aus: vorg\u00e4nge Nr. 199 (Heft 3\/2012), S. 26-34<\/p>\n
Direktdemokratische Verfahren sind heute auf kommunaler und L\u00e4nderebene in der Bundesrepublik fl\u00e4chendeckend eingerichtet. Das gro\u00dfe Ziel des an dieser Entwicklung ma\u00dfgeblich mitbeteiligten Interessenvereins „Mehr Demokratie“ lautet, sie auch im Bund einzuf\u00fchren. Ob das, was in Kommunen und L\u00e4ndern vorhanden ist und sich anscheinend bew\u00e4hrt, auch auf der Bundesebene sinnvoll w\u00e4re, ist freilich nicht ausgemacht. Die Zweifel beziehen sich dabei nicht auf die direkte Demokratie insgesamt, sondern auf deren spezifische Auspr\u00e4gung in der Bundesrepublik, n\u00e4mlich die Volksgesetzgebung. Es geht ja bei der Frage „Mehr direkte Demokratie“ l\u00e4ngst nicht mehr um das Ob. Diese Schlacht ist geschlagen und von den Bef\u00fcrwortern der direktdemokratischen Verfahren gewonnen worden. Was bleibt, ist die Frage nach der Ausgestaltung, also dem „Wie“. Die nachfolgenden Ausf\u00fchrungen m\u00f6chten zeigen, warum hier gegen\u00fcber der so genannten „Volksgesetzgebung“ Skepsis angebracht ist.[1]<\/p>\n
Am Anfang steht eine R\u00e4tsel frage. Auf der einen Seite beobachten wir heute ein verst\u00e4rktes Interesse an der direkten Demokratie, das sich in einer immensen Publikationsflut wissenschaftlicher Arbeiten zum Thema widerspiegelt. Wir stellen dar\u00fcber hinaus fest, dass es in der, was die direkte Demokratie angeht, lange Zeit sehr zur\u00fcckhaltenden Staatsrechtslehre, einen regelrechten Paradigmenwechsel gibt. Die proplebiszit\u00e4ren Stimmen sind dort mittlerweile st\u00e4rker ausgepr\u00e4gt als in der Politikwissenschaft. Dass die konservative Frankfurter Allgemeine Zeitung heute in ganzseitigen Artikeln Pl\u00e4doyers f\u00fcr mehr direkte Demokratie publiziert, w\u00e4re vor einigen Jahren ebenfalls nicht vorstellbar gewesen. Auf der anderen Seite sind wir aber der Einf\u00fchrung direktdemokratischer Elemente auf der Bundesebene bei Lichte betrachtet keinen Schritt n\u00e4her gekommen. Und wenn die Debatte so weiterl\u00e4uft wie bisher, d\u00fcrfte sich das auch in Zukunft nicht \u00e4ndern.<\/p>\n
Wie kann man diesen Widerspruch erkl\u00e4ren? Man k\u00f6nnte es sich leicht machen und sagen: Der Grund liegt darin, dass CDU und CSU die notwendige Grundgesetz\u00e4nderung f\u00fcr die Einf\u00fchrung von direktdemokratischen Verfahren blockieren. Daf\u00fcr ist ja eine Zweidrittelmehrheit erforderlich, die es in der Zeit zwischen 2005 und 2009 gegeben h\u00e4tte, als im Bund eine Gro\u00dfe Koalition regierte. Die Unionsparteien waren allerdings nicht bereit, sich in der Frage der Plebiszite zu bewegen. Zumindest was die CDU betrifft, sind sie es auch heute nicht. Also bleibt die direkte Demokratie auf der Bundesebene weiterhin auf Eis gelegt.<\/p>\n
Diese Erkl\u00e4rung ist allerdings zu einfach. Denn die ablehnende Haltung der CDU stellt nur ein Symptom f\u00fcr ein tiefer liegendes Problem dar. Dieses Problem liegt in der Fixierung des deutschen Verfassungsgesetzgebers auf die so genannte Volksgesetzgebung. Direkte Demokratie reimt sich in Deutschland auf Volksgesetzgebung. Wenn wir von direkter Demokratie, von plebiszit\u00e4ren Verfahren, von Abstimmungen im Sinne des Artikels 20 des Grundgesetzes sprechen, setzen wir diese also automatisch mit der Volksgesetzgebung gleich. Deshalb ist es wichtig, gleich am Anfang daran zu erinnern, dass die Volksgesetzgebung nur eine m\u00f6gliche Auspr\u00e4gung der direkten Demokratie darstellt. Genauer gesagt handelt es sich um eine von drei bzw. vier Varianten der direkten Demokratie, die es grunds\u00e4tzlich zu unterscheiden gilt. Ma\u00dfgeblich f\u00fcr die Unterscheidung ist dabei, wer berechtigt ist, einen Volksentscheid herbeizuf\u00fchren bzw. einen solchen auszul\u00f6sen.<\/p>\n
Der Volksentscheid (oder die Volksabstimmung) steht stets am Ende eines plebiszit\u00e4ren Verfahrens. Er ist insofern allen Varianten der direkten Demokratie gemeinsam. Die Gegenst\u00e4nde der Volksentscheide sind weitgehend dieselben, \u00fcber die auch in den Parlamenten entschieden wird. Meistens handelt es sich um Gesetze. Strittig ist, ob der Begriff der direkten Demokratie sich nur auf Sachentscheidungen bezieht, oder ob er dar\u00fcber hinaus auch f\u00fcr Abstimmungen \u00fcber Personen zu verwenden sei. Handelt es sich bei den Letzteren um regul\u00e4re Wahlen, die periodisch stattfinden, erscheint eine solche Begriffsverwendung nicht sinnvoll. Anders verh\u00e4lt es sich bei der vorzeitigen Abberufung von Amtstr\u00e4gern, die in den USA unter dem Begriff recall<\/i> gel\u00e4ufig ist. Auch in der Bundesrepublik kennen wir solche Verfahren auf der kommunalen Ebene. Soweit diese Verfahren von den B\u00fcrgern in eigener Initiative betrieben werden k\u00f6nnen, m\u00fcsste man sie ebenfalls unter die direkte Demokratie subsumieren. So verstanden geh\u00f6ren zur direkten Demokratie also alle Abstimmungen, die au\u00dferhalb der regul\u00e4ren Wahlen stattfinden. <\/i><\/p>\n
Ausgel\u00f6st werden kann eine Volksentscheidung – grob gesprochen – auf dreierlei Weise. Erstens kann die Verfassung selbst bestimmen, dass \u00fcber bestimmte Dinge ein Volksentscheid stattzufinden hat. Ein m\u00f6glicher Gegenstand w\u00e4re z. B. die \u00dcbertragung von Souver\u00e4nit\u00e4tsrechten auf die Europ\u00e4ische Union. Anders als in der Bundesrepublik schreibt eine Reihe von europ\u00e4ischen Verfassungen hierf\u00fcr ein obligatorisches, also verpflichtendes Referendum vor. Die zweite M\u00f6glichkeit, die ebenfalls in vielen europ\u00e4ischen Demokratien verbreitet ist, k\u00f6nnte man als direkte Demokratie „von oben“ bezeichnen. Hier wird das Referendum von der Regierung oder vom Parlament nach eigenem Ermessen angesetzt. Nur ausnahmsweise – etwa in D\u00e4nemark – kommt es vor, dass auch die Minderheit des Parlaments \u00fcber dieses Recht verf\u00fcgt. Im Normalfall handelt es sich um ein majorit\u00e4res Instrument. Ebenso wie das obligatorische Referendum ist auch das von oben anzusetzende, „einfache“ Referendum in den deutschen L\u00e4nderverfassungen kaum verbreitet. Nur Baden-W\u00fcrttemberg, Nordrhein-Westfalen und Rheinland- Pfalz sehen es vor. In der Verfassungspraxis spielt es so gut wie keine Rolle. Allerdings hat es j\u00fcngst eine interessante Ausnahme gegeben, n\u00e4mlich die Volksentscheidung \u00fcber den Stuttgarter Bahnhofsneubau („Stuttgart 21“) in Baden-W\u00fcrttemberg. Diese Entscheidung wurde von der Landesregierung selbst anberaumt, nachdem ein von ihr eingebrachtes Gesetz, das den Ausstieg des Landes aus dem Projekt vorsah, im Landtag keine Mehrheit gefunden hatte. Der Grund daf\u00fcr lag in der Uneinigkeit der Regierungskoalition \u00fcber den Ausstieg, der von den Gr\u00fcnen bef\u00fcrwortet, von der SPD jedoch mehrheitlich abgelehnt wurde. Auch in anderen europ\u00e4ischen L\u00e4ndern ist das einfache Referendum h\u00e4ufig eingesetzt worden, wenn die Regierungspartei oder die Regierungsparteien in der zu entscheidenden Angelegenheit zerstritten waren. Die Bef\u00fcrworter des Instruments bewerten das positiv, weil es zur Aufl\u00f6sung m\u00f6glicher Entscheidungsblockaden beitr\u00e4gt. Die Kritiker werfen dagegen ein, dass es den Regierenden dadurch (zu) leicht gemacht werde, sich vor unbequemen und in der Bev\u00f6lkerung unpopul\u00e4ren Entscheidungen zu dr\u00fccken.<\/p>\n
Die dritte Variante ist die direkte Demokratie „von unten“. Hier ist das Volk selbst die Instanz, die den Volksentscheid herbeif\u00fchrt. Auch die Abberufung, der recall, f\u00e4llt – wie gesehen – unter diese Variante, bei der es allerdings notwendig ist, nochmals zwei Typen zu unterscheiden. Ma\u00dfgeblich ist hier, wor\u00fcber abgestimmt werden soll. Dies kann entweder ein bereits beschlossenes Gesetz sein, das einem „plebiszit\u00e4ren Nachentscheid“ unterworfen wird. Der Charakter dieses Instruments l\u00e4sst sich am besten mit dem Begriff „Vetoinitiative“ beschreiben. Die Initianten nutzen es, um gegen ein vorhandenes Gesetz vorzugehen und dieses zu Fall zu bringen. Diese Form der direkten Demokratie dominiert bekanntlich in der Schweiz. Sie ist dort unter dem Begriff „fakultatives Referendum“ gel\u00e4ufig. Kommt ein solches Referendum zustande, dann sind die Chancen relativ hoch, dass das Gesetz im Volksentscheid tats\u00e4chlich gekippt wird. In der Schweiz war das im Zeitraum 1981 bis heute bei 70 Prozent der Abstimmungen der Fall. Allerdings wird nur gegen etwa jeden zwanzigsten Parlamentsbeschluss das Referendum \u00fcberhaupt ergriffen.<\/p>\n
W\u00e4hrend sich die direkte Demokratie in der Schweiz in der Vetoinitiative konzentriert, ist dieses Instrument in der Bundesrepublik noch weniger verbreitet als das obligatorische oder einfache Referendum. Es gibt nur zwei Bundesl\u00e4nder, die es in abgeschw\u00e4chter Form vorsehen: Hamburg und Rheinland-Pfalz. In Rheinland-Pfalz besteht die Abschw\u00e4chung darin, dass die Initiative nur vom Parlament ausgehen kann. In Hamburg greift das Instrument lediglich, wenn das Parlament volksbeschlossene Gesetze nachtr\u00e4glich ver\u00e4ndert. Hamburg hat damit zugleich eine \u00fcberzeugende L\u00f6sung f\u00fcr das Problem der Verbindlichkeit von Volksentscheiden gefunden.<\/p>\n
Bleibt die vierte Variante: Die Volksgesetzgebung. Hier ergreift das Volk nicht die Initiative gegen ein bereits beschlossenes Gesetz, sondern es schl\u00e4gt selbst das Gesetz vor. Die Volksgesetzgebung stellt insofern die weitreichendste – ihre Bef\u00fcrworter w\u00fcrden sagen: progressivste – Form der direkten Demokratie dar. Ausgerechnet diese Variante ist in allen 16 deutschen Bundesl\u00e4ndern realisiert. Und wenn man von der direkten Demokratie auf Bundesebene spricht, ist ebenfalls nichts anderes gemeint als die \u00dcbernahme dieses bereits bestehenden Modells in das Grundgesetz. Etwas anderes ger\u00e4t \u00fcberhaupt nicht in das Visier des deutschen Verfassungsgesetzgebers. Wir sind also im Modell der Volksgesetzgebung befangen. Diese Befangenheit, die Fixierung auf die direkte Demokratie „von unten“, in der das Volk als Gesetzgeber nicht nur an die Seite, sondern an Stelle des Parlaments tritt, ist zumindest im westeurop\u00e4ischen Vergleich absolut ungew\u00f6hnlich.<\/p>\n
Um ihre Urspr\u00fcnge zu verstehen, muss man weit in die deutsche Verfassungsgeschichte zur\u00fcckgehen. Die Volksgesetzgebung wurde Mitte des 19. Jahrhunderts bezeichnenderweise von den Sozialisten erfunden. Auch unter den Bef\u00fcrwortern der direkten Demokratie d\u00fcrfte der Name Moritz Rittinghausen nur wenigen gel\u00e4ufig sein. F\u00fcr Rittinghausen, der dem Paulskirchenparlament angeh\u00f6rte, waren die Volksrechte eine Antwort auf die Nicht-Integration der SPD in den sich entwickelnden Parlamentarismus. Das parlamentarische Regierungssystem wurde in Deutschland bekanntlich erst im Jahre 1918 eingef\u00fchrt. Die SPD war bis dahin von der Staatsmacht ausgeschlossen. Die Volksgesetzgebung sollte daf\u00fcr einen Ausgleich darstellen. In der Schweiz war es \u00fcbrigens ganz \u00e4hnlich. Die Volksrechte wurden als Oppositionsinstrument von denen konzipiert und gefordert, die zur Regierungsmacht keinen Zugang hatten. Die Gr\u00fcndung des Schweizer Bundesstaates 1848 war ja allein ein Projekt der Liberalen gewesen. Alle sieben Bundesr\u00e4te wurden damals vom Freisinn gestellt. Die ersten, die dagegen aufbegehrten, waren die Katholiken. Sp\u00e4ter kamen die Bauern und die Arbeiter hinzu. Bei ihrer Forderung nach Beteiligung an der Herrschaft griffen die Minderheiten auf die in den Kommunen bestehenden Formen der Versammlungsdemokratie zur\u00fcck. Auf kantonaler Ebene wurde die Vetoinitiative erstmals in St. Gallen eingef\u00fchrt – im Jahre 1831. Die Bundesverfassung \u00fcbernahm das Instrument im Jahre 1874.<\/p>\n
Die Skepsis, was die \u00dcbertragbarkeit der Schweizer Direktdemokratie auf die Bundesrepublik angeht, beruht auf vier Punkten. Der erste Punkt bezieht sich auf den oppositionellen Charakter der Volksrechte. Dieser l\u00e4sst sich daran ablesen, wie die Volksgesetzgebung in Deutschland auf der L\u00e4nderebene eingesetzt wird, n\u00e4mlich \u00fcberwiegend, um gegen bereits bestehende Gesetze oder politische Zust\u00e4nde zu opponieren. Weil die Vetoinitiative in den L\u00e4nderverfassungen – wie gesehen – nicht vorgesehen ist, springt die Volksgesetzgebung ein und \u00fcbernimmt deren Part gleich mit. So stellte z. B. das erfolgreiche bayerische Volksbegehren \u00fcber einen strengeren Nichtraucherschutz im Jahre 2010 eine Reaktion des Volkes auf ein nur halbherziges Gesetz des Landtags dar. Noch st\u00e4rker mit H\u00e4nden zu greifen ist der oppositionelle Charakter der Hamburger Abstimmung \u00fcber die Schulreform im selben Jahr. Diese richtete sich unmittelbar gegen die vom damaligen schwarz-gr\u00fcnen Senat der Hansestadt beschlossene Einf\u00fchrung einer sechsj\u00e4hrigen Primarschule. Wertet man die rund 70 Volksbegehren, die es in der Bundesrepublik bislang gegeben hat, unter diesem Gesichtspunkt aus, so handelt es sich in etwa zwei Dritteln der F\u00e4lle um „oppositionelle“ Initiativen. Interessant ist auch, auf welche Fragen sich das \u00fcbrige Drittel bezieht. Hier dominieren institutionelle Themen, die z. B. das Wahlrecht betreffen oder die direkte Demokratie selbst. Das mag vielleicht damit zusammenh\u00e4ngen, dass die etablierten Parteien gerade in diesen Fragen h\u00e4ufig eine Art Kartell bilden. Sie haben kein Interesse an einer Demokratisierung des Wahlrechts oder einer \u00d6ffnung der direkten Demokratie, weil dies ihre eigene Machtstellung gef\u00e4hrden w\u00fcrde. Insoweit erf\u00fcllt die direkte Demokratie hier tats\u00e4chlich eine innovative, nutzbringende Funktion.<\/p>\n
In den \u00fcbrigen Bereichen bleibt aber die Frage, ob sich die direkte Demokratie „von unten“ mit der Logik unserer parlamentarischen Parteiendemokratien vertr\u00e4gt. Diese basieren ja auf dem Gegen\u00fcber von regierender Mehrheit und Opposition. Der regierenden Mehrheit geb\u00fchrt dabei das Monopol der politischen Initiative bzw. Gestaltung, w\u00e4hrend die Opposition als Minderheit ganz auf ihre Alternativ bzw. Kritikfunktion zur\u00fcckgeworfen bleibt. Diese nimmt sie mit dem Ziel wahr, die Regierung nach der n\u00e4chsten Wahl abzul\u00f6sen.<\/p>\n
Das Alternierungsprinzip des parlamentarischen Systems wird ber\u00fchrt, um nicht zu sagen gest\u00f6rt, wenn man der Opposition die M\u00f6glichkeit gibt, \u00fcber die Hintert\u00fcr der plebiszit\u00e4ren Verfahren die Regierungspolitik zu konterkarieren. Beide Prinzipien bei\u00dfen sich. Eigentlich passt die Volksgesetzgebung, wenn man sie als oppositionelles Instrument betrachtet, eher in ein System strenger Gewaltentrennung, wie wir es etwa in den USA finden oder auch in der Schweiz. Die Schweiz ist von ihrer Grundstruktur her eben kein parlamentarisches Regierungssystem. Die Oppositionsrechte werden hier tats\u00e4chlich vom Volk ausge\u00fcbt. Die Kehrseite dieses Systems (nicht im negativen Sinne verstanden) ist die Konkordanz. Indem man m\u00f6glichst alle relevanten politischen Kr\u00e4fte in die Regierung einbezieht, trifft man Vorsorge, dass das Referendum nicht ergriffen wird. Der Charakter des schweizerischen Regierungssystems wird insofern entscheidend von den Vorab-Wirkungen der direkten Demokratie gepr\u00e4gt.<\/p>\n
W\u00e4ren die direktdemokratischen Verfahren in der Bundesrepublik genauso leicht anwendbar wie in der Schweiz, dann k\u00f6nnten wir irgendwann in eine \u00e4hnliche Situation kommen. Die Regierung m\u00fcsste dann schon fr\u00fchzeitig den Schulterschluss mit den anderen politischen Kr\u00e4ften suchen, da sie ansonsten Gefahr laufen w\u00fcrde, sich eine Volksinitiative einzuhandeln. Das auf dem Dualismus von Regierung und Opposition beruhende System w\u00fcrde so allm\u00e4hlich in Richtung eines Konkordanzsystems transformiert. Man kann dar\u00fcber streiten, ob dies nicht die bessere Alternative w\u00e4re. In der Politikwissenschaft gibt es starke Stimmen, die die \u00dcberlegenheit von konsensdemokratischen gegen\u00fcber mehrheitsdemokratischen Systemen behaupten. Diese Debatte kann hier nicht gef\u00fchrt werden. Es gilt nur auf die institutionellen Folgen aufmerksam zu machen, die sich aus der Einf\u00fchrung der Initiative ergeben.<\/p>\n
Die Skepsis wird auch dadurch gen\u00e4hrt, dass die Volksgesetzgebung auf der nationalen Ebene in keiner der alten europ\u00e4ischen Demokratien verbreitet ist. Selbst die Schweiz, auf die wir als vermeintliches Vorbild meistens Bezug nehmen, kennt sie nur auf der kantonalen Ebene, nicht dagegen im Bund. Zwar ist auch hier die Initiative vorgesehen. Diese beschr\u00e4nkt sich aber auf Ver\u00e4nderungen der Verfassung mit der Folge, dass man in der Schweiz auch solche Dinge in der Verfassung regelt, die dort eigentlich nicht hineingeh\u00f6ren. An einem der letzten Abstimmungssonntage wurde z. B. eine Verfassungsinitiative angenommen, wonach der Anteil der Zweitwohnungen landesweit auf 20 Prozent begrenzt werden muss. Das steht jetzt so in der Schweizer Verfassung.<\/p>\n
Schweizer Politikwissenschaftler bezeichnen die Verfassungsinitiative gerne als „Gaspedal“, wohingegen das fakultative Referendum, also die Vetoinitiative als „Bremse“ fungiere. Warum das Gaspedal nur im Bereich der Verfassung bet\u00e4tigt werden soll bzw. kann (alle Versuche, die Gesetzesinitiative auf Bundesebene einzuf\u00fchren, sind bislang gescheitert), ist eine nicht ganz leicht zu beantwortende Frage. Ein wichtiger Grund liegt sicherlich im Problem der verfassungsgerichtlichen Kontrolle. Die Normenkontrollbefugnis des Schweizer Bundesgerichts bezieht sich nur auf kantonale Gesetze, nicht auf Bundesgesetze. Mit der Beschr\u00e4nkung auf die Verfassungsinitiative soll insofern auch der Gefahr entgegengewirkt werden, dass das Volk verfassungswidrige Gesetze beschlie\u00dft. Allerdings l\u00e4sst sich nicht ausschlie\u00dfen, dass durch eine Verfassungsinitiative andere Prinzipien der Verfassung verletzt werden. So verst\u00f6\u00dft z. B. das von der rechtspopulistischen SVP betriebene Minarettverbot gegen das Recht der Religionsfreiheit, das zu wahren sich die Schweiz auch v\u00f6lkerrechtlich (im Rahmen der europ\u00e4ischen Menschenrechtskonvention) verpflichtet hat.<\/p>\n
Ein zweiter in der Literatur merkw\u00fcrdigerweise selten thematisierter Grund f\u00fcr die Zur\u00fcckhaltung gegen\u00fcber der „positiven“ Initiative liegt in der gr\u00f6\u00dferen Komplexit\u00e4t der „einfachen“ Gesetzgebung im Vergleich zur Verfassungsgesetzgebung. Die Vorstellung, dass das Volk selbst dieses komplizierte Gesch\u00e4ft erledigt, ist in der Tat gew\u00f6hnungsbed\u00fcrftig, wenn man bedenkt, wie schwer sich schon die Parlamente mit dieser Aufgabe tun. In den modernen demokratischen Systemen haben die Regierungen den Parlamenten als Gesetzgeber l\u00e4ngst den Rang abgelaufen. Das gilt vor allem f\u00fcr die – diesen Namen insoweit zu Unrecht tragenden – „parlamentarischen“ Systeme, in denen die jeweiligen Parlamentsmehrheiten die Gesetzesinitiative freiwillig den von ihnen getragenen Regierungen \u00fcberlassen. In den Gewalten trennenden pr\u00e4sidentiellen Systemen haben sich die Legislativen demgegen\u00fcber ein gr\u00f6\u00dferes Ma\u00df an Eigenst\u00e4ndigkeit in der Gesetzgebungst\u00e4tigkeit bewahrt.<\/p>\n
Vor diesem Hintergrund ist es wenig erstaunlich, dass sich keine einzige der alten Demokratien entschieden hat, die Volksgesetzgebung auf der nationalen Ebene einzuf\u00fchren. Auch die Vetoinitiative ist au\u00dferhalb der Schweiz nur in einem Land vorgesehen – in Italien. Allerdings wurde die Zur\u00fcckhaltung gegen\u00fcber dem plebiszit\u00e4ren Instrument nicht von den mittel-und osteurop\u00e4ischen Staaten geteilt, von denen einige im Verfassungsgebungsprozess nach 1989 die Volksrechte in ihre parlamentarischen Regierungssysteme \u00fcbernahmen. Deren Einf\u00fchrung gr\u00fcndete freilich nicht auf einer wirklichen Kenntnis der systemischen Wirkung der plebiszit\u00e4ren Elemente, sondern erfolgteim demokratischen \u00dcbereifer nach dem von unten erzwungenen Systemwechsel.<\/p>\n
Die Skepsis gegen\u00fcber der Volksgesetzgebung l\u00e4sst sich drittens auch daran ablesen, dass die Volksrechte in ihrer tats\u00e4chlichen Anwendbarkeit durch den Verfassungsgeber stark eingeschr\u00e4nkt werden. Man entscheidet sich also auf der einen Seite f\u00fcr das potenziell weitreichendste Modell der direkten Demokratie, sorgt aber auf der anderen Seite durch eine Vielzahl von Ausschlussgegenst\u00e4nden, durch hohe H\u00fcrden und weitere Verfahrensvorschriften und durch die parlamentarische Missachtung der Volksbeschl\u00fcsse daf\u00fcr, dass dieses Modell in der Praxis gar nicht zum Tragen kommt. In vielen Bundesl\u00e4ndern spielt die direkte Demokratie im realen Verfassungsleben \u00fcberhaupt keine Rolle.<\/p>\n
Beides sind Seiten einer Medaille. Die restriktive Ausgestaltung wird durch das Modell der Volksgesetzgebung selbst bedingt. Der Verfassungsgeber scheint also zu ahnen, dass bei zu niedrigen Quoren oder bei zu vielen Gegenst\u00e4nden, \u00fcber die abgestimmt werden kann, ein Problem entsteht. Ihm schwanen – mit anderen Worten – genau die Konflikte, die durch den oppositionellen Charakter der Volksrechte hervorgerufen werden, n\u00e4mlich das Durchbrechen der Funktionslogik unseres parlamentarischen Regierungssystems.<\/p>\n
\u00a0Die Kritiker der restriktiven Ausgestaltung der Direktdemokratie in der Bundesrepublik haben insofern Recht, wenn sie das vom Verfassungsgeber gemachte Versprechen der Volksgesetzgebung als unehrlich hinstellen. Auch ihre L\u00f6sung erscheint zun\u00e4chst folgerichtig: Um das Versprechen einzul\u00f6sen, m\u00fcssen die Anwendungsbedingungen der direkten Demokratie verbessert werden. Dass mit dem Versprechen selbst etwas falsch sein k\u00f6nnte, dieser Gedanke kommt ihnen nicht in den Sinn.<\/p>\n
Was folgt daraus f\u00fcr die bestehenden direktdemokratischen Verfahren in den L\u00e4ndern und ihre m\u00f6gliche Einf\u00fchrung auf der Bundesebene? Was die L\u00e4nder betrifft, w\u00e4re es naiv anzunehmen, man k\u00f6nnte die Volksgesetzgebung wieder abschaffen. Das w\u00fcrden sich die B\u00fcrger nicht gefallen lassen und es widerspr\u00e4che auch allen Gesetzen der pfadabh\u00e4ngigen Entwicklung. Wo es die Volksgesetzgebung schon gibt, tr\u00e4gt sie auch den Keim ihrer Ausdehnung in sich. Das hei\u00dft: Der Trend wird dahin gehen, die Abstimmungsgegenst\u00e4nde zu erweitern und die Quoren in den verschiedenen Stadien des Verfahrens weiter abzusenken. Gerade damit w\u00e4chst aber die Wahrscheinlichkeit, dass parlamentarische und Volksgesetzgebung miteinander kollidieren. Hamburg k\u00f6nnte man hier als Beispiel anf\u00fchren. W\u00e4hrend in den meisten Bundesl\u00e4ndern, was die Reform der Direktdemokratie betrifft, noch sehr viel Luft besteht, scheint das Potenzial f\u00fcr Verfahrenserleichterungen in der Hansestadt mittlerweile ausgereizt zu sein. Die konsensuelle Umgestaltung des Regierungssystems ist dort bereits in vollem Gange.<\/p>\n
Wie l\u00e4sst sich das Problem l\u00f6sen? Der Verfasser hat einmal den Vorschlag gemacht, das Spannungsverh\u00e4ltnis zwischen Volksrechten und parlamentarischem System auf der L\u00e4nderebene von der anderen Seite her aufzul\u00f6sen, indem man nicht die Volksgesetzgebung, sondern das parlamentarische System zur Disposition stellt. Wenn es stimmt, dass die plebiszit\u00e4ren Verfahren in Gewalten trennenden Systemen wie den USA und der Schweiz besser aufgehoben sind als in den parlamentarischen Systemen der Gewaltenfusion, k\u00f6nnte man dann nicht in den Bundesl\u00e4ndern die bestehenden parlamentarischen durch pr\u00e4sidentielle Regierungsformen ersetzen? Genau diese Reform haben wir in der Bundesrepublik auf der kommunalen Ebene in den 90er Jahren gemacht. Das Argument der besseren Vertr\u00e4glichkeit mit den gleichzeitig ausgebauten Verfahren der B\u00fcrgerbeteiligung (B\u00fcrgerbegehren und B\u00fcrgerentscheid) spielte bei der Einf\u00fchrung der
B\u00fcrgermeisterdirektwahl damals aber interessanterweise gar keine Rolle. Ob es auf L\u00e4nderebene zu einer Revision der parlamentarischen Regierungsform beitragen k\u00f6nnte, bleibt offen. Die L\u00e4nder werden mit dem bestehenden Zustand der Direktdemokratie jedenfalls irgendwie klarkommen m\u00fcssen.<\/p>\n
Auf der Bundesebene kann die Empfehlung nach der hier vorgetragenen Argumentation dagegen nur lauten: H\u00e4nde weg von der Volksgesetzgebung! Die von den Bef\u00fcrwortern der Volksgesetzgebung insinuierte Vorstellung, dass das auf der kommunalen und L\u00e4nderebene existierende Modell als „Blaupause“ problemlos auch auf die Bundesebene \u00fcbertragen werden k\u00f6nne, ist falsch, Nirgendwo steht geschrieben, dass die Regierungssysteme auf beiden staatlichen Ebenen dieselben sein m\u00fcssen. Dies zeigt sich etwa am Fehlen einer zweiten Gesetzgebungskammer oder eines von der Position des Regierungschefs abgetrennten Staatsoberhauptes in den L\u00e4ndern schon heute. In den institutionellen Abweichungen spiegelt sich der unterschiedliche Charakter der L\u00e4nder- und Bundespolitik wider. Die Bundesebene ist in Deutschland vor allem mit der Gesetzgebung betraut, w\u00e4hrend die Hauptaufgabe der L\u00e4nder im Bereich der Verwaltung liegt. Dies h\u00e4tte auch f\u00fcr eine m\u00f6gliche Einf\u00fchrung der Direktdemokratie Folgen. Weil der Bereich der Gesetzgebung auf der Bundesebene quantitativ und qualitativ sehr viel gr\u00f6\u00dfer w\u00e4re, m\u00fcssten die Anwendungsbedingungen der direkten Demokratie auf Bundesebene noch restriktiver sein als in den L\u00e4ndern. Der Widerspruch zwischen Modell und Praxis w\u00fcrde auf der Bundesebene also noch sehr viel st\u00e4rker virulent werden und damit nat\u00fcrlich auch die Bestrebungen der Bef\u00fcrworter der direkten Demokratie auf den Plan rufen, die Anwendungsbedingungen der direktdemokratischen Verfahren zu erleichtern.<\/p>\n
Hinzu kommt das bisher nicht gel\u00f6ste Problem der Integration der zweiten Kammer in ein Volksgesetzgebungsverfahren. Dieses Problem entf\u00e4llt auf der L\u00e4nderebene, wo es nach der durch Volksbegehren erzwungenen Abschaffung des Senats in Bayern heute keine zweiten Kammern mehr gibt. Die Bef\u00fcrworter der Volksgesetzgebung wollen dasProblem durch die \u00dcbernahme des Schweizer Modells l\u00f6sen, das bei Volksentscheiden ein „doppeltes Mehr“ verlangt: Sowohl die Mehrheit des Bundesvolkes als auch die Mehrheit der „V\u00f6lker“ in den Kantonen bzw. L\u00e4ndern m\u00fcssen danach der Vorlage zustimmen. Weil die Position des Bundesrates im deutschen Regierungssystem eine ganz andere ist als jene des St\u00e4nderates in der Schweiz, ist das jedoch abwegig. Der Bundesrat wird an der Gesetzgebung deshalb beteiligt, weil er die L\u00e4nderinteressen gegen den unitarisierenden Zugriff des Bundes im Verwaltungsverfahren sch\u00fctzt. Diese Funktion, die ein hohes Ma\u00df an Expertise voraussetzt, kann nicht ersatzweise von den „L\u00e4nderv\u00f6lkern“ wahrgenommen werden. In der Schweiz ist das anders, weil die Kantone hier bei der Durchf\u00fchrung der Gesetze tats\u00e4chlich autonom sind.<\/p>\n
Bleibt die Frage nach den Alternativen. Wenn die Einf\u00fchrung der Volksgesetzgebung auf Bundesebene nicht ratsam ist, m\u00fcssen wir dann auf s\u00e4mtliche Verfahren der direkten Demokratie verzichten? Daf\u00fcr gibt es keinen ersichtlichen Grund. Um die Frage nach dem „Wie“ angemessen zu beantworten, m\u00fcsste man freilich die Debatte um die direkte Demokratie hierzulande vom Kopf auf die F\u00fc\u00dfe stellen. Nicht die vermeintlich r\u00fcckschrittlichen Formen der direkten Demokratie „von oben“ stellen das Problem dar, sondern die mit dem bestehenden Regierungssystem nicht kompatiblen Formen der direkten Demokratie „von unten“. Warum sollten nicht die Regierung oder das Parlament die M\u00f6glichkeit bekommen, eine bestimmte Frage dem Volk zur Entscheidung vorzulegen? Und warum k\u00f6nnte nicht auch unsere Verfassung festlegen, dass \u00fcber bestimmte Fragen automatisch ein Volksentscheid stattzufinden hat? Auch was die Initiative angeht, gibt es durchaus Formen, die in das vorhandene Regierungssystem integrierbar w\u00e4ren, etwa eine konsultative Initiative, mit der das Volk das Parlament auffordern k\u00f6nnte, sich mit einer bestimmten Angelegenheit zu befassen. Die Einf\u00fchrung einer „Vetoinitiative“ w\u00e4re dagegen allenfalls auf der L\u00e4nderebene zu erw\u00e4gen, wo ein solches Instrument die \u00fcberwiegend zu Oppositionszwecken genutzte Volksgesetzgebung entlasten k\u00f6nnte. Weil wir hierzulande fast schon notorisch auf die Volksgesetzgebung als allein selig machendes Modell der direkten Demokratie fixiert sind, kommen diese alternativen Formen viel zu selten in den Blick. Der Volksentscheid auf Bundesebene hat nur dann eine Chance, wenn der Verfassungsgeber sich aus dieser Fixierung befreit. Es sind also vor allem die Bef\u00fcrworter der direkten Demokratie, die umdenken m\u00fcssen.<\/p>\n
[1]F\u00fcr eine ausf\u00fchrliche Entfaltung der Argumentation vgl. Frank Decker, Welche Art der direkten Demokratie brauchen wir?, in: Tobias M\u00f6rschel \/ Christian Krell (Hg.), Demokratie in Deutschland, Wiesbaden 2012, S. 175-198.<\/p>\n","protected":false},"featured_media":0,"template":"","categories":[],"tags":[667],"autoren":[2119],"publikationen":[1441],"class_list":["post-11712","publikation","type-publikation","status-publish","hentry","tag-vorgaenge-artikel","autoren-frank-decker","publikationen-199-vorgaenge"],"acf":[],"yoast_head":"\n