in: vorg\u00e4nge Nr. 214 (Heft 2\/2016), S. 10-20<\/p>\n
Sp\u00e4testens seit dem vergangenen Jahr ist die Fl\u00fcchtlingsdebatte in der Mitte Deutschlands angekommen. Doch was sind die Voraussetzungen, damit hier ankommende Menschen \u00fcberhaupt als Fl\u00fcchtlinge anerkannt werden? Welche grundlegenden Rechte haben sie derzeit in Deutschland und der EU – und was ist mit jenen, die nicht als Fl\u00fcchtlinge anerkannt werden? Die rechtlichen und politischen Grundlagen des Fl\u00fcchtlingsschutzes erl\u00e4utert der Beitrag von Wolfgang Grenz.<\/i><\/p>\n
Mit dem starken Anstieg der Zahl der Asylsuchenden im Sommer und Herbst 2015 ist die Fl\u00fcchtlingspolitik eines der wichtigsten politischen Themen in Deutschland und anderen europ\u00e4ischen L\u00e4ndern geworden. Um den „Fl\u00fcchtlingsstrom“ zu stoppen oder zu begrenzen, wurde die Balkanroute geschlossen und eine Vereinbarung der EU mit der T\u00fcrkei geschlossen, wonach diese irregul\u00e4r nach Griechenland eingereiste Migranten, Menschen, die kein Asyl in Griechenland beantragt haben, und Menschen, deren Asylantrag abgelehnt worden ist, zur\u00fccknimmt. Im Gegenzug sollen bis zu 72.000 syrische Fl\u00fcchtlinge, die in der T\u00fcrkei Zuflucht gesucht haben, von den Mitgliedstaaten der EU nach einem Verteilungsschl\u00fcssel aufgenommen werden. Nach diesem Schl\u00fcssel sollen von Deutschland 15.100 Syrer aufgenommen werden. W\u00e4hrend die Bundesregierung und die sie tragenden Parteien die Vereinbarung mit der T\u00fcrkei als rechtm\u00e4\u00dfig ansehen, kritisieren Menschenrechtsorganisationen und Unterst\u00fctzergruppen den „Deal“ der EU mit der T\u00fcrkei als eine Verletzung der Standards des internationalen Fl\u00fcchtlingsrechts.<\/p>\n
Um beantworten zu k\u00f6nnen, ob eine solche Verletzung vorliegt, bedarf es zun\u00e4chst einer Kl\u00e4rung der Frage, ob Schutzsuchende einen Anspruch auf Aufnahme in einem bestimmten Land haben. In Diskussionen berufen sich Fl\u00fcchtlinge und ihre Unterst\u00fctzer\/innen gelegentlich auf das Menschenrecht auf Freiz\u00fcgigkeit, das es allen Menschen erlaube, sich in einem Land ihrer Wahl aufzuhalten. Bei der Frage, wann ein Menschenrecht gegeben ist, ist es sinnvoll, sich am Katalog der in der Allgemeinen Erkl\u00e4rung der Menschenrechte (AEMR) von 1948 aufgef\u00fchrten Rechte zu orientieren. Die Allgemeine Erkl\u00e4rung der Menschenrechte ist zwar rechtlich nicht verbindlich, wohl aber moralisch. Sie stellt den von der internationalen Staatengemeinschaft anerkannten Katalog der Menschenrechte dar.<\/p>\n
In Artikel 13 AEMR ist das Menschenrecht auf Freiz\u00fcgigkeit enthalten. Eine Berufung auf Art. 13 AEMR f\u00fcr die Einreise und den legalen Aufenthalt in einem bestimmten Land greift aber nicht. In Art.\u00a013 Absatz 2 AEMR hei\u00dft es: „Jeder Mensch hat das Recht, jedes Land, einschlie\u00dflich sein eigenes, zu verlassen, sowie in sein Land zur\u00fcckzukehren“. Die Freiz\u00fcgigkeit bezieht sich damit nur auf die Ausreise aus dem eigenen Land und das Recht auf R\u00fcckkehr. Eine Bestrafung wegen „Republikflucht“ oder eine Ausb\u00fcrgerung gegen den Willen der Betroffenen stellt eine Verletzung des Menschenrechts auf Freiz\u00fcgigkeit dar, nicht aber die Verweigerung der Einreise ausl\u00e4ndischer Staatsangeh\u00f6riger. Im V\u00f6lkerrecht gilt weiterhin das Prinzip der Staatensouver\u00e4nit\u00e4t. Ein Staat kann selbst entscheiden, wen er aufnehmen und ein Aufenthaltsrecht gew\u00e4hren will.<\/p>\n
Auch eine Berufung auf Artikel 14 AEMR f\u00fchrt nicht zu einem Anspruch auf Einreise in ein bestimmtes Land, um dort Schutz zu suchen. Dort hei\u00dft es: „Jeder Mensch hat das Recht, in anderen L\u00e4ndern Asyl vor Verfolgung zu suchen und zu genie\u00dfen.“ Verfolgte haben damit das Recht, in anderen L\u00e4ndern Schutz vor Verfolgung zu suchen, und – wenn sie den Schutz erhalten haben – die ihnen dort zustehenden Rechte wahrzunehmen. Artikel 14 enth\u00e4lt aber keinen Anspruch, in einem bestimmten Land Schutz zu erhalten.\u00a0 Damit gew\u00e4hrt Artikel 14 AEMR weniger ein „Menschenrecht auf Asyl“, als vielmehr ein „Menschenrecht auf Asylsuche“.<\/p>\n
Das Prinzip der Staatensouver\u00e4nit\u00e4t, nach dem ein Staat selbst entscheiden kann, wem er Einreise und Aufenthalt gew\u00e4hren will, wird aber durch die Standards des internationalen Fl\u00fcchtlingsrechts durchbrochen. So hei\u00dft es in Artikel 33 Absatz 1 der Genfer Fl\u00fcchtlingskonvention (GFK) von 1951: „Keiner der Vertrag schlie\u00dfenden Staaten wird einen Fl\u00fcchtling auf irgendeine Weise \u00fcber die Grenzen von Gebieten ausweisen oder zur\u00fcckweisen, in denen sein Leben oder seine Freiheit wegen seiner Rasse, Religion, Staatsangeh\u00f6rigkeit, seiner Zugeh\u00f6rigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen \u00dcberzeugung bedroht sein w\u00fcrde.“ Zu einer Aufnahme eines Fl\u00fcchtlings verpflichtet das Zur\u00fcckweisungsverbot (im internationalen Sprachgebrauch das Gebot des „non-refoulement“ vom franz\u00f6sischen refouler) nicht direkt. Doch das Zur\u00fcckweisungsverbot des Artikel 33 Absatz 1 GFK kann zur Folge haben, dass ein Staat einen Fl\u00fcchtling aufnehmen muss. Reist ein Fl\u00fcchtling direkt aus einem Staat ein, in dem ihm oder ihr Verfolgung droht, darf er oder sie dorthin nicht zur\u00fcckgeschickt werden. Gleiches gilt, wenn nicht gew\u00e4hrleistet ist, dass ein anderer Staat den Fl\u00fcchtling vor Abschiebung dahin sch\u00fctzt, wo ihm oder ihr Verfolgung droht.<\/p>\n
Das Verbot des „non-refoulement“ greift nicht erst ab dem Zeitpunkt der beh\u00f6rdlichen Zuerkennung des Fl\u00fcchtlingsstatus. Es hat eine Vorwirkung. Wenn jemand an die Grenzen eines Landes kommt und sich dahingehend \u00e4u\u00dfert, dass er oder sie Fl\u00fcchtling ist und deshalb um Schutz nachsucht, gilt das Zur\u00fcckweisungsverbot so lange, bis nach einem fairen Verfahren entschieden worden ist, dass diese Person die Kriterien der Fl\u00fcchtlingseigenschaft nicht erf\u00fcllt.<\/p>\n
F\u00fcr die Stellung eines Asylantrags ist in Europa ein Territorialkontakt erforderlich. Ein Asylantrag kann an der Grenze eines Landes oder im Land gestellt werden. Eine Asylantragstellung in einer Botschaft ist nicht m\u00f6glich. Allerdings k\u00f6nnte eine deutsche Botschaft den Schutzsuchenden durchaus aus politischen oder humanit\u00e4ren Gr\u00fcnden ein Einreisevisum f\u00fcr Deutschland ausstellen, damit sie dann in Deutschland einen Asylantrag stellen k\u00f6nnen. In der Praxis wird ein solches Visum \u00e4u\u00dferst selten erteilt.<\/p>\n
Eine Asylantragstellung ist auch auf See innerhalb der Zw\u00f6lf-Meilen-Zone m\u00f6glich, die zum Territorium eines Landes geh\u00f6rt. Umstritten war lange Zeit, wie Aufgriffe auf „Hoher See“, also au\u00dferhalb der Zw\u00f6lf-Meilen-Zone, zu bewerten sind. Fraglich war, ob in diesen F\u00e4llen auch das Zur\u00fcckschiebungsverbot nach Artikel 33 GFK gilt. Zu dieser Frage hat der Europ\u00e4ische Gerichtshof f\u00fcr Menschenrechte (EGMR) in Stra\u00dfburg im Verfahren Hirsi Jamaa u.a. gegen Italien am 23.2.2012 eine Entscheidung von grunds\u00e4tzlicher Bedeutung getroffen. Folgender Fall lag dem Verfahren zugrunde: Eine Gruppe von 227 somalischen und eritreischen Staatsangeh\u00f6rigen versuchte im Mai 2009 von Libyen aus, Italien in drei Booten zu erreichen. Die italienische Grenzpolizei und die Marine griffen sie au\u00dferhalb des italienischen Hoheitsgebiets auf „Hoher See“ auf und brachten sie, obwohl sie erkl\u00e4rten, Fl\u00fcchtlinge zu sein, nach Libyen zur\u00fcck. Grundlage f\u00fcr dieses Vorgehen war ein zwischen den damaligen Regierungschefs Berlusconi und Ghaddafi geschlossener “Freundschaftsvertrag“. Danach verpflichtete sich Libyen, von dort losgefahrene irregul\u00e4re Migranten, die von den italienischen Beh\u00f6rden abgefangen worden waren, wieder zur\u00fcckzunehmen.\u00a0 Als Gegenleistung erhielt Libyen eine finanzielle Unterst\u00fctzung f\u00fcr die Grenzsicherung. Im konkreten Fall wurden die Somalis und Eritreer in Libyen inhaftiert. Nach ihren Angaben wurden sie in der Haft misshandelt und in Einzelf\u00e4llen gefoltert. Nach einigen Wochen Haft wurden sie freigelassen und an die libysche Grenze ohne Versorgung abgesetzt. Zwei franz\u00f6sische Journalisten waren bei der Aktion der italienischen Grenzpolizei mitgefahren und verfolgten den Fall weiter. So konnte ihr Fall dokumentiert werden. 24 dieser Fl\u00fcchtlinge erhoben Klage vor dem Europ\u00e4ischen Gerichtshof f\u00fcr Menschenrechte in Stra\u00dfburg gegen Italien.<\/p>\n
Der EGMR gab ihrer Klage statt und verurteilte Italien zur Zahlung von Schadensersatz in H\u00f6he von 15.000 € an jeden der Kl\u00e4ger wegen Verletzungen der Europ\u00e4ischen Menschenrechtskonvention. Auch auf „Hoher See“ gebe es keinen rechtsfreien Raum. Da die Fl\u00fcchtlinge auf ein Schiff mit italienischer Flagge verbracht worden seien, g\u00e4lten die gleichen Regeln wie auf dem Festland. Das Gericht wies damit die Argumentation der italienischen Regierung zur\u00fcck, die vorgetragen hatte, dass die Marine die in Seenot geratenen Fl\u00fcchtlinge gerettet habe, bei dieser Aktion aber keine Hoheitsrechte ausge\u00fcbt h\u00e4tte. Das Gericht erkannte auf eine Verletzung von Artikel 3 der Europ\u00e4ischen Menschenrechtskonvention, da die Fl\u00fcchtlinge in Libyen in eine Situation verbracht worden seien, in der ihnen unmenschliche Behandlung drohte. Fl\u00fcchtlinge und illegale Einwanderer w\u00fcrden dort systematisch inhaftiert und misshandelt. Zudem drohte ihnen, ohne Pr\u00fcfung ihrer Fluchtgr\u00fcnde in ihre Herkunftsstaaten zur\u00fcckgeschickt zu werden, obwohl ihnen auch dort eine unmenschliche Behandlung drohte. Beide Gefahren h\u00e4tte den italienischen Beh\u00f6rden bekannt sein m\u00fcssen.<\/p>\n
Als Zwischenergebnis kann daher festgehalten werden, dass das Prinzip der Staatensouver\u00e4nit\u00e4t, nach dem ein Staat entscheiden kann, wen er in sein Staatsgebiet einreisen l\u00e4sst und ein Aufenthaltsrecht erteilt, durch den Grundsatz des „Non-Refoulement“ durchbrochen wird. Wenn jemand an der Grenze oder bereits im Land einen Schutzantrag als Fl\u00fcchtling stellt, dann hat er oder sie einen Anspruch auf Zugang zu einem fairen Asylverfahren. Dies gilt auch, wenn die Beh\u00f6rden au\u00dferhalb ihres Hoheitsgebiets auf „Hoher See“ Menschen aufgreifen und damit Hoheitsgewalt aus\u00fcben.<\/p>\n
Ein faires Verfahren zeichnet sich u.a. dadurch aus, dass das Vorbringen der Schutzsuchenden unvoreingenommen gr\u00fcndlich oder sachlich \u00fcberpr\u00fcft wird. Sollte die Beh\u00f6rde in der Anh\u00f6rung Widerspr\u00fcche feststellen, dann m\u00fcssen diese den Asylsuchenden vorgehalten werden, damit eventuelle Missverst\u00e4ndnisse gekl\u00e4rt werden k\u00f6nnen. Es geht zum Beispiel nicht an, dass Widerspr\u00fcche im Vorbringen der Asylsuchenden von der Anh\u00f6rerin bzw. dem Anh\u00f6rer gesehen, aber nicht angesprochen werden und dann im ablehnenden Bescheid als Begr\u00fcndung f\u00fcr die Ablehnung des Asylantrags angef\u00fchrt werden. Bei der Entscheidung \u00fcber einen Asylantrag muss neben dem individuellen Vorbringen der Antragsteller auch die aktuelle Menschenrechtssituation im Herkunftsland der Antragsteller eine entscheidende Rolle spielen. Dabei reicht es nicht aus, sich nur auf Ausk\u00fcnfte staatlicher Stellen zu verlassen, auch die Ausk\u00fcnfte wissenschaftlicher Institute und von Menschenrechtsorganisationen sollten herangezogen werden. Gegen eine ablehnende Entscheidung muss die Einlegung eines effektiven Rechtsmittels bei einer von der ersten Instanz unabh\u00e4ngigen zweiten Instanz m\u00f6glich sein. Leider halten sich viele Staaten nicht an diese Vorgaben. Es erfolgen Zur\u00fcckweisungen an den Grenzen oder bereits im Land ohne \u00dcberpr\u00fcfung der Fluchtgr\u00fcnde oder die \u00dcberpr\u00fcfung der Fluchtgr\u00fcnde entspricht aus Voreingenommenheit oder fehlender sachlicher Kenntnisse nicht den genannten Kriterien f\u00fcr ein faires Verfahren.<\/p>\n
Der starke Zugang von Asylsuchenden nach Europa und auch in die Bundesrepublik Deutschland hat zu Einschr\u00e4nkungen des Schutzes von Fl\u00fcchtlingen gef\u00fchrt. Dar\u00fcber hinaus sind weitere Vorschl\u00e4ge gemacht worden, um den Zuzug von Fl\u00fcchtlingen zu begrenzen. Diese sind auf ihre Vereinbarung mit den dargelegten Standards des Fl\u00fcchtlingsrechts zu \u00fcberpr\u00fcfen.<\/p>\n
So ist in Deutschland von der CSU und anderen Parteien eine Schlie\u00dfung der Grenzen gefordert worden, um Asylsuchende gar nicht nach Deutschland hereinzulassen. Eine Zur\u00fcckweisung an der Grenze ohne Durchf\u00fchrung eines fairen Asylverfahrens w\u00fcrde einen Versto\u00df gegen den Grundsatz des „Non-Refoulement darstellen.\u00a0 Allerdings w\u00fcrde es nicht gegen diesen Grundsatz des „Zur\u00fcckweisungsverbots“ von Fl\u00fcchtlingen versto\u00dfen, wenn die R\u00fcckschiebung ohne inhaltliche Pr\u00fcfung in einen „sicheren Drittstaat“ erfolgt, \u00fcber den die Fl\u00fcchtlinge eingereist sind. Sichere Drittstaaten sind zum einen die Mitgliedstaaten der Europ\u00e4ischen Union. Aber auch andere Staaten k\u00f6nnen „sichere Drittstaaten“ sein. In ihnen muss die Anwendung der Genfer Fl\u00fcchtlingskonvention und der Europ\u00e4ischen Menschenrechtskonvention sichergestellt sein. Im Verh\u00e4ltnis zwischen den Mitgliedstaaten der EU wird die Drittstaatenregelung von der Dublin-III-Verordnung \u00fcberlagert, die die Zust\u00e4ndigkeit f\u00fcr die Durchf\u00fchrung von Asylverfahren regelt. In der Regel ist der Staat f\u00fcr die Durchf\u00fchrung des Asylverfahrens zust\u00e4ndig, den die Asylsuchenden als ersten Staat in der EU betreten haben. Das hat in der Praxis zur Folge, dass kaum R\u00fcckschiebungen in Nachbarl\u00e4nder wie z.B. Belgien oder \u00d6sterreich erfolgen, da die Einreise \u00fcber diese Nachbarl\u00e4nder nicht bedeutet, dass die Asylsuchenden diese L\u00e4nder als erste innerhalb der EU betreten haben. Im Falle einer Zur\u00fcckweisung an der deutschen Grenze in die Nachbarl\u00e4nder w\u00fcrden sich diese dagegen wehren, da sie in den meisten F\u00e4llen nicht die f\u00fcr die Durchf\u00fchrung der Asylverfahren zust\u00e4ndigen L\u00e4nder w\u00e4ren.<\/p>\n
Anders verh\u00e4lt es sich im Verh\u00e4ltnis von Staaten, die nicht Mitglieder der EU sind, zu EU-Mitgliedstaaten. Mazedonien hat die Grenze gegen\u00fcber Menschen, die \u00fcber Griechenland in andere EU-Mitgliedstaaten weiterreisen wollten, geschlossen. In Bezug auf Menschen, die kein Asyl in Mazedonien beantragen wollten, w\u00e4re die Verweigerung ihrer Einreise rechtlich aufgrund des Prinzips der Staatensouver\u00e4nit\u00e4t nicht zu beanstanden gewesen. Bei Menschen, die in Mazedonien einen Asylantrag h\u00e4tten stellen wollen, w\u00e4re eine Zur\u00fcckweisung nur m\u00f6glich gewesen, wenn Griechenland ein sicherer Drittstaat w\u00e4re. Sowohl der Europ\u00e4ische Gerichtshof f\u00fcr Menschenrechte in Stra\u00dfburg als auch der Europ\u00e4ische Gerichtshof in Luxemburg kamen im Jahre 2011 zum Ergebnis, dass Griechenland Asylsuchenden kein faires Asylverfahren bietet und die Unterbringung und Versorgung von Asylsuchenden dort nicht den menschenrechtlichen Standards entsprechen. Deshalb haben beide europ\u00e4ischen Gerichtsh\u00f6fe Abschiebungen nach Griechenland als dem nach der Dublin-III-Verordnung eigentlich f\u00fcr die Durchf\u00fchrung des Asylverfahrens zust\u00e4ndigen Staat untersagt. Bis jetzt \u00fcberstellt auch die Bundesrepublik aus diesen Gr\u00fcnden Asylsuchende nicht nach Griechenland, w\u00fcrde dies aber gerne \u00e4ndern.<\/p>\n
Durch die Vereinbarung zwischen der EU und der T\u00fcrkei vom 18. M\u00e4rz 2016 hat sich die T\u00fcrkei verpflichtet, alle in Griechenland ankommenden Asylsuchenden wieder zur\u00fcck zu nehmen. In Griechenland wird im Asylverfahren vorausgesetzt, dass die T\u00fcrkei ein „sicherer Drittstaat“ ist. Die Kriterien eines „sicheren Drittstaats“ erf\u00fcllt die T\u00fcrkei aber nicht. Zwar hat die T\u00fcrkei rund drei Millionen Fl\u00fcchtlinge aufgenommen. In der T\u00fcrkei gibt es aber erst seit zwei Jahren ein nationales Asylrecht. Das noch sehr junge Asylsystem in der T\u00fcrkei ist mit Hunderttausenden von Asylantr\u00e4gen \u00fcberfordert. Das Verfahren weist gro\u00dfe M\u00e4ngel auf und kann daher nicht als ein faires Asylverfahren bezeichnet werden. Es fehlen zudem angemessene Unterbringungsm\u00f6glichkeiten und Integrationsma\u00dfnahmen. Fl\u00fcchtlingen wird dadurch kein angemessener Schutz geboten. Hinzu kommt, dass Amnesty International, Pro Asyl und Human Rights Watch mehrere F\u00e4lle von rechtswidrigen Abschiebungen von Fl\u00fcchtlingen aus der T\u00fcrkei nach Syrien, in den Irak und nach Afghanistan dokumentiert haben. In diesen F\u00e4llen erfolgte die Abschiebung ohne eine \u00dcberpr\u00fcfung der Fluchtgr\u00fcnde. Der Bundesregierung passen die dokumentierten Berichte \u00fcber rechtswidrige Abschiebungen aus der T\u00fcrkei \u00fcberhaupt nicht. Nachdem sie zun\u00e4chst die dokumentierte F\u00e4lle bestritten hat, erkl\u00e4rte sie sie f\u00fcr nicht verifizierbar. Allerdings lie\u00df sie nicht erkennen, dass sie sich \u00fcberhaupt bem\u00fcht hatte, diese F\u00e4lle zu \u00fcberpr\u00fcfen.<\/p>\n
Hinzu kommt noch ein weiterer Zweifel an der Einstufung der T\u00fcrkei als „sicheren Drittstaat“. Die T\u00fcrkei hat sich rechtlich nur zur Anwendung der Genfer Fl\u00fcchtlingskonvention auf europ\u00e4ische Fl\u00fcchtlinge verpflichtet. Sie nimmt zwar viele Fl\u00fcchtlinge aus au\u00dfereurop\u00e4ischen L\u00e4ndern auf, aber rechtlich hat sie die Einschr\u00e4nkung der Schutzverpflichtung nur auf Fl\u00fcchtlinge aus europ\u00e4ischen Herkunftsl\u00e4ndern beibehalten.<\/p>\n
Weitere Zweifel an der Einstufung der T\u00fcrkei als einem „sicheren Drittstaat“ ergeben sich auch aus dem Ma\u00dfnahmen der t\u00fcrkischen Regierung im Rahmen des nach dem Putschversuch vom 15.7.2016 verh\u00e4ngten Ausnahmezustands. Amnesty International berichtet \u00fcber Misshandlungen und Folterungen an den Gefangenen in einem Ausma\u00df, den die T\u00fcrkei seit dem Milit\u00e4rputsch von 1980 nicht mehr erlebt habe. Zwar erlauben Menschenrechtsverletzungen an den eigenen Staatsb\u00fcrgern nicht unbedingt die Schlussfolgerung, dass ein Land kein „sicherer Drittstaat“ ist, aber massive Menschenrechtsverletzungen gegen eigene B\u00fcrger best\u00e4rken auf jeden Fall die Zweifel, dass ein Staat seinen Verpflichtungen zur Einhaltung der Menschenrechte und hier zum Schutz von Fl\u00fcchtlingen nachzukommen bereit ist.<\/p>\n
Die EU- Kommission hat am 9.9.2015 den Vorschlag unterbreitet, die T\u00fcrkei zu einem „sicheren Herkunftsstaat“ zu erkl\u00e4ren. Das war schon zum damaligen Zeitpunkt angesichts der Angriffe auf die Meinungsfreiheit h\u00f6chst verwunderlich, und ist es nach den j\u00fcngsten Menschenrechtsverletzungen in der T\u00fcrkei erst recht. Das europ\u00e4ische und das deutsche Fl\u00fcchtlingsrecht sehen die M\u00f6glichkeit der Einstufung von sicheren Herkunftsstaaten vor. Deutschland hat von dieser M\u00f6glichkeit jahrelang nur sparsam Gebrauch gemacht, lediglich Ghana und Senegal waren als „sichere Herkunftsstaaten“ gelistet. Die Auflistung spielte in der Praxis kaum eine Rolle. Das hat sich ab 2014 ge\u00e4ndert, nachdem mit zwei Gesetzes\u00e4nderungen Albanien, Bosnien-Herzegowina, Kosovo, Mazedonien, Montenegro und Serbien zu sicheren Herkunftsl\u00e4ndern erkl\u00e4rt wurden (siehe dazu den Beitrag von Paech in diesem Heft). Der Bundestag hat auch eine Einstufung von Algerien, Marokko und Tunesien als „sichere Herkunftsstaaten“ beschlossen. F\u00fcr eine Zustimmung hierzu fand sich aber noch keine Mehrheit im Bundesrat.<\/p>\n
Die Genfer Fl\u00fcchtlingskonvention kennt das Prinzip der „sicheren Herkunftsstaaten“ nicht, allerdings ist es sowohl im europ\u00e4ischen Recht als auch im Grundgesetz verankert.<\/p>\n
Nach Artikel 16a Absatz 3 Grundgesetz k\u00f6nnen Staaten als „sichere Herkunftsstaaten“ bestimmt werden, bei denen aufgrund der Rechtslage, der Rechtsanwendung und der allgemeinen politischen Verh\u00e4ltnisse gew\u00e4hrleistet erscheint, dass dort weder politische Verfolgung noch unmenschliche oder erniedrigende Bestrafung oder Behandlung stattfindet. F\u00fcr diese Staaten wird eine generelle Verfolgungsfreiheit vermutet. Asylsuchende aus „sicheren Herkunftsstaaten“ k\u00f6nnen Tatsachen vortragen, die die Vermutung der Verfolgungsfreiheit widerlegen. Es findet praktisch eine „Beweislastumkehr“ statt. Der Asylantrag wird nicht unvoreingenommen \u00fcberpr\u00fcft, es wird vermutet, dass keine Verfolgungsgefahr besteht. Hiergegen m\u00fcssen die Asylsuchenden in einem eingeschr\u00e4nkten Verfahren mit kurzen Rechtsmittelfristen vorgehen. Das ist sehr schwierig, zumal dann, wenn es wegen der kurzen Fristen nicht gelingt, eine anwaltliche Vertretung zu organisieren. Das Konzept „sicherer Herkunftsstaaten“ verst\u00f6\u00dft gegen den Grundsatz eines fairen Verfahrens, da es eine sorgf\u00e4ltige und unvoreingenommene Einzelfallpr\u00fcfung gerade nicht beabsichtigt.<\/p>\n
Nachdem bisher Fragen des Zugangs zu einem Asylverfahren behandelt worden sind, soll nun auf die Frage eingegangen werden, wer ein Fl\u00fcchtling ist. Die Fl\u00fcchtlingsdefinition findet sich in Art.\u00a01 der Genfer Fl\u00fcchtlingskonvention und wird in \u00a7\u00a03 des Asylgesetzes detaillierter beschrieben. Voraussetzung f\u00fcr die Fl\u00fcchtlingseigenschaft nach der Genfer Fl\u00fcchtlingskonvention ist zun\u00e4chst, dass die betreffende Person sich au\u00dferhalb ihres Herkunftslandes befindet. Von den 65 Millionen Fl\u00fcchtlingen haben nur 21 Millionen ihr Herkunftsland verlassen. Nur auf sie trifft der Begriff „Fl\u00fcchtling“ im Sinne der Fl\u00fcchtlingskonvention zu. Die meisten sind Fl\u00fcchtlinge im eigenen Land. Sie werden Binnenfl\u00fcchtlinge genannt.<\/p>\n
Weiter muss eine Verfolgungsgefahr im Falle der R\u00fcckkehr ins Herkunftsland bestehen. Als Verfolgung gelten Handlungen, die aufgrund ihrer Art oder Wiederholung so gravierend sind, dass sie eine schwerwiegende Verletzung der grundlegenden Menschenrechte darstellen. Als Verfolgung gelten auch Handlungen, die in einer Kumulierung unterschiedlicher Ma\u00dfnahmen bestehen, die so gravierend sind, dass eine Person davon in \u00e4hnlicher Weise wie bei einer schweren Verletzung der grundlegenden Menschenrechte betroffen ist. Zu den grundlegenden Menschenrechten geh\u00f6ren u.a. das Recht auf Leben, das Recht auf Freiheit von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Bestrafung, die Meinungsfreiheit und die Religionsfreiheit.<\/p>\n
Die Verfolgung kann vom Staat, von Parteien oder Organisationen, die den Staat oder einen wesentlichen Teil des Staatsgebiets beherrschen, oder von nichtstaatlichen Akteuren ausgehen, soweit der Staat oder die den Staat beherrschenden Organisationen nicht in der Lage oder nicht willens sind, Schutz vor Verfolgung zu bieten.<\/p>\n
Die Verfolgungshandlung muss mit einem Verfolgungsgrund verkn\u00fcpft sein. Verfolgungsgr\u00fcnde k\u00f6nnen die Zugeh\u00f6rigkeit zu einer ethnischen Gruppe, zu einer Religion, die Volkszugeh\u00f6rigkeit, die politische \u00dcberzeugung und die Zugeh\u00f6rigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe sein. Bei einer bestimmten sozialen Gruppe verf\u00fcgen die Mitglieder der Gruppe \u00fcber ein angeborenes unab\u00e4nderliches Merkmal, z.B. das Geschlecht oder die sexuelle Orientierung oder Identit\u00e4t.<\/p>\n
Drohen schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen, ohne dass sie mit den Verfolgungsgr\u00fcnden verkn\u00fcpft sind, dann ist die Fl\u00fcchtlingseigenschaft nicht erf\u00fcllt. In diesem Fall erhalten die betreffenden Personen subsidi\u00e4ren Schutz. Dieser wird auch gew\u00e4hrt, wenn eine ernsthafte individuelle Bedrohung des Lebens oder der Unversehrtheit einer Zivilperson infolge willk\u00fcrlicher Gewalt im Rahmen eines internationalen oder innerstaatlichen bewaffneten Konflikts droht.<\/p>\n
Die Europ\u00e4ische Union bekennt sich seit dem Gipfel der Staats- und Regierungschefs 1999 im finnischen Tampere immer wieder zum Schutz von Fl\u00fcchtlingen auf der Grundlage der Genfer Fl\u00fcchtlingskonvention. Die Schaffung eines gemeinsamen europ\u00e4ischen Asylsystems (GEAS) ist in Artikel 78 des Vertrags \u00fcber die Arbeitsweise der EU (AEUV) aufgenommen worden. Artikel 18 der Europ\u00e4ischen Grundrechtecharta gew\u00e4hrleistet das Recht auf Asyl nach Ma\u00dfgabe der Genfer Fl\u00fcchtlingskonvention. Dieses Bekenntnis zum Fl\u00fcchtlingsschutz kollidiert allerdings h\u00e4ufig mit einem weiteren Ziel der EU, der Bek\u00e4mpfung der illegalen Einwanderung. Hierzu geh\u00f6rt die Sicherung der Au\u00dfengrenzen der EU. Die von der EU geschaffene Agentur Frontex soll die einzelnen Staaten bei der \u00dcberwachung und Sicherung der Au\u00dfengrenzen unterst\u00fctzen.<\/p>\n
Stellt man die Ma\u00dfnahmen zum Schutz von Fl\u00fcchtlingen denen zur Sicherung der Grenzen gegen\u00fcber, dann wird deutlich, wo die Priorit\u00e4t der EU liegt: n\u00e4mlich bei der Sicherung der Grenzen. Diese Politik der Grenzsicherung wird die EU auch in Zukunft weiterverfolgen. Sie wird versuchen, die Anrainerstaaten auf der nichteurop\u00e4ischen Seite des Mittelmeers und andere afrikanische Staaten bei entsprechenden Gegenleistungen dazu zu bringen, m\u00f6gliche Fl\u00fcchtlinge daran zu hindern, nach Europa zu gelangen. Mit dieser Verlagerung der Migrationskontrolle und der Kontrolle des Zugangs von Fl\u00fcchtlingen auf L\u00e4nder au\u00dferhalb der EU zeigt sich die EU unsolidarisch. Angesichts der Tatsache, dass nur drei bis f\u00fcnf Millionen von 65 Millionen Fl\u00fcchtlingen weltweit nach Europa gekommen sind, ist es unsolidarisch, die Verantwortung zum Schutz von Fl\u00fcchtlingen auf andere, zum Teil wesentlich \u00e4rmere L\u00e4nder abzuw\u00e4lzen.<\/p>\n
Das Zust\u00e4ndigkeitssystem der Dublin-III-Verordnung wird nicht nur von Nichtregierungsorganisationen heftig kritisiert. Es liegt nahe, das es keine gerechte L\u00f6sung darstellt, da es offensichtlich die Staaten an den Au\u00dfengrenzen erheblich belastet. Die EU-Kommission wird einen Vorschlag zur Ver\u00e4nderung der Verordnung erarbeiten. Die Grundz\u00fcge sollen aber bleiben: Es bleibt bei der Zust\u00e4ndigkeit des Mitgliedstaates f\u00fcr die Durchf\u00fchrung des Asylverfahrens, den die Asylsuchenden zuerst betreten haben. Allerdings sollen stark belastete Aufnahmel\u00e4nder durch eine Verteilung der Asylsuchenden auf andere Mitgliedstaaten entlastet werden. So hat der Europ\u00e4ische Rat im Juni und September 2015 die Verteilung von 160.000 Asylsuchenden aus Italien und Griechenland f\u00fcr die Jahre 2015 und 2016 beschlossen. Die Umverteilung soll Asylsuchende aus Syrien und Eritrea erfassen, da bei ihnen die Schutzquote EU-weit bei \u00fcber 75% liegt. Dieser Beschluss ist nicht einstimmig gefasst worden. Die Slowakei und Ungarn haben dagegen beim Europ\u00e4ischen Gerichtshof Klage erhoben. Die Zahl der erfolgten Umverteilungen ist bisher \u00e4u\u00dferst gering.<\/p>\n
Der \u00c4nderungsvorschlag zur Dublin-Verordnung soll die Kapazit\u00e4ten der Mitgliedstaaten st\u00e4rker ber\u00fccksichtigen. Auch die Bed\u00fcrfnisse der Fl\u00fcchtlinge sollen st\u00e4rker ber\u00fccksichtigt werden, z.B. beim Zuzug zu Familienangeh\u00f6rigen \u00fcber den Bereich der Kernfamilie (Eheleute, Eltern und minderj\u00e4hrige Kinder) hinaus.<\/p>\n
Die EU-Kommission wird dem Dr\u00e4ngen u.a. der Bundesregierung nachgeben und vorschlagen, die 2013 erreichte Gleichstellung von Fl\u00fcchtlingen und Menschen, die subsidi\u00e4ren Schutz erhalten haben, wieder r\u00fcckg\u00e4ngig zu machen. In Deutschland wurde das Recht f\u00fcr subsidi\u00e4r Gesch\u00fctzte auf Familienzusammenf\u00fchrung erheblich eingeschr\u00e4nkt. Es ist zu bef\u00fcrchten, dass die Rechte von subsidi\u00e4r Gesch\u00fctzten auch in weiteren Bereichen eingeschr\u00e4nkt werden.<\/p>\n
Die Bootsunf\u00e4lle im Oktober 2013 vor der italienischen Insel Lampedusa mit \u00fcber 500 Toten haben weltweit Trauer und Entsetzen ausgel\u00f6st. Zu einem echten Umdenken haben sie aber nur in Italien gef\u00fchrt. Das Land startete f\u00fcr ein Jahr ein erfolgreiches Seenotrettungsprogramm. Damit konnten \u00fcber 155.000 Menschen, die \u00fcber das Meer nach Italien wollten, aus Seenot gerettet werden. Die Mitgliedstaaten der EU lie\u00dfen Italien allein. Dies \u00e4nderte sich erst nach einem weiteren schweren Schiffsungl\u00fcck im April 2015, bei dem vor der libyschen K\u00fcste \u00fcber 900 Menschen ums Leben kamen. Die EU hat nach diesem Ungl\u00fcck eine Rettungsaktion gestartet, die weitgehend die Nachfolge der italienischen Operation „Mare Nostrum“ \u00fcbernahm. Auch die Bundesmarine beteiligt sich an dieser Rettungsmission und hat 2015 \u00fcber 10.000 Menschen aus Seenot gerettet, die Europa \u00fcber das Mittelmeer erreichen wollten. Diese Seenotrettungsaktionen m\u00fcssen zumindest im bisherigen Ma\u00dfe fortgef\u00fchrt werden. Menschen in Seenot m\u00fcssen gerettet werden, der Schutz von Menschen hat Vorrang vor dem Schutz von Grenzen.<\/p>\n
Die EU beklagt das „Schlepperunwesen“ und will es bek\u00e4mpfen. Das Gesch\u00e4ft der Schlepper k\u00f6nnt erheblich gest\u00f6rt werden, wenn die EU f\u00fcr bestimmte Fl\u00fcchtlinge legale Einreisem\u00f6glichkeiten schaffen w\u00fcrde. In Betracht kommen eine gro\u00dfz\u00fcgigere und schnellere Visaerteilung f\u00fcr Familienangeh\u00f6rige, eine humanit\u00e4re Aufnahme von Schutz suchenden Menschen und eine Verst\u00e4rkung des Resettlement-Programms, das die Neuansiedlung von Fl\u00fcchtlingen, die zun\u00e4chst Schutz in einem Erstaufnahmeland als Fl\u00fcchtlinge gefunden , aber dort keine Perspektive haben, vorsieht. Der Hohe Fl\u00fcchtlingskommissaar der Vereinten Nationen (UNHCR) hatte f\u00fcr 2015 einen Bedarf von 960.000 Aufnahmepl\u00e4tzen angemeldet. Die Europ\u00e4ische Union hat im Juni 2015 eine Zusage \u00fcber 20.000 Aufnahmepl\u00e4tze gegeben. Angesichts des hohen Bedarfs reicht das bei weitem nicht. Hier m\u00fcsste das Aufnahmekontingent erheblich aufgestockt werden.<\/p>\n
Wenn es zu einer Verteilung von Asylsuchenden auf die Mitgliedstaaten kommt, dann m\u00fcssen die berechtigten Interessen von Asylsuchenden in Bezug auf das Aufnahmeland ber\u00fccksichtigt werden. Dies hat das Exekutivkomitee des UNHCR, in dem \u00fcber 50 Staaten, darunter auch die Bundesrepublik, vertreten sind, bereits 1979 empfohlen. Bisher ist dieser Empfehlung kaum gefolgt worden. Aber auch um die Integration zu erleichtern, ist es sinnvoll, dass Asylsuchende in einem Land aufgenommen werden, zu dem schon Bez\u00fcge wie fr\u00fcherer Aufenthalt, Sprachkenntnisse und Familienangeh\u00f6rige im weiteren Sinne bestehen.<\/p>\n
Es ist auch w\u00fcnschenswert, dass Menschen, die in einem EU-Mitgliedstaat als Fl\u00fcchtlinge oder subsidi\u00e4r Gesch\u00fctzte anerkannt werden, m\u00f6glichst bald das Recht auf Freiz\u00fcgigkeit innerhalb der EU erlangen. Werden Asylsuchende abgelehnt, gilt die negative Entscheidung f\u00fcr alle anderen Mitgliedstaaten. Erhalten sie Schutz, gilt die positive Entscheidung nur f\u00fcr den Schutz gew\u00e4hrenden Staat. Da die Asylentscheidung aber von einem Staat f\u00fcr die gesamte EU getroffen wird, w\u00e4re es gerechtfertigt, dass sich Schutzberechtigte – vielleicht nach einer kurzen Wartezeit – in allen Mitgliedstaaten der EU niederlassen k\u00f6nnen.<\/p>\n
Diese Forderungen an die EU und ihre Mitgliedstaaten sind berechtigt. Aber sie werden im Moment – angesichts der starken Stimmungen gegen die Aufnahme von Fl\u00fcchtlingen in den meisten Mitgliedstaaten – bei den politischen Entscheidungstr\u00e4gern kein Geh\u00f6r finden. Bei „einfachen“ Abgeordneten der im Bundestag vertretenen Parteien sieht es anders aus. Hier gibt es schon die Einsicht, dass eine auf Abschottung ausgerichtete Fl\u00fcchtlingspolitik auf Dauer nicht erfolgreich sein kann. Allerdings l\u00e4sst sie die Angst vor rechtspopulistischen Parteien verstummen.
Es ist es wichtig, weiter beharrlich f\u00fcr die Rechte von Fl\u00fcchtlingen einzutreten. Die Fl\u00fcchtlingspolitik in Deutschland verlief nicht immer geradlinig. Bef\u00fcrchtungen nach der 1993 in Kraft getretenen \u00c4nderung des Asylgrundrechts, nun k\u00f6nnten Fl\u00fcchtlinge in Deutschland keinen Schutz mehr finden, haben sich so nicht bewahrheitet. Das europ\u00e4ische Fl\u00fcchtlingsrecht hat, unterst\u00fctzt von der europ\u00e4ischen Rechtsprechung, zu einer Ausweitung des Fl\u00fcchtlingsbegriffs und damit des Schutzes von Fl\u00fcchtlingen gef\u00fchrt. Es ist zu hoffen, dass der Schutz von Fl\u00fcchtlingen bald wieder einen besseren Stellenwert erh\u00e4lt<\/p>\n
WOLFGANG GRENZ\u00a0<\/i>\u00a0 <\/b>Jahrgang 1947, Jurist, langj\u00e4hriger hauptamtlicher Mitarbeiter in der Bundesgesch\u00e4ftsstelle von Amnesty International, zuletzt von 2011 bis 2013 als Generalsekret\u00e4r der deutschen Sektion. Er ist Gr\u00fcndungsmitglied von Pro Asyl (1986), Mitglied im Aufsichtsrat der UNO-Fl\u00fcchtlingshilfe und Ko-Autor des 2015 erschienenen Buches „Schiffbruch: Das Versagen der europ\u00e4ischen Fl\u00fcchtlingspolitik“ (gemeinsam mit Stefan Ke\u00dfler & Julian Lehmann, bei Knaur).
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