Hans Lisken, Reinhard Mokros<\/p>\n
Grundrechte-Report 1998, S. 200-205<\/p>\n
Am 10. Oktober 1997 verabschiedete der Deutsche Bundestag das Zustimmungsgesetz zum „\u00dcbereinkommen \u00fcber die Errichtung eines Europ\u00e4ischen Polizeiamts“. Bereits bei der ersten Beratung dieser „Europol-Konvention“ in der Bundestagssitzung am 24. April 1997 \u00e4u\u00dferte Bundestagsvizepr\u00e4sident Burkhard Hirsch verfassungsrechtliche Bedenken. Seiner Kritik schlossen sich Verfassungsrechtler, Datensch\u00fctzer und B\u00fcrgerrechtsorganisationen (so die Humanistische Union bei der Vorstellung des ersten Grundrechte-Reports am 22. Mai 1997 in Bonn) an.<\/p>\n
Die im Parlament und in der \u00d6ffentlichkeit ge\u00e4u\u00dferte Kritik konnte jedoch keine Korrektur der umstrittenen Regelungen bewirken. Weil die „Europol-Konvention“ als v\u00f6lkerrechtlicher Vertrag im Verfahren gem\u00e4\u00df Art. 59 Abs. 2 GG behandelt wurde, blieb dem Bundestag nur die M\u00f6glichkeit, dem Vertragstext zuzustimmen oder die Konvention insgesamt abzulehnen. Eine Ver\u00e4nderung des Vertragstextes nach der Beratung in den Parlamentsaussch\u00fcssen ist im Verfahren gem\u00e4\u00df Art. 59 Abs. 2 GG nicht m\u00f6glich. Ein Antrag der Fraktion B\u00fcndnis 90\/Die Gr\u00fcnen, das \u00dcbereinkommen nicht zu ratifizieren (BT-Drs. 13\/7490), hatte im Bundestag keinen Erfolg. Das Parlament stimmte also einer „Europol-Konvention“ zu, die von den Regierungsvertretern der EU-Mitgliedstaaten ausgehandelt wurde. Auf diese Weise war eine neue Beh\u00f6rde mit polizeilichen Eingriffsbefugnissen geschaffen, ohne da\u00df der deutsche Gesetzgeber Begrenzungen und Vorgaben f\u00fcr deren Eingriffshandeln festlegen konnte. Die Bindung der Exekutive an den Gesetzesvorbehalt (Art. 20 Abs. 3 GG) gilt demnach nicht f\u00fcr das polizeiliche Handeln auf europ\u00e4ischer Ebene.<\/p>\n
Dieser Einwand kann auch nicht durch den Hinweis darauf entkr\u00e4ftet werden, da\u00df Beamte von Europol zun\u00e4chst keine eigenst\u00e4ndigen Ermittlungshandlungen vornehmen d\u00fcrfen, sondern auf die Sammlung und Auswertung von Erkenntnissen nationaler Polizeidienststellen beschr\u00e4nkt sein sollen. Denn die Speicherung von personenbezogenen Daten in den bei Europol gef\u00fchrten „Analysedateien“ sowie deren Nutzung und Weitergabe greift nach deutschem Verfassungsrecht (vgl. BVerfGE 65, 1) in das „Recht auf informationelle Selbstbestimmung“ aus Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG ein. Zu den erfa\u00dften Personen geh\u00f6ren gem\u00e4\u00df Art. 10 Abs. 1 der Europol-Konvention nicht nur Tatverd\u00e4chtige, sondern auch Zeugen, Kontaktpersonen, Opfer und Hinweisgeber. Ebenso bedenklich wie der Umfang dieser „Datensammlung auf Vorrat“ ist eine Bestimmung in der Konvention, nach der die Art der erfa\u00dften Informationen vom Verwaltungsrat in einer sogenannten „Durchf\u00fchrungsbestimmung“ festgelegt werden soll. Zum Zeitpunkt der ersten Lesung der Europol-Konvention im Deutschen Bundestag lag – den meisten unbekannt – schon der Entwurf einer Durchf\u00fchrungsverordnung zu den Analysedaten vom 3. April 1997 vor. Danach werden von den genannten Personengruppen nicht nur die Personalien, sondern auch Angaben zu ihrem Lebensstil, der „Art und Weise des Lebens, der rassischen Herkunft, der politischen und religi\u00f6sen \u00dcberzeugungen sowie der sexuellen Gewohnheiten“ gespeichert (so Burkhard Hirsch in der parlamentarischen Beratung, BT-Prot. 13\/172, S. 15489). Der Verwaltungsrat – also nicht das Parlament – bestimmt also wesentliche Einzelheiten des Eingriffshandelns; er besteht aus je einem (Regierungs-)Vertreter der Mitgliedstaaten. Das Gremium tagt hinter verschlossenen T\u00fcren und ist weder dem Europ\u00e4ischen Parlament noch den nationalen Parlamenten verantwortlich. Das ist die „Ersetzung des demokratisch-parlamentarischen Prinzips durch die Gubernative“, wie es Rupp beschrieben hat (NJW-Echo, Heft 29\/1997, S. XXVIII).<\/p>\n
Dies gilt erst recht, wenn Europol – wie geplant – mit eigenen Ermittlungst\u00e4tigkeiten, also ohne Ersuchen einer staatlichen Strafverfolgungsbeh\u00f6rde, beginnt. Europol wird damit zu einer Strafverfolgungsbeh\u00f6rde sui generis, die neben der innerstaatlich geltenden Proze\u00dfordnung und damit ggf. auch im prozessualen „Vorfeld“ operieren kann. Das Ermittlungsverbot ohne konkreten Verdacht gem\u00e4\u00df \u00a7 152 Abs. 2 StPO w\u00e4re \u00fcberwunden und der Weg zu sogenannten Strukturermittlungen frei, also wieder der Zustand erlangt, wie er vor dem „reformierten Strafproze\u00df“ und vor Einf\u00fchrung der Staatsanwaltschaft nach franz\u00f6sischem Vorbild im vorigen Jahrhundert bestanden hat, ohne da\u00df irgendein nationaler Gesetzgeber ein Gesetz \u00e4ndern oder auch nur ein Wort mitreden m\u00fc\u00dfte. Man mu\u00df sich Fouch\u00e9 im Mantel des Rechtsstaates vorstellen.<\/p>\n
Neben diesen Kritikpunkten im Hinblick auf die fehlende demokratische Legitimation von Europol bestehen erhebliche Bedenken gegen die Regelung in Art. 41 Abs. 1 der Europol-Konvention, der bestimmt: „Europol, die Mitglieder der Organe, die stellvertretenden Direktoren und die Bediensteten von Europol genie\u00dfen die zur Erf\u00fcllung ihrer Aufgaben erforderlichen Vorrechte und Immunit\u00e4ten nach Ma\u00dfgabe eines Protokolls, das die in allen Mitgliedstaaten anzuwendenden Regelungen enth\u00e4lt.“ Dieses Immunit\u00e4tsprotokoll sollte zun\u00e4chst nicht als Zustimmungsgesetz in den Bundestag eingebracht werden. Der f\u00fcr alle Mitgliedstaaten verbindliche Vertragstext wurde w\u00e4hrend der parlamentarischen Beratung im Bundestag zwar bekannt, aber von der Bundesregierung erst am 17. November 1997 als Gesetzentwurf (BT-Drucks. 13\/9084) eingebracht. Gem\u00e4\u00df Art. 8 Abs. 1a der Vereinbarung genie\u00dfen die Mitglieder der Organe und des Personals von Europol „Immunit\u00e4t von jeglicher Gerichtsbarkeit hinsichtlich der von ihnen in Aus\u00fcbung ihres Amtes vorgenommenen m\u00fcndlichen und schriftlichen \u00c4u\u00dferungen sowie Handlungen“. Damit werden erstmals in der europ\u00e4ischen Rechtsgeschichte Polizeibeamte von jeglicher gerichtlicher Verantwortung freigestellt. Professor Simitis, der viele Jahre hessischer Datenschutzbeauftragter war, hat dazu (in der S\u00fcddeutschen Zeitung vom 3. Mai 1997) unzweideutig gesagt: „Das ist unhaltbar. Dieses Europa ist, sp\u00e4testens nach dem Maastricht-Vertrag, eindeutig den Grundrechten seiner B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger verpflichtet. Deswegen machen wir doch dieses Europa! Also mu\u00df man sich fragen: Wie vertr\u00e4gt sich denn eine Immunit\u00e4t mit den Grundrechten der B\u00fcrger? Gar nicht!“<\/p>\n
Die Bundesregierung verweist darauf, da\u00df es der „allgemeinen v\u00f6lkerrechtlichen Praxis“ entspreche, Bediensteten internationaler Organisationen Immunit\u00e4t zu gew\u00e4hren. Tats\u00e4chlich hat die Straflosstellung der Europapolizisten aber nichts mit „Immunit\u00e4t“ zu tun. Die Immunit\u00e4t von Abgeordneten und Diplomaten, an die sprachlich angekn\u00fcpft wird, ist \u00f6rtlich, zeitlich und sachlich beschr\u00e4nkt. Sie ist also keine Exemtion, d. h. Abgeordnete und Diplomaten bleiben verantwortlich. Der Polizist soll hingegen frei von strafrechtlicher Verantwortung sein. Das widerspricht der in Art. 20 Abs. 3 GG unab\u00e4nderlich verankerten Bindung der Exekutive an Gesetz und Recht.<\/p>\n
In der Unrechtsgeschichte der V\u00f6lker gibt es unz\u00e4hlige Beispiele rechtswidrigen staatlichen Tuns, ohne da\u00df man die rechtsfreie Willk\u00fcr fr\u00fcherer F\u00fcrsten mitz\u00e4hlen m\u00fc\u00dfte, zumal sie weiterhin ohne rechtliche Bindungen entschieden. Mit dem Wandel vom totalen Absolutismus zum modernen Verfassungsstaat trat an die Stelle souver\u00e4ner Herrschaftsmacht eine rechtlich gebundene Regierungsmacht. Es begann mit den Habeas-corpus-Akten (Charta de la libertad der Cortes von Leon, 1188; Magna Charta Libertatis, 1215; Art. 5 I EMRK), die bestimmtes staatliches Tun, n\u00e4mlich bestimmte Eingriffe in private Rechte, verboten oder begrenzten oder mediatisierten; und es endete vorerst mit einem allgemeinen Gesetzesvorbehalt f\u00fcr jegliches Herrschaftshandeln, der sich unver\u00e4nderbar im Gesetzm\u00e4\u00dfigkeitsgebot von Art. 20 Abs. 3 GG findet.<\/p>\n
Die so erstrebte Rechtssicherheit steht und f\u00e4llt naturgem\u00e4\u00df mit dem Willen zum Recht derjenigen, die es angeht. Solcher Rechtsgehorsam ist erfahrungsgem\u00e4\u00df nicht selbstverst\u00e4ndlich. Deswegen werden die Amtswalter durch Eid an die Verfassung gebunden, und deswegen auch unterliegen sie einer eigenen Disziplinargewalt und den f\u00fcr alle geltenden Gesetzen einschlie\u00dflich den Strafgesetzen. Der B\u00fcrger soll vor ungesetzlichem Tun weitestm\u00f6glich gesch\u00fctzt werden, weil die innerstaatliche Ordnung in der Geschichte immer st\u00e4rker durch die Staatsmacht gef\u00e4hrdet war als durch jeden anderen. Selbst schlimmste Unrechtsregime haben immer mehr willige Vollstrecker gefunden als Widerst\u00e4ndler f\u00fcr das Recht. Es geh\u00f6rt also unabdingbar zum Kernbestand des Rechtsstaates, wie ihn das Grundgesetz will, da\u00df kein Amtswalter exemt, also frei von gerichtlicher Kontrollierbarkeit ist.<\/p>\n
Bei einer solchen Legalstruktur konnten auch alle bisherigen Pl\u00e4ne, den „verdeckten Ermittlern“ der Polizei f\u00fcr sogenannte „milieubedingte strafbare Handlungen“ Straffreiheit zuzubilligen, keinen Bestand haben. Es kann nur im Einzelfall Straffreiheit wegen eines ausweglosen Notstandes in Betracht kommen, wie ihn das Strafgesetzbuch kennt. Aus denselben Gr\u00fcnden kann es eine generelle Straflosstellung europaweit operierender Polizisten oder Agenten nicht geben. Wer auf diesem Feld arbeitet, mu\u00df die Strafgesetze in den verschiedenen L\u00e4ndern kennen und achten. Seine Aufgabe rechtfertigt keine strafbaren Methoden, auch kein Mitmachen zum Zweck der Tarnung.<\/p>\n
Der Rechtsstaat, auch der europ\u00e4ische Staatenverbund, unterscheidet sich vom Unrechtsstaat wesentlich durch die Methodenwahl. Einbu\u00dfen an vermeintlicher Effektivit\u00e4t haben ebenso wie der Erfolg keinen Rechtswert. S\u00e4mtliche Proze\u00dfordnungen sind zwar Hemmnisse f\u00fcr die „Effektivit\u00e4t“, aber Garanten f\u00fcr die Wahrung der Menschenrechte derjenigen, die als Proze\u00dfpartei betroffen sind. Es kann und darf also keine allein am „Erfolg“ orientierten Polizeimethoden und deswegen auch keine exemt gestellten Polizisten geben. Alle dahin zielende Pl\u00e4ne sind grob verfassungswidrig und auch nicht im Wege der Verfassungs\u00e4nderung erreichbar. Sie rechtfertigen den Vorwurf der Verfassungstreue. Exemtion hat das Bundesverfassungsgericht nur f\u00fcr das Regime der Besatzungsm\u00e4chte gelten lassen (BVerfGE 3, 4); im \u00fcbrigen hat es f\u00fcr jegliches staatliches Tun im In- und Ausland die Bindung an das Rechtsstaatsprinzip betont (vgl. BVerfGE 53, 115 m. w. N.).<\/p>\n
Es bleibt abzuwarten, ob das Bundesverfassungsgericht Anla\u00df sieht, im Anschlu\u00df an seine Maastrichtentscheidung (BVerfGE 89, 155) einen Verfassungsversto\u00df „von substantiellem Gewicht“ bei der Schaffung einer „entfesselten“ Europapolizei festzustellen.<\/p>\n","protected":false},"featured_media":0,"template":"","categories":[69],"tags":[],"autoren":[],"publikationen":[1023],"class_list":["post-10245","publikation","type-publikation","status-publish","hentry","category-europa","publikationen-1023"],"acf":[],"yoast_head":"\n