Bestandsaufnahme, Erwartungen, Neuerungen, Ausblick. In: vorg\u00e4nge Nr. 213 (Heft 1\/2016), S. 19-36<\/p>\n
Seit dem Inkrafttreten des Versammlungsgesetzes im Jahre 1953 haben sich die Versammlungsformen nicht unerheblich ver\u00e4ndert. Auch die Rechtslage \u00e4nderte sich in der Folge. Die letzte wesentliche \u00c4nderung war die Verlagerung der Kompetenz f\u00fcr das Versammlungsrecht vom Bund auf die L\u00e4nder durch die F\u00f6deralismusreform I im Jahre 2006. Der Beitrag zeichnet zun\u00e4chst die einzelnen Ver\u00e4nderungen nach und fragt dann, ob sich die mit der F\u00f6deralismusreform verkn\u00fcpften Erwartungen erf\u00fcllt haben. Im Ergebnis kommt der Autor zu der Feststellung, dass die neuen Landesgesetze kein fortentwickeltes Versammlungsrecht darstellen.<\/i><\/p>\nI Bestandsaufnahme <\/h5>\n
1. R\u00fcckblick<\/p>\n
Will man Erwartungen an neue Versammlungsgesetze formulieren, ist es hilfreich, auf das Versammlungsgeschehen von 1949 bis heute zur\u00fcck zu blicken, um die Beitr\u00e4ge der ma\u00dfgeblichen Akteure: des Gesetzgebers, des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG), der Polizei und auf der Veranstalterseite die der Kooperativen und Aktionsb\u00fcndnisse, die f\u00fcr b\u00fcrgerschaftliche Selbstorganisation stehen, kritisch zu w\u00fcrdigen.
In der ersten Phase von 1949 bis Ende der 1950er Jahre dominierten in der politischen Willensbildung Parteien und Verb\u00e4nde. Die Versammlungs- und Demonstrationsfreiheit lag noch im Dornr\u00f6schenschlaf; man ging nicht auf die Stra\u00dfe, um sich so an der politischen Willensbildung zu beteiligen. Der Versammlungsgesetzgeber von 1953 orientierte sich denn auch an einer Vorstellung von Versammlung, die \u00fcberschaubar, straff geordnet, diszipliniert und von der Polizei \u00fcberwacht ablief. Es lag jenseits seiner Vorstellungskraft, dass B\u00fcrger_innen mittels Gro\u00dfdemonstrationen auf \u00f6ffentlichen Stra\u00dfen und Pl\u00e4tzen als public forum mit den Parlamenten konkurrieren k\u00f6nnten.
Die zweite Phase vom Ende der 1950er Jahre bis zum Sternmarsch der APO als Gegner der Notstandsverfassung auf Bonn im Jahre 1968 l\u00e4sst sich mit der Politisierung des Versammlungsgeschehens kennzeichnen.
In der dritten Phase von 1968 bis Mitte der 1970er Jahre verst\u00e4rkte sich die Politisierung zun\u00e4chst mit der APO als Gegenpol zur damaligen gro\u00dfen Koalition. Die studentischen Aktionen gegen die Zust\u00e4nde an den Hochschulen wandten sich bald allgemein gegen als ungerecht empfundene politische und soziale Verh\u00e4ltnisse und insbesondere gegen den Vietnamkrieg. Ausl\u00f6ser der Studentenunruhen waren dann rechtswidrige Gewalteins\u00e4tze der Polizei anl\u00e4sslich des Schahbesuchs 1967 in Berlin, bei denen der Student Benno Ohnesorg von einem Polizeibeamten erschossen wurde.
Die vierte Phase von Mitte der 1970er Jahre bis zur Asyldemo in Bonn im Jahre 1993 war die Zeit der Gro\u00dfdemonstrationen, insbesondere gegen den Nachr\u00fcstungsbeschluss und den Ausbau der Kernkraft. In diese Zeit fiel auch die friedliche Revolution in der DDR, die mit den Montagsdemonstrationen daf\u00fcr sorgte, dass die Machthaber von der politischen B\u00fchne abtreten mussten.
Die f\u00fcnfte Phase von Beginn der 1990er Jahre bis heute ist durch zwei ganz unterschiedliche Str\u00f6mungen gepr\u00e4gt. Einerseits findet im Versammlungsgeschehen eine Entpolitisierung statt und es entstehen verschiedene neue Veranstaltungsformen (Love-Paraden, Flashmobs, Aktionen von Fu\u00dfballfans in „ihrer“ Kurve des jeweiligen Stadions mit aufw\u00e4ndiger Choreografie, Stra\u00dfenfeste etc.), wobei hinsichtlich des ma\u00dfgeblichen Versammlungsbegriffs gestritten wird, ob solche Veranstaltungen dem Regime der Versammlungs- oder des Stra\u00dfenrechts unterfallen.
Andererseits kommt es zu einer erneuten Politisierung des Versammlungsgeschehens, deren neue Qualit\u00e4t nicht mit der Bedeutung des jeweiligen Themas, sondern mit der kontroversen Beurteilung des Themas durch die verschiedenen politischen Lager zu erkl\u00e4ren ist. Waren das seit Beginn der 1990er Jahre rechtsextremistische Aufm\u00e4rsche, die Gegenaktionen des linken Lagers hervorriefen, so sind es derzeit Aktionen von PEGIDA und vergleichbaren rechten Veranstaltern, die auf breiten Widerstand bis in die Mitte der Gesellschaft sto\u00dfen. Mit dem Aufeinandertreffen der beiden Lager und den daraus folgenden polizeilichen Notwendigkeiten ist dann auch eine neue Qualit\u00e4t der Rolle der Polizei im Versammlungsgeschehen verbunden.
Was die ma\u00dfgeblichen Akteure angeht, so sind zun\u00e4chst die Aktivit\u00e4ten des (Bundes-)Gesetzgebers kurz zu skizzieren. Er f\u00fchrte 1985 das Vermummungs- und Passivbewaffnungsverbot ein, versch\u00e4rfte 1989 das Versammlungsstrafrecht, gab der Polizei die Befugnis zur Anfertigung von Bild- und Tonaufnahmen, passte 2005 das Versammlungsgesetz an das Gesetz \u00fcber befriedete Bezirke f\u00fcr Verfassungsorgane des Bundes an, f\u00fcgte 2005 in \u00a7\u00a015 VersG einen Abs.\u00a02 ein, der den Schutz von Gedenkst\u00e4tten und der W\u00fcrde der Opfer des Nationalsozialismus erm\u00f6glichen sollte und verzichtete 2006 mit der F\u00f6deralismusreform auf seine Gesetzgebungskompetenz f\u00fcr das Versammlungswesen.
Das BVerfG befasste sich mit dem Versammlungsrecht erst sp\u00e4t und nahm die Demonstration gegen das Kernkraftwerk in Brokdorf in seinem Brokdorf-Beschluss vom 14.5.1985 zum Anlass, sich umfassend zum Umfang und zur Bedeutung der Versammlungsfreiheit zu \u00e4u\u00dfern. Sie ist Abwehrrecht und garantiert die Selbstbestimmung \u00fcber Ort, Zeitpunkt, Art und Inhalt von Versammlungen bzw. Demonstrationen. Als Leistungsrecht legt Art.\u00a08 Abs.\u00a01 GG der Polizei eine Schutzpflicht f\u00fcr Versammlungen auf, als Grundrecht des status activus und als Ausdruck der Volkssouver\u00e4nit\u00e4t verb\u00fcrgt sie die aktive Teilnahme am politischen Willensbildungsprozess jenseits von Wahlterminen und in seiner verfahrensrechtlichen Grundrechtsfunktion gew\u00e4hrleistet sie die Beteiligung des Veranstalters an der Entscheidungsfindung der Versammlungsbeh\u00f6rden durch Kooperation.1 Bedeutsam war auch, dass das Gericht die Anreise zu einer Demonstration in den Schutz durch Art.\u00a08 Abs.\u00a01 GG einbezog2 und damit die Kongruenz zwischen Schutzbereich des Grundrechts und Anwendbarkeit des Bundesversammlungsgesetzes (BVersG) aufhob, weil letzteres mit Ausnahme des Verbots und der beschr\u00e4nkenden Verf\u00fcgung nach \u00a7\u00a015 Abs.\u00a01 BVersG keine Ma\u00dfnahmen vor Beginn einer Versammlung kennt. Damit stellte sich erstmals die Frage nach der Zul\u00e4ssigkeit des R\u00fcckgriffs auf das Polizeirecht f\u00fcr sog. Vorfeldma\u00dfnahmen.
In seiner Rechtsprechung zur Zul\u00e4ssigkeit von Sitzblockaden stellt das BVerfG klar, dass solche Formen passiver Resistenz nicht unfriedlich sind, nicht der Gewaltbegriff des \u00a7\u00a0249 StGB die Friedlichkeit bestimmt, sondern umgekehrt, und dass ohne polizeiliche Aufl\u00f6sungsverf\u00fcgung keine verwerfliche N\u00f6tigung vorliegen kann.3
In seiner Entscheidung zur Versammlungsqualit\u00e4t der Love-Parade im Jahre 2001 hat es den Versammlungsbegriff verengt und damit Versammlungen i.\u00a0S. des weiten Versammlungsbegriffs den Schutz durch die Versammlungsfreiheit genommen.4
Zu rechtsextremistischen Aufm\u00e4rschen hat sich das BVerfG eindeutig positioniert. Auch rechtsextremistische Inhalte unterliegen dem besonderen Schutz von Art.\u00a05 GG. Solange kein Versto\u00df gegen Strafgesetze vorliegt, k\u00f6nnen die Versammlungsbeh\u00f6rden nicht gegen die Inhalte, sondern nur gegen die Modalit\u00e4ten rechtsextremistischer Demonstrationen vorgehen und ihnen durch Auflagen ihr Einsch\u00fcchterungs- und Bedrohungspotenzial als paramilit\u00e4rischer Aufmarsch nehmen.5 Im \u00dcbrigen mutet es den B\u00fcrger_innen zu, mit solchen rechtsextremen Auffassungen zu leben, und das in dem Vertrauen, dass sich solche Auffassungen in einem gesellschaftlichen Meinungsbildungsprozess abschleifen.6 In seinem Wunsiedel-Beschluss von 2009 macht es dann aber eine Ausnahme zum Verbot von Sonderrecht f\u00fcr den Fall, dass mit einer Demonstration die Guthei\u00dfung der Menschenrechtsverletzungen der nationalsozialistischen Gewalt- und Willk\u00fcrherrschaft verbunden ist.7
In seiner Entscheidung zur Verfassungsm\u00e4\u00dfigkeit des bayerischen Versammlungsgesetzes hat das BVerfG die Eingriffsqualit\u00e4t von \u00dcbersichtaufnahmen zur Lenkung und Leitung des Polizeieinsatzes festgestellt und die Notwendigkeit einer versammlungsgesetzlichen Erm\u00e4chtigungsgrundlage angemahnt.8
Mit der Fraport-Entscheidung betritt das Gericht Neuland, wenn es die Inpflichtnahme eines privaten Eigent\u00fcmers einer semi\u00f6ffentlichen Fl\u00e4che zur Duldung einer Versammlung auf dieser f\u00fcr mit Art. 8 Abs. 1 GG vereinbar h\u00e4lt.9
Die Polizei hat in den aufgezeigten zeitlichen Phasen eine zwiesp\u00e4ltige Figur abgegeben, die hier anhand von Zitaten von Politikern und Polizeif\u00fchrern verdeutlicht werden soll. Anl\u00e4sslich einer Versammlung der FDJ 1951 im Siebengebirge bei Bonn kommentierte der damalige Bundesinnenminister Lehr die Ma\u00dfnahmen der Polizei mit den Worten „Die Unruhestifter haben die geb\u00fchrende Pr\u00fcgel bekommen,“ und verdeutlichte damit (zumindest) die damalige Sichtweise von einer (linken) Versammlung als potenzieller St\u00f6rung des \u00f6ffentlichen Friedens.
Im Zusammenhang mit den Ausschreitungen beim Schahbesuch 1967 erl\u00e4uterte der damalige Berliner Polizeipr\u00e4sident seine sog. Leberwursttaktik: „Demonstrantengruppen werden an beiden Enden abgebunden und dann wird in der Mitte hineingestochen.“ Im Rahmen von Demonstrationen gegen Fahrpreiserh\u00f6hungen der st\u00e4dtischen Verkehrsbetriebe im Jahre 1968 gab der Bremer Polizeipr\u00e4sident die taktische Marschroute aus: „Draufhauen, dranbleiben, nachsetzen.“ Man musste den Eindruck gewinnen, als sei der Schlagstockeinsatz eine Art dritter Bildungsweg f\u00fcr aufm\u00fcpfige Studenten.
Auf Seiten der Polizei setzte aber nach den Studentenunruhen von 1967 ein Umdenken ein. Es gab zwar noch Hardliner, wie es der Ausspruch eines ehemaligen Polizeif\u00fchrers aus dem Jahre 1968 verdeutlicht: „Bei einem Vergleich zwischen fr\u00fcher und heute muss ich einen bedauerlichen Unterschied feststellen. Wir kannten keine Pr\u00fcgelszenen zwischen Polizei und Demonstranten, weil wir den damaligen Zeiten entsprechend andere Waffen hatten, um abschreckend zu wirken.“ Eine Sichtweise, mit der sich auch der Autor 1993 nach der Blockade des Bundestages am Tage der Abstimmung \u00fcber die Asylrechtsreform konfrontiert sah, als ein Bundestagsabgeordneter sich als verhinderter Polizeif\u00fchrer wie folgt \u00e4u\u00dferte: „Mit einer Schwadron Dragoner h\u00e4tte ich diesem Spuk ein Ende gemacht.“
Im Gegensatz dazu mehrten sich ab 1968 aber die nachdenklichen Stimmen. Mit Blick auf die Aus\u00fcbung der Demonstrationsfreiheit hie\u00df es im Vorwort zur 1. Auflage des Kommentars zum VersG von Alfred Dietel und Kurt Gintzel: „Die Aus\u00fcbung der Versammlungsfreiheit ist lange Zeit nur geduldet, nicht gew\u00fcnscht worden. Der Gebrauch der Versammlungsfreiheit galt als potentiell gef\u00e4hrlich, besonders wenn es um politische Aussagen ging. Von dieser Grundauffassung ist viel geblieben.“ Eine Autorengruppe von 15 nieders\u00e4chsischen Polizeif\u00fchrern \u00e4u\u00dferte in der Zeitschrift „Die Polizei“: „Ein Demonstrant ist zun\u00e4chst kein St\u00f6rer, sondern ein Staatsb\u00fcrger.“ (1970, 113)
Besonders herauszustellen ist der Polizeif\u00fchrer Tonis Hunold, der im Jahre 1968 den Einsatz anl\u00e4sslich des Sternmarsches der Gegner der Notstandsverfassung auf Bonn leitete und in einer Zeit, wo sich Polizei und Demonstranten als nat\u00fcrliche Gegner verstanden, zur Einstimmung auf den Gro\u00dfeinsatz folgendes Statement abgab:
„Wenn durch Besonnenheit, Gelassenheit und Duldsamkeit sich etwas mehr menschliches Denken in den polizeilichen Vorstellungen durchsetzt und hierdurch Provokationen und somit Eskalationen verhindert werden, entspricht ein solcher Verzicht auf Reaktion eher der freiheitlichen demokratischen Ordnung, als wenn durch \u00fcberkommenes Prestigedenken die Voraussetzungen zum harten polizeilichen Einsatz geschaffen werden.“
Um diese f\u00fcr die damalige Zeit revolution\u00e4re Aussage angemessen einsch\u00e4tzen zu k\u00f6nnen, muss man wissen, dass der Polizeioberrat Hunold Leiter des Verkehrsdezernats im Bonner Polizeipr\u00e4sidium und als Einsatzleiter nur dritte Wahl war, weil der Leiter der Schutzpolizei und sein Vertreter w\u00e4hrend der Einsatzvorbereitung krankheitsbedingt ausfielen. Hunold leitete den Einsatz gegen polizeiinterne Widerst\u00e4nde mit Umsicht und Zur\u00fcckhaltung und hatte mit seiner defensiven Einsatzstrategie Erfolg. Er hat das „Urheberrecht“ an Deeskalation und Kooperation.
In der letzten Phase der Entwicklung musste die Polizei sich in der Rolle zurechtfinden, rechtsextremistische Demonstrationen vor Gegendemonstranten zu sch\u00fctzen. Trotz der eindeutigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, dass auch rechtsextremistische Aufz\u00fcge zu sch\u00fctzen sind, ist die Erwartungshaltung an das Vorgehen der Polizei in Medien und \u00d6ffentlichkeit allzu oft eine andere. So war am 8.4.2002 in der „taz“ zu lesen: „Erkennbarer Tagesauftrag der Polizei war es, den Neonazis nach allen Kr\u00e4ften Hindernisse in den Weg zu legen. Dies ist zwar illegal, aber legitim und politisch als Selbstverst\u00e4ndlichkeit zu akzeptieren.“
Was die Rolle der Polizei in solchen Rechts-Links-Lagen ausmacht, soll mit der Aussage einer jungen Polizeibeamtin belegt werden, die von einem Reporter des ZDF befragt, wie sie sich denn dabei f\u00fchle, wenn sie Rechtsextremisten sch\u00fctze, zur Antwort gab: „Ich sch\u00fctze keine Rechtsextremisten, ich sch\u00fctze die Versammlungsfreiheit.“
Als vierter Akteur sind die Veranstalter von Demonstrationen von ma\u00dfgeblicher Bedeutung f\u00fcr die Entwicklung des Versammlungsrechts gewesen. Bis Mitte der 1960er Jahre standen mit der \u00fcberwiegenden Wahrnehmung der Versammlungsfreiheit durch Parteien und Verb\u00e4nde den Versammlungsbeh\u00f6rden hierarchisch strukturierte Organisationen gegen\u00fcber, die dem Bild des Gesetzgebers des Jahres 1953 weit mehr entsprachen als die anschlie\u00dfend das Versammlungsgeschehen dominierenden Studentengruppen der APO-Zeit. Ab den 1970er Jahren traten dann aber immer mehr „B\u00fcrgerinitiativen“ als Veranstalter auf, insbesondere im Rahmen der Proteste gegen die Kernenergie. Gesellschaftlich noch breiter aufgestellt, sowohl auf der Veranstalter als auch auf der Teilnehmerseite, waren die Gro\u00dfdemonstrationen der Friedensbewegung. Heute aktuelle Demonstrationsformen, wie etwa die occupy-Bewegung, werden sogar von l\u00e4nder\u00fcbergreifenden Aktionsb\u00fcndnissen veranstaltet.
Diesem Prozess der Heterogenit\u00e4t auf der Veranstalterseite kann die vom BVersG vorgegebene Binnenstruktur einer Versammlung nicht gerecht werden. Aber auch die neuen Versammlungsgesetze halten am Bild einer hierarchisch strukturierten Versammlung fest, und es fragt sich, wie Polizei und Versammlungsbeh\u00f6rden mit Demonstrationen, die von basisdemokratisch strukturierten Aktionsb\u00fcndnissen veranstaltet werden, versammlungsfreundlich verfahren k\u00f6nnen, insbesondere wie man mit solchen heterogenen Veranstaltungsstrukturen im Kooperationsverfahren zu belastbaren Absprachen kommen kann (vgl. dazu der Beitrag von Behrendes in diesem Heft).
2. F\u00f6deralismusreform
Mit der F\u00f6deralismusreform des Jahres 2006 verzichtete der Bund auf seine Gesetzgebungszust\u00e4ndigkeit f\u00fcr das Versammlungswesen. Warum er das tat, wurde nicht recht deutlich. Es ist indes m\u00fc\u00dfig, dar\u00fcber zu spekulieren, denn die enge Verwandtschaft zwischen dem Polizei- und Ordnungsrecht und dem Versammlungsrecht stellt einen sachlichen Grund f\u00fcr diesen Verzicht dar. Ihre neue Zust\u00e4ndigkeit zwingt die L\u00e4nder nicht, eigene Versammlungsgesetze zu erlassen, weil Art.\u00a0125a GG die M\u00f6glichkeit er\u00f6ffnet, das BVersG als Bundesrecht fortbestehen zu lassen.
3. Umfang der Gesetzgebungskompetenz
Entschlie\u00dft sich ein Land zum Erlass eines eigenen Versammlungsgesetzes, stellt sich die Frage nach dem Gestaltungsspielraum. Hier ist die unitarisierende Wirkung der Grundrechte des Grundgesetzes zu beachten.10 Die Frage ist aber, welche Gew\u00e4hrleistungsgehalte dem einschl\u00e4gigen Grundrecht innewohnen. Hinsichtlich Art.\u00a08 Abs.\u00a01 GG schlie\u00dft etwa das zum Normprogramm dieses Grundrechts geh\u00f6rende Erlaubnisverbot die Einf\u00fchrung einer Erlaubnispflicht durch den Landesgesetzgeber aus. Ob aber Art.\u00a08 Abs.\u00a01 GG nach der Rechtsprechung des BVerfG ein auf die gemeinsame Meinungsbildung und -\u00e4u\u00dferung verengter Versammlungsbegriff zu entnehmen ist, ist h\u00f6chst umstritten und wird von der ganz herrschenden Meinung verneint.11 Jedenfalls ist der Gestaltungsspielraum der Landesgesetzgeber umso gr\u00f6\u00dfer, je mehr sich das BVerfG bei seiner Grundrechtskonkretisierung zur\u00fcckh\u00e4lt.
Insoweit haben die L\u00e4nder Gestaltungsspielr\u00e4ume. In formaler Hinsicht sind sie in der Entscheidung frei, ein eigenes Versammlungsgesetz zu erlassen oder die entsprechenden Regelungen in ihrem Polizeigesetz unterzubringen. Materiell offene Regelungsbereiche sind das Kooperationsverfahren, die Justierung der Rechte von Veranstalter, Leiter und Teilnehmer, die Organisationsstruktur von Versammlungen und Demonstrationen, die Bewertung des Gefahrenpotenzials insbesondere von Aufz\u00fcgen gegen\u00fcber station\u00e4ren Versammlungen, der Umfang von Eingriffserm\u00e4chtigungen, das Verh\u00e4ltnis des Versammlungsgesetzes zum Polizeigesetz und die Straf- und Ordnungswidrigkeitentatbest\u00e4nde.
Es besteht weder eine Gestaltungsbeschr\u00e4nkung dergestalt, dass vom Versammlungsgesetz des Bundes nur abgewichen werden darf, wenn es daf\u00fcr ein landesspezifisches Bed\u00fcrfnis gibt, noch eine Harmonisierungspflicht f\u00fcr die Landesgesetzgeber. Diese k\u00f6nnen vielmehr voneinander abweichendes Recht setzen, ohne dass das einer besonderen Begr\u00fcndung bed\u00fcrfte.12
4. Stand der Gesetzgebung
Von der neuen Gesetzgebungskompetenz haben Bayern, Berlin, Brandenburg, Niedersachsen, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein in unterschiedlicher Weise Gebrauch gemacht. Bayern, Niedersachsen und Schleswig-Holstein haben eigenst\u00e4ndige komplette Versammlungsgesetze erlassen, die in ihrer Grundstruktur zwar dem BVersG folgen, mit speziellen Regelungen aber auch eigene Akzente setzen.
Brandenburg hat das BVersG mit Ausnahme von \u00a7\u00a016 \u00fcbernommen und als neuen \u00a7\u00a016 das Gesetz \u00fcber Versammlungen und Aufz\u00fcgen an und auf Gr\u00e4berst\u00e4tten eingef\u00fcgt, um Versammlungen auf historisch bedeutsamen Grabst\u00e4tten, etwa zur Ehrung von Nazigr\u00f6\u00dfen auf dem Waldfriedhof Halbe, verhindern zu k\u00f6nnen.13
Mit Gesetz vom 25.1.2012 \u00fcbernahm Sachsen14 das BVersG mit \u00c4nderungen bei den \u00a7\u00a7\u00a01 und 15, nachdem der s\u00e4chsische VerfGH das VersG vom 20.1.2010 wegen Versto\u00dfes gegen Art. 70 Abs. 1 s\u00e4chsVerf f\u00fcr formell verfassungswidrig erkl\u00e4rt hatte.
Auch Sachsen-Anhalt15 gab sich mit Gesetz vom 3.12.2009 ein eigenes Versammlungsgesetz, das in \u00a7\u00a018 die Voraussetzungen f\u00fcr Bild- und Tonaufzeichnungen und mit den in den \u00a7\u00a7\u00a013 Abs.\u00a02, 14 enthaltenen Verboten an bestimmten mit dem Nationalsozialismus in Zusammenhang stehenden Orten oder Tagen eigenst\u00e4ndige Teilregelungen enth\u00e4lt.
Berlin hat mit dem Gesetz \u00fcber Aufnahmen und Aufzeichnungen von Bild und Ton bei Versammlungen unter freiem Himmel und Aufz\u00fcgen vom 23.4.201316 keine umfassende Regelung des Versammlungswesens getroffen, sondern nur den als Bundesrecht fortgeltenden \u00a7\u00a019a BVersG durch eine landesrechtliche Regelung ersetzt, die allerdings \u00fcber die Regelung in \u00a7\u00a7\u00a012a, 19a BVersG mit der neuen Befugnis zur Anfertigung von \u00dcbersichtsaufnahmen hinausgeht. Im \u00dcbrigen hat der Gesetzgeber das BVersG fortbestehen lassen. Diese teilweise Ersetzung hat der VerfGH Berlin f\u00fcr verfassungsgem\u00e4\u00df erachtet.17
II\u00a0\u00a0 Erwartungen
Der R\u00fcckblick zeigt, dass – anders als es sich der Versammlungsgesetzgeber von 1953 vorstellen konnte – die Versammlungsfreiheit zu einem ma\u00dfgeblichen Faktor des politischen Willensbildungsprozesses und das Versammlungsgeschehen zu einem wesentlichen Bestandteil des politischen Alltags und der demokratischen Kultur geworden ist. Diese Entwicklung m\u00fcsste sich in neuen Versammlungsgesetzen wiederfinden.
Durch die Verengung des Versammlungsbegriffs auf die \u00f6ffentliche Meinungsbildung und -\u00e4u\u00dferung wurde Fun-Veranstaltungen wie der Love-Parade der Schutz durch Art.\u00a08 Abs.\u00a01 GG genommen. Das hatte zur Folge, dass solche Veranstaltungen dem Regime des Stra\u00dfenrechts unterlagen. Entschied bis dahin die Versammlungsbeh\u00f6rde auf der Grundlage der Konzentrationsmaxime aus einer Hand \u00fcber alle sonst erforderlichen Erlaubnisse im Rahmen einer beschr\u00e4nkenden Verf\u00fcgung, waren jetzt die kommunalen Beh\u00f6rden als Ordnungsbeh\u00f6rden zust\u00e4ndig. Das hatte in NRW bei der Love-Parade in Duisburg 2011 fatale Folgen. Ohne die \u00c4nderung der Rechtsprechung des BVerfG zum Versammlungsbegriff w\u00e4re nicht die f\u00fcr die Katastrophe ma\u00dfgeblich verantwortliche Stadt Duisburg mit einem Oberb\u00fcrgermeister an der Spitze, der die Veranstaltung politisch unbedingt wollte, und unkoordiniert nebeneinander her arbeitenden \u00c4mtern – allgemeine Ordnungsbeh\u00f6rde hier und Baubeh\u00f6rde dort -, zust\u00e4ndig gewesen, sondern das Polizeipr\u00e4sidium Duisburg als Versammlungsbeh\u00f6rde. Diese aber h\u00e4tte als aus einer Politikferne agierende Beh\u00f6rde in Ansehung der erkennbar zur Katastrophe f\u00fchrenden Umst\u00e4nde die Veranstaltung nicht zugelassen.
Den Herausforderungen f\u00fcr die Polizei bei Demonstrationen mit zwangsl\u00e4ufigen Gegenaktionen ist im Hinblick auf die der Polizei obliegende Schutzpflicht und ihre Rolle als Regulativ widerstreitender Interessen durch entsprechende Befugnisse Rechnung zu tragen.
Aus der Rechtsprechung des BVerfG ergibt sich die Notwendigkeit der Kl\u00e4rung des Verh\u00e4ltnisses zwischen Versammlungsrecht und Polizeirecht und der Regelung der Befugnis zur Anfertigung von \u00dcbersichtsaufnahmen zur Lenkung und Leitung des Polizeieinsatzes. In dem Zusammenhang ist auch zu kl\u00e4ren, inwieweit in Ansehung der inneren Versammlungsfreiheit \u00fcberhaupt verdeckte polizeiliche Ma\u00dfnahmen zul\u00e4ssig sein k\u00f6nnen. Durch Verfahrensregelungen zu konkretisieren ist auch die Inpflichtnahme des privaten Eigent\u00fcmers einer semi\u00f6ffentlichen Fl\u00e4che zur Duldung einer Versammlung. Hier ist Grundrechtsschutz durch Verfahren als Kompensation f\u00fcr den Eingriff in sein Grundrecht aus Art.\u00a014 Abs.\u00a01 GG geboten.
Auf der Agenda neuer Versammlungsgesetze stehen zudem noch von Obergerichten festgestellte Defizite des BVersG hinsichtlich des voraussetzungslos einger\u00e4umten Anwesenheitsrechts der Polizei bei Versammlungen in geschlossenen R\u00e4umen18 und einer Pflicht zur Mitteilung der Personalien der vorgesehenen Ordner.19
Im Schrifttum20 werden weitere Defizite festgestellt:
fehlende Sonderregelungen f\u00fcr Gro\u00dfdemonstrationen und demonstrative Aktionen mit kleinem Teilnehmerkreis,
Ausblendung von nicht\u00f6ffentlichen Versammlungen,
klare Festlegung des Anwendungsbereichs der Versammlungsgesetze bez\u00fcglich An- und Abreise der Versammlungsteilnehmer und
Offenlassen des Verh\u00e4ltnisses von Demonstration und Gegendemonstration.<\/p>\n
Auf diesem Hintergrund lassen sich folgende Erwartungen an die Gesetzgeber adressieren:21
Ausbau des Versammlungsrechts als Grundrechtsgew\u00e4hrleistungsrecht; St\u00e4rkung der b\u00fcrgerschaftlichen Selbstorganisation,
Abstimmung zwischen Versammlungsrecht und Polizeirecht, insbesondere im Hinblick auf Vorfeldma\u00dfnahmen,
Regelungen f\u00fcr aktuelle Entwicklungen und
Konzentration der beh\u00f6rdlichen Zust\u00e4ndigkeit auf die Polizei.
III\u00a0\u00a0 Neuerungen
1. Versammlungsbegriff
Bayern, Niedersachsen, Sachsen und Schleswig-Holstein haben den verengten Versammlungsbegriff des BVerfG22 \u00fcbernommen23 und damit Veranstaltungen, die nicht – \u00fcberwiegend24 – auf die Teilhabe an der \u00f6ffentlichen Meinungsbildung durch Er\u00f6rterung oder Kundgebung gerichtet sind, den Grundrechtsschutz des Art.\u00a08 Abs.\u00a01 GG genommen.
Der verfassungsrechtliche und der versammlungsrechtliche Versammlungsbegriff k\u00f6nnen sich entsprechen, m\u00fcssen es aber nicht. Die Landesgesetzgeber sind insoweit frei, den Schutzbereich von Art.\u00a08 Abs.\u00a01 GG auf der Ebene des Landesrechts konkretisierend zu erweitern, denn Versammlungsgesetze sind nicht nur Vorbehaltsgesetze i.S. von Art.\u00a08 Abs.\u00a02 GG, sondern auch Ausf\u00fchrungsgesetze zu Art.\u00a08 Abs.\u00a01 GG. Ob die Landesgesetzgeber aber in ihrem Versammlungsgesetz den Versammlungsbegriff durch seine Fixierung auf den \u00f6ffentlichen Meinungsbildungsprozess verengen k\u00f6nnen, h\u00e4ngt von der Verfassungsm\u00e4\u00dfigkeit dieser Verengung ab. Der Meinungsstreit um den ma\u00dfgeblichen Versammlungsbegriff kann also vom Gesetzgeber nur zu Gunsten eines verengten Versammlungsbegriffs entschieden werden, wenn dieser von Art.\u00a08 Abs.\u00a01 GG vorgegeben wird.
Die vom BVerfG vorgenommene komplement\u00e4re Verschr\u00e4nkung der Versammlungsfreiheit mit der Meinungsfreiheit verabsolutiert die grundtheoretische Verankerung in der Teilhabe am politischen Willensbildungsprozess und vernachl\u00e4ssigt die andere Traditionslinie, die die Versammlungsfreiheit als Garantie der Pers\u00f6nlichkeitsentfaltung in Gemeinsamkeit sieht.25 Diese Fixierung der Versammlungsfreiheit auf die Meinungsfreiheit und diese auf ihre politische Bedeutung l\u00e4sst sich weder mit dem Wortlaut noch systematisch oder teleologisch begr\u00fcnden.26 Ein allein demokratisch-funktionales Demonstrationsgrundrecht stellte im prim\u00e4r abwehrrechtlich ausgerichteten Grundrechtskatalog des GG einen Fremdk\u00f6rper dar.27
Die Verengung auf die gemeinsame Meinungsbildung und -\u00e4u\u00dferung \u00fcberzeugt auch deshalb nicht weil der Schutz speziell der meinungsbildenden und -\u00e4u\u00dfernden Versammlung durch Art.\u00a08 i.V. mit Art.\u00a05 GG gew\u00e4hrleistet wird. Deshalb kann wegen der thematischen Offenheit von Art.\u00a08 Abs.\u00a01 GG auf einen bestimmten Inhalt des Versammlungszwecks neben der inneren Verbindung g\u00e4nzlich verzichtet werden.28 Gegen die Verengung spricht auch der Zusammenhang der Versammlungsfreiheit mit der freien Entfaltung der Pers\u00f6nlichkeit; die Versammlungsfreiheit soll die Vereinzelung verhindern und die Pers\u00f6nlichkeitsentfaltung in Gruppenform erm\u00f6glichen.29
Die verengende Auslegung unterl\u00e4uft auch das traditionelle und einfachgesetzliche Versammlungsverst\u00e4ndnis, wie es \u00a7\u00a017 BVersG zugrunde liegt. Diese Bestimmung die u.a. Volksfeste einbezieht, macht deutlich, dass das BVersG einen weiten Versammlungsbegriff zur Grundlage hat.
Die Verengung des Versammlungsbegriffs krankt letztlich daran, dass sie mit der besonderen Bedeutung der Versammlungsfreiheit f\u00fcr die freiheitliche Demokratie des Grundgesetzes die Beschr\u00e4nkung des Schutzbereiches rechtfertigt, was auf eine Fehldeutung von Art.\u00a08 Abs.\u00a01 GG als Versammlungsbeschr\u00e4nkung hinausl\u00e4uft.30 Aus der besonderen Bedeutung der Versammlungsfreiheit f\u00fcr das demokratische Gemeinwesen m\u00fcsste nicht ein verengter, sondern im Gegenteil ein weiter Versammlungsbegriff folgen und umgekehrt gefragt werden, ob nicht politische Demonstrationen eines verst\u00e4rkten Grundrechtsschutzes bed\u00fcrften.31
Hinsichtlich des Versammlungsbegriffs stellt sich f\u00fcr die L\u00e4nder, die anders als Bayern, Niedersachsen, Sachsen und Schleswig-Holstein den Versammlungsbegriff nicht definiert haben, die Frage, ob sie insoweit einen Gestaltungsspielraum haben oder der verengte Versammlungsbegriff des BVerfG f\u00fcr sie gem\u00e4\u00df \u00a7\u00a031 Abs.\u00a01 BVerfGG bindend ist. Dessen Bindungswirkung folgt aus der Entscheidungsformel und den diese tragenden Gr\u00fcnden.32 Den Leits\u00e4tzen einer Entscheidung kommt insoweit nur erste indizielle Bedeutung zu.33 Welche Gr\u00fcnde die tragenden sind, l\u00e4sst sich allein objektiv bestimmen; es sind die Gr\u00fcnde, die nicht mit Hilfe einer Substraktionsmethode hinweggedacht werden k\u00f6nnen, ohne dass das konkrete Entscheidungsergebnis nach dem in der Entscheidung zum Ausdruck gekommenen Gedankengang entfiele.34
Im Beschluss zur Love-Parade vom 12.7.2001 hatte das BVerfG den Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt und als daf\u00fcr tragenden Grund angegeben, dass es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sei, den Begriff der Versammlung i.S. des BVersG in Anlehnung an den verfassungsrechtlichen Versammlungsbegriff zu deuten und auf Veranstaltungen zu begrenzen, die durch eine gemeinschaftliche, auf Kommunikation ausgelegte Entfaltung mehrerer Personen gekennzeichnet sind; dementsprechend seien Versammlungen i.S. des Art.\u00a08 Abs.\u00a01 GG \u00f6rtliche Zusammenk\u00fcnfte mehrerer Personen zwecks gemeinschaftlicher Er\u00f6rterung und Kundgebung mit dem Ziel der Teilhabe an der \u00f6ffentlichen Meinungsbildung.35
Bei einstweiligen Anordnungen ist streitig, ob ihnen wegen der Vorl\u00e4ufigkeit der Entscheidung, die allenfalls Ergebnis einer summarischen Pr\u00fcfung ist, \u00fcberhaupt Bindungswirkung beizumessen ist.36 Aber selbst, wenn man das bejaht, kann die Bindungswirkung nur im Rahmen der Vorl\u00e4ufigkeit der Entscheidung bestehen, mithin keine \u00fcber ihre Geltungsdauer als vorl\u00e4ufiges Verfahren hinausreichende Wirkung haben.37
Dauerhafte Bindungswirkung k\u00f6nnte aber der Senatsentscheidung vom 24.10.2001 zukommen, in deren 2.\u00a0Leitsatz das BVerfG die Versammlung i.S. des Art.\u00a08 Abs.\u00a01 GG als \u00f6rtliche Zusammenkunft mehrerer Personen zur gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der \u00f6ffentlichen Meinungsbildung gerichtete Er\u00f6rterung oder Kundgebung definiert hatte.38 Ob es sich dabei um tragende Gr\u00fcnde handelt, ist nach der Substraktionsmethode zu ermitteln. In der Entscheidung ging es um die Frage, ob Art.\u00a0103 Abs.\u00a02 GG verletzt wird, wenn die Strafgerichte das Tatbestandsmerkmal der Gewalt in \u00a7\u00a0240 Abs.\u00a01 StGB auf Blockadeaktionen anwenden, bei denen die Teilnehmer \u00fcber die durch ihre k\u00f6rperliche Anwesenheit verursachte psychische Einwirkung hinaus eine physische Barriere errichten. In dem der Entscheidung zugrunde liegenden Sachverhalt wollten die Demonstranten gegen die geplante Wiederaufarbeitungsanlage in Wackersdorf, also gegen die Nutzung der Kernenergie protestierten. Damit lag selbst bei Zugrundelegung des engsten Versammlungsbegriffs, der zus\u00e4tzlich zur \u00f6ffentlichen Meinungsbildung noch verlangt, dass der Gegenstand der Meinungsbildung eine politische Qualit\u00e4t haben muss,39 auf jeden Fall eine Versammlung vor. Das BVerfG musste sich also hinsichtlich des ma\u00dfgeblichen Versammlungsbegriffs gar nicht festlegen, um den Streitgegenstand – Verletzung von Art.\u00a0103 Abs.\u00a02 GG bei Anwendung von \u00a7\u00a0240 Abs.\u00a01 StGB – entscheiden zu k\u00f6nnen. Dann kann es sich aber bei seinen Ausf\u00fchrungen zum Versammlungsbegriff nicht um tragende Gr\u00fcnde handeln. Das hat zur Folge, dass die zw\u00f6lf Landesgesetzgeber bez\u00fcglich des Versammlungsbegriffs in einem neuen Versammlungsgesetz Gestaltungsfreiheit haben und versammlungsfreundlich verfahren k\u00f6nnen, genauso wie die Versammlungsbeh\u00f6rden bzw. die Polizei, die in der Versammlungspraxis von einem weiten Versammlungsbegriff ausgehen k\u00f6nnen.
2. Schutzauftrag
Der Erwartung an die Gesetzgeber, die Versammlungsgesetze als Grundrechtsgew\u00e4hrleistungsgesetze auszubauen, ist nur Schleswig-Holstein – ansatzweise – gerecht geworden, indem in \u00a7 63 Abs. 1 die Schutzaufgabe thematisiert wird und die Tr\u00e4ger der \u00f6ffentlichen Verwaltung in die Pflicht genommen werden, friedliche Veranstaltungen zu sch\u00fctzen und die Versammlungsfreiheit zu wahren.
3. Kooperation, Zusammenarbeit
Die vom BVerfG aus \u00a7\u00a014 BVersG abgeleitete Kooperationspflicht40 der Versammlungsbeh\u00f6rde regeln Bayern, Niedersachsen, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein.41 \u00dcber die Festlegung der Kooperationspflicht hinaus machen nur Sachsen und Schleswig-Holstein substanzielle Vorgaben f\u00fcr die Kooperation mit dem Veranstalter. Bedeutsam ist, dass die Kooperation auch auf die Phase nach Beginn der Versammlung ausgedehnt wird, indem die Beh\u00f6rde Veranstalter bzw. Leiter \u00fcber erhebliche \u00c4nderungen der Gefahrenlage zu informieren hat. Wenn der Gesetzgeber noch darauf hinweist, das Konfliktmanagement Bestandteil der Kooperation ist, so bringt er damit nur die Binsenweisheit zum Ausdruck, dass die Versammlungsbeh\u00f6rde \u00fcber Auflagen praktische Konkordanz zwischen der Versammlung und den mit ihr konfligierenden Rechtspositionen herzustellen hat.
4. Anzeige statt Anmeldung
Die Umbenennung42 ist reine Begriffskosmetik und \u00e4ndert nichts an der verfassungsrechtlichen Bedenklichkeit einer Anmelde- oder Anzeigepflicht, die aus dem eindeutigen Wortlaut von Art.\u00a08 Abs.\u00a01 GG folgt und die Einf\u00fchrung einer solchen Pflicht \u00fcber Art.\u00a08 Abs.\u00a02 GG ausschlie\u00dft.43
5. Militanzverbot
Bayern, Niedersachsen, Sachsen, Sachsen-Anhalt haben ausdr\u00fccklich oder der Sache nach ein Militanzverbot in ihr Versammlungsgesetz aufgenommen, mit dem gegen die einsch\u00fcchternde Wirkung von rechtsextremistischen Aufz\u00fcgen, insbesondere solchen mit paramilit\u00e4rischem Gepr\u00e4ge, vorgegangen werden kann.44
6. Untersagung der Teilnahme
Im Vorfeld von Versammlungen auf der Grundlage der Polizeigesetze verf\u00fcgte Meldeauflagen bed\u00fcrfen als Durchsetzungsma\u00dfnahmen einer Grundverf\u00fcgung. Das m\u00fcsste nach Polizeirecht ein Teilnahmeverbot sein, das die Polizeigesetze aber nicht kennen. Insoweit ist zu begr\u00fc\u00dfen, dass das ndsVersG nunmehr in \u00a7\u00a010 Abs.\u00a03 Satz\u00a01 eine solche Grundverf\u00fcgung als Untersagung der Teilnahme vorsieht. Konsequent w\u00e4re es allerdings gewesen, dann auch die Meldeauflage als Durchsetzungsma\u00dfnahme im VersG zu regeln. Auch das s-hVersG kennt in \u00a7\u00a014 Abs.\u00a01 die Teilnahmeuntersagung, beschr\u00e4nkt sie aber auf den Zeitpunkt unmittelbar vor Beginn der Versammlung und schafft damit keine Grundverf\u00fcgung f\u00fcr eine Meldeauflage, mit der die Teilnahme verhindert werden soll.
7. \u00dcbersichtsaufnahmen
Alle L\u00e4nder mit eigenem Versammlungsgesetz regeln die Zul\u00e4ssigkeit von offen angefertigten \u00dcbersichtsaufnahmen zur Lenkung und Leitung des Polizeieinsatzes, allerdings mit unterschiedlichen tatbestandlichen Voraussetzungen. Bayern, Berlin, Sachsen und Schleswig-Holstein lassen \u00dcbersichtsaufnahmen als Echtzeit\u00fcbertragung unter der Voraussetzung zu, dass das wegen der Gr\u00f6\u00dfe oder Un\u00fcbersichtlichkeit der Versammlung erforderlich ist.45 W\u00e4hrend Berlin, Sachsen und Schleswig-Holstein die Aufzeichnung der Bilder nicht erlauben, sind in Bayern Aufzeichnungen zugelassen, soweit Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass von der Versammlung eine erhebliche Gefahr f\u00fcr die \u00f6ffentliche Sicherheit oder Ordnung ausgeht, also eine abstrakte Gefahr voraus gesetzt wird. Auch Niedersachsen erlaubt Aufnahmen in Echtzeit, setzt daf\u00fcr aber eine abstrakte Gefahr voraus. Aufzeichnungen sind nur bei einer erheblichen Gefahr f\u00fcr die \u00f6ffentliche Sicherheit zul\u00e4ssig.
Die unterschiedlichen tatbestandlichen Voraussetzungen haben zur Folge, dass bei l\u00e4nder\u00fcbergreifenden Eins\u00e4tzen Nachschulungsbedarf im Versammlungsrecht des Einsatzlandes besteht.
8. Anwesenheitsrecht der Polizei
Bayern, Niedersachsen, Sachsen und Schleswig-Holstein46 haben von \u00a7\u00a012 BVersG abweichende Regelungen getroffen, allerdings mit ganz unterschiedlichen tatbestandlichen Voraussetzungen. Das bayVersG kn\u00fcpft in Art.\u00a04 Abs.\u00a03 die Anwesenheit bei Versammlungen unter freiem Himmel an die Erforderlichkeit f\u00fcr die polizeiliche Aufgabenerf\u00fcllung. Bei Versammlungen in geschlossenen R\u00e4umen m\u00fcssen tats\u00e4chliche Anhaltspunkte f\u00fcr die Begehung von Straftaten vorliegen oder eine erhebliche Gefahr f\u00fcr die \u00f6ffentliche Sicherheit zu besorgen sein, womit eine abstrakte Gefahr beschrieben wird. Sachsen macht die Anwesenheit in \u00a7\u00a011 vom Bestehen oder der Bef\u00fcrchtung einer Gefahr f\u00fcr die \u00f6ffentliche Sicherheit abh\u00e4ngig und verweist in \u00a7\u00a018 Abs.\u00a01 f\u00fcr Versammlungen unter freiem Himmel auf \u00a7\u00a011. Da davon auszugehen ist, dass bei letzteren die Anwesenheit von Polizei nur bei Vorliegen einer konkreten Gefahr m\u00f6glich sein soll, ist auch bei \u00a7\u00a011 die abstrakte Gefahr gemeint. \u00a7\u00a010 s-hVersG l\u00e4sst bei Versammlungen unter freiem Himmel die Erforderlichkeit zur polizeilichen Aufgabenerf\u00fcllung ausreichen, verlangt aber f\u00fcr Versammlungen in geschlossenen R\u00e4umen, dass die Anwesenheit zur Abwehr einer unmittelbaren Gefahr f\u00fcr die Friedlichkeit der Versammlung erforderlich ist.<\/p>\n
9. Regelungen zum Ordnereinsatz
Da \u00a7\u00a018 Abs.\u00a02 Satz\u00a01 BVersG nur die Verwendung von Ordnern als solche genehmigungspflichtig macht, aber keine Verpflichtung zur \u00dcbermittlung der Personalien der ausgew\u00e4hlten Ordner enth\u00e4lt, bestand Nachbesserungsbedarf. Sachsen und Sachsen-Anhalt haben es bei der Regelung des BVersG belassen. Schleswig-Holstein hat auf eine Genehmigung des Ordnereinsatzes verzichtet und sieht auch keine Regelungen f\u00fcr die \u00dcbermittlung von die Ordner betreffenden Informationen an die Polizei vor. Nach Art.\u00a010 Abs.\u00a04 bayVersG hat der Veranstalter der zust\u00e4ndigen Beh\u00f6rde auf deren Anforderung die pers\u00f6nlichen Daten der Ordner mitzuteilen, wenn Tatsachen die Ausnahme rechtfertigen, dass durch deren Einsatz die Friedlichkeit der Versammlung gef\u00e4hrdet wird. Nach \u00a7\u00a05 Abs.\u00a03 Nr.\u00a03 ndsVersG kann die zust\u00e4ndige Beh\u00f6rde von der Versammlungsleitung die Angabe der Anzahl und der pers\u00f6nlichen Daten der Ordnerinnen und Ordner verlangen.
10. Anwendbarkeit des Polizeirechts
Der Erwartung an neue Versammlungsgesetze, das Verh\u00e4ltnis zwischen Versammlungsrecht und Polizeirecht zu kl\u00e4ren, wird ansatzweise das s-hVersG gerecht, wenn es zu \u00a7\u00a09 die Anwendbarkeit des Landesverwaltungsgesetzes f\u00fcr zul\u00e4ssig erkl\u00e4rt, soweit das VersG die Abwehr von Gefahren gegen\u00fcber einzelnen Teilnehmerinnen nicht regelt.
11. Semi\u00f6ffentliche Fl\u00e4chen
Mit der Zul\u00e4ssigkeit von Versammlungen auf semi\u00f6ffentlichen Fl\u00e4chen befasst sich nur das s-hVersG in \u00a7\u00a018 und l\u00e4sst dort Versammlungen ohne Zustimmung des Eigent\u00fcmers zu, wenn sich die Grundst\u00fccke im Eigentum von Unternehmen befinden, die ausschlie\u00dflich im Eigentum der \u00f6ffentlichen Hand stehen oder von ihr beherrscht werden. Die Regelung bezieht sich demnach nicht auf semi\u00f6ffentliche Fl\u00e4chen in privatem Eigentum.
12. Rolle der Polizei in Abgrenzung zu den Versammlungsbeh\u00f6rden
In den neuen Versammlungsgesetzen von Bayern, Niedersachsen und Schleswig-Holstein wird die Rolle der Polizei im Versammlungsgeschehen zu Gunsten der Versammlungsbeh\u00f6rden zur\u00fcckgedr\u00e4ngt. Bei den Befugnisnormen ist von Polizei nur noch in Zusammenhang mit dem Anwesenheitsrecht und der Anfertigung von Bild- und Tonaufnahmen die Rede. Die Aufl\u00f6sung von Versammlungen in geschlossenen R\u00e4umen und die Ausschlie\u00dfung von Teilnehmern obliegt nicht mehr der Polizei, sondern der zust\u00e4ndigen Beh\u00f6rde. Zust\u00e4ndige Beh\u00f6rde ist in Bayern die Kreisverwaltungsbeh\u00f6rde,47 in Niedersachsen sind es die Landkreise, kreisfreien St\u00e4dte, die gro\u00dfen St\u00e4dte und selbst\u00e4ndigen Gemeinden, in Hannover dagegen die Polizeidirektion Hannover48 und in Schleswig-Holstein die Ordnungsbeh\u00f6rden der Kreise und kreisfreien St\u00e4dte.49 Dabei machen Bayern und Niedersachsen eine zeitliche Z\u00e4sur und bestimmen, dass vor Beginn der Versammlung die unteren Verwaltungsbeh\u00f6rden und nach Beginn die Polizei f\u00fcr das Versammlungsgeschehen zust\u00e4ndig ist.50 Schleswig-Holstein verzichtet sogar darauf und gibt der Polizei nur noch die Kompetenz, in unaufschiebbaren F\u00e4llen an Stelle der zust\u00e4ndigen Beh\u00f6rde Ma\u00dfnahmen treffen zu k\u00f6nnen.51 Sachsen hingegen setzt differenziert nach den im VersG vorgesehenen Ma\u00dfnahmen die Kreispolizeibeh\u00f6rden oder den Polizeivollzugsdienst als zust\u00e4ndige Entscheidungstr\u00e4ger ein, allerdings ohne eine zeitliche Z\u00e4sur.52
IV\u00a0\u00a0 Ausblick
1. Fortentwicklung des Versammlungsrechts?
In Anbetracht der Neuerungen einerseits und der Erwartungen an die Landesgesetzgeber andererseits kann von einer konzeptionellen Fortentwicklung des Versammlungsrechts nicht gesprochen werden. Feststellen lassen sich nur einzelne Schritte in die richtige Richtung, etwa die Regelungen zum Schutzauftrag und zur Kooperation, zum Militanzverbot und zu den semi\u00f6ffentlichen Fl\u00e4chen. Alle anderen „Neuerungen“ waren \u00fcberfl\u00fcssig (Versammlungsbegriff), substanzlos (Umbenennung von Anmeldung in Anzeige) oder \u00fcberf\u00e4llig (\u00dcbersichtsaufnahmen, Teilnahmeuntersagung, Anwesenheitsrechts\u00e4nderungen und Regelungen zum Ordnereinsatz).
Geht man die Erwartungen an die Gesetzgeber durch, so zeigt sich folgendes Bild. Ein Ausbau des Versammlungsrechts als Grundrechtsgew\u00e4hrleistungsrecht hat mit dem Schutzauftrag, der Konkretisierung der Kooperation und der Regelung zu den semi\u00f6ffentlichen Fl\u00e4chen nur im s-hVersH stattgefunden.
Das Verh\u00e4ltnis von Versammlungsrecht und Polizeirecht ist ebenfalls nur in Schleswig-Holstein angegangen worden. Im Hinblick auf die Problematik der auf das Polizeirecht gest\u00fctzten Vorfeldma\u00dfnahmen hat nur Niedersachsen mit der Untersagungsverf\u00fcgung einen Schritt in die richtige Richtung getan.
Aktuellen Entwicklungen haben sich die Gesetzgeber nicht gestellt. Hier brennt der Polizei vor allem das Problemfeld des Aufeinandertreffens rechtsextremistischer Aufz\u00fcge und gewaltt\u00e4tiger Gegendemonstrationen unter den N\u00e4geln. Das geringere Problem ist dabei das Trennen der beiden Veranstaltungen, insbesondere, wenn sie station\u00e4r stattfinden. Problematisch wird es aber, wenn gewaltbereite Autonome die Versammlung dadurch verhindern, dass sie schon weit im Vorfeld ansetzen und die Teilnehmer der rechten Versammlung erst gar nicht zum Versammlungsort lassen. Das geht bis zum Lahmlegen \u00f6ffentlicher Verkehrsmittel. Noch problematischer wird es, wenn das Protestlager gegen die Versammlung der Rechten bis in die b\u00fcrgerliche Mitte reicht und der geb\u00fcndelte Protest sich in geballter Form von tausenden Gegendemonstranten in einer Innenstadt formiert und unm\u00f6glich macht, dass die Rechten \u00fcberhaupt an ihren Versammlungsort gelangen. Hier kann die Frage des Umfangs der polizeilichen Schutzpflicht – konkret m\u00f6glicherweise durch Einsatz von Hubschraubern, um die Rechten zum Versammlungsort zu bringen – nicht nur nach Ma\u00dfgabe des polizeilichen Notstandes beantwortet werden, sondern die Schutzpflicht m\u00fcsste vom Gesetzgeber konkretisiert werden.
Noch entt\u00e4uschender ist die Sichtweise der Gesetzgeber zur Rolle der Polizei im Versammlungsgeschehen. Hier ist ein R\u00fcckschritt erfolgt, indem die Polizei in der Eigenschaft als Versammlungsbeh\u00f6rde und als Polizeivollzugsdienst in der Rolle des Entscheiders vor Ort zur\u00fcckgedr\u00e4ngt wird. Das in Bayern, Niedersachsen, Sachsen und insbesondere Schleswig-Holstein etablierte Modell der geteilten, an der zeitlichen Z\u00e4sur des Beginns der Versammlung orientierten Verantwortlichkeit von Versammlungsbeh\u00f6rden und Polizei wird den tats\u00e4chlichen Anforderungen f\u00fcr eine professionelle Lagebew\u00e4ltigung nicht gerecht und verhindert die Erf\u00fcllung versammlungsgesetzlicher Pflichten, die diesen Beh\u00f6rden auferlegt sind.
Verf\u00fcgungs- und Durchsetzungskompetenz geh\u00f6ren im Versammlungsrecht in eine Hand. Eine Trennung f\u00fchrt nicht nur zu Kompetenzkonflikten und Entscheidungsverz\u00f6gerungen53, sie geht vor allem an sachlichen Befunden vorbei. Die Sachkompetenz im Umgang mit Menschenmengen ist nicht bei den Ordnungsbeh\u00f6rden – wie die Katastrophe bei der Love-Parade in Duisburg gezeigt hat -, sondern bei der Polizei vorhanden und muss schon vor Beginn einer Versammlung zum Tragen kommen. Vor Beginn einer Versammlung verh\u00e4ngte Verbote oder ausgesprochene beschr\u00e4nkende Verf\u00fcgungen setzen nicht nur diese polizeiliche Sachkompetenz voraus, sondern zudem die f\u00fcr die Gefahrenprognose unverzichtbaren Lageerkenntnisse, \u00fcber die auch wieder nur die Polizei verf\u00fcgt. Beides von der Bereitschaft der Ordnungsbeh\u00f6rde zur Beteiligung der Polizei an ihrer Entscheidungsfindung abh\u00e4ngig zu machen, ist gef\u00e4hrlich und vom Gesetzgeber zu vertreten.
Noch schwerer wiegt aber, dass das Teilungsmodell das Gelingen von Kooperation im Ansatz verhindert. Kooperation l\u00e4sst sich zwar zeitlich aufteilen in die Phase vor und nach Beginn der Versammlung, doch setzt das die ungeteilte Kooperationsverantwortung voraus. Kooperation lebt von Vertrauen auf beiden Seiten. Dies Vertrauen bildet sich in der Phase vor Beginn. Fronten, die in dieser Phase aufgebaut worden sind, lassen sich nach Beginn nicht wieder abbauen. Deshalb geh\u00f6rt das Kooperationsverfahren in die Hand der Polizei (vgl. dazu den Beitrag von Behrendes in diesem Heft). Das Gelingen von Kooperation als Voraussetzung f\u00fcr polizeiliche Lagebew\u00e4ltigung und gleichzeitige versammlungsfreundliche Verfahrensweise zeigt sich am Beispiel Nordrhein-Westfalens, wo die Polizei Versammlungsbeh\u00f6rde ist und auf eine erfolgreiche, an Deeskalation und Kooperation orientierte Demonstrationspraxis zur\u00fcckblicken kann. Hinzu kommt noch, dass die Polizei der im Versammlungsrecht vorausgesetzten Neutralit\u00e4t als aus einer gewissen Politikferne agierenden Beh\u00f6rde eher gerecht werden kann als die von kommunalen politischen Entscheidungstr\u00e4gern abh\u00e4ngige Ordnungsbeh\u00f6rde.54
Die Verantwortungsteilung hat auch nachteilige Folgen f\u00fcr die Demonstranten selber. So hat der VGH Kassel eine Handlungspflicht der Polizei zum Schutze eines rechten Aufzuges vor einer Verhinderung durch linke Gegendemonstranten abgelehnt, weil die zust\u00e4ndige Versammlungsbeh\u00f6rde vorher ihrer Schutzverpflichtung nicht nachgekommen war.55
Insgesamt zeigt sich die mangelnde Tauglichkeit des Teilungsmodells von Bayern, Niedersachsen, Sachsen und Schleswig-Holstein. Die Landesgesetzgeber sollten Vertrauen in die Polizei im institutionellen Sinne setzen, die in der Vergangenheit bewiesen hat, dass sie nicht nur eine „Staatspolizei“ ist, die demokratisch zu Stande gekommene Entscheidungen durchzusetzen hat, sondern auch eine B\u00fcrgerpolizei, die als Besch\u00fctzer der Versammlungs- und Demonstrationsfreiheit in der Pflicht ist, Freiheitsr\u00e4ume f\u00fcr Ver\u00e4nderungen, f\u00fcr die Austragung politischer Konflikte gerade f\u00fcr Minderheiten offen zu halten hat.
2. Fazit
Die „neuen“ Versammlungsgesetze stellen unter dem Strich kein fortentwickeltes Versammlungsrecht dar. H\u00e4tten die Landesgesetzgeber es beim BVersG belassen, so h\u00e4tte sich das im Versammlungsgeschehen nicht nennenswert niedergeschlagen. F\u00fcr die Landesgesetzgeber, die ihr Gesetzgebungsrecht noch nicht oder nur teilweise genutzt haben, d\u00fcrfte sich daraus Folgendes ergeben. Ist kein politischer Wille zu einer echten, an den oben skizzierten Erwartungen orientierten konzeptionellen Fortentwicklung des Versammlungsrechts vorhanden, sollten sie es beim BVersG belassen. So w\u00fcrde sich die alte Weisheit bewahrheiten, dass nichts l\u00e4nger w\u00e4hrt als das Provisorium.<\/p>\n
MICHAEL\u00a0KNIESEL\u00a0\u00a0 war nach dem Studium der Rechtswissenschaften an der Universit\u00e4t M\u00fcnster zun\u00e4chst Polizeidezernent beim Regierungspr\u00e4sidenten M\u00fcnster. Nach T\u00e4tigkeiten bei der Bereitschaftspolizei und dem Landeskriminalamt NRW wurde er Leiter des rechtswissenschaftlichen Fachbereichs der Polizei F\u00fchrungsakademie. Von 1988 bis 1993 war er Polizeipr\u00e4sident in Bonn und anschlie\u00dfend bis 1995 Staatsrat beim Innensenator in Bremen. Seit dieser Zeit arbeitet er als Rechtsanwalt. Er ist neben Prof. Bodo Pieroth und Prof. Bernhard Schlink Ko-Autor des Buches „Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht“, 7. Auflage 2012.<\/p>\n
Anmerkungen:<\/p>\n","protected":false},"featured_media":0,"template":"","categories":[],"tags":[667],"autoren":[2044],"publikationen":[1084],"class_list":["post-11462","publikation","type-publikation","status-publish","hentry","tag-vorgaenge-artikel","autoren-michael-kniesel","publikationen-1084"],"acf":[],"yoast_head":"\n