I. Einleitung

Drei Theoriestränge und empirische Forschungslinien sollen in dieser Abhandlung zusammengeführt werden, die sich bisher, wenn überhaupt, nur unzureichend wechselseitig informiert haben. Dies ist zum Einen die empirische Forschung zum „Demokratischen Frieden”, die bisher fast exklusiv von den Spezialisten der Internationalen Beziehungen geführt wurde. Diese verwenden zwar zum Teil ausgefeilte statistische Methoden, aber folgen nicht selten einem rudimentären Verständnis von Demokratie und der interdependenten Funktionsweise ihrer Institutionen. Sie sind mehr Kriegs- und Friedens-, aber kaum Demokratieforscher.[1] Es fehlt die Verschränkung von vergleichender Regimeforschung und den Spezialisten der Internationalen Beziehungen.[2] Da ist zum Zweiten die rechtlich-normative Frage der Legalität, die vor allem von Völkerrechtlern erörtert wird. Zum Dritten sind es moralphilosophische Fragen, wie sie in der politischen Ethik zum gerechten Krieg gestellt werden. So wie sich Philosophen bei der Frage von gerechten und ungerechten Kriegen nicht von der völkerrechtlichen Legalitätsfrage abkoppeln und die empirischen Ergebnisse der Kriegsforschung ignorieren können, muss Letztere, wenn sie sich nicht auf statistische Korrelationen mit zum Teil fragwürdiger Datenbasis zurückziehen will, die normativen Fragen ernst nehmen. Andernfalls werden sie bei der großen politischen Frage, ob Kriege im Namen der Humanität und Demokratie geführt werden dürfen und erfolgreich geführt werden können, nicht viel beizutragen haben. Die Politikwissenschaft würde dieses genuin politische Terrain dann allein den Normwissenschaften der Jurisprudenz und Philosophie überlassen. Es geht also um nichts weniger, als die statistischen Korrelationsanalysen der Democratic–Peace-Forschung an eine theoretisch gehaltvolle komparative Demokratieforschung heranzuführen und an die juristische und philosophische Normendebatte anzuschließen. Immanuel Kant modulierend sollen deshalb folgende drei große Fragen gestellt, beantwortet und miteinander verbunden werden:

1. Empirie: Was wissen wir?
2. Recht: Was dürfen wir tun?
3. Moral: Was sollen wir tun?

II. Empirie – Demokratischer Frieden: Was wissen wir?

In den Definitivartikeln seiner Friedensschrift formuliert Immanuel Kant drei entscheidende Voraussetzungen zum „ewigen Frieden”: Die Einzelstaaten sollen im Inneren auf republikanischen Verfassungen beruhen, das Völkerrecht soll auf einem föderativen Zusammenschluss freier Staaten gründen und durch die Ergänzung um ein öffentliches Menschenrecht zu einem Weltbürgerrecht fortgeschrieben werden. Erst wenn man sich in einer kontinuierlichen Annäherung an die Verwirklichung aller drei Staatsmaximen befindet, dürfe man „sich schmeicheln”, den Weg zum öffentlichen Frieden zu beschreiten (Kant [1795] 2005: 24).

Kants Thesen wurden in der politikwissenschaftlichen Disziplin der Internationalen Beziehungen zum Ausgangspunkt genommen, um über Kant hinaus vor allem folgende Fragen zum Zusammenhang von Krieg und Demokratie empirisch zu prüfen:

• Führen Demokratien weniger Kriege als Autokratien?
• Ziehen Demokratien gegen Demokratien in den Krieg?
• Sind Kriege Geburtshelfer von Demokratien?
• Verringern sich mit ansteigender Quantität und Qualität der Demokratien auch die Anzahl der Kriege?

Ein wichtiges Caveat soll an dieser Stelle dezidiert formuliert werden: Demokratien beruhen auch, vermutlich sogar ganz überwiegend, auf internen Faktoren. Die wichtigsten sind: wirtschaftliche Entwicklung, Bildung, Entschärfung der Klassengegensätze, Entstehung von Mittelschichten, rechtsstaatliche Traditionen, interpersonelles Vertrauen und vor allem die Bereitschaft von Eliten, sich zu den fundamentalen Spielregeln einer konstitutionellen demokratischen Ordnung zu bekennen (u. a. Merkel 2008). Davon wird hier zunächst aber nicht die Rede sein. Erst am Schluss werde ich auf diese Sachverhalte zurückkommen, wenn es um die unverzichtbare Kooperation der Interventions- und Besatzungskräfte mit den relevanten „Binnenakteuren” eines zu demokratisieren-den Landes geht. Zunächst soll der Zusammenhang von Krieg und Demokratie geklärt werden.

II.1. Führen Demokratien weniger Kriege als Autokra­tien?

Die Antwort heißt: Nein. Nahezu alle Studien kommen zu dem eindeutigen Ergebnis, dass Demokratien kaum weniger Kriege als nicht demokratische Regime führen. Wenn man weiter fragt, ob bei solchen kriegerischen Auseinandersetzungen die Demokratien eher Verteidiger als Angreifer sind, fällt das statistische Ergebnis für die Demokratien nicht schmeichelhafter aus: Auch Demokratien führen Angriffskriege (SmalUSinger 1976; Russett/Oneal 2001; Hasenclever/Wagner 2004). Erleichtert wird dies wähler- und kostensensiblen Demokratien durch die Tatsache, dass vor allem unter auswärts geführten „Hightech“-Kriegen keineswegs immer die Bevölkerung der Krieg führenden Demokratie leidet, wie das Kant noch anzunehmen schien (Kant [1795] 2005: 12-13). Statistisch gesehen gewinnen Demokratien zudem in der Regel die Kriege (1816-1992: 81 Prozent zu 19 Prozent), schmieden gemeinsame Kriegs- und Verteidigungsallianzen und haben in Kriegen deutlich weniger Opfer zu beklagen als Nichtdemokratien: „democracies choose their wars more wisely, tend to win them and suffer fewer casualities, are less likely to initiate crises, rarely fight preventive wars” (Mansfield/Snyder 2002: 300).

Allerdings gibt es erhebliche Unterschiede zwischen den Demokratien hinsichtlich ihrer Kriegsbereitschaft und der Involvierung in kriegerische Konflikte. So sind es nicht kleine Demokratien wie die Schweiz, Schweden oder Österreich, sondern die ehemaligen Kolonialmächte Frankreich und Großbritannien und insbesondere die Hegemonial-macht USA, die nach 1945 Kriege führten (Brock et al. 2006: 6). In der Periode von 1946 bis 2002 intervenierten die USA 13, Frankreich acht- und Großbritannien sechs-mal militärisch in andere Staaten. Die Entwicklung moderner Hightech-Waffen, die Strategie „chirurgischer Schläge” und der zunehmende Einsatz privater Militärfirmen hat die Kosten für demokratische Interventionsstaaten kalkulierbar und vermittelbarer gemacht. Das Kantsche Argument, dass Republiken nur schwerlich die Schäden und Kosten zu tragen bereit sind, dürfte unter dieser Entwicklung zunehmend weniger eine Restriktion für die Kriegsbereitschaft großer demokratischer Staaten sein. Johan Galtungs Diktum (1996), dass Demokratien besonders „selbstgerecht” und „kriegerisch” seien, dürfte deshalb auch in Zukunft Bestand haben. Dies gilt jedoch (fast) ausschließlich für kriegerische Auseinandersetzungen zwischen Demokratien und Autokratien.

II.2. Führen Demokratien gegen Demokratien Krieg?

Wie steht es mit der These, dass Demokratien gegen Demokratien keine Kriege führen. Die Kantsche Proposition, dass Demokratien (Republiken) keine Kriege gegen Demokratien (Republiken) führen, hat sich in den statistischen Analysen als außerordentlich robust erwiesen (u. a. Rummel 1983; Doyle 1986, 2005; Russett 1993; Russett/Oneal 2001). Die Democratic-Peace-Forschung bezeichnet das als „dyadic peace phenomenon” (Kinsella 2005), um dezidiert gleichzeitig zu betonen, dass der Liberalismus keineswegs „inherently peace loving” sei (u. a. Doyle 1983: 206). Die Behauptung, dass dies alles nur ein Artefakt der bipolaren Ost-West-Konfrontation sei, ließ sich nach 1989 nicht mehr halten. Auch nach 1991 gab es keine bewaffneten Konflikte zwischen rechtsstaatlichen Demokratien. Die für die Periode nach 1945 bisweilen angeführten Beispiele von Kriegen zwischen Demokratien überzeugen wenig, da es sich bei den Interventionsstaaten nicht um entfaltete rechtsstaatliche Demokratien handelt. Dies gilt für die rassistischen „Apartheitsdemolcratien” Südafrikas und Rhodesiens und ihre Interventionen in Botswana ebenso wie für die kriegerischen Auseinandersetzungen zwischen Indien und Pakistan[3] Hier handelt es sich um den Konflikt der defekten Demokratie Indien mit dem beständig zwischen hybriden und offen autoritären Regimeformen changierenden Pakistan. Bleiben nur noch die Grenzscharmützel zwischen dem (optimistisch) als noch liberal eingestuften Ecuador und dem defekt-demokratischen Peru (1981, 1984). Freedom House and Polity IV weisen für Indien, Pakistan, Peru und Ecuador folgende Werte aus:

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Das normative Argument, dass ein Krieg zwischen Demokratien nicht mit deren grundlegenden Wertmustern vereinbar sei (Müller/Wolff 2006: 68), und das strukturelle Argument, dass in einer Demokratie weit mehr institutionelle Kontrollen und prozedurale Hindernisse vor dem Kriegseintritt eines Landes stünden, besitzen eine erhebliche Überzeugungskraft (Mansfield/Snyder 2002: 300). Ergänzt durch die Hinweise, dass Demokratien generell mehr zu Verhandlungen und Kompromissen neigen, untereinander wirtschaftlich eng verflochten und in vielen internationalen Organisationen gemeinsam Mitglieder sind, sich untereinander vertrauen,[4] verschränken sich beide Argumente — von Kant gar nicht weit entfernt — zu einer überzeugenden Erklärung für das Ausbleiben rein „demokratischer Kriege”. Die Argumentation, dass es vor allem die demokratischen Institutionen, Verfahren und fest verankerte demokratische Werte sind, die Kriege zwischen Demokratien von deren politischer Agenda genommen haben, verweist darauf, dass die demokratische Friedensthese sich allein auf konsolidierte Demokratien beziehen müsste, denn nur in diesen wirken die demokratischen Institutionen in der beschriebenen Krieg verhindernden Weise. In Übergangsregimen, defekten und unkonsolidierten Demokratien entfalten die Institutionen nicht die gleiche verhaltensprägende Kraft (Merkel 2004). Deshalb sind auch die Beispiele von Kriegen zwischen „Demokratien”, wie sie bisweilen in der „Democratic-Peace“-Forschung angeführt werden, irre-führend und enthüllen ein konzeptionelles Unverständnis, was Demokratien ausmacht. Allein der rasche Blick in die Polity-IV-Daten ist theoretisch unzureichend; er verschleiert den spezifischen Blick auf jene demokratischen Institutionen und Verfahren (Parlament, Wahlen, Medien), die in etablierten Demokratien besonders hohe Hürden für jede Kriegsbeteiligung stellen.[5]

II.3. Erweisen sich Kriege als Geburts­helfer von Demokra­tien?

Die Frage nach dem Zusammenhang zwischen Demokratie und Krieg lässt sich umkehren. Sie lautet dann: Erweisen sich Kriege als Geburtshelfer von Demokratien? Das sprunghafte Anwachsen der Demokratien nach dem Ersten und dem Zweiten Weltkrieg deutet auf einen empirischen, wenn nicht gar kausalen Zusammenhang hin (siehe Abbildung 1).

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Abbildung 1: Demokratieentwicklung 1816-2000

Die spektakulären Demokratisierungserfolge nach dem Zweiten Weltkrieg suggerieren dies in einem besonderen Maße. Länder wie Deutschland mit ihren mörderischen Diktaturen des totalitären Nationalsozialismus und Japan mit seiner militaristischen Autokratie haben sich nach Krieg und Kriegsniederlage außerordentlich rasch zu stabilen rechtsstaatlichen Demokratien gewandelt. Die weichen autoritären und weniger repressiven Regime des italienischen Faschismus und des auch schon vor 1938 autoritärkorporatistisch regierten Österreichs müssen als weitere Beispiele für die Demokratisierungschancen von Diktaturen nach erlittenen Kriegsniederlagen gelten. Der Fall der griechischen Obristen nach dem Zypern-Abenteuer im Jahre 1974 und die Niederlage der argentinischen Generäle im Falklandkrieg 1982 bestätigen diese These. Empirisch ist es nicht von der Hand zu weisen, dass die beiden Weltkriege zu einer Ausbreitung der Demokratie geführt haben, auch wenn sie nicht primär mit diesem Ziel und schon gar nicht aus diesem Grunde geführt wurden.[6] Zugleich fallen freilich auch Gegenbeispiele ein: Panama 1989, Haiti 1994, vielleicht auch Bosnien 1995, Afghanistan[7] und Irak. Für die Klärung der Ursachen erfolgreicher und scheiternder Demokratisierung bleiben diese Fälle zwar aufschlussreich, statistisch gesehen sind sie jedoch bloß anekdotisch.

II.4. Mehr Demokratien — weniger Kriege?

Eine skandinavische Studie mit statistisch verfeinerten Methoden aus dem Jahre 2004 hat dann tatsächlich gezeigt, dass von Demokratien durchgeführte Interventionen zu einem moderaten Anstieg der Demokratiewerte auf der 21 Punkte umfassenden Autokratie-Demokratie-Skala von Polity IV führten (Gleditsch et al. 2004: 26-27).

Dieses Ergebnis erklärt sich auch aus folgendem Zusammenhang: Demokratien tendieren dazu, Kriege zu gewinnen. Autokratische Regime werden durch Kriegsniederlagen destabilisiert und häufig in einen demokratischen Regimewechsel getrieben. Demokratien tauschen bei Kriegsniederlagen zwar meist ihre Regierungen aus, wechseln aber nicht den Charakter des politischen Regimes. Ergo lässt sich zumindest statistisch die Aussage belegen, dass die von Demokratien gegen Autokratien meist erfolgreich geführten Kriege zu einer weltweiten Anhebung des Demokratieniveaus beitragen. Wenn man zudem die Tatsache berücksichtigt, dass Demokratien keine Kriege gegen Demokratien führen, löst sich auch das scheinbare Paradox, dass eine anfängliche Ausweitung von Kriegen mittelfristig zu deren Rückgang führen kann.[8]

Trifft dies tatsächlich zu oder haben wir es hier mit einem Versuch statistischer Spiegelfechterei zu tun? Ich meine, mindestens drei zusätzliche Fragen müssen für eine belastbare Aussage noch beantwortet werden:

• Wie stabil sind diese oktroyierten Demokratien?
• Um welche Art von Demokratien handelt es sich?
• Sind diese Demokratien tatsächlich untereinander friedfertiger als andere Regime?

Sieht man wiederum von den Musterfällen Japan und Deutschland ab, zeigen statistisch repräsentativere Studien (Gates/Strand 2004), dass Demokratien, wenn sie von außen oktroyiert sind und auf eine Kriegsniederlage folgen, instabiler und weniger dauerhaft sind als politische Regime, die sich weitgehend endogen demokratisiert haben. Dies lässt sich neoinstitutionell mit der oft fehlenden Kontextpassung der neuen Institutionen (March/Olsen 1984: „logic of appropriateness”) und der mangelnden Komplementarität von informellen sozialen und formellen politischen Institutionen (North 1990; Lauth 2004) erklären. Ein schnelles Oktroy von außen kann dann nicht zu stabilen politischen Ordnungen führen, wenn nicht im Lande selbst starke Binnenakteure einen solchen Demokratisierungsprozess unterstützen. Erst ein grundsätzliches „elite settlement” der stärksten politischen Kräfte vermag formalen demokratischen Institutionen Geltungskraft verschaffen (Merkel 2008). Eine solche sich stets wiederholende Regelbefolgung führt zu einer faktischen Institutionalisierung von zunächst formalen Institutionen. Im positiven Fall ändern sich informelle Institutionen und Verhaltensweisen von Eliten sowie der Bevölkerung und passen sich den Funktionsweisen der formellen Institutionen an. Insofern können demokratische Eliten unter einer internationalen Supervision zu einer Institutionalisierung der Demokratie beitragen, ein zwingend determiniertes Resultat stellt die Demokratie allerdings keineswegs dar. Demokratische Interventionen führen nicht selten zu kurzfristigen Demokratieerfolgen. Längerfristig sind stabile demokratische Regimeformen nach einer bewaffneten Intervention eher die Ausnahme denn die Regel (Gleditsch et al. 2004: 33).

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Abbildung 2: Staaten in Bürgerkriegen (Intrastate), 1945-1997

Anmerkung: Erfasst sind alle Staaten, die von 1945 bis 1997 einen Bürgerkrieg erlebten. Die Kriegsdaten entstammen dem Correlate of War (COW) Project (Sarkees 2000). COW definiert einen Bürger-krieg als anhaltende gewalttätige Auseinandersetzung, in welche die staatliche Armee und die Kräfte anderer Gruppen im Kampf um die Zentralmacht oder im Rahmen lokaler Konflikte involviert sind, mit mehr als 1000/Kriegsjahr (Soldaten und Zivilisten). Die Einteilung in Demokratie, hybride Regime und Autokratie erfolgte anhand des Polity-IV-Datensatzes (Marshall/Jaggers 2002). Polity IV kodiert Staaten anhand verschiedener Regimecharakteristika auf einer Skala von 10 bis -10. Dabei gelten Staaten mit Polity IV-Werten größer oder gleich 7 als Demokratien; Staaten zwischen 6 und -6 als hybrides Regime und Staaten mit Polity IV-Werten kleiner gleich -7 als Autokratien.

Am häufigsten streifen die Nachkriegsordnungen ihren offen autokratischen Charakter ab und werden zu hybriden Regimen, selten aber zu konsolidierten Demokratien.

Diese Erkenntnis bringt zwei wichtige Implikationen für unsere demokratische Friedensthese mit sich. Erstens sind institutionell inkonsistente hybride Regime weniger stabil als Autokratien und noch viel weniger als Demokratien. Zweitens sind solche Zwischenregime statistisch gesehen signifikant gewaltbereiter, kriegsanfälliger und bürgerkriegsgefährdeter als reife Demokratien oder stabile autokratische Systeme (Mansfield/Snyder 1995; 2002; 2005).

Es ist also zwischen konsolidierten Demokratien und sich demokratisierenden Staaten zu unterscheiden. Die Differenz ist kardinal. Sie entscheidet nicht selten über Krieg und Frieden.[9] In prekären Übergangsregimen greifen die bedrohten Eliten des autokratischen Ancien Regime im neuen politischen Wettbewerb häufig zu jenen Strategien, die am schnellsten die höchsten Wahl- und Machtprämien versprechen. Dies sind typischerweise nationalistische und ethnische Mobilisierungen oder riskante, aber innenpolitisches Prestige versprechende außenpolitische Aggressionen.[10] Solche Strategien werden nur wenig von den obsoleten alten und die noch unzureichend verhaltensprägenden neuen Institutionen moderiert. Die sich öffnende Schere zwischen ansteigender politischer Mobilisierung auf der einen und niedriger sozialer Integrationskraft der Institutionen auf der anderen Seite (Huntington 1968) mündet dann nicht selten in kurzfristiges rücksichtsloses, gewalttätiges politisches Handeln. Erleichtert wird dies auch durch die noch wenig eingeübte und wirksame „accountability” zwischen den Regierenden und ihren Wählern. Insgesamt besteht eine 60 Prozent höhere Wahrscheinlichkeit, dass sich demokratisierende Regime in Kriege verwickelt sind als Staaten, die sich nicht in einem demokratischen Regimewandel befinden (Mansfield/Snyder 1995: 13). Die Gefahr kriegerischer Konflikte ist in der ersten Phase der Demokratisierung besonders ausgeprägt. Übergangsregime, die sich nicht rasch konsolidieren, sind nicht nur qua definitionem instabiler als Demokratien oder Autokratien, sondern wesentlich öfter in Bürgerkriege verwickelt als andere Regime, wie Abbildung 2 oben deutlich zeigt.

Die zentrale Aussage von Kants „demokratischem Frieden” muss also präzisiert werden: Es sind reife Demokratien, die nicht gegeneinander in den Krieg ziehen. Der Mainstream der demokratischen Friedensforschung vernachlässigt diese wichtige analytische Differenzierung. Geographisch gesehen konzentrieren sich zudem Demokratien und Autokratien. Demokratische Regionen wie Europa, Nordamerika und zunehmend auch Lateinamerika heben sich von fast reinen Diktaturregionen wie dem arabisch islamischen Gürtel des Maghrebs[11] und des Nahen Ostens sowie den zentralasiatischen Regionen deutlich ab. Demokratien stützen Demokratien, wie auch autoritäre Regime sich in regionalen Clustern gegenüber demokratischen Regimewandel immunisieren (siehe Abbildung 3). Insofern stand die demokratische Dominotheorie der Neokonservativen um Paul Wolfowitz auf empirisch tönernen Füßen. Selbst wenn sich der Irak nach der Intervention von 2003 rasch demokratisiert hätte, wären die Konsolidierungschancen des neuen demokratischen Irak ebenso wenig wahrscheinlich gewesen wie gegenwärtig die erfolgreiche Ausbreitung des demokratischen Regimevirus in der tief autokratischen Region des Greater Middle East.

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Abbildung 3: Cluster und Regimetypen

Treffen die zuletzt gemachten Anmerkungen zu — und die empirischen Untersuchungen stützen sie (u. a. Mansfield/Snyder 1995; 2002; 2005; Gates/Strand 2004; Gleditsch et al. 2004) —, so müsste dies für die Akteure „demokratischer Interventionen” mindestens drei handlungsrelevante Konsequenzen nach sich ziehen:

• Zum einen wären Interventionen, die es nur darauf anlegen, die autokratischen Führer aus der Macht zu drängen, weder für die Demokratie noch für den Frieden auf nähere Sicht besonders Erfolg versprechend. Denn solche „Demokratien” drohen unvollständig und instabil zu bleiben, und damit erhöht sich auch die Kriegsgefahr.
• Zum anderen legen sie nahe, dass demokratische Mächte, die intervenieren, so lange das neue Regime stützen sollten, bis es sich auf der Demokratie-Skala aus der Zone gewaltbereiter hybrider Regime herausbewegt hat. Wie weit eine solche Bereitschaft auf Seiten der Interventionsmächte besteht, ist vor jeder bewaffneten Intervention zu prüfen. Besteht sie nicht, kann eine militärische Intervention weder die Befriedung noch die Demokratisierung eines Landes als legitimen Rechtfertigungsgrund für einen bellum iustum reklamieren.
• Zum Dritten wissen wir, dass regional isolierte Demokratien in Einzelfällen zwar überleben können, ihre durchschnittliche Lebensdauer aber signifikant geringer ist als in Regionen, in denen Nachbarstaaten stabile Demokratien sind. Die Idee, ein leuchtendes Demokratievorbild in einer tief autokratischen Region zu etablieren, um in einem Dominoeffekt die anderen Autokratien zum Einsturz zu bringen, kann empirisch nicht gestützt werden. Das Gegenteil ist der Fall: In der Regel bleiben solche „Demokratien” instabil, krisenanfällig, gewaltbereit und von geringer Lebensdauer. Es könnte also der Fall eintreten, dass die Bedrohung des regionalen Friedens und die Schwere der Menschenrechtsverletzungen, die legitimen Anlass zu einer kurzfristigen Intervention gegeben haben, nach dieser zunehmen und damit den Interventionsgrund im Nachhinein desavouieren.

Eine erste Zusammenfassung dieser empirisch fundierten Überlegungen lautet: Die Welt wird insgesamt demokratischer, wenn nicht nur die Demokratisierung eingeleitet wird, sondern auch die weitere Konsolidierung der Demokratie erfolgreich verläuft. Es gilt also bei Interventionen, nicht nur den Diktator zu stürzen, die Demokratisierung einzuleiten, sondern vor allem auch die Konsolidierung der neuen Demokratie zu stützen. Nur dann würden sowohl innerstaatliche wie längerfristig auch zwischenstaatliche Kriege abnehmen. Diese empirischen Erkenntnisse sind für die ethisch-normative Frage des ius ad bellum und des ius post bellum von Bedeutung (siehe unten).

Berücksichtigt man diese wichtigen qualifizierenden Einschränkungen zum demokratischen Frieden, könnte dann statistisch gesehen ein informierter „demokratischer Dschihad” (Gleditsch et al. 2004) die Welt näher zu Kants ewigen Frieden bringen? Die Antwort lautet: Nein. Denn nicht die global festgestellten moderaten Zuwächse auf der Demokratieskala sind entscheidend, sondern ob autokratische Regime sich tatsächlich zu stabilen rechtsstaatlichen Demokratien wandeln. Denn wie gezeigt, können kleine „demokratische Fortschritte” auf der Demokratieskala stabile autokratische Regime in die kriegsanfällige Zone der hybriden Regime bringen. Vor allem käme natürlich der berechtigte Einwand, der gute Zweck (Demokratie und Frieden) könne nicht die schlechten Mittel (Krieg) rechtfertigen. Überdies wissen wir seit David Hume, dass der umstandslose Schluss vom Sein aufs Sollen nichts als ein naturalistischer Fehlschluss ist. Allein aufgrund der vagen statistischen Annahme, dass mit der Zunahme konsolidierter Demokratien auch die kriegerische Gewalt zurückginge, lassen sich natürlich keine „demokratischen Angriffskriege“[12] gegen jedwede Diktaturen ohne weitere Kriegsgründe legitimieren.

Allerdings weisen uns die Statistiker des 20. Jahrhunderts auch darauf hin, dass der innerstaatlichen Gewalt massenmörderischer Regime mehr Menschen zum Opfer gefallen sind als in den beiden Weltkriegen zusammen (Rummel 1994; Gleditsch et al. 2004: 13). Auch wenn wir nicht einem rüden Utilitarismus der Zahl folgen, kann dies ein empirisches und normatives Argument sein, die Souveränitätsschranke der Westfälischen Staatenwelt zu liften und militärische Interventionen in das Hoheitsgebiet souveräner Staaten auch jenseits des Verteidigungskrieges rechtlich und politisch immer dann zu erleichtern, wenn solche massiven Massaker verhindert werden können. Darf dies eine demokratische Wertegemeinschaft? Und wenn ja, unter welchen Umständen darf sie es? Wie hoch könnten die Kosten sein? Diese Fragen sollen auf der rechtlichen und an-schließend auf der moralphilosophischen Ebene geprüft werden.

III. Recht — Internationales Recht: Was dürfen wir?

III.1. Verteidigungskrieg

Im modernen Völkerrecht, das in der Vergangenheit im Gegensatz zu seinem Namen vor allem ein Staatenrecht war (Preuß 2000), hat sich über Grotius ([1625] 1950) und insbesondere nach dem Westfälischen Frieden (1648) die Lehre des bellum iustum aus dem scholastischen Mittelalter zum ius ad bellum der Neuzeit gewandelt. Jeder souveräne Staat konnte selbst entscheiden, ob der Krieg ein angemessenes Mittel seiner Selbsterhaltung ist. Der Krieg wurde in den berühmten Worten von Clausewitz zur „Fortsetzung des politischen Verkehrs mit Einmischung anderer Mittel.” [13]

Mit dem Kellog-Briand-Pakt von 1928 wurde der Krieg erstmals als „Mittel der Lösung internationaler Streitfälle” vertraglich untersagt. Aber erst die traumatische Erfahrung des Zweiten Weltkrieges führte zu einer universalen Ächtung der Gewaltanwendung in Art. 2, Nr. 4 der UNO-Charta vom 26. Juni 1945. Die Einmischung mittels Krieg wurde völkerrechtlich illegalisiert (Preuß 2000: 118). Als erste materielle Ausnahme wurde das individuelle und kollektive Selbstverteidigungsrecht gegenüber der Aggression von Drittstaaten zugelassen. Wie die Notwehr des Individuums wird auch die kollektive Selbstverteidigung als ein „naturgegebenes” und damit nicht aufhebbares Recht bezeichnet. Der Sicherheitsrat hat dieses Recht aber nicht zu gewähren, wohl aber gegebenenfalls zu begrenzen, wie Art. 51 der UNO-Charta festlegt (Merkel 2000). Kapitel VII der UNO-Charta (Art. 39-51) verankert die zweite Ausnahme. Nach ihr kann der Sicherheitsrat eine Militäraktion mandatieren, wenn er eine Bedrohung oder Verletzung des Friedens festgestellt hat.

III.2. Humanitäre Intervention

Das Gewaltverbot ist im Völkerrecht unbestritten und muss mit Artikel 2 (4) der UNO-Charta als universales ius cogens gelten (Sima 2000: 11). Werden aber etwa mit Genozid, Massakern und Massenvertreibung friedensgefährdende Verstöße gegen fundamentale Normen der internationalen Gemeinschaft verletzt, ergeben sich über Art. 24 der Charta Verpflichtungen für den Sicherheitsrat, diesen entgegenzuwirken.

Wie weit diese Verpflichtung auch jenseits einer Mandatierung durch den Sicherheit gehen kann, darüber ist spätestens seit dem NATO-Angriff auf die Republik Jugoslawien im Kosovokrieg (1999) im Völkerrecht eine neue Debatte entbrannt (Merkel 2000: 86 ff). In einer „humanitären Intervention” sollten die Massaker an der kosovarischen Bevölkerung und die ethnischen Säuberungen durch die Serben unterbunden werden. Ein Mandat des Sicherheitsrats lag jedoch nicht vor, da Russland drohte, dies durch ein Veto zu verhindern.

Die Analogie zu dem Massenmord an den europäischen Juden ist nicht nur unzulässig, sondern auch überflüssig. Auch ohne sie lässt sich ein ius ad bellum in engen normativen Grenzen rechtfertigen, und damit auch der Kriegseintritt der NATO. Eine solche Rechtfertigung hat unter anderem der Hamburger Strafrechtler und Rechtsphilosoph Reinhard Merkel auf das Rechtsprinzip der „Nothilfe” gegründet.[14] So wie die Notwehr ein Naturrecht ist, ist die Nothilfe zu Gunsten rechtswidrig bedrohter Dritter im Straf-recht eine unbestritten geltende fundamentale Norm. Art. 51 der UNO-Charta erklärt dieses Grundprinzip auch auf Staaten für anwendbar. Das Völkerrecht erkennt heute zunehmend auch Ethnien und Religionsgemeinschaften, ja sogar Individuen, als „Träger überstaatlich verbindlicher Rechtspositionen” an (Hailbronner 2007: 169ff). Dazu zählen das Recht auf Leben, körperliche Unversehrtheit sowie der Schutz vor Vertreibungen. Rechtswidrige Angriffe eines Staates auf diesen engeren Kern der negativen Menschenrechte seiner eigenen Bürger verletzen daher nicht nur objektives Völkerrecht, sondern auch international anerkannte subjektive Rechte der Betroffenen. Als solche sind die Rechtspositionen der Opfer nothilfefähig. Damit öffnet sich die „prinzipielle Möglichkeit eines Durchgriffsrechts der internationalen Gemeinschaft auf die Legitimationsgrundlagen des souveränen Staates” (Merkel 2000: 81).

Der Einwand übrigens, dass auch eine so begründete Intervention stets einer Ermächtigung durch den Sicherheitsrat bedürfe, geht fehl. Denn „sowenig der Sicherheitsrat nicht bestehende Rechte der Staaten gegeneinander begründen kann, sowenig kann er bestehende beseitigen” (ibid: 79-80). Für eine solche Kompetenz zur Rechtssetzung wie zur Rechtsaberkennung fehlt dem Sicherheitsrat jegliche Befugnis. Nothilferechte sind Selbsthilferechte und als solche gerade dadurch definiert, dass ihre Rechte außerhalb der Verfahren einer rechtlichen Friedensordnung durchgesetzt werden. „Da” so Reinhard Merkel, „jeder Beschluss des Sicherheitsrats vom einfachen, Begründungslosen, etwa rein egoistisch motivierten Veto jedes seiner fünf ständigen Mitglieder verhindert werden kann, wäre ein Recht, dessen Existenz von einem solchen Beschluss ab-hinge, offensichtlich wertlos und damit inexistent” (ibid.). Dies mag im nicht immer klar deduzierenden positivistischen Völkerrecht strittig sein, folgt man der strengeren Subsumptionslogik der Rechtsprinzipien, kann an einem solchen „internationalen Nothilferecht” kein Zweifel bestehen.

In extremen Fällen gravierender Menschenrechtsverletzungen gibt es also das Recht Dritter zur Nothilfe. Was „gravierende Menschenrechtsverletzungen” sind, ist im internationalen Recht freilich keineswegs zweifelsfrei definiert. Klar ist, dass sie sowohl eine qualitative als auch eine quantitative Dimension des Außergewöhnlichen, Ungeheuerlichen haben müssen. Qualitative Kriterien wie Recht auf Leben, körperliche Unversehrtheit, Schutz gegen Vertreibungen habe ich schon genannt. Sie sind die global konsensfähigen universellen Menschenrechte. Es dürfte der herrschenden Meinung ganz entsprechen, dass es sich hierbei nur um den engen Kern der fundamentalen negativen Abwehrrechte handeln kann.

Unklar bleibt jedoch das quantitative Kriterium. Genügen die historisch eher wenig hervorstechenden Vertreibungen und Massaker im Kosovo? Bedarf es der Ermordung von 400 000 Bürgern, wie sie Saddam Hussein zugeschrieben wird? [15] Oder haben wir hier in den Dimensionen von Kambodscha, Ruanda oder gar dem Holocaust zu denken? Einleuchtend erscheint die Interventionsgrenze da, wo der Staat selbst seine primäre, ihn allererst legitimierende Funktion, nämlich die Garantie des inneren Friedens, in einer Weise verletzt, die ihn selber nicht mehr als protector, sondern als hostis populi erscheinen lässt. Dieses durchaus hobbesianische Argument ist in seiner abstrakten Bedeutung plausibel. Es bleiben dennoch schwierige Fragen seiner Präzisierung. Vor allem diese: Wann genau wird die Grenze überschritten, wo der Leviathan selbst die gewalttätige Herstellung des Naturzustandes, in diesem Falle den bellum unius contra omnes, betreibt? Wo solche Grenzen weder substantialistisch noch arithmetisch bestimmt werden können, werden sie im Recht und in der Politik prozeduralisiert und einer Schiedsinstanz übertragen. Wenn diese aber, wie der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, von vetoberechtigten, also blockadebefugten Mitgliedern besetzt ist, die selbst flagrant die Menschenrechte verletzen[l6], wird eine solche Entscheidung normativ zur Farce. Wäre in einer solchen Situation nicht eine demokratische „Koalition von Willigen” normativ legitimiert, ohne UN-Mandat zu intervenieren? Das Völkerrecht sagt hier keineswegs grundsätzlich „Nein”, wie ich mit dem Begriff der Nothilfe zu zeigen versucht habe. Wie für die kollektive Selbstverteidigung muss die Nothilfe als ein „naturgegebenes Recht” gelten, auf das man sich so lange berufen kann, bis der Sicherheitsrat seinen Obliegenheiten nachkommt (Senghaas 2000: 108). Es gibt also rechtlich akzeptierte Gründe für eine humanitäre Intervention unter Verletzung der staatlichen Souveränität (Delbrück 1999: 139ff). Ich halte dies gegenüber der Verabsolutierung der staatlichen Souveränität des westfälischen Staatensystems für einen, wenn nicht den bedeutsamsten humanitären Fortschritt von einem internationalen Staatenrecht zu einem Weltbürgerrecht (ähnlich auch: Höffe 1999: 352ff).

III.3. Demokratische Interventionen

Humanitäre Interventionen werden mit der flagranten Verletzung des Kerns der negativen Menschenrechte begründet. Die Akzeptanz dieser legitimierenden Begründung gewinnt im internationalen Recht eine wachsende Bedeutung. Menschenrechte gelten zu-nehmend als völkergewohnheitsmäßig geschützt, teilweise werden sie sogar als ius cogens angesehen (Reisman 1990; Tomuschat 1993; Chesterman 2001). Damit wird ihnen nicht mehr nur eine abgeleitete, sondern eine grundlegende Rolle zugewiesen. Dies begrenzt und konditioniert die Souveränität der Staaten in den internationalen Beziehungen. Tomaschut spricht davon, dass Staaten „just instrumentalities” (1993: 199) gegenüber den fundamentalen (negativen) Menschenrechten seien. Nico Krisch (2004: 202ff) spricht gar von einer „liberalen Revolution im Völkerrecht”. Gilt diese auf humanitäre Interventionen gerichtete Argumentation auch für „demokratische Interventionen”, also für Interventionen zur Herstellung einer demokratischen politischen Ordnung im Falle massiver Verletzung der positiven Menschenrechte?

Gilt es etwa für den Fall, in dem den Herrschaftsunterworfenen insgesamt oder einem Teil von ihnen aus rassischen, ethnischen oder geschlechtsspezifischen Gründen das Wahlrecht oder wichtige politische, zivile und soziale Beteiligungsrechte vorenthalten werden? Die Antwort lautet: Nein. Positive Menschenrechte, also Teilhaberechte, haben nicht dasselbe legitimatorische Gewicht wie negative Schutzrechte (Höffe 1999: 79). Ich kenne keinen nennenswerten Rechtsphilosophen oder Völkerrechtler, der eine andere Position vertreten würde. Wäre denn auch irgendjemand ernsthaft auf die Idee gekommen, 1970 vor der Einführung des Frauenwahlrechts in die Schweiz einzumarschieren oder in dem wohlgeordneten autoritären Regime Singapurs zu intervenieren? Selbst bewaffnete Interventionen in Südafrika und Rhodesien zu Zeiten der Apartheid standen nie zur Debatte. Auch die schwere politische und zivilrechtliche Diskriminierung der Frauen in Saudi-Arabien wurde von niemandem als ernsthaften Interventionsgrund angesehen. Natürlich muss die Schwelle jeder militärischen Intervention sehr hoch gelegt werden. Dies nicht nur wegen der Gefahr der Ausweitung militärischer Konflikte oder den fast unvermeidbaren „Kollateralopfern” solcher Interventionen, sondern es gilt vor allem auch, um die legitimen Ansprüche und Funktionen der einzelstaatlichen Souveränität als allgemeines Krieg vermeidendes Rechtsgut in den internationalen Beziehungen zu bewahren. Allerdings ist die Souveränität der Staaten kein sich selbst begründender Endzweck, sondern er gründet sich auf die beständige Legitimation des Staates durch seine Bürger.

Erledigt sich damit die Diskussion um die Bedeutung und Legitimität von „demokratischen Interventionen”? Ich meine: nein. Allerdings können „demokratische Interventionen” nie allein mit dem Argument der Herstellung demokratischer Verhältnisse begründet werden. Demokratische Interventionen können nur im Zusammenhang mit einer humanitären Intervention, gewissermaßen als der (erfolgreiche) Abschluss eines humanitären Interventionsauftrags oder nach der Niederlage diktatorischer Regime infolge der von ihnen initiierten Angriffskriege (Deutschland, Japan, Italien 1945) verstanden und legitimiert werden. Die Vermeidung erneuter Massaker oder eines weiteren Angriffskriegs sind für ein Demokratisierungsprotektorat die legitimierenden Rechtsgüter. Demokratische Interventionen im Gefolge von Interventionen zur Sicherung humanitärer Ziele erscheinen plausibel, legitim und in Grenzen auch legal. Demokratisch intervenieren bedeutet dann die Bereitschaft, über eine Art Protektorat anstelle oder gemeinsam mit legitimierten und nicht inkriminierten Repräsentanten Rechtsstaat und Demokratie aufzubauen. Die klarsten Beispiele dafür waren in den letzten zehn Jahren zweifellos Bosnien-Herzegowina, Afghanistan und Irak. Bei allen drei Interventionen ist die Demokratisierung alles andere als gesichert. Ein Blick auf die Fälle von Demokratisierungsprotektoraten seit 1945 stimmt nur wenig optimistischer (siehe Tabelle 2).

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Tabelle 2: Externe Beaufsichtigung der Demokratisierung nach militärischer Intervention nach 1945

* Ich danke meiner Mitarbeiterin Sonja Grimm für die Bereitstellung der Tabelle.

1. Der territoriale Status des Kosovo ist noch nicht festgelegt, deshalb liefern Polity IV and Freedom House keine Einschätzung.
2. Polity IV-Werte 10 Jahre nach Interventionsende. Einschätzung für Haiti, Bosnien-Herzegowina, Kosovo, Osttimor, Afghanistan und Irak von 2002, in Klammern 2003.
3. Freedom House: politische Rechte, Bürgerrechte. Bewertung durch Freedom House seit 1973 verfügbar. Bewertung 10 Jahre nach Interventionsende. Einschätzungen für Haiti, Bosnien-Herzegowina, Kosovo, Osttimor, Afghanistan und Irak von 2004; in Klammer politische Rechte, Bürgerrechte von 2005.
4. Bei Polity IV gilt ein Land als Demokratie, wenn es mindestens 6 Punkten (von 10) erhält. Freedom House bezeichnet ein Land als „frei“, wenn es eine durchschnittliche Bewertung von 2,5 und besser hat (1 frei, 7 unfrei).

Quellen: Marshall/Jaggers (2003); Freedom House (2005); eigene Recherche.

Von den 14 Fällen solcher Friedens- und Demokratisierungsprotektorate sind neben Deutschland, Japan und Österreich nur die wenig bedeutsamen Fälle wie Panama und Grenada zu verzeichnen. Die Fälle Bosnien-Herzegowina, Kosovo oder Osttimor sind noch zu jung, um den Demokratisierungserfolg sicher diagnostizieren zu können. Afghanistan und noch mehr der Irak sind weit von dem Ziel einer stabilen Demokratie, eines Rechtstaates, ja gar einer gesicherten Staatlichkeit entfernt. Aber auch wenn der realhistorische Blick zu strenger Zurückhaltung bei „demokratischen Kreuzzügen” mahnt, werden strikte Gegner zu begründen haben, warum es besser sein sollte, die von Massenmord und brutalen Menschenrechtsverletzungen bedrohten Bevölkerungen nicht zu schützen und diesen Schutz nachhaltig durch eine rechtstaatliche Demokratie zu sichern. Jenseits des nationalegoistischen Zynismus und der Verabsolutierung des Westfälischen Souveränitätsdenkens lassen sich kaum konsistente Begründungen finden.

IV. Moral — Gerechte Inter­ven­ti­o­nen: Was sollen wir tun?

Wenn wir mit dem modernen Völkerrecht eine humanitäre Intervention für rechtfertigungsfähig halten, ist damit noch nicht die Pflicht zu intervenieren indiziert. Gibt es eine solche? Kann es sie überhaupt geben? Und wenn es sie denn gibt, gebietet dann die humanitäre Intervention die Erfüllung bestimmter Pflichten nicht nur zum und im, sondern auch nach dem Kriege? Pflichten also, die deutlich über das hinausgehen, was wir als völkerrechtliche Gebote des so genannten „humanitären Völkerrechts” kennen? Und wenn uns hier unsere Gerechtigkeitsintuitionen ein „Ja” suggerieren, lässt sich diese Entscheidung auch zustimmungsfähig begründen?

Wenn ich recht sehe, so hält das Völkerrecht auf diese Fragen derzeit noch keine zu-reichenden Antworten bereit. Noch immer scheint sich Hans Kelsens Diktum zu bestätigen, dass das Völkerrecht ein „primitives Recht” ist — primitiv, weil es weder die Durchsetzungs- und Sanktionsmöglichkeiten noch die Vollständigkeit und Differenziertheit des nationalen Rechts besitzt. Ich will deshalb nach Argumenten in der politischen Ethik suchen, die diese Lücke füllen könnten [17]

IV.1. Ius ad bellum

Intervenieren oder nicht — das ist auch in der modernen Moraltheorie gerechter Kriege die erste Frage (Walzer 2000; 2003; 2005). Massaker, ethnische Säuberungen und Staatsterrorismus — seien sie im früheren Jugoslawien, im Kaukasus, im Nahen Osten oder in Afrika — begründen ein moralisches Recht, bisweilen gar eine Pflicht, zur bewaffneten Intervention. Dies ist eine der Grundaussagen der modernen Theorie gerechter Kriege (ibid.). Insgesamt ist die Zurückhaltung gegenüber humanitären Interventionen in weiten Bereichen der politischen Ethik geringer als im internationalen Recht, da die Souveränität der Staaten nach außen unauflöslich an die Legitimation des Staates nach innen gekoppelt wird. Nur ein Staat, der nicht zum hostis populi geworden ist und daher eine gewisse innere Legitimation besitzt, kann auch nach außen volle Souveränität für sich reklamieren.[l8]

Aus dieser legitimatorischen Abhängigkeit ergibt sich eine Superiorität des fundamentalen Menschenrechts auf Leben vor dem Rechtsgut der staatlichen Souveränität. Im Falle von flächendeckenden Verbrechen gegen die Menschlichkeit gelangt die Güterabwägung zwischen staatlicher Souveränität und den Schutz vor Genoziden oder Demoziden mehrheitlich zu einem eindeutigen Schluss: im Zweifel für die Intervention (Walzer 2003; Höffe 2000: 169; Bass 2004).[19] Dieter Senghaas (2000: 105) spricht gar davon, dass in solchen Fällen „Intervention nicht nur erlaubt, sondern geboten” sei.

Auch in der ethischen Diskussion über gerechte Kriegsgründe werden internationale, multilaterale Interventionen, idealiter vom UN-Sicherheitsrat mandatiert, vorgezogen.

Was ist aber, so die immer wieder aktuelle Frage, wenn sich diese multilateralen Lösungen nicht eröffnen oder nachgerade vom Sicherheitsrat verhindert werden? Was, wenn Frankreich symbolisch bloß harmlose Truppenfragmente nach Ruanda schickt? Was, wenn sich die Westeuropäer zur Beendigung ethnischer Massaker nicht zu einem Eingreifen in Ex-Jugoslawien entschließen können? Was, wenn das Menschenrechte verletzende Mitglied des Sicherheitsrats, die Volksrepublik China, sein Veto einlegt? Was, wenn UNO-Truppen die Deportation und anschließende Exekution von 7 000 Männern, Frauen und Kindern aus nächster Nähe in Srebrenica beobachten, aber nicht verhindern?

Derjenige, der nicht eingreift, wird sich die Hände schmutzig machen,[20] gleichgültig, ob er aus politischem Kalkül, zynischem Desinteresse oder gesinnungspazifistischer Abstinenz nicht handelt. „Solange wir nicht mit Sicherheit mit der Fähigkeit und Bereitschaft der UNO rechnen können, dergleichen zu tun, müssen wir nach einseitigen Interventionen suchen und damit leben” (Walzer 2003: 96). Humanitäre Interventionen sind auch gegen ein Veto des Sicherheitsrats ethisch (und auch rechtlich) zu rechtfertigen. Nimmt man das ethische und rechtliche Gebot der Notwehr und Nothilfe ernst, so steht es als „naturrechtliches” Prinzip über den Beschlüssen oder Beschlussunterlassungen staatlicher oder internationaler Instanzen. Es muss aber gegenüber dem Gut des Gewaltverbots und der Gefahr seiner Erosion abgewogen werden.

Allerdings bedarf es jenseits der massiven Verbrechen gegen die Menschlichkeit als fundamentalen Grund noch zwei weiterer Legitimationsgründe, die beim moralischen ius ad bellum zu erfüllen sind: Es muss erstens eine begründete Aussicht auf Erfolg geben und zweitens die Bereitschaft, so lange im Interventionsland zu bleiben, bis man dort zumindest „well-ordered people” (Rawls 2002) zurücklässt, die ein erneutes Auf-keimen von staatlich angeordneten Massakern oder Bürgerkriegen unwahrscheinlich machen (Bass 2004: 386, 406).

Diese beiden Legitimationsbedingungen werfen jedoch in der Empirie erhebliche Probleme auf. Die moralphilosophisch begründbare Pflicht verlangt eine risikofreudige, kostenblinde Intervention mit langem Atem. Demgegenüber sind demokratische Öffentlichkeiten jedoch opfersensibel, risikoscheu und kostenbewusst. Die Bürger und Wähler eines demokratischen Interventionsstaats tendieren deshalb dazu, lang anhaltende Okkupationen dann abzulehnen, wenn die Kosten an eigenen Ressourcen und Leben hoch sind.[21] Eine Regierung, die sich diesen Präferenzen verweigert, läuft Gefahr, abgewählt zu werden. Insofern gibt es in Demokratien eine institutionell eingebaute Schranke ihrer Interventionsfähigkeit. Natürlich vermag dieses „reale Sein” nicht die moralische Norm des Sollens zu desavouieren. Aber rationale demokratische Regierungen müssen diese Beschränkungen bei jeder Interventionsentscheidung a priori ins Kalkül ziehen.

IV.2. Ius in bello

Wie im Völkerrecht sind auch in der politischen Ethik zwei Bedingungen für das „Recht im Kriege” kategorisch: die Trennung der Kombattanten von Nichtkombattanten und die Verhältnismäßigkeit der Mittel (Walzer 2000: 127ffl. Dieses Prinzip ist normativ ebenso fraglos konsentiert, wie es de facto ignoriert wird. Die offensichtlichste Übertretung geschieht bei der absichtsvollen oder den auch im Zeitalter der Hightech-Kriege unvermeidbaren „Kollateraltötungen” von Zivilisten. Die dem Recht eigene binäre Unterscheidung von Recht und Unrecht hilft nur bedingt bei der Klärung der Frage, ob eine humanitäre Intervention insgesamt deshalb unzulässig ist, weil das ius in bello verletzt wurde. Die Rechtsnorm, dass kein Unschuldiger getötet werden darf, ist zweifelsfrei und muss es bleiben. Sie darf als Norm nicht angetastet werden. Wird die Norm aber zu einem absoluten Gebot in jeder Situation erhoben, so führt sie zu einem faktischen Handlungsverbot für jegliche humanitäre Intervention. Ein solcher Rechtsabsolutismus würde sich, dem verantwortungsarmen Gesinnungspazifismus nicht unähnlich, der moralischen Pflicht entziehen, Massenmord und Massenvertreibung zu unterbinden.

Utilitaristen argumentieren anders. Sie erliegen der Versuchung, Menschenleben aufzurechnen: Die Kollateraltötung von hunderten Zivilisten ist hinzunehmen, um Hunderttausende zu retten. Dies würde für die Bombardierung Serbiens im Kosovokrieg ebenso gelten, wie es auch die gezielte Bombardierung Bagdads im zweiten Irakkrieg legitimieren könnte. Überzeugt uns das? Ich glaube nicht. Machiavellis machttaktisches Rezept „Wo die Tat anschuldigt, entschuldigt das Ergebnis”, lässt sich auch als humanitaristisch-utilitaristisch gewendete Maxime kaum legitimieren.

Gibt es einen Mittelweg zwischen dem „Absolutismus der Theorie der Rechte” und der „radikalen Flexibilität des Utilitarismus” (Walzer 2003: 64)? Michael Walzer versucht einen solchen zu beschreiten. „Wie können wir”, schreibt er, „mit unseren Prinzipien und Verboten danebenstehen und zuschauen, wie die moralische Welt zerstört wird, in der diese Prinzipien und Verbote ihren Halt haben? Wie können wir, die Gegner des Mordes, uns nicht dem Massenmord entgegenstellen — selbst wenn der Wider-stand verlangt, dass wir … schmutzige Hände bekommen” (ibid: 66). Walzer nennt solche Situationen den „äußersten Notfall”, einen Begriff, den er Winston Churchill entliehen hat.

„Äußerste Notfälle” sind Situationen, in denen die drohende Katastrophe die Fundamente der Menschheit bedroht und die Moral selbst entwertet; Situationen, in denen unmoralisches Handeln unumgänglich ist, auch wenn es die Tötung Unschuldiger ein-schließt. Der Holocaust wäre ein solcher Notfall gewesen. Walzer (2003) und Rawls (2002) argumentieren übrigens auch, dass die Bombardierung deutscher Städte bis 1941 zwar nicht gerechtfertigt, aber moralisch doch hingenommen werden konnte, solange ein Sieg des die moralischen Grundfeste der Zivilisation auflcündigenden Naziregimes nicht ausgeschlossen werden konnte. Die Bombardierung deutscher Städte 1944 und 1945 am Ende eines schon entschiedenen Krieges seien jedoch weder zu rechtfertigen noch moralisch hinzunehmen.

Abzulehnen ist, und ich folge hier Walzer, auch die Art der Kriegsführung im Kosovo und im Irak. Eine für die Interventionsmacht „risikolose Kriegsführung”, nämlich aus großer Höhe Bomben abzuwerfen und Kollateraltötungen hinzunehmen, um die eigenen Soldaten zu schonen, ist politisch erklärbar, moralisch aber weder mit Walzer noch mit dem ius in bello zu vereinbaren. Aus dem Kosovo wissen wir zudem, dass der Luftkrieg noch einmal zu einer Verschärfung der serbischen Massaker und Vertreibungen geführt hat. Opfer, die ursächlich zweifellos das Milosevic-Regime zu verantworten hat. Die Art der NATO-Kriegsführung hat jedoch die Opferzahl in die Höhe getrieben.
Dies ist die Form einer humanitären Intervention, die ihren gerechten Interventionsgrund zu desavouieren droht.

IV.3. Ius post bellum

Humanitäre Interventionen verlangen nach einem anderen Ende als Verteidigungskriege. Das ius ad bellum muss enger an das ius post bellum gebunden werden. Dies hat Folgen. Folgen insbesondere für die Pflichten derer, die intervenieren, aber auch für die internationale Gemeinschaft insgesamt. Und hier kommt die Demokratie wieder ins Spiel. Anders als das Völkerrecht sehe ich erzwungene Regimewechsel hin zu Rechtsstaat und Demokratie nach einer humanitären Intervention nicht nur als zulässig, sondern auch als geboten an. Denn das Recht zum Kriege, nämlich die Unterbindung schwerster Verbrechen gegen die Menschlichkeit, bedarf zu seiner vollen Rechtfertigung der Ergänzung durch das Recht nach dem Kriege. Dies ist vor allem die Verpflichtung der Interventionsmächte, den Kriegseintrittsgrund, das heißt die Menschenrechtsverletzungen, nachhaltig zu verhindern. Dies geschieht, wie wir aus den vorgetragenen empirischen Erkenntnissen der Kriegs- und Demokratieforschung wissen, am besten, wenn Rechtsstaat und Demokratie etabliert werden. Es gibt bei humanitären Interventionen eine normativ wie logisch unlösbare Kopplung des ius ad an das ius post bellum[22]. Humanitäre Interventionen müssen durch demokratische Interventionen ergänzt und damit zu ihrem Ende gebracht werden (Keohane 2003: 275ff). Hybride Regime erfüllen diesen Zweck nicht. Denn gerade bei ihnen ist, wie gezeigt, die Kriegs- und Gewaltneigung am größten.

Diese Maxime würde vom geltenden Völkerrecht nicht gedeckt werden. Auch der Mainstream der Theorie des gerechten Krieges würde dies als einen zu tiefen Eingriff in die nationale Souveränität oder das Selbstbestimmungsrecht der Völker ablehnen. Präzise, aber ebenfalls zurückhaltend, nennt Brian Orend (2000: 217-263) fünf Bedingungen für ein moralisches ius post bellum:(1) eine Beendigung des Krieges, wenn seine Ziele erreicht sind; (2) rechte Absicht, das heißt vor allem keine Revanche; (3) Koop eration mit einer legitimierten Autorität des Landes, die zumindest die Menschenrechte respektiert; (4) keine Kollektivbestrafung und (5) die Verhältnismäßigkeit der Mittel.

Von Rawls bis Walzer gilt das Gebot: Siegermächte sollten so schnell wie möglich das Land verlassen. Das Recht auf politische Selbstbestimmung der besiegten Nation gebietet dies. Deshalb sei es die Unterstützungspflicht der Sieger gegenüber den Besiegten, „dass die belasteten Gesellschaften ihre eigenen Angelegenheiten in vernünftiger und rationaler Weise selbst regeln können und dass sie schließlich einer Gesellschaft wohlgeordneter Völker beitreten” (Rawls 2002: 137). Dem kann schwerlich widersprochen werden. Indes, Rawls‘ und Orends Ausführungen genügen nicht. Denn was ist, wenn es ein solches Demos gar nicht gibt, sondern nur Völker, Ethnien, Religionsgemeinschaften, also nur Fragmente eines Staatsvolkes, die untereinander zutiefst verfeindet sind und ohne die Besatzung durch fremde Truppen rasch in einen Bürgerkrieg verfielen? Was ist, wenn die herrschende Kultur eines Landes zur massiven Unterdrückung von Minderheitsethnien, Religionsgemeinschaften oder Frauen tendieren? Darf man die Gesellschaft dann auch nicht, wie Rawls sagt, „rekonstruieren”? War „Re-education” für das nach nazistische Deutschland angemessen, während die externe Einmischung in kulturell imprägnierte Unterdrückung anderer Länder oder Zivilisationskreise illegitim wäre? Welches wären dann die Argumente?

Nach Walzer, Rawls und anderen ist ein extern erzwungener Regimewandel für eine „normale” Diktatur nicht legitim. Ausnahmen bilden nur Genozidstaaten (Walzer 2000: 107). Hier wird die Neuordnung der Politik und gegebenenfalls sogar der Gesellschaft als ein legitimer Akt einer humanitären Intervention angesehen. So hält Walzer die extern erzwungene und beaufsichtigte Demokratisierung Deutschlands zwar für gerecht-fertigt, jene Japans nach 1945 jedoch nicht. Auch wenn die Grausamkeiten der japanischen Besatzungsmacht in Nanjing (1937/38) nicht mit dem mörderischen Irrsinn des Holocaust gleichgesetzt werden können, waren die barbarischen Massaker der Japaner an den Chinesen ebenfalls jenseits der begreifbaren Vernunft. Überhaupt verfehlt die fast alleinige Kopplung der legitimen Neuordnung eines politischen Systems an die Grausamkeiten des Gewaltregimes zuvor den eigentlichen Punkt: nämlich die Verhinderung zukünftiger Verbrechen gegen die Menschlichkeit, des Ausbruchs mörderischer Bürgerkriege und die Aussicht, eine friedliche Gesellschaft und ein faires politisches System zu hinterlassen. Das ius post bellum so verstanden, ist integraler Bestandteil gerechter Legitimationsgründe für den Krieg (Bass 2004: 412). Da demokratische Gesellschaften und abwählbare Regierungen häufig solche langfristigen Kosten scheuen, wird durch das Kriterium des ius post bellum die Schwelle für gerechte Kriege gehoben und deren Zahl gesenkt. Ich will diese Überlegungen abschließend am Beispiel des Irakkrieges diskutieren.

V. Conclusio

Der offizielle Kriegsgrund der USA, die Massenvernichtungswaffen im Irak, erwies sich als Selbsttäuschung, wenn nicht, wofür vieles spricht, er von Anbeginn an als arg-listige Täuschung der Welt durch deren Hegemonialmacht angelegt war. Falls es einen ethisch haltbaren Grund für den zweiten Irakkrieg gegeben hat, dann den, dass Saddam Hussein einer der blutrünstigsten Diktatoren des ausgehenden 20. Jahrhunderts gewesen ist und zukünftige Opfer vermieden werden sollen. 400000 Bürger Iraks wurden nach Schätzungen von Amnesty International von seinem Regime ermordet: Kurden, Schiiten, politische wie persönliche Feinde. Rund 1 Million Tote sind in dem — von den USA unterstützten — Angriff der Truppen Saddams auf den Iran zu beklagen. Dies wiegt schwer. Allerdings könnte man einwenden, dass dies die Vergangenheit war und Saddams Repressionsmöglichkeiten nach dem Massaker an den schiitischen Marsch-Arabern (1991) aus der Luft kontrolliert und damit eingeschränkt wurden. Dennoch musste befürchtet werden, dass jede Lockerung der Kontrolle dem Regime erneut die Möglichkeiten zu Repression, Folter und — wenn politisch opportun — auch Massenmord gegeben hätte. Eine Lockerung dieses Luftkontrollregime hätte das ius post bellum nach dem ersten Golfkrieg verletzt.

Das ius ad bellum bleibt aus der Perspektive der Theorie des gerechten Krieges für den Angriff auf den Irak umstritten. Das ius in bello wurde jedoch eindeutig durch die Form der Bombardements verletzt. Dies entbindet jedoch nicht, über die Situation nach dem Kriege nachzudenken. Nicht zuletzt auch, weil der Irakkrieg als paradigmatischer Fall für die Pflichten der Sieger zu einer „gerechten Besatzung” nach einer humanitären Intervention dienen kann.

Meine These lautet: Ein frühzeitiger Abzug der Amerikaner, Briten und der symbolischen Reste der Kriegskoalition wäre eine flagrante Verletzung der Nachkriegspflichten der Siegermächte. Irak ist ein tief gespaltenes Land. Kurden misstrauen den Arabern, Schiiten den Sunniten, Gemäßigte den Radikalen, Klerikale den Säkularen, Anhänger des Baath-Regimes allen anderen. Die Regimeverbrechen der Vergangenheit, die vor allem von Sunniten begangen wurden, prädestinieren nun ihre gesamte Volksgruppe als Revancheziel von Diskriminierung und Repression. Die Kurden haben längst einen Parastaat gebildet. Alle drei (nach Jellinek) fundamentalen Elemente eines Staates sind im heutigen Irak umstritten: Staatsvolk, Staatsgebiet und Staatsmacht. Die Durchsetzung des Gewaltmonopols, des Beginns jeglicher Staatlichkeit, liegen auch sechs Jahre nach Beginn des Krieges in weiter Ferne. Das Gleiche gilt für die Nationenbildung. Insofern war die Redemokratisierung Deutschlands nach 1945 fast ein Kinderspiel. Im Irak droht ohne ein treuhänderisches Protektorat eher der Hobbes’sche Naturzustand, als dass wir auf Rawls‘ Perspektive der „well-ordered people” hoffen dürfen. Ein Rückzug der Amerikaner würde nicht endlich einen ungerechten Krieg beenden. Er würde im Gegenteil einen kaum gerechtfertigten Krieg nur noch ungerechter machen. Wenn es überhaupt noch einen humanitären Sinn jenseits des Sturzes einer menschenrechtsverletzenden Diktatur gibt, dann jenen, den Irak nicht den schiitischen und sunnitischen Bürgerkriegsparteien zu überlassen. Diese These gründet sich auch auf die empirisch robuste Erkenntnis von Mansfield und Snyder (2002: 334), dass politische Regime in ihrer Demokratisierungsphase insbesondere dann kriegsanfällig sind, wenn die zentralen staatlichen Institutionen schwach sind. Der Irak erscheint dafür wie ein Musterbeispiel.

Allerdings bedarf es, wie stets nach humanitären Interventionen, einer neutralen Besatzungsmacht, eines „moralischen Agenten”, wie Walzer formuliert. Dieser können die USA nicht mehr sein. Ohne die Stärke und Einsatzbereitschaft der US-Armee ist aber auch das Ausbrechen eines möglichen Bürgerkriegs kaum zu vermeiden. Die USA, die ja von Anfang an nur auf begrenzte Akzeptanz, wenn nicht offene kulturelle und politische Feindseligkeit stießen, haben nach Folter, Guantanamo und den sexuellen Demütigungen von Abu Ghraib vollends ihre Rolle als „moral agent” verloren. Das ist das Dilemma der gegenwärtigen Situation. Die USA müssen erleben, wie die letzten Verbündeten sie im Nachkriegsirak alleine lassen. Es rächt sich, dass man nicht eine feste multilaterale Allianz auf Fakten (Massaker,Menschenrechtsverletzungen) aufzubauen versucht hat, sondern den Popanz eines den Weltfrieden mit Massenvernichtungswaffen bedrohenden Saddam Hussein aufgebaut hat. Allerdings dürften auch dann Deutschland und Frankreich der Allianz nicht beigetreten sein. Für ein erfolgreiches Bündnis einer humanitär-demokratischen Intervention hätten die USA nicht imperial diktieren und die (meisten) Europäer nicht bequem abseits stehen dürfen [23] Arabische und islamische Staaten hätten überzeugt werden müssen, beim multilateralen Aufbau des Landes mitzuhelfen. Nur dann hätte aus der feindlichen US-Okkupation eine multilaterale treuhänderische Besatzung werden können. Die treuhänderische Besatzung hätte auf eine faire, ethnisch-religiöse Verfassung und ihre Umsetzung drängen müssen. Erst dann hätte es die Chance einer nachhaltigen Demokratisierung gegeben.

Das klingt wie die Quadratur des Kreises, was es sechs Jahre nach der Invasion auch geworden ist. Dies weist nicht nur auf viele Fehler hin, die vor allen Dingen von der Hauptinterventionsmacht, den USA, begangen wurden, sondern auch auf die Verletzung einer der kategorialen Bedingungen für einen gerechten Krieg hin — nämlich der Erfolgswahrscheinlichkeit der Intervention. Ist diese nicht gegeben, sind Kriege sowohl nach der klassischen Lehre des bellum justum wie der modernen Theorie gerechter Kriege nicht zu rechtfertigen. Dies mag Pazifisten wie Realisten gleichermaßen beruhigen. Eine weiße Weste werden sie sich dennoch nicht umhängen können. Überzeugend schreibt Höffe im Grundsatz (Höffe 2000: 169). „Nothilfe ist eine rechtsmoralisch unstrittige Praxis; unterlassene Nothilfe ist kein Ausdruck überlegener Moral”, wie interventionsablehnende Pazifisten sich selbst und ihrer Umwelt suggerieren, „sondern entweder das Eingeständnis fehlenden Könnens … oder aber der Ausdruck fehlenden Willens”. Man „drückt sich” vor der moralischen Verantwortung und belässt es bei wohlfeilen Resolutionen der Betroffenheit und Empörung.

Nicht nur Walzers Moralphilosophie des gerechten Krieges oder I-löffes Eintreten für die humanitäre Nothilfe, sondern Goethes beißende Kritik an den philisterhaften Spießern seiner Zeit kann auch heute noch gegenüber Realisten, Pazifisten und national-isolationistischen Egoisten Geltung beanspruchen — denn „nichts Bessers weiß ich mir an Sonn- und Feiertagen als ein Gespräch von Krieg und Kriegsgeschrei, wenn hinten, weit, in der Türkei die Völker aufeinander schlagen. Man steht am Fenster, trinkt sein Gläschen aus und sieht den Fluss hinab die bunten Schiffe gleiten; dann kehrt man abends froh nach Haus und segnet Fried und Friedenszeiten. …..Herr Nachbar, ja! so lass ich’s auch geschehn: sie mögen sich die Köpfe spalten, mag alles durcheinandergehn; doch nur zu Hause bleib’s beim alten” (Faust I, „Vor dem Tor“).

* Der Beitrag ist in einer früheren englischen Version erschienen in: Merkel, Wolfgang/Grimm, Sonja (eds.) (2008): War and Democratization. Legality, Legitimacy and Effectiveness, London/New York: 31-52.

[1] Eine rühmliche Ausnahme stellen Mansfield/Snyder (2002) dar.

[2] Dies umso mehr, als es sich in den vergangenen drei Jahrzehnten häufiger um inner- als um zwischenstaatliche Kriege handelte. Sie sind viel eher aus der politischen Regimeforschung als mit den Theorien der Internationalen Beziehungen zu verstehen.

[3] Vgl. die indischen Interventioilen in Pakistan 1965/66, 1971/72, 1981, 1984-1987.

[4] Doyle (1997) argumentiert, dass es vor allem die Tatsache ist, dass Demokratien grundsätzlich Demokratien vertrauen, nicht jedoch Autokratien. Kriege zwischen Demokratien sind unwahrscheinlich, Kriege zwischen Demokratien und Diktaturen jedoch nicht.

[5] Ein besonderes Beispiel für das unterkomplexe Verständnis von Demokratie bietet Sebastian Rosa-to (2003: 589-590), der auf inkonsistenten Quellen basierend kurzerhand Großbritannien im 19. Jahrhundert, Belgien am Ende des 19. Jahrhunderts, Iran 1953, Indonesien 1957 und Nicaragua 1984 zu Demokratien erklärte.

[6] Gleichwohl begründeten sowohl Wilson als auch Roosevelt den Eintritt der USA in die beiden Weltkriege vor allem damit, Demokratie verteidigen zu wollen.

[7] Zu den Fällen Somalia, Haiti, Bosnien, Afghanistan vgl. Zangl/Zürn (2003: 224-245).

[8] Dass auch dies noch längst keine Legitimation für „demokratische Angriffskriege” ist, wird im weiteren Verlauf meiner Argumentation deutlich.

[9] Auch deshalb ist der rasche Blick auf die Demokratie Jahreswerte von Polity IV und Freedom House unzureichend, weil der Index häufig nichts über den Zeitverlauf der Demokratisierung enthüllt.

[10] Die Okkupation Zyperns 1973 durch die griechischen Obristen und der Falklandkrieg der argentinischen Generäle 1982 verdeutlichen das existenzielle Risiko solcher außenpolitischen Legitiinationsstrategien. Die Balkankriege in den 1990er Jahren und die religiös sektiererischen Machtkonflikte im Irak zeigen die Gefahr primordialer Mobilisierungen.

[11] Dies gilt auch nach dem Sturz der Diktaturen in Tunesien und Ägypten sowie den Protestaktionen in anderen arabischen Staaten.

[12] „Demokratischer Angriffskrieg” soll hier heißen: Kriege von Demokratien mit dem Ziel begonnen, die angegriffenen Autokratien zu demokratisieren.

[13] Zit. nach Preuß in Merkel (2000: 118).

[14] Dennoch kommt Reinhard Merkel zu dem Urteil, dass im konkreten Fall des Kosovo-Krieges die militärische Intervention der NATO völkerrechtlich illegal und rechtsethisch illegitim war. Zur Begründung siehe Merkel (2000: 66-98).

[15] Die rund eine Million Toten nicht mitgerechnet, die infolge von Saddams völkerrechtlich illegalen Angriff im Irak-Iran-Krieg beklagt werden.

[16] Dies gilt in erster Linie für China, aber auch für Russland und bisweilen selbst für die Demokratie USA.

[17] Ich benütze dabei die nicht nur im Recht, sondern auch in der politischen Ethik und Moralphilosophie gebräuchlichen Termini des „ius”.

[18] Diese Position wird insbesondere unter den Positivisten des Völkerrechts nicht anerkannt. Staatliche Souveränität wird so zum sich selbst genügenden Selbstzweck. Auch massenmörderische totalitäre Regime verlieren in dieser übersichtlichen positivistischen Welt nicht ihre staatliche Souveränität.

[19] Vergleiche auch das Memorandum von sechzig amerikanischen Intellektuellen von Huntington über Fukuyama bis hin zu Rorty, Walzer und Etzioni, in dem sie sich im Extremfall für die Verteidigung universeller (negativer) Menschenrechte auch mit Waffengewalt aussprechen (Huntington et al. 2002). Anders der „Offene Brief‘ von deutschen Intellektuellen der „zweiten Reihe”, die dies am Beispiel des Irakkrieges ablehnen.

[20] Zum ethischen Problem der „dirty hands” siehe u. a. Sutherland (1995), Walzer (1973).

[21] Dies ist spätestens ab 2006 die Situation in den USA, nachdem die Opferzahl der Amerikaner während der Besatzung im Irak anstiegen; a forteriori war dieser demokratische Öffentlichkeitsmechanismus in den letzten Jahren des Vietnamkrieges zu beobachten.

[22] Walzer (2000: 123): „The theory of ends in war is shaped by the same rights that justify the fighting in the first place.”

[23] Allein die Briten unter Tony Blair stellten ein nennenswertes Kontingent. Italien und Polen wären gerne mit symbolischen Truppenstärken auf der Siegerseite gestanden. Der spanische Ministerpräisident Aznar wollte insbesondere seine rechtskonservative Gesinnungstreue gegenüber der Bush-Administration unter Beweis stellen.

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Der Beitrag Demokratie „durch” Krieg? * erschien zuerst auf Humanistische Union.

Aus: vorgänge Nr.174, (Heft 2/2006), S.39-51

Es gibt keinen europäischen Wohlfahrtsstaat, zumindest nicht im Singular. Wer vom „Europäischen Sozialmodell“ in der Europäischen Union reden will, sollte immer den Plural verwenden. Denn die Sprache von dem europäischen Wohlfahrtsstaat oder dem europäischen Sozialmodell1 ist politisch und als solche von taktischen Abgrenzungsversuchen  meist gegen den angloamerikanischen Kapitalismus  inspiriert. Analytisch ist die Sprache von „dem“ europäischen Wohlfahrtsstaat falsch. Dies wissen wir mit einiger konzeptioneller und statistischer Klarheit spätestens seit Gøsta Esping- Andersens berühmter Studie „The Three Worlds of Welfare Capitalism“ aus dem Jahre 1990.
Das Zugeständnis und Wissen, dass es unterschiedliche Typen von Sozialstaaten gibt, hat nicht nur den Vorteil diagnostischer Präzision, sondern auch jenen einer höheren prognostischen Kapazität. Handlungsorientiert gesprochen, signalisiert er eine höhere Bereitschaft, aus den eigenen wie aus anderen Erfahrungen im Vergleich zu lernen (benchmarking) und gegebenenfalls in Reformpläne umzusetzen. Und – Reformen sind notwendig, wollen die europäischen Wohlfahrtsstaaten solch zentrale Herausforderungen bewältigen, wie die demographischen Veränderungen, die Wirtschaftsverträglichkeit sozialstaatlicher Sicherungen, die Finanzierbarkeit des Sozialstaats sowie die Sicherung einer hinreichenden Fairness und Kohäsion in ihren entwickelten demokratischen Gesellschaften.
Schaut man sich die Wohlfahrtstaaten in der Europäischen Union in dieser Absicht an, so lassen sich zunächst mit Esping- Andersen drei Typen von Wohlfahrtsstaaten unterscheiden:
· der liberale Wohlfahrtsstaat, wie er prototypisch von Großbritannien vertreten wird, dessen Merkmale sich aber zunehmend auch in den Niederlanden finden lassen;
· der konservative Wohlfahrtsstaat, wie er vor allem in Deutschland und Frankreich, aber auch in Österreich, Belgien und Italien zu finden ist;
· der sozialdemokratische Wohlfahrtstaat, für den die skandinavischen Länder Dänemark, Norwegen, Schweden und seit einigen Jahren auch Finnland stehen.
Andere fügten später den mediterranen oder nach 1990 den osteuropäischen Wohlfahrtsstaatstypus hinzu. Die beiden letztgenannten sind jedoch klare Mischtypen. Dies könnte in näherer Zukunft anders sein, wenn man die osteuropäischen Tendenzen zur Marginalisierung der Steuer- und Sozialstaatlichkeit in die Zukunft extrapolieren will. Für die Gegenwart erscheint es mir empirisch gesicherter, es bei den drei klassischen Wohlfahrtsstaatstypen zu belassen

Die Performanz der Wirtschafts- und Wohlfahrts­re­gime

Für die Beurteilung der Wohlfahrtsstaaten und den Erfolg von Reformpolitik ist ihre Performanz auf drei zentralen Politikfeldern entscheidend, die in einem besonders engen funktionalem Zusammenhang mit ihrer Struktur stehen. Diese Politikfelder sind: Fiskalpolitik, Beschäftigungspolitik, Sozialpolitik.
Anhand dieser Politikfelder wurden sechs Länder (Großbritannien und die Niederlande, Deutschland und Frankreich sowie Dänemark und Schweden) hinsichtlich der gezeigten Reformfähigkeit als auch des dadurch erreichten Status untersucht.2 Die Untersuchungsperiode beginnt in der Mitte der 1990er Jahre und endet mit dem Jahr 2004.

Die Fiskal­po­litik

Vergleicht man die Fiskalpolitik der sechs Länder hinsichtlich ihrer Veränderung als auch ihres aktuellen Standes, so schneiden Schweden und Dänemark am besten ab. Beide Länder haben erfolgreich ihr Budget konsolidiert, indem sie die Ausgaben begrenzten, aber gleichzeitig die Steuereinnahmen auf ihrem hohen Niveau beließen. Sie reduzierten allerdings die Körperschaftsteuern, um die Kapitalflucht zu stoppen, die Anfang der 1990er Jahre insbesondere in Schweden enorme Probleme bereitet hatte. Großbritannien und die Niederlande rangieren im Mittelfeld. Beide Länder reduzierten erfolgreich die Staatsschulden und Haushaltsdefizite, indem sie die Ausgaben begrenzten und die Arbeitslosigkeit verringerten. Deutschland und Frankreich sind die Verlierer in diesem fiskalpolitischen Vergleich. Beide Länder schafften es nicht, ihre Ausgaben zu zügeln und ökonomisches Wachstum durch Steuerreformen zu stimulieren. Vor allem die Reduktion der Einkommens- und Körperschaftsteuer in Deutschland verfehlte das proklamierte Ziel eines Wachstums der Investitionen, des Konsums und der Wirtschaft. Die Steuersenkungspolitik von Rot-Grün war zudem weder wirtschaftlich erfolgreich noch sozialdemokratisch. Die Politik gezielter Steuererhöhungen der sozialistischen Linkskoalitionen war in Frankreich hinsichtlich der Steuereinnahmen und der Minderung des Haushaltsdefizits zwar gleichfalls erfolglos, wies aber zumindest keine solch vergleichbare unsoziale Schlagseite auf wie in Deutschland.

Abbildung 1: Performanz in der Fiskalpolitik

Anmerkung für Abb. 1-4: Für die Standardisierung des Status wurden die länderspezifischen prozentualen Abweichungen bei jeweils zwei Indikatoren in den Politikfeldern vom arithmetischen Mittel der sechs Länder errechnet. Für die Fiskalpolitik waren dies die Staatsverschuldung und das strukturelle Haushaltsdefizit, für die Beschäftigungspolitik die beschäftigungs- und die Arbeitslosenquote und für die Sozialpolitik die preisbereinigten Pro-Kopf-Sozialausgaben und die Veränderungsquote der Armutsgefährdung vor und nach sozialen Transfers. Für den Veränderungsindikator wurde jeweils die Prozentpunkt- Veränderung von Untersuchungsbeginn (1977) bis Untersuchungsende (2004/5) der beiden Indikatoren verwendet. Die Ergebnisse wurden in Relation zum maximalen Wert auf einer Skala von -100 bis +100 normiert. Für die oben abgebildete Gesamtbilanz wurde dann die Summe der länderspezifischen Status- und Veränderungswerte errechnet. Positive Werte bedeuten niedrigere Schulden bzw. Defizite, niedrigere Arbeitslosenquoten bzw. höhere Beschäftigungsquoten und höhere Schulden bzw. Defizite, höhere Arbeitslosenquoten und niedrigere Erwerbsquoten und niedrigere Sozialausgaben.
Quelle: Eigene Berechnungen auf der Grundlage von Eurostat und Daten der OECD.

Die Arbeits­markt­po­litik

Betrachtet man die durchschnittlichen Veränderungen der letzten Jahre als auch den aktuellen Status (meist die Jahre 2003/4), so sind bei der Bewältigung des Beschäftigungsproblems die Niederlande bis zu jenem Zeitpunkt die Erfolgreichsten gewesen. Vor allem die Schaffung von Teilzeitjobs für Frauen und Migranten trug zu einer steigenden Beschäftigungs- und sinkenden Arbeitslosenrate bei.3 Wie erwartet folgen die beiden skandinavischen Staaten und Großbritannien. Die schlechteste Vorstellung bietet erneut Deutschland, dicht gefolgt von Frankreich. Dieses Gesamtbild ist eine Reproduktion dessen, was der Vergleich bereits in der Fiskalpolitik ergeben hat. In der Arbeitsmarktpolitik wiegt dieses Politikversagen für sozialdemokratische Regierungen jedoch ungleich schwerer, da hier programmatische Kernziele der Sozialdemokratie verfehlt werden und vornehmlich die unteren Schichten der sozialdemokratischen Wähler von Arbeitslosigkeit betroffen sind. Auch die niedrigen Frauenerwerbsquoten in Deutschland und mit Abschwächung auch in Frankreich lassen sich nicht mit den gesellschaftlichen Emanzipationszielen der Gleichberechtigung in Deckung bringen.

Abbildung 2: Performanz in der Beschäftigungspolitik im Vergleich

Die Sozial­po­litik

Als Indikatoren zum Vergleich der Sozialpolitiken wurden die Sozialausgaben pro Kopf der Bevölkerung und die Veränderung des Armutsrisikos durch Sozialtransfer mit einbezogen. Gemessen daran hat Großbritannien im Jahr 2001 den letzten Rang beibehalten, obgleich dort die größten positiven Veränderungen in den letzten Jahren zu verzeichnen waren. Zwar hat New Labour die Sozialausgaben angehoben und das Armutsrisiko für bestimmte Zielgruppen moderat gesenkt, doch reichte das nicht, um zu dem Niveau Kontinentaleuropas aufzuschließen, ganz zu schweigen von Skandinavien. 

Abbildung 3: Performanz in der Sozialpolitik im Vergleich

Da Dänemark und Schweden bereits zu Beginn des Untersuchungszeitraumes eine extrem gute Position einnahmen, ist es ihnen nicht gelungen, diese noch weiter zu verbessern. Entgegen der landläufigen Annahme ist die sozialpolitische Bilanz Frankreichs keineswegs besonders positiv, allerdings ist sie wesentlich besser als die britische.
Fasst man die Ergebnisse in den drei Politikfeldern der Fiskal-, Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik in einem Gesamtranking zusammen, rangieren die skandinavischen Länder erneut an der Spitze, Frankreich und Deutschland am unteren Ende. Eine Ausnahme bildet die Sozialpolitik. Selbst nach neun Jahren Regierung ist es New Labour nicht gelungen, die in den neoliberalen Jahren der Thatcher-Politik (1979-1997) entstandene Lücke zu den anderen fünf Ländern zu schließen. Dieses Gesamtbild hat sich bis 2005 nicht wesentlich verändert, obgleich Deutschlands Position sich in den letzten drei Jahren vor allem aufgrund einer gestiegenen Armutsrate, bedingt durch gestiegene Arbeitslosigkeit und die Verfestigung von Langzeitarbeitslosigkeit, weiter verschlechtert hat. Auch das ist für die rot-grüne Regierungskoalition ein besonders problematisches Politikergebnis, da beide Parteien programmatisch der Armutsvermeidung eine höhere Präferenz geben, als dies bei der CDU/CSU oder FDP der Fall ist (Abb. 4)

Abbildung 4: Gesamtperformanz sozialdemokratischer Regierungen im Vergleich

Die Gerech­tig­keits­bi­lanz

Die schlechte wirtschaftspolitische Bilanz hatte negative Folgen für die Gerechtigkeitsbilanz. Die bisweilen vertretene Position, man könne Schwächen in der ökonomischen Performanz hinnehmen, wenn man nur die soziale Kohäsion, Fairness und soziale Gerechtigkeit sichere, ist eine Illusion.
Wachstumsschwächen und eine schlechte beschäftigungspolitische Bilanz schlagen sich spätestens mittelfristig auf die Verteilungsrelationen in einer Gesellschaft nieder. Betrachtet man soziale Gerechtigkeit als ein Konstrukt von fünf wesentlichen Dimensionen4, nämlich Armutsquoten, Bildungschancen, Inklusion in den Arbeitsmarkt, Soziale Sicherung und Einkommensverteilung, ergibt sich eine Rangfolge, die an der Spitze der wirtschaftspolitischen Performanz gleicht, aber am Ende des Rankings eine signifikante Veränderung zeigt.
Dänemark und Schweden führen erneut die Rangfolge an, die Niederlande befinden sich in der Mitte und Frankreich rückt nach vorn. Deutschland befindet sich erneut auf dem vorletzten Platz. Allerdings liefert das Schlusslicht der Gerechtigkeitsbilanz Großbritannien den empirischen Beleg, dass eine gute wirtschafts- und beschäftigungspolitische Bilanz alleine keineswegs automatisch auch soziale Gerechtigkeit produziert. Die hohen Armutsquoten, Kinderarmut, Haushalte ohne Erwerbstätigkeit, „working poors“ unter Immigranten und alleinerziehenden Eltern (v. a. Frauen) zeigen, dass auch eine moderate Variante des angelsächsischen Liberalkapitalismus, wie die britische, tiefe Schatten auf die Gerechtigkeitsbilanz einer Gesellschaft wirft. Trotz sichtbarer Verbesserungen in den neun Regierungsjahren von New Labour hat sich die schlechte Position des Vereinigten Königreichs im internationalen Gerechtigkeitsvergleich nicht verbessert.

Abbildung 5: Index sozialer Gerechtigkeit (z-scores, gewichtet, Durchschnittswerte 1995  2005)

Quelle: Eigene Berechnungen auf der Grundlage von Eurostat und Daten der OECD.

Die Zukunfts­fes­tig­keit der Sozial­staaten

Die Bilanz der Vergangenheit für die sechs Länder, die ich paradigmatisch für die drei Wohlfahrtstypen vorgestellt habe, ist klar. Die skandinavischen Länder führen in jeder Hinsicht, gefolgt von den Niederlanden und Großbritannien. Deutschland und Frankreich bilden die Schlusslichter. Die gemeinsame Herausforderung der Globalisierung und Europäisierung hat also weder zu einer Konvergenz der Politiken noch der Politikergebnisse geführt. Die Fähigkeit, neue Herausforderungen anzunehmen, divergierte stark zwischen den sechs Ländern. Dies ist ein weiteres starkes empirisches Argument, das gegen die simplifizierende These der Neoliberalen und Postmarxisten spricht, die Globalisierung habe die Handlungsspielräume der nationalstaatlichen Regierungen so verengt, dass in Zukunft eine marktdiktierte Konvergenz der Wirtschafts- und Sozialpolitiken zu erhoffen (Neoliberale) oder zu befürchten (strukturkonservative Postmarxisten) sei.
Man könnte nun argumentieren, diese Politikergebnisse spiegeln nur die Entwicklung der letzten Dekade wider. Solche Erfahrungen lassen sich nicht einfach in die Zukunft extrapolieren. Um diese Frage zu prüfen, soll im Folgenden die Zukunftsfestigkeit der europäischen Wohlfahrtsstaaten daran gemessen werden, wie sie drei große Herausforderungen meistern können. Dazu soll nicht mit empirischen Ergebnissen, sondern mit den Strukturen, Verfahren, Organisationsformen, kurz, mit den Stärken und Schwächen der Wohlfahrtsstaatstypen argumentiert werden. Die Prüfsteine sind:
· die demographische Herausforderung;
· die Finanzierbarkeit des Wohlfahrtsstaats;
· die Herstellung von sozialer Kohäsion und Fairness.

Das liberale Wohlfahrts­re­gime

Der britische Wohlfahrtsstaat verfügt im Vergleich der OECD-Staaten über ein mittleres Finanzvolumen.5 Die Sozialausgaben Großbritanniens beliefen sich 2001 auf 21,8 Prozent des Bruttosozialprodukts (BSP). Beträchtliche Bereiche dieser Ausgaben werden wie der Nationale Gesundheitsdienst (NHS) aus allgemeinen Steuern und nicht über Sozialversicherungsbeiträge und Lohnnebenkosten finanziert. Im Jahr 2001 betrug die Geburtenrate in Großbritannien 1,63. Die durchschnittliche EU-Rate lag im selben Jahr bei 1,47 pro Frau. Das tatsächliche Rentenalter (2000: 62 Jahre) überstieg deutlich jenes auf dem europäischen Kontinent (EU-Durchschnitt: 60,9). Das Verhältnis zwischen erwerbstätiger und nicht erwerbstätiger Bevölkerung fällt in Großbritannien, anders als in den meisten Wohlfahrtsstaaten des Kontinents, zugunsten der Erwerbstätigen aus. Während die Beschäftigungsrate in Großbritannien 2003 immerhin 78 Prozent betrug, lag der EU-Durchschnitt bei nur 70,7 Prozent. Die liberalen angelsächsischen Wohlfahrtsstaaten – und der britische unter New Labour bildet hier keine Ausnahme – binden ihre Sozialleistungen an Bedürftigkeit und die Pflicht zur Arbeitsaufnahme. Mit ihrer niedrigeren Arbeitslosigkeit und höheren Frauenerwerbsquote, mit dem wachsenden Anteil privater Wohlfahrtsdienste sowie ihrer stärkeren Finanzierung über allgemeine Steuern sind sie weniger von der finanziellen Belastung einer alternden Gesellschaft herausgefordert, als dies auf dem europäischen Kontinent der Fall ist.6
Der britische Wohlfahrtsstaat zahlt dafür jedoch einen hohen Preis. Selbst nach achtjähriger Regierungszeit von New Labour spalten die Ausdehnung der privaten Wohlfahrtsdienste und die steigenden Ausgaben privater Haushalte zur Abdeckung von Privatversicherungen immer noch die Gesellschaft in zwei Teile. Die Beschäftigungsdynamik allein hat kaum zur Senkung der hohen Armutsraten und der Anzahl arbeitsloser Haushalte beigetragen. Der britische Wohlfahrtsstaat ist allerdings nicht so sehr in seiner Finanzierungsfähigkeit bedroht. Aber er hat das vorrangige Ziel der Beschäftigungsausdehnung mit der Verbreitung von Niedriglohnjobs, dem ungleichen Zugang zur Sozialversicherung und der hohen sozialen Exklusion marginalisierter Gruppen geopfert. Die in den beiden Amtszeiten Blairs aufgelegten Programme zur Bekämpfung der Kinderarmut haben nicht ausgereicht, um Ungleichheit und Armut der letzten zwanzig Jahre sichtbar zu verringern. Insofern ist der liberale Wohlfahrtsstaat kein Auslaufmodell, aber aufgrund seiner sozialen Kollateralschäden kein nachahmenswertes Modell. Was schon für den britischen Mischtyp gelten mag, gilt in besonderer Weise für den Archetyp marginaler, liberaler Wohlfahrtsstaaten in den USA.

Der konser­va­tive Sozia­l­ver­si­che­rungs­staat

Die Wohlfahrtsstaaten des Kontinents sind wegen der anachronistischen Art ihrer Finanzierung mit viel größeren Schwierigkeiten konfrontiert als die liberale Welt des Wohlfahrtskapitalismus. Die Sozialausgaben (2004) sind beträchtlich höher (Frankreich 30,5 %; Deutschland 29,3 %) und werden größtenteils über Lohnnebenkosten finanziert. Bezahlt wird dies mit einer Fesselung der Beschäftigungsdynamik. Das Bismarck’sche Sozialversicherungsmodell, das immer noch den deutschen wie kontinentaleuropäischen Wohlfahrtsstaat prägt, ist in Zeiten der Globalisierung und des demographischen Wandels zum Stabilisator der Arbeitslosigkeit geworden. Eine abnehmende erwerbstätige Bevölkerung kann schon in naher Zukunft nicht mehr die Hauptlast der Sozialversicherung über Lohnnebenkosten schultern. Dies ist bereits im deutschen Rentensystem sichtbar, wo die Bundesregierung rund 30 Prozent (2004) der Renten aus allgemeinen Steuern finanziert. Die hohen Lohnnebenkosten erschweren das Jobwachstum und führen in einer offenen Volkswirtschaft zu hohen Arbeitslosenraten. Die immer noch zu unflexiblen Tarif- und Arbeitsmarktregulierungen tragen zudem zu einer ebenso scharfen wie ungerechten Trennung zwischen Insidern und Outsidern bei.
Die unsichere Beschäftigungslage für junge Menschen und das Fehlen flächendeckender und qualitativ anspruchsvoller Kinderbetreuung haben einen negativen Einfluss auf die Geburtenrate. Die Unsicherheit auf dem Arbeitsmarkt bedeutet Unsicherheit in der wirtschaftlichen Zukunftserwartung. Diese wiederum lässt junge Paare ihren Kinderwunsch zurückstellen. So kommt es nicht von ungefähr, dass in den Ländern mit der schwächsten Wirtschaftsentwicklung  Deutschland und Italien  die Lücke zwischen Kinderwunsch und tatsächlicher Geburtenrate besonders groß ist. Die mangelnde öffentliche Bereitstellung von Kinderbetreuung setzt dann noch zusätzliche Hürden, dass Frauen Erwerbsarbeit und eine berufliche Karriere mit der Erziehung von Kindern vereinbaren können (Esping- Andersen 2002). Entgegen wohlfeiler Lippenbekenntnisse hält der deutsche Sozialstaat sozialpolitisch immer noch an der traditionellen Aufgabenverteilung zwischen den Geschlechtern fest. Die Verlierer sind die Frauen und die Gesellschaft. Denn die Folgen sind sowohl geringe Geburtenraten als auch niedrige Frauenerwerbsquoten. Während Frauen in zunehmendem Maße besser ausgebildet sind als Männer, verfestigen die institutionellen Strukturen des bismarckschen Sozialversicherungsstaats die traditionellen Rollen- und Familienmuster.
Das trifft besonders auf Deutschland und das südliche Europa zu. Es gilt weniger für Belgien und gar nicht für Frankreich mit seiner umfassenden öffentlichen Kinderbetreuung, seinen Ganztagsschulen und großzügigen Familienbeihilfen. Deshalb ist es wenig überraschend, dass im Jahr 2001 Frankreich die höchste Geburtenrate in Westeuropa aufwies (1,9); in Belgien betrug sie 1,65, während sich Deutschland (1,29), Spanien (1,25) und Italien (1,24) am untersten Ende befanden. Andererseits sind die Armutsrate und die Einkommensungleichheit in Deutschland aufgrund der relativ hohen Löhne für gering qualifizierte Arbeitskräfte und großzügiger passiver Sozialhilfen immer noch viel niedriger als in der angelsächsischen Welt. Dies ist sozial wünschenswert, belastet aber die öffentlichen Kassen und die Beschäftigungsdynamik im unteren Lohnsegment und kann deshalb nicht nachhaltig sein.
Deutschland, Südeuropa und weite Teile des europäischen Kontinents befinden sich in der „Wohlfahrt-ohne-Arbeit-Falle“ (Esping- Andersen 2002) und damit in einem Dilemma: Ihre Sozialversicherungen können weder langfristig finanziell überleben, noch sind sie sozial besonders gerecht, weil sie Frauen, junge Menschen, Migranten und andere Außenseiter des Arbeitsmarktes diskriminieren. Massive Investitionen in die Kinderbetreuung und Bildung, verstärkte Beschäftigung von Frauen und älteren Menschen, Verlagerung der Sozialversicherungslasten von den Lohnnebenkosten auf die allgemeinen (Mehrwert)Steuern und die Bereitstellung qualitativ hoher sozialer Dienstleistungen sind notwendige Voraussetzungen für die Zukunftsfähigkeit und Gerechtigkeit der postindustriellen Gesellschaften. Ein effektiver Politikwechsel in diese Richtung lässt sich in Deutschland nicht erkennen. Auch dies zählt zu den Versäumnissen der rot-grünen Regierungskoalition.
Wenn es ein Auslaufmodell europäischer Sozialstaaten gäbe, dann ist es das kontinental-(und süd-)europäische Modell – allen voran jene Varianten, die sich in Italien und Deutschland zäh halten. Sie sind sozial ungerecht, emanzipationsfeindlich, demographisch schädlich, behindern die Beschäftigungsdynamik und sind deshalb längerfristig kaum mehr zu finanzieren.

Der sozial­de­mo­kra­ti­sche Wohlfahrts­s­taat

Aufgrund der stärkeren Steuerfinanzierung, der Dienstleistungsorientierung sowie der frauen- und kinderfreundlichen Politik haben sich die skandinavischen (sozialdemokratischen) Wohlfahrtsstaaten am besten an den postindustriellen Wandel und die demographische Herausforderung angepasst. Indem sie umfangreiche, qualitätsorientierte Sozialdienstleistungen zur Verfügung stellen, haben sie viele Menschen frei von bedürfnisabhängigen monetären Transfers gemacht. Ihre Beschäftigungs- und Sozialpolitik stärkt die Familien, fördert die individuelle Unabhängigkeit der Frauen, macht Berufskarrieren vereinbar mit familiären Verpflichtungen und schafft soziale Sicherheit durch niedrige Arbeitslosigkeit. Haushalte mit doppeltem Einkommen haben sich als die effektivste Abwehr von Kinderarmut erwiesen. Zudem sind sie höheren Geburtenraten sehr zuträglich. Da weite Bereiche des Sozialversicherungssystems von allgemeinen Steuern – gerade auch der Mehrwertsteuer – finanziert werden, wird das Beschäftigungswachstum nicht behindert. Aufgrund der guten Qualität der sozialen Dienstleistungen ist die skandinavische Bevölkerung zudem viel eher bereit, hohe Steuern zu zahlen, als dies in den angelsächsischen Ländern und zunehmend auch auf dem europäischen Kontinent der Fall ist. Hohe Geburtenraten – in Dänemark 1,7, in Schweden 1,6 – und der spätere Eintritt ins Rentenalter erhöhen den Anteil der erwerbstätigen Bevölkerung und vermindern dadurch den langfristigen finanziellen Druck auf die Rentensysteme. Skandinavien ist in Zeiten der Globalisierung und des demographischen Wandels keine perfekte Welt. Die nordischen Länder haben aber die Bedürfnisse einer offenen Wirtschaft und immer älter werdenden Gesellschaft mit dem sozialdemokratischen Ziel der sozialen Gerechtigkeit wirkungsvoll ausbalanciert.
Wenn es für Europa und Deutschland ein nachahmenswertes Wohlfahrtsmodell gibt, dann sind es die reformierten Wohlfahrtsregime Skandinaviens, insbesondere Dänemarks, Schwedens und Finnlands.

Ein neuer Gesell­schafts­ver­trag

Welche Lehren können aus den skandinavischen Erfahrungen gezogen werden, um gezielt die Schwächen der angelsächsischen Länder wie die schroffe Ungleichheit der Einkommen und die verfestigte Armut oder die Malaise des europäischen Kontinents mit seiner hohen Arbeitslosigkeit, der sozial- und beschäftigungspolitischen Diskriminierung von Frauen, Migranten und Outsidern zu beheben? Natürlich kann der skandinavische Wohlfahrtsstaat nicht einfach eins zu eins auf Kontinentaleuropa oder Großbritannien übertragen werden. Sozialpolitik ist hochgradig pfadabhängig. Je großzügiger und universalistischer sie zudem ist, desto mehr ist sie auf eher homogene Gesellschaften angewiesen, die über ein hohes Maß an wechselseitigem Vertrauen unter ihren Bürgern verfügen. Dennoch lässt sich von den skandinavischen Ländern viel lernen. Gøsta Esping- Andersen (2002) hat unlängst vorgeschlagen, den Gesellschaftsvertrag umzuschreiben. Seine Argumente können in drei gesellschaftlichen Teilverträgen illustriert werden, die als Leitideen für Reformen dienen können: ein neuer Familienvertrag, ein neuer Geschlechtervertrag und ein neuer Beschäftigungsvertrag.

Beschäftigungsvertrag

Der neue Familienvertrag muss um die bestmögliche Investition in die Kinder herum geschrieben werden. Dies beinhaltet eine großzügige Einkommensgarantie zur Verhinderung von Kinderarmut, eine frühzeitige qualitätsbezogene Förderung der Kinder in Tagesstätten und Ganztagsschulen sowie die Maximierung der Beschäftigung von Frauen. Haushalte mit zwei Einkommen bilden den besten Schutz gegen Kinderarmut. Dem Aufbrechen verfestigter Armutsfallen, die die Lebenschancen der Kinder fundamental einschränken und arme Familien sozial ausgrenzen, muss in einer gerechtigkeitsorientierten Politik eine hohe Priorität eingeräumt werden.
Der neue Geschlechtervertrag muss wirkungsvoller sein als die bürokratische Politik des „gender mainstreaming“. Das Bildungsniveau der Frauen hat etwa in Deutschland in den vergangenen Jahren jenes der Männer in vielen Bereichen übertroffen. Hinzu kommt, dass die Dienstleistungsgesellschaft Frauen Chancen verschafft, die sie in der Industriegesellschaft nie haben konnten. Frauen muss stärker der Zugang zur Beschäftigung geöffnet werden, indem sie Erwerbsarbeit und familiäre Verpflichtungen vereinbaren können und als Zweitverdienerinnen steuerlich nicht „bestraft“ werden. Das heißt nicht, dass Männer zukünftig nicht auch mehr Familienpflichten übernehmen müssen. Im Gegenteil. Aber weder die Frauen noch die Gesellschaft können warten, bis sich das Bewusstsein der Männer langfristig und grundlegend geändert hat. Die Verbesserung der wirtschaftlichen Unabhängigkeit bedeutet im Übrigen nicht nur einen Fortschritt in der Gleichberechtigung der Geschlechter, sondern auch eine Verbesserung der kollektiven Produktivität der Gesellschaft. Es ist ökonomisch unsinnig, in die Bildung der Frauen zu investieren, um sie dann am Zugang zum Arbeitsmarkt zu hindern, indem die institutionellen Möglichkeiten der Vereinbarkeit von Beruf, Karriere und Familie so eng geführt werden. Wenn die europäischen Gesellschaften dieses Vereinbarkeitsproblem nicht lösen, werden sie weiterhin altern. Einbußen an wirtschaftlicher Wohlfahrt, sozialer Sicherheit und Gerechtigkeit werden die Folgen sein.
Der Beschäftigungsvertrag muss die Arbeitslosigkeit vor allem durch wachsende Beschäftigungsraten und nicht durch Arbeitszeitverkürzung oder die Umverteilung stagnierender Beschäftigungspotentiale reduzieren. Die Lohnnebenkosten müssen drastisch gesenkt und der Renteneintritt hinausgeschoben werden. Die Deregulierung des Arbeitsmarktes muss von aktivierenden Programmen zur sozialen Sicherung, Ausbildung, Umschulung und Weiterbildung begleitet werden. Es ist jedoch realistischerweise zu erwarten, dass auch eine hoch entwickelte Dienstleistungswirtschaft 10 bis 20 Prozent der beschäftigungsfähigen Bevölkerung nur im Bereich gering qualifizierter Niedriglohnjobs unterbringen wird, wie die OECD vorrechnet. Um jedoch die neoliberale Krankheit der „working poors“ zu vermeiden, müssen diese Jobs subventioniert werden. Insbesondere müssen Bildungs-, Qualifizierungs- und Mobilitätsmaßnahmen ausgebaut werden, um die Verarmung von Familien zu verhindern. Niedriglohnjobs dürfen nicht zu Armutsfallen werden. Die Vererbung von Armut über Generationen hinweg, die sich auch in der Bundesrepublik festzusetzen beginnt, muss aufgebrochen werden. Bildung, Aktivierung und Eingliederung in den Arbeitsmarkt sind besser als eine Armutsfestschreibung durch eine auch noch so generöse Sozialhilfe.
Vor den angelsächsischen und den meisten Wohlfahrtsstaaten auf dem europäischen Kontinent liegt noch ein langer Weg bis zum Abschluss solcher „Verträge“. Der Markt alleine wird den notwendigen Wandel nicht herbeiführen. Der Staat muss eine gewichtige Rolle dabei spielen, den Menschen mehr Entscheidungsmöglichkeiten zu geben, indem er in sie, ihre Fähigkeiten und Lebenschancen investiert. Dabei muss zuerst an die Kinder, Frauen und Familien gedacht werden. Ein neuer produktiver und sozial gerechter „Kompakt“ aus Kinderbetreuung, Bildung, Beschäftigung von Frauen, sozialer Sicherheit für Familien und einem längeren wie flexibleren Arbeitsleben ist unerlässlich. Der Gesellschaftsvertrag muss umgeschrieben werden. Das gilt nicht nur, aber ganz besonders auch für Deutschland.
 

 1 Das „Europäische Sozialmodell“ ist weiter gefasst als ein „europäischer Sozialstaat“. Während ersteres immer auch die kapitalistische Wirtschaftsform mit definiert, konzentriert sich der letztere Begriff auf die sozialen Sicherungs-, Kompensations- und Bildungssysteme.
2 Die Analyse ist vergleichend und berücksichtigt bewusst nur jene Zeiträume seit 1995, in denen sozialdemokratische Parteien die Regierungsgeschäfte in den sechs Ländern führten. Die empirischen Ergebnisse dieses Aufsatzes gehen auf ein Buch zurück, das ich mit vier Koautoren veröffentlicht habe: Merkel/Egle/Henkes/Ostheim/Petring, 2006, Die Reformfähigkeit der Sozialdemokratie. Herauforderungen und Bilanz der Regierungspolitik in Westeuropa, Wiesbaden, VS Verlag für Sozialwissenschaften.
3 Die gute Performanz der 1990er Jahre auf dem Arbeitsmarkt hat sich in den Niederlanden in den letzten Jahren jedoch sichtbar verschlechtert (OECD 2006).
 4 Merkel, Wolfgang (2001): „Soziale Gerechtigkeit und die drei Welten des Wohlfahrtskapitalismus“, Berliner Journal für Soziologie 2: 135-157.
 5 Der britische Sozialstaat ist kein „idealtypisch“ liberaler Sozialstaat wie der US-amerikanische, sondern besitzt auch universalistische Elemente, die vor allem von der Labour-Regierung von Clement Attlee (1945-1951) etabliert wurden.
6 Alle Zahlen aus Eurostat.
7 Der folgende Abschnitt basiert auf Merkel (2005).  
 
 
Literatur
 Alber, Jens/Wolfgang Merkel (Hg.) (2006): Europas Osterweiterung: Das Ende der   Vertiefung? WZB-Jahrbuch 2005, Berlin: edition sigma.
Esping-Andersen, Gøsta (1990): The Three Worlds of Welfare Capitalism, Princeton: Princeton University Press.
Esping-Andersen, Gøsta (2002): Why We Need a New Welfare State? Oxford/New York: Oxford University Press.
Merkel, Wolfgang/Christoph Egle/Christian Henkes/Tobias Ostheim/Alexander Petring (2006): Die Reformfähigkeit der Sozialdemokratie. Herausforderungen und Bilanz der Regierungspolitik in Westeuropa, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften.
Merkel, Wolfgang (2005): „Europa altert – sozial gerecht?“ Mitbestimmung 6: 38-41.
Merkel, Wolfgang (2001): „Soziale Gerechtigkeit und die drei Welten des Wohlfahrtskapitalismus“, Berliner Journal für Soziologie 2: 135-157.
OECD (2006): OECD Economic Surveys. Netherlands, Volume 2006, Issue 2, Paris: OECD Publishing.
Rothstein, Bo (1998): Just Institutions Matter. The Moral and Political Logic of the Universal Welfare State, Cambridge: Cambridge University Press.
Schmidt, Manfred G. (32005): Sozialpolitik in Deutschland. Historische Entwicklung und internationaler Vergleich, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften.

Der Beitrag Plädoyer für einen neuen Gesellschaftsvertrag erschien zuerst auf Humanistische Union.