Frankfurt/Main rühmten sich damit, als die Medien zunächst eine durch Kameras vor dem Hauptbahnhof bewirkte Vertreibung der Drogenszene in die darunter liegenden U-Bahnbereiche vermelden konnten. Auch bekannte SPD-Oberbürgermeister wie Herbert Schmalstieg (Hannover) und Christian Ude (München) preisen mittlerweile die positiven Effekte der Videoüberwachung. Ganz offen wurde das Ziel der zumindest partiellen Säuberung von Stadtgebieten benannt. Soweit die Kritiker der kriminalpräventiven Videoüberwachung auf eine bloße Verdrängung der Kriminalität hinweisen, läuft dieses Argument also er-sichtlich leer. Denn genau das scheint der (alleinige) Zweck der Übung.

Die damit verbundene Ausgrenzung und Diskriminierung bestimmter Gruppen wird von den auf die Kameraüberwachung anzuwendenden Datenschutzgesetzen jedoch allenfalls am Rande erfasst. Denn die Kamera ist oft Teil eines übergreifenden Sicherheitskonzeptes, dessen Hauptinteresse nicht allein die datenschutzrechtlich relevante Bilderhebung, sondern die Unterstützung eines bestimmten Ordnungsinteresses im öffentlichen Raum darstellt, das mit hoheitlichen und/oder privaten Sicherheitskräften in oft ganz informeller Art und Weise vor Ort umgesetzt werden soll. Der dabei bewirkte Machtverstärkungseffekt durch den Einsatz von Überwachungstechnologie entzieht sich bislang der rechtlichen Beschreibung.

Öffentlicher Raum aber ist der unabhängig von Eigentumsverhältnissen für den freien Zugang, Aufenthalt und die Kommunikation grundsätzlich aller Menschen offenstehende Raum. Diese Orte sind anfällig und gefährdet von der durch die Videoüberwachung tatsächlich bewirkten oder bloß symbolisch inszenierten Machtdemonstration.

Für diese Räume gilt es deshalb, an eines der emphatischen Leitbilder der Stadtplanung zu erinnern (Glasze 2001). So ist der Marktplatz als Ort der Öffentlichkeit auch als Ort der Begegnung und Interaktion, der Kommunikation und Auseinandersetzung mit dem Fremden konnotiert (Sennett 1986). Öffentlichkeit ist außerdem als Arena, in der Dinge von allgemeinem Interesse transparent gemacht und einer politischen Willensbildung zugeführt werden, an der sich alle beteiligen können, von Bedeutung. Diese Idee des städtischen Bürgertums der Renaissance, die sich am historischen Vorbild der antiken griechischen Städte orientiert, wo die Agora zentraler Marktplatz und Ort der politischen Bürgerversammlung war (Glasze 2001),an der sich die Frauen, die Sklaven und die Fremden allerdings nicht beteiligen durften, schwingt ebenfalls mit, wenn heute vom öffentlichen Raum die Rede ist.

Dieser Raum verträgt es nicht, wenn die sich in ihm bewegenden Menschen laufend damit rechnen müssten, überwacht und kontrolliert zu werden. Der angesichts einer drohenden Überwachung möglicherweise vorweggenommene Verzicht auf Handeln, auf Kommunikation oder nur die allgemeine Meinungsäußerung – die Selbstzensur – stellt eine nicht hinnehmbare Einschränkung der Autonomie des Einzelnen im demokratischen Rechtsstaat dar. Nur durch die Aneignung symbolisch wichtiger Orte durch Versammlungen kann sich in bestimmten gesellschaftlichen Konstellationen vernehmbar Protest etablieren und auch durchsetzen. Öffentliche Räume in der Stadt dienten und dienen als Medium auch der politischen Kommunikation. Die gescheiterten Stundentenpoteste auf dem Tiannanmen-Platz in Peking 1989 stehen in einem bedenklichen Zusammenhang mit den damals vom Regime vor Ort angebrachten Videokameras. Kameras hatten die Protestierenden gefilmt und ihre Bilder dienten später zur Fahndung und Festnahme.

Eine Theorie des öffentlichen Raums ist in Deutschland nur partiell entwickelt, in der Rechtswissenschaft nur zu Teilaspekten etwa des Straßenrechts. Bereits dort wird jedoch ebenfalls deutlich: öffentlicher Raum wird von der öffentlichen Hand in Verantwortung ihres Infrastrukturauftrages und ihrer Verpflichtung zur Daseinsvorsorge geschaffen und erhalten. Dieser Raum ist ein öffentliches Gut (Allmende wäre eine historische Analogie), für den es gesetzliche Regelungen gibt, der aber auch einen Freiheitsraum darstellt. Denn öffentlicher Raum ist immer zugleich Voraussetzung und Medium vielfältiger Erscheinungsformen der Grundrechtsausübung. Meinungs- und Versammlungsfreiheit, das Recht auf Freizügigkeit und das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung und die Achtung der Privatsphäre sind die herausragenden Rechte. Es ist ein Raum individueller, kommunikativer und sozialer Freiheit, zugleich aber auch ein Raum der Gleichheit. Denn alle Menschen haben das gleiche Recht, den öffentlichen Raum zu benutzen. Hier treffen Lebenskonzepte und Freiheitsentwürfe aufeinander und hier sind Menschen gefordert, sich gegenseitig auszuhalten. Dies gilt auch für die Folgen politischer, wirtschaftlicher oder sozialer Entwicklungen, wenn etwa auf den Straßen Not und Obdachlosigkeit erkennbar wird. Hier wird unmittelbar sichtbar, was die Folgen eines politischen Handelns sind, die letztlich von den Bürgern in einer Demokratie ja auch mit getragen werden (Gusy 2001). Der Einsatz von Videoüberwachungen findet auch in diesen Überlegungen eine wichtige Grenze zulässiger Ausweitung.

Der Ort der Begegnung und Kommunikation, aber auch als Idee von Öffentlichkeit, die das Versprechen auf Inklusion und Gleichheit als Grundlage demokratischer Gesellschaften in sich trägt: das ist der Kern der emanzipatorischen Utopie vom öffentlichen Raum als einer kritischen Kategorie (Siebel 1999), an der auch heute noch die tatsächlichen Verhältnisse zu messen sind. Die Ausbreitung des Einsatzes der Videoüberwachung im städtischen Raum befindet sich auf Kollisionskurs mit dieser Vorstellung. Es wird zunehmend eine Frage der Glaubwürdigkeit moderner freiheitlicher Gesellschaften werden, ob es ihnen gelingt, dieser Dynamik wirksam und begrenzend entgegenzutreten.

Literatur

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Albers, Marion 2001: Die Determination polizeilicher Tätigkeit in den Bereichen der Straftatenverhütung und der Verfolgungsvorsorge, Bielefeld
Buckel, Sonja/Kannankulam, John 2002: Zur Kritik der Anti-Terror-Gesetze nach dem 11. September; in: Das Argument 244, S. 34-50
Foucault, Michel 1977: Überwachen und Strafen. Die Geburt des Gefängnisses, Frankfurt/Main
Glasze, Georg 2001: Privatisierung öffentlicher Räume? Einkaufszentren, Business Improvement Districts und geschlossene Wohnkomplexe; in: Berichte zur deutschen Landeskunde 75 2/3, S. 160-177
Gusy, Christoph 2001: Polizei und private Sicherheitsdienste im öffentlichen Raum. Trennlinien und Berührungspunkte; in: Verwaltungsarchiv, S. 344-367
Habermas, Jürgen 1962: Strukturwandel der Öffentlichkeit, Neuwied/Berlin
Hempel, Leon/Toepfer, Eric 2003: Schaut auf diese Stadt!; in: Bürgerrechte und Polizei (Cilip), H. 74, Nr. 1/2003, S. 76-83
Kitt/er, Friedrich 2003: Optische Medien. Berliner Vorlesung 1999, Berlin
Legnaro, Aldo 2001: Stadt, Ordnung, Macht. Anmerkungen zur neoliberalen Urbanität; in: Sicherheit in der Stadt, Ergebnisse einer Zürcher Tagung, S. 6-18, Bern
Maresch, Rudolf/Werber, Niels 2002: Raum, Wissen, Macht, Frankfurt/Main
Sennett, Richard 1986: Verfall und Ende des öffentlichen Lebens. Die Tyrannei der Intimität. Frankfurt/Main
Siebel, Walter 1999: Anmerkungen zur Zukunft europäischer Urbanität; in: vorgänge 145, H. 1/1999, S. 119-124
Stummvoll, Günther 2002: Kriminalprävention durch Gestaltung des öffentlichen Raumes: CPTED; in:
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Walther, Uwe-Jens/Veil, Katja 2003: Sichere Innenstädte in Großbrittanien. Von der Kriminalprävention zur Verhaltensregulierung?; in: Die alte Stadt, 30. Jg, H. 3, S. 258-264 Weichert, Thilo 1998: Audio- und Videoüberwachung im öffentlichen Raum; in: vorgänge 144, H. 4, S.
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Westin, Alan 1967: Privacy and Freedom, New York

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