aus: vorg\u00e4nge Nr. 199 (Heft 3\/2012), S. 15-25<\/p>\n
Wir haben eine besonders an ihren Geburtstagen hoch gelobte Verfassung, die Abstimmungen des Bundesvolkes vorsieht – es existieren aber keine. Wir haben Kollegen und Politiker, die darauf pochen, dass wir von Verfassung wegen eine „repr\u00e4sentative Demokratie” haben. Das hindert aber dieselben Politiker nicht, f\u00fcr brisante Entscheidungen, wie – eine \u00e4lteres Beispiel – die Aufnahme der T\u00fcrkei in die EU oder – ein j\u00fcngeres Beispiel – ein Finanzausgleich in Europa, einen Volksentscheid im Bund zu fordern. Beides in der sicheren Erwartung, solche Politikziele damit zu verhindern. Wir haben Politiker aus dem linken Spektrum, die f\u00fcr und aus dem rechten Spektrum, die gegen Volksentscheide im Bund sind, obwohl beide davon ausgehen, dass Volksentscheide eher konservative Tendenzen haben.<\/p>\n
Wir haben ehrenwerte Kollegen und Politiker, die, trotz aller gegenteiliger Erkenntnisse, das Scheitern der Weimarer Republik immer noch zumindest auch den Volksentscheiden anlasten, oder f\u00fcr die Abstinenz des Parlamentarischen Rates gegen\u00fcber Abstimmungen noch 1980 die politische Unreife des Volkes w\u00e4hrend der NS-Zeit verantwortlich machten. Es st\u00f6rt sie nicht, dass die Sch\u00f6pfer der Landesverfassungen vor dem Grundgesetz, die diesen Zeiten n\u00e4her standen als der Parlamentarische Rat, solche Ideen nicht hatten. Es gibt Kollegen, die der repr\u00e4sentativen Demokratie alles Gute zuschreiben und bei der direkten Demokratie alles Schlechte versammelt sehen. Trotz ihrer im \u00dcbrigen durchaus gepflegten Differenzierungskunst bet\u00e4tigen sie sich bei diesem Thema als Schwarz-Wei\u00df-Maler. Wir haben Gegner von Volksrechten, die gerne von „plebiszit\u00e4ren Elementen” in der Hoffnung sprechen, dass beim H\u00f6rer die Assoziation zu misera plebs mitschwingen m\u00f6ge, und wir haben Anh\u00e4nger der Volksrechte, die lieber von direkter Demokratie sprechen, weil das den Charakter des Urspr\u00fcnglichen nahelegt, anders als bei einer nur abgeleiteten, also indirekten Demokratie. Insgesamt ein Krankheitsbild, das mit „wirr” wohlwollend bezeichnet w\u00e4re.<\/p>\n
W\u00fcrde sich jemand zutrauen, zu sagen, wir halten keine Wahlen mehr ab, sondern regeln die Besetzung der Organe durch Selbsterg\u00e4nzung, so w\u00fcrde man ihn, wenn man r\u00fccksichtsvoll w\u00e4re, f\u00fcr einen Verfassungsfeind halten, wenn man die direkte Sprache liebt, f\u00fcr verr\u00fcckt erkl\u00e4ren. Bei den Volksabstimmungen im Bund ist es eher umgekehrt. Wer f\u00fcr ihre Einf\u00fchrung ist, ist ein Feind der repr\u00e4sentativen Demokratie und da die nach Meinung einer Reihe meiner Kollegen Verfassungsrang hat, ist er auch ein Verfassungsfeind. Erstaunlicherweise sagt aber Art. 20 Abs. 2 GG, dass die gesamte vom Volk ausgehende Staatsgewalt von diesem in zwei Formen ausge\u00fcbt wird, n\u00e4mlich „durch Wahlen und Abstimmungen”. Zu Wahlen gehen wir alle vier Jahre, zu Abstimmungen ist das deutsche Volk, also das Bundesvolk, noch nie gegangen. Es kann es nach der derzeitigen Rechtslage auch nicht. Es gibt zwar ein Bundeswahlgesetz, aber eben kein Bundesabstimmungsgesetz.<\/p>\n
Abstimmungsgegner beruhigen sich damit, dass die in Art. 20 Abs. 2 GG vorgesehenen und damit versprochenen Abstimmungen sich in den Abstimmungen bei L\u00e4nderneugliederungen ersch\u00f6pfen und verweisen auf die Art. 29 und 118, 118 a GG. Sie gehen dabei etwas legasthenisch vor: Abstimmungen nach Art. 29 GG sind keine des Bundesvolkes und die beiden letzten Artikel schreiben \u00fcberhaupt keine Abstimmungen vor. Nicht nur nach der deutschen demokratischen Verfassungstradition sind zudem Ab-stimmungsrechte allgemeine Sachgestaltungsrechte des Volkes und keine blo\u00dfe Aktivierung oder Mitbestimmung von Betroffenen. Wie bei der Wahl regelt Art. 20 Abs. 2 GG vielmehr ein Grundelement demokratischer Gestaltung des Staatswillens.<\/p>\n
Vor diesem Hintergrund ist der R\u00fcckzug auf den „repr\u00e4sentativen Charakter” unseres demokratischen Systems, dem in seiner reinen Form jedenfalls Volksabstimmungen fremd sind, h\u00f6flich gesprochen ein Teilr\u00fcckzug aus der Verfassung selbst. Drei Gr\u00fcnde m\u00f6gen f\u00fcr dieses Verdikt gen\u00fcgen: W\u00e4re „die Demokratie” des Grundgesetzes eine rein repr\u00e4sentative, dann d\u00fcrfte es in den L\u00e4ndern keine Volksabstimmungen geben. Denn die L\u00e4nder sind nach den Homogenit\u00e4tsbestimmungen des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG auf den demokratischen Charakter des Grundgesetzes verpflichtet. Zum zweiten d\u00fcrfte es in den politischen Parteien keine Mitgliederentscheide und nur Delegiertenversammlungen geben, denn auch sie sind nach Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG auf die „demokratischen Grunds\u00e4tze” verpflichtet und das k\u00f6nnen nur die des Grundgesetzes sein. Schlie\u00dflich sind die in Art. 20 Abs. 2 GG versprochenen Volksabstimmungen durch \u00c4rt. 79 Abs. 3 GG so gesch\u00fctzt, dass nicht einmal Zweidrittelmehrheiten in Bundestag und Bundesrat sie „ber\u00fchren” d\u00fcrfen. Sollten sie aber durch eine rabiat-exzessive restriktive Auslegung beseitigt werden d\u00fcrfen?<\/p>\n
Wir haben also seit \u00fcber 60 Jahren eine verfassungsfeindliche Verfassungspraxis. Um zu kl\u00e4ren, wie man ihr beikommen kann, bedarf es der Analyse der Gr\u00fcnde und Hintergr\u00fcnde, die zu dieser Haltung gef\u00fchrt haben. Es mag sich ergeben, dass die \u00c4ngste der Gegner von Volksabstimmungen ebenso \u00fcbertrieben sind wie die Erwartungen der Anh\u00e4nger, man sich also in den gegens\u00e4tzlichen Prognosen hochschaukelt. Erst eine ruhige Abw\u00e4gung der Vor- und Nachteile beider Gestaltungsideen, ihrer Risiken und<\/p>\n
Chancen lassen eine sinnvolle Erf\u00fcllung des bisher unerf\u00fcllten Verfassungsauftrages des Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG erwarten.<\/p>\n
Die unmittelbare Staatswillensbildung liegt in einem rein repr\u00e4sentativen demokratischen System allein beim Parlament. Es hat aber in dem parlamentarischen Regierungssystem, wie es das Grundgesetz vorschreibt, in erster Linie eine Regierung zu tragen. Beides verlangt eine Konzentration der politischen Vorstellungen wie der politischen Akteure. Das leisten bei uns die politischen Parteien, die ein Monopol bei der Besetzung des Parlaments haben. Nur sie k\u00f6nnen die Wahllisten aufstellen und dominieren auch die Wahllcreiskandidaturen. Durch die Konzentrationswirkung der Sperrklausel des Wahlgesetzes werden die etablierten Parteien zudem vor Erosionsgefahren gesch\u00fctzt. Nach Konsolidierung des Parteiensystems waren seit 1961 \u00fcber zwanzig Jahre nur drei Parteien im Parlament, wenn man die Union als eine Partei rechnet, weil sie sich im Parlament also eine solche geriert. 1983 kamen die Gr\u00fcnen dazu, nach der Vereinigung die Vorl\u00e4ufer der heutigen Linken. 2013 ist nicht ausgeschlossen, dass es mit den Piraten erstmals eine programmatisch nicht sonderlich profilierte Partei ins Parlament schafft.<\/p>\n
Bei den Bundestagswahlen m\u00fcssen die Parteien neben der Zugkraft ihres Spitzenpersonals vor allem auf die Werbewirkung ihrer politischen Grundeinstellungen vertrau-en. In der Oppositionsrolle macht die Beibehaltiing dieser Grundeinstellung in der parlamentarischen Arbeit in der Regel keine Schwierigkeit. Bei allen Parteien im Parlament k\u00f6nnen neue Fragestellungen aber einen Anpassungs- oder Korrekturbedarf ausl\u00f6sen. St\u00e4rkeren Korrekturzw\u00e4ngen sind in der Regel die Regierungsfraktionen aus-gesetzt, da sie von der t\u00e4glichen Regierungsarbeit einschlie\u00dflich der au\u00dfenpolitischen Zw\u00e4nge zu Entscheidungen gezwungen werden, auch unter Verleugnung ihrer Grundeinstellung. Zus\u00e4tzlicher Korrekturbedarf ergibt sich bei Koalitionsregierungen.<\/p>\n
Die Folge ist, dass Parteiprogramm und Wahlprogramm im Laufe der Regierungsarbeit als Richtschnur zunehmend verblassen. Die Verbindung zwischen W\u00e4hler und Gew\u00e4hlten wird schw\u00e4cher. Die nat\u00fcrliche \u00dcberzeugungsleistung gegen\u00fcber den Regierungsanh\u00e4ngern muss zunehmend durch Propaganda ersetzt werden. Die Regierung zieht sich zu Recht auf ihren vierj\u00e4hrigen Auftrag zur\u00fcck. Eine Diskrepanz zur Meinung des Volkes hofft sie ohne Verlust der Wiederwahlm\u00f6glichkeit aushalten zu k\u00f6nnen oder zu m\u00fcssen.<\/p>\n
Dieses knappe Bild des Funktionierens des repr\u00e4sentativen Systems in dem f\u00fcr uns interessanten Spektrum wird regelm\u00e4\u00dfig noch mit einem gegen Volksrechte gerichteten Argument angereichert. Bei der n\u00e4chsten Wahl m\u00fcssten sich die Regierenden der Wahl, also der Entscheidung des Volkes auch \u00fcber ihre Leistung stellen. Sie tr\u00fcgen also insofern, anders als die Abstimmenden bei Volksentscheiden, f\u00fcr ihre Entscheidungen Verantwortung und k\u00f6nnten zu dieser Verantwortung gezogen werden. Das Argument klingt nur beim ersten Zuh\u00f6ren gut. Zum einen geht es bei der Wahl prim\u00e4r darum, wer in der n\u00e4chsten Wahlperiode regieren soll. Die Leistung in der vergangenen Wahlperiode ist dabei nur ein Argument, dass in seiner Bedeutung im \u00dcbrigen gegen Null tendieren kann, wenn n\u00e4mlich die Wahlalternativen insgesamt noch schlechter eingesch\u00e4tzt werden. Entscheidend gegen das Argument spricht aber, dass es beim Volksentscheid um eine einzelne Sachentscheidung geht, beim Wahlakt aber um ein sehr gro\u00dfes B\u00fcndel von Entscheidungen, die die Regierung getroffen oder zu denen sich die Opposition verhalten hat. Die politischen Parteien stellen sich ebenso wenig wie das abstimmende Volk wegen einer Entscheidung zur Wahl oder Abwahl.<\/p>\n
In demokratischen Gro\u00dforganisationen wie Staaten ist der Volksentscheid weder die eigentliche noch die edlere Form, sondern nur eine andere Form demokratischer Entscheidungsfindung als wir sie in repr\u00e4sentativen Systemen kennen. Sie schafft ebenso wenig eine Identit\u00e4t von Regierenden und Regierten wie es repr\u00e4sentative Entscheidungsarten vorgeben. Sie ist wie diese eine Form von Entscheidungsfindung und damit auch Machtaus\u00fcbung. Lediglich der Kreis potentieller Mit-Entscheider ist erheblich gr\u00f6\u00dfer.<\/p>\n
Beschr\u00e4nken wir uns auf die st\u00e4rkste Form, die durch Volksentscheid betriebene Gesetzgebung, so ist sie ein Korrektiv des Parlaments. Sie w\u00fcnscht, erlassene Gesetze zu \u00e4ndern oder unterlassene Gesetze wirksam werden zu lassen. Instittiti\u00f6nell richtet sie sich also gegen das Parlament, politisch gegen die politischen Parteien und ihre Fraktionen im Parlament. Im Einzelfall kann es auch zu Verbindungen zur jeweiligen Opposition im Parlament kommen; darauf ist zur\u00fcckzukommen.<\/p>\n
Ein wesentliches Element des Volksentscheids ist seine Korrektivfunktion. Er trifft auf ein bestehendes Rechtssystem und will dieses regelm\u00e4\u00dfig in einem Punkt \u00e4ndern. Kontinuierliche Politik ist aus zwei Gr\u00fcnden \u00fcber Volksentscheide nicht leistbar. W\u00e4hrend Regierung und Parlament durch ihren Apparat und die von au\u00dfen nicht ver\u00e4nderbare Wahlperiode daf\u00fcr ausgestattet sind, fehlt dem Institut Volksentscheid ein entsprechender kontinuierlicher Tr\u00e4ger. Zudem ist das Verfahren so aufw\u00e4ndig, dass eine kontinuierliche Politik mit ihm nicht zu betreiben ist.<\/p>\n
Der Volksentscheid verst\u00f6\u00dft daher nicht gegen das in Art. 63 GG angelegte parlamentarische Regierungssystem, es verst\u00f6\u00dft allerdings gegen die These einer „ausschlie\u00dflichen repr\u00e4sentativen Demokratie”. Sie war freilich nie Bestandteil des Grundgesetzes, aber lange Jahre Bestandteil des verfassungsjuristischen und politisch dominanten Zeitgeistes. Gleichwohl sollte man bei der Ausgestaltung direktdemokratischer Rechte im Einzelnen vern\u00fcnftigerweise R\u00fccksicht auf Wirkungsbedingungen des parlamentarischen Regierungssystems nehmen. Darauf ist bei der Behandlung von Verfahrenfragen zur\u00fcckzukommen.<\/p>\n
Hilfreich kann der Volksentscheid vor allem in F\u00e4llen sein, in denen das parlamentarische Regierungssystem konstitutionell Schw\u00e4chen aufweist. Das betrifft zum einen den Bereich parlamentarischer Gesetzgebung, wenn sie in die N\u00e4he zur konstitutionellen Befangenheit ger\u00e4t. Das gilt f\u00fcr die Gesetzgebung in eigenen Angelegenheiten. Hier entf\u00e4llt das Korrektiv der Opposition ebenso wie das einer m\u00e4\u00dfigenden Ministerialb\u00fcrokratie. Der Bundestag hat sich angew\u00f6hnt, in diesen F\u00e4llen die Ministerialb\u00fcrokratie nur zu niederen „Hilfsdiensten” heranzuziehen. Bei den Materien handelt es sich um Parteien-, Fraktions- Minister- und Abgeordnetengesetze ebenso wie um Wahlgesetze. Hier dominiert der scharfe Blick f\u00fcr das Eigeninteresse. Aus diesem Grund ist auch der Ausschluss von Steuergesetzen von der Volksgesetzgebung wenig \u00fcberzeugend, weil sie von den Parlamentariern zur Privilegierung ihrer Klientel benutzt werden k\u00f6nnen und benutzt werden. Mancher Ausschlusskatalog f\u00fcr Volksgesetze gibt einen guten Einblick in das Eigeninteresse der Parlamentarier.<\/p>\n
Besonders aktuell ist das Versagen der Parlamente bei der Staatsfinanzierung. Ihr Privileg, sich \u00fcber Steuern Zwangseinnahmen verschaffen zu k\u00f6nnen, lassen sie wegen der politischen Kosten gerne zugunsten der eleganteren Schuldenaufnahmen ruhen, die negativ nur mit dem Zinsdienst im Etat auftauchen. Auch hier geht es also um das Eigeninteresse der politischen Klasse. Schweizer Erfahrungen zeigen, dass die B\u00fcrger in diesem Bereich seri\u00f6ser denken als die Politiker.<\/p>\n
Damit ist der Kreis m\u00f6glicher Anwendungsf\u00e4lle nat\u00fcrlich weder ausgesch\u00f6pft noch begrenzt. Die mittlerweile gemachten Erfahrungen im Landesbereich, aber auch im Kommunalbereich, zeigen eine gro\u00dfe Vielfalt, sowohl bei den erfolgreichen als auch bei den gescheiterten Volksentscheiden. Sie zeigen au\u00dferdem ihren jeweils nur punktuellen Charakter. In keinem Fall zerst\u00f6rten sie eine stabile Regierungsmehrheit; der Hamburger Schulfall traf auf eine kriselnde Koalition.<\/p>\n
Keineswegs die unwichtigste Funktion eines m\u00f6glichen Bundesvolksentscheids ist seine prophylaktische Wirkung. Die Politik wird vorsichtiger agieren und auf zweifelhafte Aktivit\u00e4ten verzichten m\u00fcssen. Die Annahme ist wohl nicht fern liegend, dass das Steuerprivileg f\u00fcr Hoteliers, das der FDP erheblich geschadet hat, erst gar nicht versucht worden w\u00e4re, durchzusetzen. Und um noch einmal auf den Hamburger Schulfall zu kommen: es gen\u00fcgt f\u00fcr eine wesentliche \u00c4nderung der Schulverfassung nicht, dass sich eine Koalition einigt, vielmehr ist gegen\u00fcber den Eltern, und zwar vorher, \u00dcberzeugungsarbeit zu leisten. Genereller gesprochen, Politik wird anspruchsvoller, wenn ein Volksentscheid drohen kann.<\/p>\n
Der unter dem Stichwort „Wir haben eine repr\u00e4sentative Demokratie” geltend gemachte Widerstand kann zwar vor der Verfassung nicht bestehen, wie gezeigt worden ist, er ist aber oft auch nur ein Vorwand f\u00fcr den einfacheren und auch nahe liegenden Unwillen der Politiker: „Wir lassen uns unsere so wie so schon schwierige Arbeit nicht noch weiter erschweren.” Gleichwohl scheint in den Parteien mittlerweile ein Umdenken zu beginnen, das vom linken politischen Spektrum (ich trete f\u00fcr diese Nomenklatur nicht den Wahrheitsbeweis an, sondern bediene mich der gel\u00e4ufigen Charakterisierung) mittler-weile bis in die FDP und vor allem \u00fcber die CSU auch in die Union hineinreicht. Der eigentliche Grund scheint zu sein, dass die Politik zweierlei verstanden hat. Zum einen kann der Volksentscheid, sowohl der erfolgreiche als auch der gescheiterte, f\u00fcr die Politik entlastend sein. Der Stuttgarter Entscheid ist daf\u00fcr ein Beispiel. Zum zweiten ist das Instrument aus der Opposition\u00a0nutzbar. Wenn ich mich recht erinnere, hat vor l\u00e4ngerer Zeit die CDU in Nordrhein-Westfalen aus der Opposition heraus schon mit der Drohung eines Volksentscheids die rot-gr\u00fcne Koalition zur Aufgabe einer Schulreform bewogen oder genauer gesagt „gezwungen”.<\/p>\n
Unabh\u00e4ngig von dieser ge\u00e4nderten Einstellung bleiben aber die allgemeinen Ein-w\u00e4nde gegen einen Volksentscheid. Sie werden vor allem im wissenschaftlichen Bereich von den Gegnern mit Ausdauer vorgetragen. Sie sind zum Allgemeingut der Debatte geworden und haben jenen oben schon erw\u00e4hnten Schwarz-Wei\u00df-Charakter. Ihr stereotypenhafter Charakter reizt zu dem Versuch, den Spie\u00df umzudrehen.<\/p>\n
Die Vorw\u00fcrfe lauten: 1. Volksentscheide sind demagogieanf\u00e4llig, 2. k\u00f6nnten die B\u00fcrger nur mit Ja oder Nein stimmen, Kompromisse seien also anders als im Parlament nicht m\u00f6glich, 3. seien sie f\u00fcr eine kompliziertere Gesetzgebung nicht tauglich, auch, weil der entsprechende Sachverstand fehle, 4. sei der Zugang organisierter Interessen anders als im Parlament nicht m\u00f6glich, 5. handele es sich prinzipiell um Minderheitsgesetzgebung und 6. schlie\u00dflich – erst vor kurzem als Argument aufgetaucht – sei die soziale Selektivit\u00e4t noch st\u00e4rker als bei den Wahlen.<\/p>\n
Das Demagogieargument hat einen S\u00e4ulenheiligen. Das ist der Vertreter einer kleinen b\u00fcrgerlichen Partei im Parlamentarischen Rat, die sich nach damaligem Verst\u00e4ndnis von Volksentscheiden nichts versprechen konnte, ein gro\u00dfer Rhetor und sp\u00e4terer Bundespr\u00e4sident, Theodor Heuss. Er verkniff es sich nicht, in diesem Zusammenhang das Volk mit einem gerne zitierten „cave canem” als bei\u00dfw\u00fctige Menge anzusprechen. Gegen die Aufnahme der „Abstimmungen” in Art. 20 Abs. 2 GG hat er freilich nicht protestiert. Nun kann man die Gefahr demagogischer Ausnutzung selbst-verst\u00e4ndlich nicht ausschlie\u00dfen. Zwei Erfahrungen machen freilich stutzen. Als der hessische Ministerpr\u00e4sident eine Wahl nur mit einer \u00e4u\u00dferst aggressiven und von ihm pers\u00f6nlich in Szene gesetzten Ausl\u00e4nderschelte gewinnen zu k\u00f6nnen glaubte, ist ihm das von seinen Freunden als machiavellistische Gro\u00dftat gutgeschrieben worden. Genereller gesprochen, bei den Wahlen bestimmen die Parteien das Ma\u00df der erlaubten Demagogie selbst, ohne dass jemand darum die Abschaffung der Wahlen forderte. Die zweite Argument ist: Die reichhaltige Erfahrung mit erfolgreichen wie gescheiterten Volksentscheiden auf Landes- wie auf Kommunalebene hat nach meinen Kenntnissen in keinem Fall zum Vorwurf unertr\u00e4glicher Demagogie gef\u00fchrt. Die Demokratie scheint in unserem Land doch gefestigter zu sein, als die berufsm\u00e4\u00dfigen Kassandren bezweifeln.<\/p>\n
Nicht ohne Komik ist der Vorwurf, die B\u00fcrger k\u00f6nnten nur mit Ja oder Nein stimmen. Nach \u00a7 46 Satz 1 der Gesch\u00e4ftsordnung des Deutschen Bundestages muss der Pr\u00e4sident die Fragen so stellen, dass sie sich mit „Ja” oder „Nein” beantworten lassen. Das Volk ist in keiner anderen Lage als das Parlament. Bei der parlamentarischen Gesetzgebung ist das Parlament der Abstimmungsk\u00f6rper, beim Volksentscheid ist es das Volk. Lediglich in der Phase davor unterscheiden sich die Verfahren, und zwar zu Lasten der Volksgesetzgebung. Im Parlament entlastet die \u00c4nderungsm\u00f6glichkeit die Initianten des Gesetzentwurfs, weil ihnen die M\u00f6glichkeit des Kompromisses im Verfahren offen steht. Parlamentarische Gesetzgebung ist in vieler Hinsicht einfacher. Die Initianten eines Volksentscheids m\u00fcssen ihre ganze Energie auf den Gesetzentwurf konzentrieren; er ist im Verfahren grunds\u00e4tzlich nicht mehr ab\u00e4nderbar. Die Kompromissphase muss also beim Volksentscheid fr\u00fcher abgeschlossen sein. Sie gibt es selbstverst\u00e4ndlich, weil die Initianten, wie die im Parlament, \u00dcberlegungen zu einer Abstimmungsmehrheit anstellen m\u00fcssen. Anders als im Parlament stehen ihnen aber keine offenen Druckmittel wie der Fraktionszwang oder latente wie der Wunsch auf Wiederwahl zur Verf\u00fcgung.<\/p>\n
Gegen die mangelnde Tauglichkeit zu komplizierterer Gesetzgebung wegen mangelnden Sachverstandes lie\u00dfe sich schon entgegnen, es reiche, wenn sich die Volksgesetzgebung bei solchen Materien zur\u00fcckhalte. Au\u00dferdem zeigt die Erfahrung, dass es regelm\u00e4\u00dfig um punktuelle Eingriffe in den Rechtsstoff geht und die notwendige \u00dcberzeugungsarbeit bei einer F\u00fclle von Menschen, die das Parlament nicht n\u00f6tig hat, aus-schlie\u00dft, f\u00fcr zu komplizierte Vorhaben eine Mehrheit zu gewinnen. Die These selbst ist aber schon wenig \u00fcberzeugend. Sicherlich hat der Regierungsapparat, aber auch das Parlament selbst mit seinem wissenschaftlichen Dienst einen hohen Sachverstand, in der Zivilgesellschaft insgesamt d\u00fcrfte freilich ein weitaus h\u00f6herer Sachverstand zu Hause sein. Wenn die doch vielf\u00e4ltigen Anh\u00f6rungen Sachverst\u00e4ndiger, die das Parlament ab-h\u00e4lt, aber auch die nicht weniger h\u00e4ufigen Konsultationen, welche die Ministerialb\u00fcrokratie f\u00fcr sinnvoll h\u00e4lt, nicht reine Formal\u00fcbungen sind, herrscht beim Staat selbst offensichtlich diese Ansicht vor. Man braucht dazu nicht einmal auf das Beispiel zu verweisen, dass das Bundesministerium der Finanzen eine einschl\u00e4gige Anwaltskanzlei ben\u00f6tigt, um ein schwieriges Gesetzesvorhaben im Rahmen der Euro-Krise ausarbeiten zu lassen.<\/p>\n
Der Zugang organisierter Interessen bei der parlamentarischen Gesetzgebung, der beim Volksentscheidungsverfahren nicht garantiert, m\u00f6glicherweise aber auch nicht gew\u00fcnscht ist, hat durchaus ambivalente Z\u00fcge. Der Einfluss auf die staatliche Gesetzgebung kann je nach vertretener Anh\u00e4ngerschaft und damit potenzieller W\u00e4hlerschaft oder nach einer f\u00fcr die Parteifinanzierung interessanten finanziellen Potenz f\u00fcr eine faire Gesetzgebung durchaus inad\u00e4quat sein. Die sich versch\u00e4rfende Debatte \u00fcber Lobbyismus gegen\u00fcber Regierung und Parlament zeigt, das hier durchaus ein Problem liegt.<\/p>\n
Von besonderem Reiz ist der Vorwurf, Volksgesetzgebung sei formal Minderheitsgesetzgebung und inhaltlich minderheitsaffin. Der erste Vorwurf vergleicht die Abstimmungsbeteiligung mit der Zahl der Abstimmungsberechtigten. Beim ersten Nach-denken l\u00e4sst sich gegen diesen Vorwurf wenig ausrichten. Wenn man sich aber nicht d\u00fcpieren l\u00e4sst, fragt man sich, wie ist das denn eigentlich beim Parlament. Nimmt man dieselben Kriterien, fragt also nach der Relation von Wahlberechtigten und Parlamentsmehrheit, dann ist man erstaunt, dass selbst eine gro\u00dfe Koalition, wie sie von 2005 bis 2009 regiert hat, lediglich knapp 40% der Wahlberechtigten repr\u00e4sentiert, die jetzige Koalition kommt sogar nur auf ein Drittel der Wahlberechtigten. Vermutlich sind wir bei einer solchen Rechnung seit 1949 ganz \u00fcberwiegend von Minderheitsregierungen regiert worden. Dass Parlamentsgesetzgebung inhaltlich mehrheitsaffin sein soll, kann nur jemand behaupten, der die Zeitungen nicht liest. Bis auf die allgemeinen Rechtsgrundlagen des Staates d\u00fcrfte die \u00fcberwiegende Teil staatlicher Gesetzgebung sich mit Minderheiten befassen, seien es Pendler oder Eltern mit Kleinkindern, um zwei aktuelle Gesetzesplanungen oder Gesetzesw\u00fcnsche zu nennen.<\/p>\n
6. Der Vorwurf der sozialen Selektivit\u00e4t, die bei Volksabstimmungen st\u00e4rker sein soll als bei den Wahlen, scheint eine moralische Wucht zu haben, die als Antwort eher Schweigen nahe legt. Man mag darauf verweisen, dass es bei der Wahl inhaltlich um das ganze Spektrum der Politik geht, bei Volksentscheiden aber nur um punktuelle Sachfragen, die vielleicht auch nur selektives Interesse hervorrufen. Wichtiger ist freilich, dass eine auf vier Jahre gezielte Personal- und Richtungsentscheidung mit einer Sachentscheidung verglichen wird. Platter gesprochen, der Einwand vergleicht \u00c4pfel mit Birnen. W\u00fcrde man bei den \u00c4pfeln bleiben, so m\u00fcssten man parlamentarische Sachentscheidungen mit Sachentscheidungen bei Volksentscheiden vergleichen und k\u00e4me zu dem ja nicht erstaunlichen Ergebnis, dass die soziale Selektivit\u00e4t im Parlament fast absolut ist. Sollten wir es deshalb abschaffen? Ich wei\u00df nicht, wie die Zahlen und ihre Bewertung f\u00fcr die Behauptung zustande gekommen sind. Ich vermute fast, dass das Ph\u00e4nomen einer \u00fcber Monate andauernden werbenden Materialschlacht, welche Wahlen begleiten, mit auch darum hohem \u00f6ffentlichen Interesse nicht in das Kalk\u00fcl eingegangen sind. Wenn der \u00fcber die Parteifinanzierung nicht unerheblich staatlich finanzierte materielle Aufwand auch bei Volksentscheiden m\u00f6glich w\u00e4re, k\u00f6nnte die Beteiligung sich durchaus angleichen. Schlie\u00dflich scheint es mir grunds\u00e4tzlich nicht erlaubt, das Ma\u00df faktischer sozialer Selektivit\u00e4t gegen ein Instrument demokratischer Entscheidung ins Feld zu f\u00fchren. Man k\u00e4me leicht auf die schiefe Ebene zur Propagierung einer Diktatur, in der niemand, gleich welchen sozialen Standes, etwas zu sagen h\u00e4tte, soziale Selektivit\u00e4t insofern also aufgehoben w\u00e4re.<\/p>\n
Die Verfahrensgestaltung muss sich daran ausrichten, dass der Volksentscheid ein von der Verfassung vorgesehener demokratischer Entscheidungsmodus ist. Das hat, wie zu zeigen sein wird, eine Reihe von zwingenden Verfahrenskonsequenzen. Sie muss dar-\u00fcber hinaus dem Konkurrenzcharakter des Volksentscheids – ich rede immer noch vom Gesetzesentscheid – im Verh\u00e4ltnis zur parlamentarischen Gesetzgebung Rechnung tragen. Sie sollte zudem m\u00f6gliche Gefahren f\u00fcr das demokratische System insgesamt im Auge behalten. Da es sich um ein neues demokratisches Instrument mit bundesweiter Organisation wie Auswirkung handelt, ist zu \u00fcberlegen, ob f\u00fcr die Verfahrensregeln oder f\u00fcr einige von ihnen, ein Experimentierzeitraum festgelegt werden soll, nach dem Dauerregeln fixiert werden. Schlie\u00dflich ist zu kl\u00e4ren, welche Regeln in die Verfassung aufzunehmen sind und welche besser dem einfachen Gesetz \u00fcberlassen bleiben sollen. Man muss sich dabei bewusst bleiben, dass mit der Verfahrensgestaltung m\u00f6gliche negative Effekte ausgeschaltet oder weitgehend vermieden werden k\u00f6nnen. Mit ihr kann das Instrument freilich auch ausgebremst werden.<\/p>\n
Da der B\u00fcrger sich beim Volksentscheid an einem von der Verfassung vorgesehen Verfahren beteiligt, ist er wie ein Citoyen zu behandeln, nicht wie ein Bourgeois. Eine schlechtere Behandlung als bei der Wahl ist grunds\u00e4tzlich unzul\u00e4ssig und w\u00e4re besonders begr\u00fcndungsbed\u00fcrftig. Dass die Parlamentsparteien Volksrechte au\u00dferhalb der Wahl nicht sonderlich goutieren, ist also kein zul\u00e4ssiger Grund, die Aus\u00fcbung zu er-schweren. Das hat konkrete Konsequenzen. So ist heftig umstritten, ob freie Unterschriftensammlung zul\u00e4ssig sein soll oder eine Amtseintragung vorgeschrieben werden kann. Letztere zwingt den Abstimmenden zweimal aufs „Amt”. Die Th\u00fcringische Verfassung taxiert die damit gegebene Erschwerung auf ein F\u00fcnftel. Da die Evidenz der Abstimmungsberechtigung in beiden F\u00e4llen gegeben ist, existiert f\u00fcr eine solche Beschwernis kein triftiger Grund au\u00dfer den unzul\u00e4ssigen, die Abstimmung zu erschweren und zugleich die Kommunikation zwischen den Sammlern und den B\u00fcrgern zu unter-binden.<\/p>\n
Die Organisation von Abstimmungen ist au\u00dferordentlich aufw\u00e4ndig, erst recht auf Bundesebene. Da f\u00fcr die Sammlung der Unterschriften ein erhebliches ehrenamtliches Personal ben\u00f6tigt wird- was durchaus positiv zu werten ist, da es notwendig kommunikationsfreundlicher zugeht als bei einer Wahl – stellen sich Finanzierungsprobleme. Da die allgemeine staatliche Parteienfinanzierung auch f\u00fcr die Funktion der Parteien bei den Wahlen ausgeworfen wird, liegt es nahe, dass der Staat auch die Initianten einer – zul\u00e4ssigen – Volksabstimmung finanziell unterst\u00fctzt. Dagegen sollte eine strengere als bei den Parteien geltende Regel \u00fcber die Fremdfinanzierung angeschlossen werden, worauf noch zu kommen ist.<\/p>\n
Eine wichtige Weichenstellung f\u00fcr eine leichtere oder schwerere Handhabbarkeit des Instruments sind die Quoren. Da auf Bundesebene noch keine Erfahrungen gesammelt werden konnten, liegt es hier nahe, zun\u00e4chst eine vorl\u00e4ufige Regel zu treffen. Da bedeutet vor allem, von einer Festlegung in der Verfassung zumindest vorerst abzusehen. Eine Gefahr geht davon nicht aus, weil der parlamentarische Gesetzgeber von vor-ne herein gegen\u00fcber einem potentiellen Konkurrenten nicht gro\u00dfz\u00fcgig sein wird. Ein Verfassungsvorbehalt besteht nicht, wie man an der Parallelregelung beim Wahlrecht sieht, bei dem die wichtigste Festlegung, n\u00e4mlich die des Wahlsystems, dem einfachen Gesetzgeber anheim gegeben ist.<\/p>\n
Zur H\u00f6he der Quoren gibt es hinreichende Erfahrungen; daher beschr\u00e4nke ich mich auf einige Feststellungen. Einleitungsquoren, die auchdem Schutz der Antragsteller vor von vorne herein aussichtslosen Kampagnen dienen, sind zu Recht traditionell niedrig angesetzt. Das wichtigste Quorum entscheidet \u00fcber den Erfolg des Volksbegehrens. Es ist daher das Ma\u00df f\u00fcr das Misstrauen, das man dem Institut entgegenbringt. Ehe man sich f\u00fcr ein Abstimmungsquorum entscheidet, sollte man bedenken, dass das Parlament ein solches jedenfalls nicht kennt. Die Mehrheitsregel des Art. 42 Abs. 2 S. 1 GG stellt nicht auf das Verh\u00e4ltnis der Zahl der positiv Abstimmenden zu den Mitgliedern des Parlaments ab. Insgesamt zeigen die Erfahrungen in den L\u00e4ndern, dass prohibitiv hohe Quoren unter politischen Druck geraten, dem die Parteien schlie\u00dflich doch nachgeben m\u00fcssen. Das Landesrecht kennt, soweit ich sehe, nur selten besonderen Kollisionsregeln f\u00fcr das Verh\u00e4ltnis von Parlaments- und Volksgesetz. Man geht davon aus, dass die \u00fcblichen Regeln der lex posterior und der lex specialis ausreichen. Sie reichen aber nur aus im Verh\u00e4ltnis der Gesetze desselben Gesetzgebers oder desselben Typs von Gesetzgeber. Mit Einf\u00fchrung der Volksgesetzgebung haben wir ein im Verfassungsrecht neues<\/p>\n
Ph\u00e4nomen, dass n\u00e4mlich zwei unterschiedliche Organe f\u00fcr dieselbe Sache zust\u00e4ndig sind. Das verlangt \u00fcber die genannten beiden Regeln zur Sache zumindest eine Kollisionsregel im Verfahren. Zur Erkenntnis dieser Notwendigkeit hat 2008 ein Th\u00fcringer Fall gef\u00fchrt. Sechs Tage vor Verk\u00fcndung des Erfolges eines Volksbegehrens \u00fcber eine \u00c4nderung der kommunalrechtlichen Regeln f\u00fcr B\u00fcrgerantr\u00e4ge trat ein abweichendes Parlamentsgesetz in Kraft, das die Anschlussf\u00e4higkeit des Volksbegehrens an das nun neue Kommunalrecht zerst\u00f6rte. Die Kollision wurde erst nach Erhebung von entsprechenden Verfassungsklagen durch eine weitere Novelle einvernehmlich gel\u00f6st.<\/p>\n
Was die Gefahren angeht, so l\u00e4sst sich gegen demagogisches Auftreten – nicht anders als bei der Wahl – von Staats wegen wenig ausrichten. Die Gefahr d\u00fcrfte aber nach mehr als sechzigj\u00e4hriger demokratischer Entwicklung beherrschbar sein. Kalifornische Erfahrungen legen aber nahe, eine Kommerzialisierung der Unterschriftensammlung zu untersagen: der Volksentscheid soll Ausdruck b\u00fcrgerschaftlichen Engagements bleiben. Das legt auch die Verpflichtung nahe, die finanziellen Ressourcen \u00e4hnlich wie bei den politischen Parteien offenzulegen. Strenger als bei diesen sollte eine finanzielle Unterst\u00fctzung durch juristische Personen und \u00e4hnliche Organisationen ausgeschlossen werden.<\/p>\n
Es liegt sogar nahe, den politischen Parteien die Organisation und Finanzierung von Volksentscheiden zu untersagen. Sie allein haben nicht nur nach unserer Rechtsordnung das ausschlie\u00dfliche Privileg, sich an Parlamentswahlen im Bund zu beteiligen. Ihre politische Arbeit muss nach \u00a7 2 Abs. 1 PartG auch notwendig parlamentsgerichtet sein. Zudem werden sie in nicht unerheblicher H\u00f6he wegen dieser Funktion als Organisation staatlich finanziert. Falls sie sich nach dem Wahlergebnis f\u00fcr vier Jahre mit der Oppositionsrolle begn\u00fcgen m\u00fcssen oder an der 5 Prozent-Sperre scheitern, w\u00fcrde es das parlamentarische Regierungssystem als solches widersinnigerweise belasten, wenn sie in der Lage w\u00e4ren, zwischenzeitlich die Regierungsmehrheit von au\u00dfen durch verbindliche Akte anzugreifen. Zumal die Parlamentsparteien ihr Herrschaftswissen dabei einsetzen k\u00f6nnen. Mit Art. 21 Abs. 1 GG, der den politischen Parteien nur eine Mitwirkung bei der politischen Willensbildung zugesteht, w\u00e4re eine solche Regel zum Schutz des parlamentarischen Regierungssystems vereinbar. Frei steht es dagegen allen Parteien; sich zu anstehenden Volksbegehren zu verhalten und auf die Willensbildung einzuwirken.<\/p>\n
Aus der F\u00fclle weiterer Verfahrensprobleme sei zum Schluss nur auf zwei Fragen der Stellung des Staates gegen\u00fcber einem Begehren eingegangen. Zwiesp\u00e4ltig ist ein vor-hergehendes Pr\u00fcfungsrecht des Staates gegen\u00fcber einem Antrag. Es erm\u00f6glicht ihm einen vielleicht entscheidenden Zeitgewinn und f\u00fchrt nicht zu einer autoritativen Kl\u00e4rung. Mit weiteren Zeitverlusten kann n\u00e4mlich das Verfassungsgericht angerufen werden. Bei allen Volksentscheiden, die Grundrechte tangieren, ist zudem ins Kalk\u00fcl zu ziehen, dass deren Auslegung bekanntlich einen gr\u00f6\u00dferen Spielraum einr\u00e4umt. Andererseits kann eine staatliche Vorpr\u00fcfung auch rechtlich aussichtslose Begehren fr\u00fchzeitig verhindern. Ich neige dazu, das Risiko bei den Initiatoren zu belassen.<\/p>\n
Propagandaaktionen gegen\u00fcber einem Volksbegehren sollten dem Staat in all seinen Gliederungen untersagt werden, dagegen sollte er in dem Abstimrnungsheft seine Vorstellungen artikulieren m\u00fcssen.<\/p>\n
Theodor Heuss hat im Parlamentarischen Rat mit seinem „cave canem“ die Angst vor der bissigen Plebs beschworen: ein Ruf, der auf Bundesebene sehr lange nachgehallt hat. Daf\u00fcr war nicht nur der Kalte Krieg mit seinem Lagerdenken hilfreich, der Verweis auf die b\u00f6sartige Masse hatte auch die Funktion, das Versagen der politischen Klasse beim Niedergang Weimars und bei Hitlers Aufstieg zu kaschieren. Es scheint nicht zuf\u00e4llig zu sein, dass die Chance f\u00fcr eine Einf\u00fchrung von Volksentscheiden auch im Bund mit dem Aussterben der verantwortlichen Generation zusammenf\u00e4llt.<\/p>\n
Der Text ist die \u00fcberarbeitete Fassung eines Vortrages, der auf dem Gustav-Heinemann-Forum in Rastatt am 11.\/12. Mai 2012 gehalten wurde. <\/i><\/p>\n","protected":false},"featured_media":0,"template":"","categories":[],"tags":[693,692,667],"autoren":[277],"publikationen":[1441],"class_list":["post-11711","publikation","type-publikation","status-publish","hentry","tag-direkte-demokratie","tag-ghf","tag-vorgaenge-artikel","autoren-hans-meyer","publikationen-199-vorgaenge"],"acf":[],"yoast_head":"\n