in: vorg\u00e4nge Nr. 214 (Heft 2\/2016), S. 34-37<\/p>\n
Bei allen Verteilungskonflikten und politischen Blockaden, die der Fl\u00fcchtlingsandrang im vergangenen Jahr auf europ\u00e4ischer Ebene hervorgerufen hat, wird die Reichweite und Integrationskraft des gemeinsamen europ\u00e4ischen Asylrechts untersch\u00e4tzt, meint J\u00fcrgen Bast.\u00a0Statt von einer pauschalen Krise Europas oder des Rechts zu sprechen, lohne vielmehr ein konkreter Blick auf jene Bereiche, in denen noch Regelungsbedarf bestehe.\u00a0 <\/i><\/p>\n
Bei aller „deutschen Flexibilit\u00e4t“ (Angela Merkel), die in Situationen wie der Fl\u00fcchtlingskrise des Jahres 2015 gefragt ist, sind es doch die gesicherten Reaktionsmuster, Routinen und Probleml\u00f6sungen des Rechts, die uns dabei helfen, angemessen auf unbekannte Situationen zu reagieren: Die Fl\u00fcchtlingskrise ist ohne das Fl\u00fcchtlingsrecht nicht zu bew\u00e4ltigen.<\/p>\n
Zugleich ist das Recht, weil es von demokratisch verantwortlichen Politikern gestaltet wird, auch Ver\u00e4nderungen unterworfen. Die vielleicht wichtigste Ver\u00e4nderung, die das Fl\u00fcchtlingsrecht im letzten Jahrzehnt erfahren hat, ist die Europ\u00e4isierung der Asylgesetzgebung. Die rechtlichen Regelungen, die das Handeln der staatlichen Verwaltungen und die Spielr\u00e4ume f\u00fcr nationale Politik auf diesem Feld bestimmen, werden heute auf der Ebene der Europ\u00e4ischen Union erlassen. Das erkl\u00e4rte Ziel der EU ist die Errichtung eines „Gemeinsamen Europ\u00e4ischen Asylsystems“ (GEAS). Die Verlagerung asylrechtlicher Kompetenzen auf die EU reiht sich ein in das gr\u00f6\u00dfere Projekt, die EU als einen Migrationsraum ohne Binnengrenzen auszugestalten und hierzu eine gemeinsame Politik gegen\u00fcber sog. Drittstaatsangeh\u00f6rigen („EU-Ausl\u00e4nder“) zu verfolgen. In dieser Grundentscheidung f\u00fcr eine Europ\u00e4isierung des Fl\u00fcchtlingsrechts sind nicht zuletzt die Erfahrungen aus den 1990er Jahren verarbeitet, als die B\u00fcrgerkriegsfl\u00fcchtlinge aus dem zerfallenden Jugoslawien die einzelstaatlichen Asylsysteme in einen ruin\u00f6sen Wettbewerb zur Senkung von Asylstandards trieben.<\/p>\n
In der Sache gibt es zahlreiche Kontinuit\u00e4ten zu dem System des Fl\u00fcchtlingsschutzes, wie es sich unter dem Grundgesetz entwickelt hatte. Im Kern geht es darum, in einem rechtlich geordneten Verfahren zu pr\u00fcfen, ob ein Migrant oder eine Migrantin nach den festgelegten Kriterien des Rechts schutzbed\u00fcrftig ist, weil ihm oder ihr im Heimatland erhebliche Gefahren drohen. Das Grundgesetz selbst hat im Zuge der Europ\u00e4isierung des Fl\u00fcchtlingsrechts stark an Bedeutung verloren. Ein individuelles Recht auf Asyl, das im Zweifelsfall gerichtlich eingeklagt werden kann, wird nunmehr durch die europ\u00e4ische Rechtsordnung gew\u00e4hrleistet. Die EU hat sich dabei auf die Beachtung menschenrechtlicher Standards festgelegt, allen voran die Genfer Fl\u00fcchtlingskonvention. Diese Regeln garantieren f\u00fcr alle Fl\u00fcchtlinge, die sich in der EU befinden, einen Zugang zu einem fairen Asylverfahren, in dem ihr Schutzbegehren gepr\u00fcft wird. Eine erneute \u00c4nderung des deutschen Grundrechts auf Asyl h\u00e4tte deshalb keinen greifbaren Effekt: Weder lie\u00dfen sich auf diesem Weg „Obergrenzen“ f\u00fcr die Zahl der Fl\u00fcchtlinge einziehen noch k\u00f6nnten Asylsuchende ohne ein Verfahren an den deutschen Grenzen abgewiesen werden.<\/p>\n
Dieser Befund zur Rolle des EU-Rechts steht im Spannungsverh\u00e4ltnis zum medial aufbereiteten politischen Diskurs, erleben wir darin doch die EU als handlungsunf\u00e4hig, ihre politischen F\u00fchrer als zerstritten und von nationalen Egoismen getrieben. Kenner der Funktionsweise der EU kann das nicht \u00fcberraschen. Die Unf\u00e4higkeit, sich ad hoc im Kreis der Staats- und Regierungschefs auf ein gemeinsames Vorgehen in der Fl\u00fcchtlingskrise zu verst\u00e4ndigen, belegt vielmehr die Notwendigkeit einer Integration durch supranationale Gesetzgebung, in der mit Mehrheit entschieden wird und an deren Aushandlung nicht nur die Regierungen, sondern auch die Europ\u00e4ische Kommission und das Europ\u00e4ische Parlament beteiligt sind.<\/p>\n
Probleme, zu einer konsistenten Antwort auf die Fl\u00fcchtlingskrise zu kommen, gibt es gerade dort, wo das GEAS noch l\u00fcckenhaft ist. Besonders schmerzhaft wird immer noch ein Mechanismus vermisst, der einen solidarischen Interessenausgleich zwischen den Mitgliedstaaten, die unterschiedlich stark mit Asylantr\u00e4gen belastet sind, herstellen w\u00fcrde. Die Schaffung eines solchen Solidarit\u00e4tsmechanismus ist dem EU-Gesetzgeber in den Grundvertr\u00e4gen der EU ausdr\u00fccklich aufgetragen worden; die n\u00f6tigen Kompetenzen h\u00e4tte die EU. Dass es nur m\u00fchsam gelingt, diesen Mechanismus gerade dann zu schaffen, wenn man ihn dringlich ben\u00f6tigen w\u00fcrde, liegt auf der Hand: zu sichtbar sind die unmittelbaren Verteilungseffekte, zu aufgeregt ist das politische Klima. Immerhin liegt ein entsprechender Vorschlag der Kommission inzwischen auf dem Tisch.<\/p>\n
\u00c4hnliches gilt f\u00fcr den Aktionismus des deutschen und anderer nationaler Gesetzgeber, die auf die Fl\u00fcchtlingskrise mit Versch\u00e4rfungen bei den Asylverfahren reagiert haben, um jene Antragsteller abzuschrecken, die wenig Aussichten darauf haben, als schutzbed\u00fcrftig anerkannt zu werden. Hierbei nutzen die politischen Akteure auf nationaler Ebene Spielr\u00e4ume, die ihnen die europ\u00e4ische Rahmenregelung zu den Asylverfahren bel\u00e4sst (z.B. stammt der Begriff der „Transitzone“, der in der deutschen Diskussion eine Rolle spielte, aus der sog. Asylverfahrensrichtlinie der EU). Erneut ist es die L\u00fcckenhaftigkeit der europ\u00e4ischen Regelung, die Unsicherheit \u00fcber die gebotene Reaktion stiftet und zu einem ruin\u00f6sen Wettbewerb zwischen den Mitgliedstaaten einl\u00e4dt. Eine weitere offene Flanke, die die noch unvollst\u00e4ndige Harmonisierung des Asylverfahrensrechts l\u00e4sst, ist die problematische M\u00f6glichkeit, einen Asylbewerber auf den Schutz eines Drittstaates zu verweisen, wenn dieser dazu bereit und in der Lage ist („protection elsewhere“): eine Option, die der T\u00fcrkei-Deal vom M\u00e4rz 2016 tats\u00e4chlich vorgesehen hat f\u00fcr Fl\u00fcchtlinge, die aus der T\u00fcrkei in Griechenland anlanden.<\/p>\n
Auf der anderen Seite funktioniert das Fl\u00fcchtlingsrecht in diesen Tagen dort vergleichsweise gut als Erfahrungsspeicher f\u00fcr den Umgang mit Fl\u00fcchtlingen, wo das GEAS halbwegs solide ausgebaut ist. Hier ist in erster Linie die Regelung \u00fcber die Fl\u00fcchtlingsdefinition und den Fl\u00fcchtlingsstatus in der EU zu nennen (die sog. Qualifikationsrichtlinie, demn\u00e4chst vielleicht eine entsprechende EU-Verordnung). Darin hat der EU-Gesetzgeber viele alte Streitfragen \u00fcber die Auslegung der Genfer Fl\u00fcchtlingskonvention verbindlich entschieden. So war es in den 1990er Jahren hoch umstritten, ob in einer B\u00fcrgerkriegssituation \u00fcberhaupt von politischer Verfolgung die Rede sein kann. Heute f\u00fchrt die Verfolgung durch den sog. Islamischen Staat in Syrien ohne Weiteres zur Zuerkennung der Fl\u00fcchtlingseigenschaft, obwohl es sich beim IS um einen nicht-staatlichen Akteur handelt – weil dies in der Qualifikationsrichtlinie so vorgesehen ist.<\/p>\n
Eine weitere Frage, die heute das europ\u00e4ische Fl\u00fcchtlingsrecht verbindlich beantwortet, ist diejenige, ob Fl\u00fcchtlinge lediglich tempor\u00e4ren Schutz genie\u00dfen sollen, also ob sie nur solange aufgenommen werden, wie ihnen in ihrem Herkunftsland Verfolgung droht, oder ob sie eine dauerhafte Bleibeperspektive besitzen. Gegenw\u00e4rtig besteht in Deutschland im demokratischen politischen Spektrum ein breiter Konsens dar\u00fcber, dass die neuen Fl\u00fcchtlinge m\u00f6glichst gut in die deutsche Gesellschaft integriert werden sollen. Dies beinhaltet hohe Erwartungen an die Fl\u00fcchtlinge, aber auch ein weitreichendes Angebot zur Partizipation. Diese Haltung verarbeitet Erfahrungen aus der Phase der Gastarbeitermigration, wonach sich die Erwartung einer baldigen R\u00fcckkehr als Illusion und Integrationshindernis erweisen kann. Diese Erkenntnis ist nicht nur in das kollektive Ged\u00e4chtnis des Einwanderungslands Deutschland eingegangen, sie ist auch – unmittelbar wirkungsm\u00e4chtig – Bestandteil des geltenden Fl\u00fcchtlingsrechts. Denn nach einer Regelung des EU-Gesetzgebers aus dem Jahr 2011 haben alle europ\u00e4ischen Fl\u00fcchtlinge nach f\u00fcnf Jahren ein Recht auf Daueraufenthalt in der EU und werden dann weitgehend wie Inl\u00e4nder behandelt. Fl\u00fcchtlingen wird also das verl\u00e4ssliche Angebot unterbreitet, nach einem \u00fcberschaubaren Zeitraum „dazuzugeh\u00f6ren“, selbst wenn sich die Situation in ihrem Herkunftsland \u00e4ndern sollte. Das europ\u00e4ische Recht behandelt Fl\u00fcchtlinge als B\u00fcrger im Wartestand – auch in Zeiten eines Massenzustroms.<\/p>\n
Einen besonderen Problemfall schlie\u00dflich bildet das Dublin-System \u00fcber die Verteilung der Asylzust\u00e4ndigkeit zwischen den EU-Mitgliedstaaten. Das Dublin-System ist unter dem Druck der gro\u00dfen Zahl der Asylsuchenden und deren eigensinniger Mobilit\u00e4t im Jahr 2015 faktisch au\u00dfer Kraft gesetzt worden. Hier geriet das Recht an seine Leistungsgrenzen. Zwar verletzt Deutschland die Regeln des Dublin-Systems nicht, wenn es auf eine Pr\u00fcfung der Zust\u00e4ndigkeit verzichtet und stattdessen einen Asylantrag sofort in der Sache pr\u00fcft; ein solches Vorgehen ist in der sog. Dublin-III-Verordnung ausdr\u00fccklich vorgesehen. Andere EU-Staaten aber verletzten ihre Pflichten, wenn sie Asylbewerber, die in ihrem Land ankommen, nicht registrierten (was gegebenenfalls ihre Zust\u00e4ndigkeit zur Pr\u00fcfung des Asylantrags ausl\u00f6sen w\u00fcrde). Das Dublin-System ist jedoch nicht nur schlicht an seine Kapazit\u00e4tsgrenzen gekommen. Dem Verteilungsmechanismus des Dublin-Systems fehlt es ersichtlich auch an Legitimit\u00e4t: er wird von den Staaten an den Au\u00dfengrenzen der EU zu Recht als unfair empfunden. Die derzeit diskutierte Nachfolge-Regelung („Dublin IV“) wird deshalb einen Interessenausgleich zwischen den Mitgliedstaaten vorsehen m\u00fcssen, um die unsolidarischen Effekte der geltenden Zust\u00e4ndigkeitskriterien auszugleichen. Anderenfalls wird sie auf Dauer nicht funktionieren k\u00f6nnen.<\/p>\n
Gro\u00dfe Bedenken aus rechtlicher Perspektive wirft auch die schon kurz erw\u00e4hnte Absprache mit der T\u00fcrkei auf. Nach den europ\u00e4ischen Asylgesetzen kann man einen Asylsuchenden nur dann in einen Transitstaat zur\u00fcckschicken, wenn dieser Staat die hohen Anforderungen an einen „sicheren Drittstaat“ erf\u00fcllt. Daf\u00fcr reicht es aber nicht aus, wenn die Fl\u00fcchtenden in dem betreffenden Land nicht mehr verfolgt werden. Der Drittstaat muss auch ein leistungsf\u00e4higes eigenes System des Fl\u00fcchtlingsschutzes aufweisen. Bei beidem bestehen im Fall der T\u00fcrkei erhebliche Zweifel, und zwar schon vor Putsch und Gegen-Putsch im Juli 2016. Hinzu kommt, dass Fl\u00fcchtlingen gegen ihre Zur\u00fcckweisung der Rechtsweg zu den Gerichten in der EU offenstehen muss. Eine pauschale Zur\u00fcckweisung ohne ein faires Verfahren ist ausgeschlossen. An dem Problem der solidarischen Verteilung innerhalb der EU \u00e4ndert sich durch die Absprache mit der T\u00fcrkei ohnehin wenig. Die Absprache sah vor, dass die EU-Staaten ein bestimmtes Kontingent von Fl\u00fcchtlingen direkt aus der T\u00fcrkei aufnehmen. Solche Schritte h\u00e4tte man schon viel fr\u00fcher unternehmen m\u00fcssen, dann w\u00e4ren vielleicht weniger Menschen bei ihrer gef\u00e4hrlichen Flucht \u00fcber das Mittelmeer gestorben. Aber das Problem der fehlenden Solidarit\u00e4t stellt sich auch hier: Hier muss der europ\u00e4ische Gesetzgeber verbindliche Regeln f\u00fcr eine gerechte Verteilung der Lasten, die mit der Gew\u00e4hrung von Fl\u00fcchtlingsschutz verbunden sind, erst noch aufstellen, zur Not mit Mehrheitsbeschluss.<\/p>\n
Bei der Suche nach einem solchen Modell sollte sich der EU-Gesetzgeber von der Idee verabschieden, schutzsuchende Migrantinnen und Migranten zuerst in einem b\u00fcrokratischen Verfahren innerhalb Europas umzuverteilen, um erst danach ihren Schutzbedarf zu kl\u00e4ren. Die EU sollte ein z\u00fcgiges und faires Asylverfahren in den grenznahen Staaten gew\u00e4hrleisten, anschlie\u00dfend aber den anerkannten Fl\u00fcchtlingen das Recht geben, sich innerhalb der Europ\u00e4ischen Union frei zu bewegen, also das Recht, sich ihren zuk\u00fcnftigen Heimatstaat selbst auszusuchen. Der Vorschlag w\u00fcrde zu einer Entlastung der grenznahen Staaten f\u00fchren und w\u00e4re damit ein Beitrag zur Solidarit\u00e4t innerhalb der EU. Nach derzeitiger Rechtslage m\u00fcssen die anerkannten Fl\u00fcchtlinge f\u00fcnf Jahre warten, bis sie innerhalb Europas weiterwandern d\u00fcrfen. Das macht aus der Perspektive der Integration dieser Menschen wenig Sinn. Ein Recht auf Freiz\u00fcgigkeit w\u00fcrde anerkannte Fl\u00fcchtlinge gleichstellen mit den B\u00fcrgern der anderen EU-Staaten, also Franzosen, Polen oder Litauern. Die Europ\u00e4erinnen und Europ\u00e4er w\u00fcrden damit anerkennen, dass die meisten Fl\u00fcchtlinge keine Aussicht auf eine baldige R\u00fcckkehr haben und sie von Anfang an als Neub\u00fcrger Europas behandeln.<\/p>\n
J\u00dcRGEN\u00a0BAST\u00a0\u00a0<\/b> ist Professor f\u00fcr \u00d6ffentliches Recht und Europarecht an der Justus-Liebig-Universit\u00e4t Gie\u00dfen. Er ist wissenschaftlicher Leiter der Refugee Law Clinic Gie\u00dfen und Mitglied im interdisziplin\u00e4ren DFG-Netzwerk „Grundlagen der Fl\u00fcchtlingsforschung“.
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