aus: 184 ( Heft 4/2008), S.93-102

Die neue deutsche Sicher­heits­a­r­chi­tektur

Im Mittelpunkt der Debatte um den Entwurf eines neuen BKA-Gesetzes standen in den vergangenen Monaten vor allem neu einzuführende Ermittlungsmethoden, insbesondere die Online-Durchsuchung und die Quellen-Telekommunikationsüberwachung[1]. Vor allem Details dieser Instrumente[2] waren es, die als Argument für die Ablehnung des BKAG im Bundesrat herangezogen wurden und über den Vermittlungsausschuss teilweise modifiziert wurden. In Verbindung mit anderen sicherheitspolitischen Entwicklungen weisen diese Einzelinstrumente und -aspekte jedoch auf eine grundsätzliche Neuordnung der bundesdeutschen Sicherheitsarchitektur hin, mit der ein grundlegender Wandel des Staates einhergeht, dessen Umfang und dessen rechtliche, institutionelle und politische Folgen bislang nicht ausreichend thematisiert wurden. Aus diesem Grund konzentriert sich der nachfolgende Beitrag auf diese staatliche Sphäre im institutionell-kriminalitätsbezogenen Handlungsfeld und rekonstruiert die sich abzeichnende neue deutsche Sicherheitsarchitektur und diskutiert sich daraus ergebende Konsequenzen.

Debatten um die innere Sicherheit sind, dies sei einleitend betont, kein neues, sondern vielmehr ein regelmäßig wiederkehrendes Phänomen in Deutschland. Die teilweise schon umgesetzten, teilweise in Planung befindlichen horizontalen und vertikalen Macht- und Kompetenzveränderungen im institutionellen Bereich werden dabei erst seit Kurzem in einer breiteren Öffentlichkeit wahrgenommen. Seit 2001 haben sich schließlich vor allem durch das Bedrohungsszenario des neuen, internationalen Terrorismus[3] neue „Selbstermächtigungschancen” (Beck 2003: 281) ergeben, die von den staatlichen Sicherheitsakteuren intensiv genutzt werden. Schon aus dem Wesen der abzuwehrenden Gefahr heraus ist die gegenwärtige Phase der sicherheitspolitischen Reorganisation da-bei vom Primat der präventiven Gefahrenabwehr bestimmt (u.a. Urban 2006), was mehrheitlich die Zustimmung der Wähler[4] findet. Noch weitgehend erfolglos war der Versuch des damaligen Bundesinnenministers Schily, im Jahr 2004 eine neue, zentralisierte deutsche Sicherheitsarchitektur umzusetzen, u.a. mit präventiven Handlungs- und Weisungsbefugnissen für das BKA im Bereich der Terrorismusbekämpfung und einer Zentralisierung der Landesämter für Verfassungsschutz als „Filialen” des Bundesamtes für Verfassungsschutz (Schily nach Die Welt 2004). Schily scheiterte damals am Widerstand der Länder, die eine „Zerschlagung der föderalen Polizeistruktur” (BaWü-LTDrs. 13/3310) befiirchteten. Seit 2005 allerdings betreibt die große Koalition und insbesondere Bundesinnenminister Schäuble den Umbau der deutschen Sicherheitsarchitektur grundlegender und vor allem erfolgreicher als die Vorgänger. Vier Säulen dieses Neuordnung lassen sich ausmachen: Eine verstärkte Kooperation der Sicherheitsbehörden, eine Neudefinition institutioneller Zuständigkeiten, eine horizontale und vertikale Verschiebung im innerstaatlichen Machtgefüge und eine Internationalisierung der Innenpolitik, verbunden mit einer Verlagerung von Entscheidungen in andere politische Arenen.

Im Ergebnis wurde mit dem GTAZ und der ATD eine grundlegend neue Qualität der behördlichen Zusammenarbeit erreicht. Man könnte sogar von einer faktischen partiellen Werschmelzung sprechen. Darüber hinaus ist eine steigende Zahl institutionalisierter hybrider Organisationen, die Polizeien und Geheimdienste zusammenführen, zu konstatieren (Wörlein 2008). Die Einrichtung behördlicher Kooperationszentren (bspw. NLFZ Sicherheit im Luftraum) und umfassende Vorhaben zur besseren Datenvernetzung (bspw. Debatte um ein zentrales Melderegister oder die Datenbanken-Interoperabilität (RISP, BT-Drs. 16/9887)) lassen erkennen, dass die Vernetzung von Behörden und Einrichtungen erst begonnen hat.

Verstärkte Kooperation und Vernetzung

Als Reaktion auf die zunehmend als Problem[5] wahrgenommene Akteursvielfalt im Feld der inneren Sicherheit werden gemeinsam genutzte Datenbanken auf- und ausgebaut und eine stärkere, institutionalisierte Vernetzung der Informations- und Datenbestände angestrebt, um den Informationsaustausch zwischen Polizeibehörden und Nachrichtendiensten einerseits und zwischen Bund, Ländern und internationalen Partnern andererseits zu verbessern. Der nationalen wie internationalen Vernetzung und dem gemeinsamen Zugriff auf sicherheitsrelevante Daten kommt in der alltäglichen Praxis der Sicherheitsbehörden eine zunehmende Bedeutung zu. So lässt sich durch den Einsatz moderner IuK Technologien und auch organisatorisch eine neue Qualität in der Zusammenarbeit ausmachen.

Eine wesentliche Neuerung im nationalen Kontext stellt das im Jahr 2004 eingerichtete Gemeinsame Terrorismusabwehrzentrum (GTAZ) dar, das vorrangig BKA und BfV verknüpfen soll[6]. Ziel ist der „Informationsaustausch in Echtzeit”, um die „schnelle und zielgerichtete Analysen aktueller Gefährdungshinweise” sowie „die Abstimmung operativer Maßnahmen” (BMI o.J.) der beiden formal weiterhin getrennten Einrichtungen zu gewährleisten. Der mit dem GTAZ organisatorisch-behördlich erstmals umgesetzte Trend einer räumlich-organisatorischen Zusammenlegung ist dabei nicht unproblematisch: Neben der schleichenden Auflösung des Trennungsgebotes (Gusy/Pohlmann 2007) kam es nach Einschätzung des Bundesbeauftragen für Datenschutz zu „rechts-widrigen Datenübermittlungen” (BT-Drs. 16/10007: 3) zwischen den Bundesbehörden und evtl. sogar an Drittstaaten. Die Bundesregierung sieht jedoch im GTAZ einen „Qualitätssprung bei der Bekämpfung des islamistischen Terrorismus” (BT-Drs. 16/100007: 6). Ein zweiter wichtiger Baustein ist zudem die Vernetzung digitaler Datenbestände mittels der im BKA befindlichen Antiterrordatei (ATD). Es handelt sich dabei nach Einschätzung des Bundesinnenministeriums um eine Zusammenführung vorhandener und künftiger Datenbestände. Auf diese haben zahlreiche Bundes- und Landesbehörden umfassende Zugriffsrechte, zudem kann weiteren Polizeivollzugsbehörden der Länder die Datennutzung erlaubt werden (1 Abs. 2 ATDG), so dass „Informationen sekundenschnell per Knopfdruck übertragen werden” können (BMI 2007).

Neude­fi­ni­tion von Aufgaben: Das Beispiel Bundes­po­lizei

An der hier nur kursorisch zu betrachtenden, weitgehend abgeschlossenen Reorganisation des Bundesgrenzschutzes hin zur Bundespolizei sind in diesem Kontext zwei Aspekte bemerkenswert. Zum einen zeigt dieser Fall, wie der BGS nach einer Phase der Verpolizeilichung in den 1970er-Jahren durch die Öffnung der nationalstaatlichen Grenzen in den 1990er-Jahren mit einem plötzlichen Aufgabenverlust konfrontiert war (Lisken/Lange 2000) und wie ihm daraufhin durch eine institutionelle Neudefinition eine erfolgreiche Bestandssicherung und damit einhergehend die Transformation von einer Grenzschutz-Sonderpolizei zu einer allgemeinen Polizei des Bundes gelang. Da-durch hat die Bundespolizei mittlerweile ihre Tätigkeit zunehmend ins Inland verlagert und sich neue Tätigkeitsfelder erschlossen, so dass sie bereits als Nebenpolizei zu den Landespolizeien bzw. „Polizei des Bundes” (§ 1 BPo1G) zu werten ist, die heute u.a. im Kampf gegen den Terrorismus, die OK und die illegale Migration eingesetzt wird. Der zweite Aspekt ist insofern bedeutend, als er über die BPoI hinaus wirkt: Die Entkopplung des Zusammenhangs von Grenzübertritt und polizeilichen Kontrollen. Diese Entkopplung von Anlass und Handlung bzw, von Verdacht und Ermittlungsmaßnahme ist mittlerweile in weiteren Rechtsbereichen zum Standard geworden und ermöglicht damit die Abkehr von der bisherigen Tradition des bundesrepublikanisch-liberalen Rechtsstaates hin zum sicherheitspolitischen Präventionsstaat.

Zentra­li­sie­rung der Polizei: Das neue Bundes­kri­mi­nalamt

In Zusammenhang mit der Aufgabenerweiterung der BPoI ist die einleitend bereits erwähnte grundlegende Reform des BKA hin zur präventiv tätigen Bundeskriminalpolizei[7] zu betrachten. Drei Dimensionen sind zu unterscheiden: eine vertikale Machtverlagerung (Zentralisierung), die Einführung neuer Ermittlungsinstrumente und eine horizontale Kompetenzverschiebung.

Die entscheidende vertikale Verschiebung im föderalen Machtgefüge wurde bereits ohne größere öffentliche Aufmerksamkeit im Jahr 2006 im Gesamtpaket „Föderalismusreform I” verfassungsrechtlich umgesetzt (BGBI. I 2006 Nr. 41; 31.08.2006: 2034). Dem Bund wurde die ausschließliche Gesetzgebung über „die Abwehr von Gefahren des internationalen Tefforismus durch das Bundeskriminalpolizeiamt in Fällen, in denen eine länderübergreifende Gefahr vorliegt, die Zuständigkeit einer Landespolizeibehörde nicht erkennbar ist oder die oberste Landesbehörde um eine Übernahme ersucht“ (Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG) übertragen. Das Argument: Im Bereich des internationalen Terrorismus kommen „zahlreiche Hinweise zum internationalen Terrorismus aus dem Ausland, ohne dass in allen Fällen bereits eine örtliche Zuständigkeit einer deutschen Polizeibehörde erkennbar sein muss, gleichwohl aber weitere Sachaufklärung veranlasst sein kann” (BT-Drs. 16/813: 12). Mit dieser Grundgesetzänderung, der im Bundesrat bis auf Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein alle Bundesländer zustimmten, wurde jedoch auf Verfassungsebene mit der bisherigen institutionellen Ordnung gebrochen: Lag zuvor die Polizeihoheit grundsätzlich bei den 16 Bundesländern, so hat nun der Bund in den ebenso speziellen wie zugleich vage formulierten Fallgruppen des internationalen Terrorismus eine eigene, präventive Handlungskompetenz.

Die Verfassungsänderung zieht jedoch eine einfachgesetzliche Umsetzung nach sich, die mit der BKAG-Novelle (BT-Drs. 16/9588; 16/10121) erfolgen soll. Das neu gefasste BKAG ist dabei aus Sicht der Bundesregierung ein „wichtiger Baustein in der Sicherheitsarchitektur Deutschlands” (Schäuble nach Wittrock 2008), wobei das Gesetz nicht darauf abzielt, „dem BKA neue Befugnisse zu verschaffen, sondern […] eine neue Aufgabe zu übertragen, die bisher ausschließlich die Polizeien der Länder haben” (Schäuble 2008). Die neuen Kompetenzen orientieren sich „weitgehend an den bestehenden Regelungsvorbildern aus dem Bundespolizeigesetz und den Polizeigesetzen der Länder” und sind als Umsetzung der in der Föderalismusreform beschlossenen Neustrukturierung zu sehen (BMI 2008). Tatsächlich enthält das BKAG-E jedoch über die verfassungsrechtlich verankerte und für das BKA grundsätzliche neue Kompetenz der Gefahrenabwehr, also der Zulässigkeit präventiven Handelns8, hinaus vor allem zwei grundlegend neue Ermittlungsinstntmente: Die Online-Überwachung (§20k BKAG-E) und die Quellen-TKÜ (§ 201 Abs. 2 BKAG-E).

Gerade diese neuen Befugnisse sind ebenso politisch umstritten wie rechtlich problematisch (BVerfG, 1 BvR 370/07, 27.2.2008 und BVerfG 2008). Daher stehen in der Kontroverse (dazu u.a. Biermann 2007; 2008) vor allem eben diese neuen verdeckten Ermittlungsbefugnisse, die zu einer Vergeheimdienstlichung des BKA ohne die Einführung der bei den Geheimdiensten üblichen parlamentarischen Kontrolle fuhren, im Zentrum. Die ebenfalls mit dem Gesetzentwurf verbundene horizontale Machtverschiebung wird dagegen weitaus seltener thematisiert. Dabei sieht das BKAG beispielsweise eine weitgehende Verschiebung der Zuständigkeit zur Terrorismusbekämpfung weg von der Generalbundesanwaltschaft hin zum BKA (Geiger 2008) und damit zum BMI vor, so dass von einer Entmachtung der Staatsanwaltschaft gesprochen werden kann. Thematisiert wurde dagegen die Frage der Bewertung erhobener Informationen sowie des Richtervorbehalts bei Ermittlungsmaßnahmen, in beiden Fällen bleibt das Ergebnis des Gesetzgebungsprozesses abzuwarten.

Unabhängig von den noch offenen Änderungen am Gesetzentwurf durch die Arbeit des Vermittlungsausschusses und die absehbare verfassungsgerichtliche Kontrolle ist schon jetzt klar: Der Paradigmenwechsel und die fundamentale Änderung des bundesdeutschen Institutionengeiüges ist im Kern bereits umgesetzt, gerade die Zentralisierung, also die vertikale Machtverschiebung, ist verfassungsrechtlich verankert. Durch die für den Bund neue Aufgabe der polizeilichen Gefahrenabwehr verändert sich die Funktion und die Arbeitsweise des BKA ganz entscheidend. Hatte das Amt bislang vor allem „als zentrale Kriminalpolizei in Deutschland die Verbrechensbekämpfung auf nationaler und internationaler Ebene zu koordinieren” (BKA 2008), so wird es nun ergänzend präventiv ermittelnd arbeiten, als eigenständige Bundeskriminalpolizei zur Ab-wehr von Gefahren durch den internationalen Terrorismus. Das BKA gewinnt damit an Macht, Einfluss und Bedeutung, wobei die geplanten 130 neuen Stellen zur Erfüllung der neuen Aufgaben (BT-Drs. 16/9588) vermutlich nur den Anfang des BKA-Ausbaus
darstellen.

Diese strukturelle Änderung ist damit in ihrer Bedeutung nicht zu unterschätzen, die medial-öff~ntlich intensiv diskutierte, politische und verfassungsrechtliche Problematik einzelner Ermittlungsbefugnisse tritt dagegen letztlich in den Hintergrund. Es ist bemerkenswert, dass es der Großen Koalition und Bundesinnenminister Schäuble hier gelungen ist, einen politisch gewollten Paradigmenwechsel mit der Föderalismusreform verfassungsrechtlich (und bald auch einfachgesetzlich mittels BKAG) umzusetzen. Es wurde dadurch erreicht, das BKA zur zentralen Bundespolizeibehörde umzugestalten (vgl. Frank 2008). In dieser Zentralisierung polizeilicher Aufgaben, in dieser Errichtung einer präventiv tätigen kriminalpolizeilichen Einrichtung des Bundes verdeutlicht sich gegenwärtig der entscheidende Umbruch im innerstaatlichen sicherheitspolitischen InstitutionengeRige der Bundesrepublik – es handelt sich tatsächlich um das „innenpolitisch weitreichendste und wichtigste Projekt der ganzen Wahlperiode” (Edathy 2008).

Deutsche Innen­si­cher­heits­po­litik in Europa

Gerade für die innere Sicherheit spielt die Europäisierung bzw. Internationalisierung[9] eine zunehmende Rolle, wobei Deutschland in diesem Politikfeld ein aktiver, interessengeleiteter Akteur ist[10]. Theoretisch lässt sich hieran das Theorem des Venue Shoppings (Guiraudon 2000) verdeutlichen. Politische Entscheidungen werden aus strategischen Gründen von den handelnden Akteuren in für diese günstige Politikarenen verlagert, etwa um kritische Debatten oder Vetospieler auf nationaler Ebene zu umgehen. Ermöglicht wird dies insbesondere dadurch, dass es sich beim Politikfeld PJZS um eine vor allem von den Sicherheitsexekutiven geprägte intergouvernementale Zusammenarbeit handelt. Dabei ist in Deutschland der Bereich Strafsachen/Innere Sicherheit in einem mittleren Maße europäisiert (Börzel 2005; Bukow 2005; Sturm/Pehle 2005). Soweit dies nicht im Rahmen der EU erfolgen konnte, wurden außerhalb des EU-Rechtsrahmens zwischenstaatliche Kooperationen begonnen (erstmals mit TREVI). Diese Kooperationen dienen mittlerweile sogar dazu, EU-rechtliche Regelungen vorzubereiten und Kooperationen dann im EU-Rahmen durchzusetzen (bspw. Prümer Vertrag, Hummer 2007; Kietz/Maurer 2007).

Im Ergebnis hat Deutschland das Handlungsfeld seiner inneren Sicherheitspolitik auf den europäischen Raum ausgedehnt und betreibt zunehmend deutsche „Innenpolitik in Europa” (BMI 2004: 4). Gut zu erkennen ist dies anhand der deutschen Rolle bei der
Einrichtung europäischer Sicherheitsinstitutionen und Agenturen, etwa bei der Einfiihrung von Europol und Eurojust. Mit Europol und Eurojust sind zwei wichtige Institutionen der Zusammenarbeit etabliert worden, die die bereits seit Längerem bestehende Kooperation auf den unteren Ebenen nun in eine feste Form bringen. Deutschland war hierbei häufig nicht nur die treibende Kraft, sondern ist zugleich intensiver Nutzer gemeinsamer Einrichtungen. Auch neuere Sicherheitskooperationen, wie die Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen (FRONTEX, 2005), gehen auf eine Initiative der Bundesregierung zurück, die sogar den FRONTEXEinheiten in den jeweiligen Ländern polizeiliche Befugnisse einräumen möchte (vgl. FAZ 2007a). Dem liegt die Überlegung zu Grunde, dass der Wegfall der Binnengrenzen eine enge Kooperation der Polizeien erzwinge (Schäuble nach FAZ 2007b).

Insgesamt ist seit den 1990er-Jahren eine zunehmende internationale Kooperation von Polizeibehörden und Nachrichtendiensten zu erkennen (Klink 2002: 365-367). Da-mit ist die deutsche Innen- und Sicherheitspolitik, was die Themensetzung und die Ausgestaltung angeht, vorrangig als eine von nationalstaatlichen Interessen geprägte, aber auf den europäischen Raum ausgedehnte und auf internationale Kooperationen angelegte Angelegenheit im Rahmen einer intensivierten Regierungs- und Exekutivzusammenarbeit zu verstehen. Im Ergebnis werden nicht zuletzt durch die aktive Rolle Deutschlands die internationale Vernetzung, die Übertragung von Kompetenzen und die Einrichtung europäischer Institutionen bzw. Agenturen künftig voranschreiten. Eine intensivierte Zusammenarbeit auf Exekutivebene und ein erweiterter Informationsaus-tausch als „Kernelement europäischer Sicherheit” (Zukunftsgruppe 2008) wird dabei angestrebt.

Seit 2001 scheint ein übereuropäischer Konsens zu bestehen, den Kampf gegen den Terrorismus zum Ausbau der Staatengemeinschaft hin zu einem Sicherheits- und Überwachungsverbund zu nutzen und zugleich gemeinsam die OK zu bekämpfen (Hein 2004: 155). Die Verlagerung der Entscheidungsebene bleibt dabei nicht ohne Folgen für den politischen Diskurs: Die Debatte um die Grundausrichtung der Innen- und Sicherheitspolitik, um das Verhältnis von proaktiven und repressiven Maßnahmen verlagert sich in zwischen- und suprastaatliche Arbeitsgruppen (Albrecht 2004). Defizite in der demokratischen Legitimation und Kontrolle sind nicht nur in Deutschland die Folge. Zugleich sind Änderungen absehbar, der Vertrag von Lissabon sieht u.a. eine neue Qualität der Zusammenarbeit und eine Vergemeinschaftung weiterer Rechtsbereiche der PJZS vor (Baddenhausen et al. 2008). Und auch der EuGH hat die Kontrolldefizite in der (außer-)europäischen Sicherheitskooperation erkannt und etwa im Terrorlisten-Urteil auf den ebenso notwendigen wie defizitären (Grund-)Rechtsschutz hingewiesen (Arndt et al. 2008).

Zentra­li­siert und vernetzt – eine Chance für mehr Trans­pa­renz?

Die aufgezeigten Entwicklungen verdeutlichen, dass sich die bundesdeutschen Sicherheitsbehörden in einem umfassenden Transformationsprozess befinden, der weit über eine schlichte Anpassung an neue Erfordernisse hinausgeht. Es zeigen sich schon heute klare Konturen einer neuen deutschen Sicherheitsarchitektur. Diese ist gekennzeichnet durch eine zunehmende operative und technische Verflechtung der Sicherheitsbehörden. Das Ziel: Eine verstärkte institutionelle, multidimensionale Vernetzung, also der Auf-bau eines Daten- und Kooperationsverbundes von Bund, Ländern und internationalen Partnern sowie von Polizeien und Nachrichtendiensten.

Dies wird ergänzt um eine Ausweitung der behördlichen Befugnisse und eine institutionelle Neuordnung bzw. Neudefinition von Organisationsaufgaben. Damit geht eine Vergeheimdienstlichung der Polizei ebenso einher wie eine Zentralisierung von Sicherheitsaufgaben zu Lasten der Länder, insbesondere im polizeilichen Bereich. Der Bund weitet seine Kompetenzen, Personalressourcen und Einflusschancen effektiv aus und wird stärker noch als zuvor zur prägenden Kraft im Bereich der inneren Sicherheit (Lange 2006: 95). Weitere nationale institutionelle Reformen als „Anpassung der nationalen Sicherheitsarchitektur an die veränderte Gefahrensituation in Deutschland” (Junge 2008) sind gegenwärtig bereits in Planung, etwa eine Revision des Bevölkerungsschutzgesetzes (bisher Zivilschutzgesetz, FTD 2008) oder die Neuordnung des Verfassungsschutzes (BT-Drs. 16/8475, 16/9724). Dazu tritt auf der Grundlage intergouvernementaler Zusammenarbeit eine sich ausweitende Europäisierung bislang nationaler Kompetenzen, wobei Deutschland hierbei erfolgreich eigene sicherheitspolitische Interessen durchsetzt.

Mit diesen Entwicklungen eng verbunden sind die Fragen nach der institutionellen Kontrolle und der Anbindung der Sicherheitsbehörden an die parlamentarische Demokratie. Zu diskutieren wäre vor allem die Sicherstellung der Legitimation des sicherheitspolitischen Präventionsstaates und der neuen deutschen Sicherheitsarchitektur: Schließlich, dies zeigt die zunehmende nationale wie auch globale Vernetzung der Sicherheitsbehörden, bedarf die aufkeimende Weltsicherheitsgesellschaft der rechtsstaatlichen Kontrolle, will sie sich nicht selbst delegitimieren. Dieser Bereich notwendiger institutioneller Reformen wurde allerdings bislang nicht ausreichend diskutiert, darauf bezogene Reformvorhaben sind in Deutschland nicht erkennbar. Erkennbar sind bislang nur die zunehmenden Legitimationsdefizite.

Die zunehmende nationale und europäische Kooperation und der Aufbau gemeinsamer Datenbestände führen zudem zu Kontroll- und Transparenzdefiziten. Notwendig wäre deshalb, den Bürgern gerade bei zentral gespeicherten Datenbeständen eine leichtere Einblicksmöglichkeit über das gesammelte Wissen einzuräumen, um so das wach-sende Misstrauen gegen den Präventionsstaat zu bekämpfen. An diesen Erfordernissen einer verbesserten rechtsstaatlichen und parlamentarischen Kontrolle gilt es anzuknüpfen. Eine zunehmende Zentralisierung von Datenbeständen und Behörden bietet hier durchaus Chancen. Diese werden jedoch noch nicht dazu genutzt, den in vielen Punkten sicherlich ebenso gerechtfertigen wie notwendigen Umbau der deutschen Sicherheitsarchitektur auf eine neue Legitimationsbasis zu stellen. Vielmehr ist, dies zeigt das eingangs erwähnte BKAG exemplarisch, oft das Gegenteil, also ein Abbau von richterlicher und parlamentarischer Kontrolle und eine unkontrollierte Stärkung der Sicherheitsexekutiven, festzustellen. Die (verfassungs-) rechtliche Kontrolle findet dabei meist nur (noch) bei der Einrichtung einzelner Behörden oder Ermittlungsinstrumente statt, von einer ebenso wichtigen fortlaufenden Kontrolle kann jedoch trotz Befristung und Evaluationsnotwendigkeit einzelner Maßnahmen keine Rede sein.

[1] Schon seit geraumer Zeit steht dabei die in der BKAG-Debatte wieder aufgeworfene Frage nach dem gläsernen Bürger im Raum, problematisiert wird hierbei die sich ausweitende datensammlerische Tätigkeit des Staates wie auch, privater Unternehmen, Letztere sammeln einerseits für unternehmenseigene Belange Daten (bzw. handeln mit diesen), andererseits, und dies ist besonders problematisch, erfolgt die private Datensammlung in staatlichem Auftrag (insbesondere bei der Vorratsspeicherung von Telekommunikationsdaten).
[2] Weitaus seltener wurden weitere Einzelaspekte wie die Einschränkung des Richtervorbehalts, die unpräzise Abgrenzung von Bundes- und Landeskompetenzen oder die Entmachtung der Bundesstaatsanwaltschaft thematisiert.
[3]Der Begriff „internationaler Terrorismus” ist kaum präzise zu bestimmen (Ambos 2006: 416-419), zudem liegt die Deutungshoheit nicht nur beim nationalen Gesetzgeber (vgl. BT-Drs. 16/813), Die-se definitorische Offenheit führt u.a. dazu, dass Maßnahmen und Gesetze zur Terrorismusbekämpfung von Gesetzen zur Strafverfolgung, zur einfachen Verbrechensbekämpfung und vor allem zur OK-Bekämpfung oftmals kaum voneinander abzugrenzen sind.
[4] So findet beispielsweise die quasi-geheimdienstliche Online-Durchsuchung mehrheitlich Zustimmung bei den wahlberechtigten Deutschen, bemerkenswerter Weise selbst bei den Anhängern der FDP (65%) und Linken (50%). Überwiegend ablehnend zeigen sich nur die Anhänger der Grünen (ZDF-Politbarometer vom 21.11.2008).
[5] Laut Medienberichten war bspw. die Festnahme der drei Terrorverdächtigen „Sauerland-Bomber” im Sommer 2007 nach Ansicht der Polizei sogar reines Glück, da Ermittlungspannen, überlastete Ermittler und Technikprobleme die Arbeit gefährdeten (Die Welt 2007).
[6] Insgesamt sind acht Bundes- und 32 Landesbehörden in die Arbeit des GTAZ eingebunden, zudem wird mit weiteren internationalen Partnern kooperiert (BT-Drs. 16/10007).
[7] Den Grundstein für die präventive Arbeit des BKA legte bereits die BKAG-Novelle vom 29.06. 1973 (Amir-Haeri 2008).
[8] Problematisch ist dabei u.a, die dem Gesetzestext zu entnehmende Unklarheit, dass das BKA die Aufgaben der Gefahrenabwehr übernehmen „kann” (§4a BKAG-E).
[9] Hier sind auf UN-Ebene und durch weitere internationale Kooperationen (bspw. EU-USA) vielfältige Abkommen und Vereinbarungen, insbesondere im gemeinsamen Kampf gegen den Terrorismus, von Bedeutung (vgl. Ambos 2006; Kleine 2004).
[10] Hier ist insbesondere der im Juni 2008 vorgelegte Bericht der „Informellen Hochrangigen Beraten-den Gruppe zur Zukunft der Europäischen Innenpolitik” zu nennen, an dem u.a. Bundesinnenminister Schäuble mitgearbeitet hat. In dem Bericht wird eine Vielzahl von Forderungen und Maßnahmen aufgezeigt, etwa die Stärkung von Europol, die Weiterentwicklung bi- und multilateraler Zoll-und Polizeizentren, die Ausweitung von Befugnissen nationaler Polizeien in den anderen Mitgliedsländern oder die Entwicklung einer europäischen Strategie zum Informationsmanagement bei Informationsaustausch- und IT-Fragen.

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aus: Vorgänge Nr. 171/172 ( Heft 3-4 /2005), S.252-259

Am 18. Juli 2005 erklärte der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts das Europäische Haftbefehlsgesetz für nichtig. Das Gericht düpierte damit Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat. Vom Rat der Europäischen Union bereits im Juni 2002 beschlossen (Rahmenbeschluss 2002/584/JI, ABI. L 190, 18.07.2002), verzögerte der deutsche Gesetzgeber die Umsetzung in nationales Recht bewusst. Dennoch gelang es nicht, ein verfassungsfestes Gesetz zu verabschieden. Die Zielsetzung des Europäischen Haftbefehls,[1] bei 32 Straftatbeständen[2] wie beispielsweise der Beteiligung an einer kriminellen Vereinigung oder an terroristischen Aktivitäten das Auslieferungsverfahren zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union zu vereinfachen und so die Dauer des Verfahrens zu verkürzen, wurde dabei gar nicht kritisiert. Nur in der Umsetzung wurde ein Verstoß gegen die Auslieferungsfreiheit (Art. 16 Abs. 2 GG) bemängelt, da „der Gesetzgeber die ihm durch den Rahmenbeschluss zum Europäischen Haftbefehl eröffneten Spielräume nicht für eine möglichst grundrechtsschonende Umsetzung des Rahmenbeschlusses in nationales Recht ausgeschöpft habe.” (BVerfG 2005) Überdies würde die grundrechtliche Rechtsweggarantie (Art. 19 Abs. 4 GG) nicht gewährleistet.

Die versuchte Einführung des Europäischen Haftbefehls ist ein Fallbeispiel, das stellvertretend dafür steht, wie auf Länder-und Bundesebene zunehmend Grundrechte fahrlässig oder willentlich übergangen werden. Gerade im Politikfeld der inneren Sicherheit ist die Neigung zur Grundrechtsdehnung groß. Großer Lauschangriff (1 BvR 2378/98; 1 BvR 1084/99), Europäischer Haftbefehl (2 BvR 2236/04), die Regelungen des Niedersächsischen Polizeigesetzes zur vorbeugenden Telefonüberwachung (1 BvR 668/04): Immer wieder sind korrigierende Entscheidungen des Verfassungsgerichts notwendig, da die freiheitliche Ordnung des Grundgesetzes durch den Gesetzgeber nur mangelhaft beachtet wird (Baldus 2003). Die terroristischen Anschläge in New York, Washington, Casablanca, Djerba, Istanbul, Riad, Madrid und zuletzt London waren dabei entgegen weit verbreiteter Vermutungen nicht ursächlich, sondern beschleunigten diese Gesamtentwicklung nur. Man kann allerdings sagen, dass diese für die Durchsetzungsfähigkeit neuer Eingriffsbefugnisse entscheidend waren (Bukow 2005; Dietl 2002; Hirschmann 2004; Thamm 2002).
Erfolgreiches Lobbying und zunehmende reale Bedrohungen führten dazu, dass die Gefährdung der Sicherheit im öffentlichen Bewusstsein mittlerweile als wesentliches soziales Problem gilt (Peters 1998). Es etablierte sich in der politisch-gesellschaftlichen Debatte recht fest ein vermeintliches „Grundrecht auf Sicherheit”, die Gewährleistung der Sicherheit wird bisweilen als „Kern der Staatsräson” (Otto Schily) verstanden.

Security und Safety, also soziale und physische Sicherheit, sind in Zeiten zunehmender Unsicherheit zum gesellschaftlichen Grundbedürfnis und politischen Totschlag-Argument geworden: „Die terroristische Bedrohung führt den Staat in Versuchung, jetzt das zu tun, was er schon immer tun wollte, aber aus rechtsstaatlichen Gründen bisher nicht tun durfte.” (Hoffmann-Riem 2001) Es scheint, als seien Regierung und Gesetzgeber dieser Versuchung mittlerweile weitgehend erlegen, vermitteln zumindest die zuletzt zahlreichen Verfassungsgerichtsentscheidungen (Rau 2004).

Europäisierung der inneren Sicherheit?

Die öffentliche Diskussion beschränkte sich bis vor kurzem auf nationalstaatliche Aspekte und Handlungslogiken. Im Anti-Terror-Kampf werden meist nur die altbekannten Forderungen nach neuen, noch tiefer einschneidenden Eingriffsbefugnissen laut, neue Ansätze zur Bekämpfung der transnationalen Bedrohung fehlen völlig. Spätestens seit den Madrider Anschlägen wird jedoch auf der medialen Wahrnehmungsebene und damit in der Öffentlichkeit die europäische Dimension deutlich — in der Bedrohung wie auch in der Bekämpfung. Diese verzögerte Wahrnehmung überrascht, ist doch die innere Sicherheit auf europäischer Ebene bereits seit der 1975 vereinbarten TREVI-Kooperation[3] wichtiges Thema intergouvernementaler Kooperation.

Mit Blick auf die innere Sicherheit lassen sich etwas verallgemeinert drei Phasen unterschiedlicher Intensität und Schwerpunktsetzung ausmachen:

1. 1975 mit TREVI beginnend bis Mitte der 1980er war der unterschiedlich ausgeprägte nationale Terrorismus ein zentrales Anliegen, thematisiert und eingebracht von den vom Terrorismus betroffenen Ländern. Mit dem Abflauen des nationalen Terrorismus in den meisten Mitgliedsstaaten ließ das Interesse am Informations- und Erfahrungsaustausch jedoch merklich nach.
2. In der zweiten Phase (Mitte der 1980er bis Mitte der 1990er Jahre) standen andere Themen im Vordergrund. Die Schaffung des Europäischen Binnenmarktes bei Herstellung der Reisefreiheit (Scheugen) ließ Befürchtungen eines Sicherheitsverlustes durch den Verzicht auf Grenzkontrollen aufkommen. Organisierte Kriminalität wurde massiv problematisiert und stand auf der politischen Agenda weit vorne. Hier kommt der Bundesrepublik Deutschland eine zentrale Rolle zu, denn in diesen bei-den Feldern sah sich Deutschland durch seine geographische Lage an der damaligen EU-Ostgrenze massiv bedroht und forcierte folglich durchaus erfolgreich die europäische Zusammenarbeit. Deutschland hielt dabei für dringend geboten: Eine „Verstärkung und Harmonisierung der Kontrollen an den Außengrenzen […], eine gemeinsame Visum-Politik [..,], die Errichtung eines Fahndungs- und Informationssystems […] sowie Vereinbarungen zur grenzüberschreitenden polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit” (Bundesministerium des Innern 2004). Diese Rolle der BRD als Vorreiter und Antreiber besteht dabei bis heute fort, so geht beispielsweise die Einrichtung der „Europäischen Grenzschutzagentur” im Januar 2005 auf eine Initiative der deutschen Regierung zurück. Ziel ist es, die Grenzsicherung auf dem Niveau der Schengen-Staaten auch in den neuen EU-Ländern sicherzustellen und somit vor allem der illegalen Einwanderung und kriminellen Organisationen entgegenzuwirken. Bemerkenswert ist in diesem Kontext ein Umwidmungseffekt: Zahlreiche, jetzt im Anti-Terror-Kampf angewandte Maßnahmen hatten bei ihrer Einführung eine andere Stoßrichtung und dienten vor allem der Bekämpfung illegaler Migration und der organisierten Kriminalität.  Innere Sicherheit Sehnsucht nach Freiheit entsteht daher nur zu oft erst aus dem Gefühle des Mangels derselben.
3. Diese Umdeutung der Maßnahmen-Ziele geht mit einer neuerlichen Fokussierung auf einen gemeinsamen Anti-Terror-Kampf einher. Diese dritte Phase beginnt bereits vor den Anschlägen von 2001. Spätestens seit 1999 wird die Thematik – wenngleich öffentlich kaum wahrgenommen – verstärkt auf europäischer und multilateraler Ebene bearbeitet.

Im gesamten Bereich der inneren Sicherheit ist jedoch im engeren Sinne nur sehr bedingt von einer Europäisierung zu sprechen: Der Vertrag von Maastricht 1992 beließ die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit weiterhin auf der Ebene freiwilliger Regierungszusammenarbeit. Zugleich „verwischt sich in einer wachsenden Zahl von Bereichen die Trennung zwischen erster und dritter Säule, von vergemeinschafteter Politik und Regierungszusammenarbeit” (Glaeßner/Lorenz 2005).[5]

Diese Unterscheidung zwischen Regierungszusammenarbeit und Vergemeinschaftung ist durchaus relevant, auf praktischer Ebene bedeuten jedoch beide Handlungsebenen: Vermeintlich innenpolitische Entscheidungen werden, wenngleich dies nicht immer offen zu Tage tritt, von europäischen Vorgaben bestimmt oder zumindest maßgeblich beeinflusst. Nicht ganz zufällig und auch nicht ungewollt, wird doch ,Europa` gerne als argumentatives Schutzschild genutzt, um ungeliebte oder kritische innenpolitische Debatten, selbst im Deutschen Bundestag, zu unterbinden. Dies wurde zuletzt bei der Debatte um den bei Datenschützern und Sicherheitsexperten umstrittenen biometrischen Pass (ePass) deutlich, in der Bundesinnenminister Otto Schily mit Verweis auf europäische Vereinbarungen Nachbesserungen oder Änderungen von vornherein ausschloss. Diese postulierte Verlagerung der Entscheidungskompetenz wirft mehrere Fragen auf: Ist das Politikfeld innere Sicherheit tatsächlich einer Europäisierung und damit der Nationalstaat einem Souveränitätsverlust unterworfen?

Erst der Amsterdamer Vertrag brachte zum 1. Mai 1999 eine Vergemeinschaftung der bislang intergouvernemental bearbeiteten Gebiete „Visa, Asyl, Einwanderung und andere Politiken betreffend den freien Personenverkehr” (Titel IV EGV) zur Durchsetzung eines „Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts” (vgl. Art. 2 EUV; Art. 29 EUV; Art. 61 EGV). Damit findet in den genannten Politikbereichen sowie in Staatsangehörigkeitsfra-gen, in Teilen der justiziellen Zusammenarbeit (Zivilverfahren nach Art. 65 EGV) und in Grenzangelegenheiten (Schengen) fortan eine vergemeinschaftete Politik statt. Seit dem 1. Januar 2005 reicht dabei eine qualifizierte Mehrheit für Beschlüsse und Maßnahmen aus.

Den Beginn für eine ernst gemeinte EU-Politik im Feld Justiz und Inneres markiert der Sondergipfel des Europäischen Rats im Oktober 1999. Im finnischen Tampere wurde auf der Ebene der Staats- und Regierungschef das Themenfeld umfassend erörtert, Kompetenzbereiche wurden verteilt und Fristen vorgegeben. Es sollte fortan ein Hauptaugenmerk auf die Herstellung des bereits vertraglich postulierten Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Recht gelegt werden. Zahlreiche Maßnahmen wie der Europäische Haftbefehl standen schon hier auf der Tagesordnung. So ist mittlerweile festzustellen: „Im Ergebnis gehört das Politikfeld innere Sicherheit heute zuden am intensivsten bearbeiteten der EU überhaupt.” (Knelangen 2005)

Europäische Tendenzen im Anti-Ter­ror-­Kampf

Die Anschläge in den USA 2001 führten zu einem neuerlichen Schub in der Zusammenarbeit6 wie auch in der nationalen Durchsetzbarkeit einzelner Maßnahmen. Zwar bestimmen weiterhin vorrangig die nationale Bedrohungslage und nationale Vorkommnisse das nationale Sicherheitsverständnis, aber zu-gleich wurde der Kampf gegen den Terrorismus, schon im Amsterdamer Vertrag (Art. 29 EUV) erwähnt, zum vorrangigen gemeinsamen Ziel ausgerufen. Dabei ist die politische Verortung der Regierungen weitgehend irrelevant (Hein 2004). Es besteht im Kern ein breiter Konsens im konzeptionellen Ansatz des Anti-Terror-Kampfes – zumindest auf proklamatorischer Ebene im Bereich der inneren Sicherheit. Es finden sich dabei mehrere, sich ergänzende Ansätze.

1. Europäischer Sicherheitsverbund

Der Kampf gegen den Terrorismus – zuvor primär als innenpolitische Herausforderung aufgefasst – soll zugleich zum Ausbau der Staatengemeinschaft hin zu einem Sicherheitsund Überwachungsverbund und einer gemeinsamen Bekämpfung internationaler (organisierter) Kriminalität genutzt werden. Die Stoßrichtung ist klar: Es wird eine umfassendere Überwachung und Prävention forciert. Zahl-reiche Maßnahmen der EU dienen der Erhebung und bevorratenden Sammlung personenbezogener Daten. So soll beispielsweise nach Vorstellung der EU-Kommission eine Ausweitung der Telekommunikationsdatenspeicherung umgesetzt werden. Statt den in Deutschland bislang üblichen 90 Tagen sollen sämtliche Verbindungsdaten bis zu einem Jahr lang gespeichert werden, wobei fortan alle Verbindungsmerkmale gespeichert werden sollen. Damit wäre eine umfassende Nutzung- und Bewegungsprofilbildung jederzeit möglich. Eine parlamentarische oder richterliche Kontrolle ist kaum vorstellbar.

Auch bereits beschlossene und umgesetzte Entscheidungen zur Sammlung und zum Austausch hochsensibler Daten sind mittler-weile und dabei fast unbemerkt Alltag: vom Ausbau des Schengener Informationssystems über die Flugpassagierdatenübermittlung an die USA bis hin zur Einführung, Speicherung und gegenseitigen Nutzung biometrischer Daten (vorerst auf multilateraler Ebene im Prümer Vertrag vereinbart). Auf EU-Ebene erweisen sich dabei auch die entstehungsbedingt unterschiedlichen Zuständigkeiten als Problem. In einigen Ländern wie Deutschland stehen zivile Akteure im Vordergrund, in an-deren Ländern wie Frankreich oder Polen sind zivile und militärische Akteure für die Gewährleistung der inneren Sicherheit zuständig. Die Problematik wird deutlich, wenn man allein an die bundesrepublikanische Debatte um den Einsatz der Bundeswehr im Innern denkt. Neben der Intensivierung der sicherheitspolitischen Zusammenarbeit nach innen ist dabei bekannter Maßen auch eine gemeinsame Außenpolitik angestrebt, die jedoch bedeutend schwerer zu realisieren sein wird.

2. Multilaterale Kooperationsabkommen

Sicherheitskooperation heißt aber nur zum Teil Zusammenarbeit auf EU-Ebene; zeit-gleich wird diese durch multilaterale Verträge zwischen EU-Staaten verfestigt. Gerade für Deutschland war und ist die Ebene bi- und multilateraler Verträge wichtig, sei es um noch ausstehenden EU-weiten Vereinbarungen vorzugreifen, eine bewusste Vorreiterrolle einzunehmen oder aber um nur national not-wendige Angelegenheiten zu regeln. Das jüngste bedeutende multilaterale Vertragswerk ist der von den zuständigen Ministern Belgiens, Deutschlands, Spaniens, Frankreichs, den Niederlanden, Luxemburgs und Österreich unterzeichnete ,Prümer Vertrag‘ vom Mai 2005, der vorrangig dem Informationsaustausch, insbesondere zur Terrorismus-, organisierten Kriminalitäts- und illegalen Migrationsbekämpfung, dient. Eine wesentliche Neuerung ist dabei die Ermöglichung eines direkten Zugriffs auf die Fingerabdruckdateien der beteiligten Staaten zur Verhinderung von Straftaten — also bereits präventiv. Zudem bestehen erweiterte Zugriffsrechte auf DNA-Dateien sowie Fahrzeugregister zur Verfolgung von Straftaten. Die Erstunterzeichner des Prümer Vertrags streben dabei an, möglichst viele EU-Staaten zur Unterzeichnung zu gewinnen. Im Falle einer positiven Evaluation soll nach drei Jahren eine Initiative gestartet werden, um „die Regelungen des Vertrags in den Rechtsrahmen der Europäischen Union zu überführen”. Damit wäre ein europaweiter Fingerabdruck- und DNA-Datenbankverbund faktisch hergestellt, betreiben doch alle Mitgliedsstaaten eine operative nationale DNA-Datenbank, von Luxemburg und Malta abgesehen, die DNA-Analysen in Nachbarstaaten in Auftrag geben (vgl. BMI AT 2005).

3. Gemeinsame Sicherheitsforschung

Die Europäische Kommission setzt neben einer Intensivierung der Zusammenarbeit in den traditionellen polizeilichen, geheimdienstlichen und justiziellen Bereichen seit 2004 auf eine gemeinsame Sicherheitsforschung. Im Frühjahr 2004 initiierte die Europäische Kommission die Entwicklung eines europäischen Programms für Sicherheitsforschung (EPSF). Dazu sollten in der Vorbereitungsphase 2004-2006 „Sicherheitsprobleme analysiert sowie technische und politische Antworten aufgezeigt werden”, der Schwerpunkt liegt dabei u.a. auf dem Schutz vor Terrorismus. Im August 2005 wurden als Reaktion auf die Londoner Anschläge weitere Forschungsvorhaben bewilligt und die Mittel drastisch er-höht, ab 2007 soll das Jahresbudget im Rahmen der ,Vorbereitenden Maßnahmen zur Sicherheitsforschung‘ von 15 Millionen Euro auf 250 Millionen Euro erhöht werden. Da „Terroranschläge mit Sprengstoffen oder chemischen, biologischen, radiologischen und nuklearen Stoffen auf Eisenbahnstrecken des Fern- oder Nahverkehrs (. ,.) eine klare und allgegenwärtige Gefahr für alle Bürgerinnen und Bürger der EU” seien, solle beispielsweise ein Forschungsprojekt finanziert werden, „mit dem eine Systemarchitektur für ein Anti-Terrorismus-Sicherheitssystem entworfen und demonstriert werden soll. Mit diesem System sollen terroristische Bedrohungen besser festgestellt und Zugreisende damit besser geschützt werden. Das Projekt wird Informationen von Sensoren, ferngesteuerten oder autonomen Kameras, Bodeneindringradar und Line-Scannern zusammenführen.” Neben der Vorfeldermittlung wird somit zunehmend auf die konkrete Gefahrenreduktion durch verschärfte Sicherheitsüberwachung gesetzt. Die Kommission setzt dabei der terroristischen Bedrohung ei-ne massive technische Aufrüstung entgegen.

Bedingte Europäisierung mit nationalstaatlicher Motivation

Zusammenfassend lässt sich feststellen: Trotz einer fortschreitenden europäischen Integration ist der Bereich der inneren Sicherheit nur bedingt integriert, was der besonderen Bedeutung dieses Politikfeldes geschuldet ist. Eine freiwillige Souveränitätsabgabe ist hier politisch besonders schwer durchsetzbar. Jedoch hat sich die Erkenntnis durchgesetzt, dass die Bekämpfung des transnationalen Terrorismus eine intensivere Zusammenarbeit er-fordert. Dennoch — oder vielleicht gerade des-halb — zeigen sich große Diskrepanzen zwischen formulierten Anspruch und tagtäglicher Praxis. Gerade die operative Zusammenarbeit zwischen den Sicherheitsbehörden weist eklatante Mängel auf, allein durch die Viel-zahl der polizeilichen und geheimdienstlichen Einrichtungen ist eine Koordination außerordentlich schwierig. Häufig werden beschlossene Maßnahmen nur zögerlich oder nachlässig umgesetzt, wie beispielsweise der Europäische Haftbefehl für Deutschland zeigt.

Hinsichtlich der Frage nach einer Beeinflussung der deutschen Innenpolitik durch ,Europa` lässt sich festhalten: Ein phasenweise wechselndes, insgesamt jedoch starkes und erfolgreiches Bestreben der Bundesregierung nach einer Harmonisierung in den für die Bundesrepublik besonders wichtigen Bereichen (Asyl- und Visapolitik, Grenzschutz so-wie Bekämpfung der organisierten Kriminalität) ist nachweisbar. Die europäischen Vorgaben und Abstimmungen wurden gerade in diesem Politikfeld sehr häufig von Deutschland maßgeblich forciert. Deutschland hat mit der Durchsetzung seines Verständnisses von organisierter Kriminalität und der zeitgleichen Thematisierung von Asyl- und Flüchtlingspolitik in der Vergangenheit die europäische Agenda geprägt. Eine Fortsetzung dieser Tendenz, nun im Bereich der Terrorismusbekämpfung unter zu Hilfenahme ,alter` Maßnahmen gegen die organisierte Kriminalität sowie massiver Datenspeicherungs- und Überwachungsbefugnisse, zeichnet sich ab.

Die Angleichungs- und Harmonisierungsbemühungen werden gerade im Bereich Terrorismus und organisierte Kriminalität intensiviert, europäischer Haftbefehl und Schengen-Visa stehen beispielhaft für den direkten europäischen Eingriff in bislang nationale Angelegenheiten.

Europäisierung in diesen Bereichen ist so-mit zuerst als Durchsetzung deutscher Politiken in Europa und erst im zweiten Schritt als Europäisierung deutscher Politiken anzusehen. Dabei wurde vor allem eine angleichende Verpolizeilichung des nationalen Strafrechts und -verfahrens betrieben, wenngleich die einzelnen Initiativen eher als Handlungsrahmen denn als klare Vereinbarung zu verstehen sind.

Mit der Arbeitsaufnahme von Europol und Eurojust sind zwei wichtige von Deutschland geforderte Institutionen der Zusammenarbeit etabliert worden, die bereits seit längerem bestehende Kooperationen auf den unteren Ebenen nun in eine feste Form bringen. Deutschland und Frankreich sind hier einmal mehr die treibende Kraft und drängen auf eine weitere Europäisierung. Kein Wunder also, dass die Nutzung gemeinsamer Einrichtungen überhäufig durch diese beiden Staaten erfolgt. So wurden bislang 95 Prozent der Daten, die im Schengen-Informationssystem SIS enthalten sind, von Deutschland und Frankreich eingespeist.

Nur aus dieser Ursachenlage heraus kann man in Deutschland von einer vergleichsweise starken Europäisierung der untersuchten Politikbereiche sprechen (vgl. Bukow 2005; Glaeßner et al. 2005). Denn im Endeffekt ist die deutsche Innen- und Sicherheitspolitik, hinsichtlich ihrer selektiven Umsetzung getroffener Vereinbarungen vorrangig eine von nationalstaatlichen Interessen geprägte Angelegenheit eines „Kerneuropas” auf der Ebene einer intensivierten Regierungszusammenarbeit. Dabei kann sie unter den Bedingungen eines zusammenwachsenden Europas keine rein nationalstaatliche Angelegenheit mehr sein — was mit einer Europäisierung im engeren Sinne jedoch nicht gleichzusetzen ist.

Debatten um die Grundausrichtung der Innen- und Sicherheitspolitik, um das Verhältnis von proaktiven bzw. präventiven und repressiven Maßnahmen und um deren Verhältnismäßigkeit bzw. Notwendigkeit werden somit der Öffentlichkeit entzogen. Politische Grundsatzentscheidungen werden in Arbeitsgruppen oder auf Exekutivebene getroffen. Dass dies zu Defiziten in der Kontrolle und demokratischen Legitimation der zunehmend in die Grundrechte eingreifenden Ermittlungsverfahren führt, ist ein europäisch-institutionelles Problem, das nationalstaatlich zu verantworten ist. Die institutionellen Rahmenbedingungen und die Verankerung in der dritten Maastricht-Säule erfolgten durch die nationalen Regierungen durchaus bewusst, die genannten Folgen waren dabei intendiert oder wurden zu-mindest billigend in Kauf genommen. Problematisch dabei ist, dass durch die Verzögerung und das mögliche Scheitern des Verfassungsprozesses eine Wahrung von Freiheitsrechten auf europäischer Ebene weiterhin weder institutionell und normativ fest verankert ist.

Die Bundesrepublik Deutschland kann unabhängig von der Regierungszusammensetzung als ausgesprochen aktiver Antreiber gelten, zuletzt bei der Einführung biometrischer Ausweise. Im gesamten Bereich der justiziellen und polizeilichen Zusammenarbeit zeigt sich, dass in Deutschland die Wünsche der Ermittlungsbehörden7 und des Innenministeriums häufig über den Umweg Europa durchgesetzt werden. Die angestrebte Transformation des liberalen Rechtsstaates in einen überwachenden Präventionsstaat ist dabei ein nationalstaatlich weitgehend selbst bestimmter, politisch gewünschter und zugleich doch in Europa nicht einzigartiger Prozess. Dem Staat stünden dabei, legitimiert durch vermeintlich europäische und internationale Notwendigkeiten, kaum mehr Handlungsspielräume offen, sich diesem Trend zu widersetzen – so zumindest die gängige Argumentation zur Durchsetzung dieser neuen alten Politik.

Schutz- und Freiheitsrechte verlieren dabei, wie eingangs gezeigt, massiv an Bedeutung. Eine grundrechtsschonende Politikumsetzung wird zugunsten der Schaffung von mehr Sicherheit in den Hintergrund gedrängt. Die verfassungsgerichtlich angemahnte informationelle Selbstbestimmung der Bürgerinnen und Bürger rückt in weite Ferne. Das gesellschaftlich tief verankerte Bedürfnis nach allumfassender Sicherheit wurde dabei von Seiten der Politik aufgegriffen und so kann mit Zygmund Bauman (2005) festgestellt werden: „Der Sozialstaat ist zum Sicherheitsstaat geworden”. Ob jedoch tatsächlich mehr Sicherheit geschaffen wurde und ob dabei vor allem die rechtstaatlich notwendige Verhältnismäßigkeit gewahrt wurde, muss zumindest hinterfragt werden.

[1]„Gesetz zur Umsetzung des Rahmenbeschlusses über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union“, BGBl I 2004 Nr. 38 S. 1748, 26.07.2004.
[2] Diese sind: Beteiligung an einer kriminellen Vereinigung, Terrorismus, Menschenhandel, sexuelle Ausbeutung von Kindern und Kinderpornografie, illegaler Drogenhandel, illegaler Waffenhandel, Korruption, Geldwäsche, Geldfälschung, Cyberkriminalität, Umweltkriminalität, Beihilfe zu illegaler Einreise und illegalem Aufenthalt, Mord, schwere Körperverletzung, illegaler Organ-und Gewebehandel, Entführung, Freiheitsberaubung und Geiselnahme , Rassismus und Fremdenfeindlichkeit, Diebstahl in organisierter Form und schwerer Raub, illegaler Handel mit Kulturgütern, Betrugsdelikte, Erpressung und Schutzgelderpressung, Produktpiraterie und Nachahmung, Fälschung von und Handel mit amtlichen Dokumenten, Fälschung von Zahlungsmitteln, illegaler Handel mit Hormonen und Wachstumsförderern, illegaler Handel mit nuklearen und radioaktiven Substanzen, Kraftfahrzeugkriminalität, Vergewaltigung, Brandstiftung, Verbrechen, die in die Zuständigkeit des Internationalen Strafgerichtshofs fallen, Flug-zeug- und Schiffsentführung sowie Sabotage. In diesen Fällen sollten die Bestimmun-gen des Europäischen Haftbefehls angewandt werden, so dass nur noch das zuständige Gericht eines EU-Mitgliedstaats über die Auslieferung der Verdächtigen entscheiden muss. Die Justizministerien müssen die-se Entscheidung dann nicht mehr bestätigen.
[3] TREVI (Terrorism, Radicalism, Extremism, Violence International) bezeichnet die erste intergouvernementale Zusammenarbeit im Bereich der inneren Sicherheit, die allerdings ausdrücklich außerhalb des EG-Regelwerks stattfand.
[4] Wenngleich eine gemeinsame Definition, was überhaupt als Terrorismus (und nicht z.B. als legitimer Freiheitskampf) zu werten ist, sehr lange auf sich warten ließ: Erst am 13. Juni 2002 trat eine Rahmenentscheidung des EU-Ministerrates in Kraft.

Damit hat sich die EU 27 Jahre nach TREVI erstmals auf eine gemeinsame Terrorismus-Definition verständigt.
[5]Erste Säule: Europäische Gemeinschaften (EG); Zweite Säule: Gemeinsame Außen-und Sicherheitspolitik (GASP); Dritte Säule: Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (PJZS)
[6] Und dies nicht nur innerhalb der EU, sondern vor allem auch zwischen EU und USA,
sichtbar z.B. im Austausch von Daten und der Einsetzung von Verbindungsbeamten bei Europol, Eurojust und den US-amerikanischen Sicherheitsbehörden.
[7] Hier muss allerdings angemerkt werden, dass gerade die Praktiker in den Ermittlungsbehörden – wenn überhaupt – weitere Befugnisse nur zurückhaltend fordern, da schon jetzt die Verarbeitungskapazitäten überlastet sind und Zweifel an der Nützlichkeit weiterer Maßnahmen bestehen.

Literatur

Baldus, Manfred 2003: Präventive Wohnraumüberwachung durch Verfassungsschutzbehörden der Länder – Ein gesetzestechnisch unausgegorenes und verfassungsrechtlich zweifelhaftes Mittel zur Terrorismusbekämpfung?; in: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht, 22. Jg., H. 11, 5.1289-1296
Bukow, Sebastian 2005: Deutschland: Mit Sicherheit weniger Freiheit über den Umweg Europa; in: GlaefJner, Gert-Joachim/Lorenz, Astrid: Europäisierung der inneren Sicherheit. Eine vergleichende Untersuchung am Beispiel von organisierter Kriminalität und Terrorismus, Wiesbaden, S. 43-62
Dietl, Wilhelm 2002: Terrorismus gestern und
heute; in: Politische Studien 53, S. 23-41
Glaeßner, Gert-Joachim/Lorenz, Astrid 2005: Europa und die Politik der inneren Sicherheit; in: Glaeßner, Gert-Joachim/Lorenz, Astrid: Europäisierung der inneren Sicherheit. Eine vergleichende Untersuchung am Beispiel von organisierter Kriminalität und Terrorismus, Wiesbaden, S. 21-41
Glaeßner, Gert-Joachim/Lorenz, Astrid/Bauklol2, Anja C. 2005: Vergleichende Beobachtungen zur Europäisierung der inneren Sicherheit; in: Glaeßner, Gert-Joachim/Lorenz, Astrid: Europäisierung der inneren Sicherheit, Wiesbaden, S. 245-272
Hein, Kirstin 2004: Die Anti-Terrorpolitik der rot-grünen Bundesregierung; in: Harnisch, Sebastian/Katsioulis, Christos/Overhaus, Marco: Deutsche Sicherheitspolitik. Eine Bilanz der Regierung Schröder, Baden-Baden, S. 147-151
Hirschmann, Kai 2004: Risiken II. Internationaler Terrorismus als sicherheitspolitische Herausforderung; in: Rinke, Bernhard/4Voyke, Wichard: Frieden und Sicherheit im 21. Jahrhundert, Opladen, S. 77-100
Hoffinann-Riem, Wolfgang 2001: Wider die Geistespolizei; in: Die Zeit, 50/2001 vom 6. Dezember
Knelangen, Wilhelm 2005: Die Europäische Union und die Bekämpfung des Terrorismus; in: Möllers, Martin H. W./van Doyen, Robert Chr.: Jahrbuch Öffentliche Sicherheit 2004/2005, Frankfurt/Main, S. 403-413
Peters, Helge 1998: Die Inszenierung ,Innere Sicherheit‘ – zur Einführung in das Thema; in: Hitzler, Ronald/Peters, Helge: Inszenierung: Innere Sicherheit. Daten und Diskurse, Opladen, S. 9-24
Rau, Markus 2004: Country Report on Germany; in: Walter, Christian/Vöneky, Silja/Röben, Volker: Terrorism as a Challenge for National and International Law: Security versus Liberty?, Berlin u.a., S. 311-362
Tlanam, Bernd Georg 2002: Terrorismus. Ein Handbuch über Täter und Opfer, Hilden/Rhd.
Internet-Quellen
Bundesverfassungsgericht (BVerfG) 2005: Europäisches Haftbefehlsgesetz nichtig, Pressemitteilung Nr. 64/2005 vom 18. Juli 2005 zum Urteil vom 18. Juli 2005 (2 BvR 2236/04),
httpa/www.bundesverfassungsgericht.de/bve rfg_cgi/pressemitteilungen/bvg05-064, 10.08.2005
Bundesministerium für Inneres Österreich (BMI AT) 2005: Öffentliche Sicherheit: Das Magazin des Innenministeriums, Nr. 1-2/2005 Jänner-Februar,
httpa/www.bmi.gv.atloeffentlsicherheit/2005 /0l_02/artikel_2.asp,15.08.2005
Bauman, Zygmund 2005: Ende der Politik? In Zeiten der Angst. Zygmund Bauman im Gespräch mit Stefan Fuchs; in: Deutschlandradio, Kultur am Sonntagmorgen, 14. August 2005, http://www.dradio.de/dlf/sendungen/ kultursonntag/393705/

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