aus: vorg\u00e4nge Nr. 199 (Heft 3\/2012), S. 74-83<\/p>\n
Ich werde mich einleitend in acht ganz kurzen Thesen mit der allgemeinen Problematik direkter Demokratie befassen. Der zweite Abschnitt ist dem Thema „Zulassung von Infrastrukturvorhaben mit Instrumenten der direkten Demokratie“ gewidmet. Und zum Schluss, werde ich mich sehr entschieden f\u00fcr die Nutzung direktdemokratischer Institute in Europa aussprechen.<\/p>\n
1. Es existiert nicht „das Volk“, es gibt kein Volk als identit\u00e4res homogenes Ph\u00e4nomen. „Das Volk“ ist auch als solches nicht handlungsf\u00e4hig. Es besteht aus einer Vielzahl von Gruppierungen, wie \u00fcbrigens schon Aristoteles zu seiner Zeit, also f\u00fcr die kleine Polis Athen wusste. „Das Volk der Demokratie erweist sich“, so schreibt F. Balke, „als politische Chim\u00e4re“,1 und diejenigen, die das bezweifeln, nennt der gro\u00dfe amerikanische Politikwissenschaftler Robert Dahl treffend „entweder naiv oder machiavellistisch“.2 Ich denke, die Begr\u00fcndung ist offensichtlich.<\/p>\n
2. Instrumente direkter Demokratie sind Instrumente von Minderheiten. Das beginnt schon bei der Stellung der Fragen, \u00fcber die dann mit „Ja“ und „Nein“ abgestimmt wird. Das gilt bei den unterschiedlichen Verfahren in unterschiedlicher Weise; auch bei den fakultativen Referenden, wenn sich eine Minderheit etwa gegen ein vom Parlament beschlossenes Gesetz in Stellung bringen will. Das gilt aber vor allem bei Initiativen, das hei\u00dft bei aus dem Volk stammenden Entw\u00fcrfen f\u00fcr eine gesetzliche Ma\u00dfnahme. Alles das sind Aktivit\u00e4ten, die von Minderheiten getragen werden. Am Ende, wenn es dann die so genannte Volksabstimmung gibt, berichtet etwa Wolf Linder, Politikwissenschaftler aus der Schweiz, dass f\u00fcr eine positive Volksentscheidung in der Schweiz im Schnitt eine Zustimmung von 13 Prozent der Bev\u00f6lkerung ausreichend und erforderlich sei.3 Der gesamte Prozess wird weitgehend von Minderheitenbestimmt.<\/p>\n
3. Das Instrument direkter Demokratie wird sozial h\u00f6chst selektiv genutzt. Es ist insgesamt ein Instrument von Mittelschichten, von oberen Mittelschichten, wie empirische Untersuchungen belegen. In diesem Zusammenhang weist Wolf Linder auf die paradoxe Situation hin, dass die politischen Parteien, die eher f\u00fcr die konservativen b\u00fcrgerlichen Werte dieser Mittelschichten eintreten, eher gegen die Erweiterung dieses Instruments sind, w\u00e4hrend die linken Parteien, auch in der Schweiz, f\u00fcr die Erweiterung sind und damit die von ihnen vertretenen Interessen schw\u00e4chen.4 Es ist, wenn man so will, eine gewisse paradoxe Dialektik zu beobachten.<\/p>\n
4. Die Vorstellung, man k\u00f6nne damit wirksam den herrschenden politischen Kr\u00e4ften entkommen, erweist sich als au\u00dferordentlich tr\u00fcgerisch. Die Instrumente direkter Demokratie werden in aller Regel von Parteien, Unternehmen und Interessenverb\u00e4nden genutzt. Auch das wird durch empirische Untersuchungen in einer ganzen Reihe von europ\u00e4ischen L\u00e4ndern, aber auch in den Staaten der USA best\u00e4tigt. Nur finanzkr\u00e4ftige Gruppierungen w\u00e4ren allein oder mit anderen in der Lage, bundesweite aufw\u00e4ndige Kampagnen zu organisieren und zu finanzieren. Geld und Propaganda sind ungleich verteilt und schaffen nach dem sch\u00f6nen Bild von Wolf Linder „ungleich lange Spie\u00dfe im Abstimmungskampf“.5 Das belegt auch eine Zahl aus Kalifornien – man sollte nicht nur immer in den Kleinstaat Schweiz gucken, sondern eher nach Kalifornien. Dort sollen in einem einzigen Jahr 2006 f\u00fcr verschiedene Volksentscheide 330 Millionen US-Dollar ausgegeben worden sein.<\/p>\n
5. Hinweise auf andere L\u00e4nder sind mit gr\u00f6\u00dfter Vorsicht zu genie\u00dfen. Die Sympathie, die die Schweiz hier besitzt, verliert an \u00dcberzeugungskraft, wenn man die Schweizer Fachleute selber dazu h\u00f6rt, die immer wieder auf die besonderen schweizerischen Verh\u00e4ltnisse eines Kleinstaates mit einer bestimmten Tradition hinweisen. Sie machen vor allem auf die Konsequenzen aufmerksam, die die Praxis der Volksrechte f\u00fcr das gesamte politische System hat, n\u00e4mlich die Umgestaltung zu einer Konkordanz-Demokratie. Beides ist zwangsl\u00e4ufig, jedenfalls in der Schweiz, miteinander verbunden. Im \u00dcbrigen hat schon die „Verfassungskommission Wahlen“ 1973 auf die gro\u00dfen Probleme hingewiesen, die auch in der Schweiz mit diesem Instrument verbunden sind. Aber weil diese Institution in der Schweiz eine lange Tradition hat – sie besteht auf Bundesebene seit 1848, parallel dazu teilweise schon fr\u00fcher auf Kantonsebene – r\u00fchrte auch die Kommission Wahlen nicht daran.<\/p>\n
Aber auch in der Schweiz – hier erlaube ich mir einen Vorgriff auf den zweiten Abschnitt – gibt es grunds\u00e4tzlich keine Verwaltungsreferenden auf der Bundesebene, anders als in den Kantonen, wo es jede Menge Verwaltungsreferenden gibt (auch Finanzreferenden). Zwar wurde bei der letzten Verfassungsrevision 1999 die M\u00f6glichkeit des Verwaltungsreferendums prinzipiell in die neu formulierte schweizerische Bundesverfassung eingef\u00fchrt; aber diese Instrumente sind eigentlich auf Bundesebene nicht in Gang gekommen.<\/p>\n
6. Instrumente direkter Demokratie eignen sich in unterschiedlicher Weise f\u00fcr verschiedene Gegenst\u00e4nde. Leider wird normalerweise hier nicht unterschieden. Ich m\u00f6chte drei Gegenst\u00e4nde differenzieren: Sachfragen; personelle Entscheidungen (auch Wahlen sind ja eigentlich personelle Entscheidungen der B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger); und als dritter Sachbereich: strukturelle Fragen, d. h. Entscheidungen \u00fcber die Entscheidungsstrukturen eines Gemeinwesens, das hei\u00dft \u00fcber Verfassungsfragen. Auf diesen Punkt komme ich in meinem dritten Abschnitt zu sprechen.<\/p>\n
7. Eine kurze Bemerkung zu den Sachfragen: Grunds\u00e4tzlich halte ich von den genannten drei Bereichen die Sachfragen f\u00fcr besonders wenig geeignet f\u00fcr direkte Entscheidungen des Volkes. Hier gibt es in meinen Augen erhebliche Bedenken. Zum einen deshalb, weil das Volk auf die vorgelegte Frage nur mit „Ja“ oder „Nein“ antworten kann. Die Abstimmungsfrage wird, wie gesagt, in aller Regel von einer sehr kleinen Minderheit formuliert. Sie kann auch sehr polemisch oder suggestiv formuliert werden. Hier fehlt die M\u00f6glichkeit zur Beratung und zum Austausch von Meinungen, zu einer differenzierten Beurteilung des Problems. Und das ist, denke ich, gerade in einem pluralistischen Gemeinwesen conditio sine qua non f\u00fcr politische L\u00f6sungen, f\u00fcr den Kompromiss. Damit werden in eklatanter Weise Postulate diskurstheoretischer Art, wie sie etwa J\u00fcrgen Habermas oder Rainer Forst als „Herrschaft der Gr\u00fcnde“ formuliert haben, verletzt. Es verwundert deshalb nicht, dass die Vertreter einer kommunikativen oder deliberativen Demokratie nicht nur in Deutschland, sondern auch in den USA gegen\u00fcber Verfahren direkter Demokratie sehr zur\u00fcckhaltend, ja deutlich ablehnend sind. Es entfallen ferner auch weitgehend checks and balances, weil gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung versto\u00dfen wird.<\/p>\n
Diese Situation wird heute noch angesichts zunehmend wachsender Komplexit\u00e4t der zur Entscheidung stehenden Fragen versch\u00e4rft. Hierbei kann man feststellen: Mit wachsender Komplexit\u00e4t der Sachfragen w\u00e4chst auch die soziale Selektivit\u00e4t der Beteiligung. In solchen Situationen sind diejenigen, die sich an Abstimmungen beteiligen, in besonders hohem Ma\u00dfe angewiesen auf Orientierung durch Dritte: Parteien, Verb\u00e4nde und Medien. Und dabei k\u00f6nnen durchaus diffuse Befindlichkeiten den Ausschlag f\u00fcr eine Entscheidung geben, und nicht die rationale Abw\u00e4gung, wie das der Vorstellung des zoon politikon als eines rationalen, politisch handelnden Wesens entspricht. Abgestimmt wird dann \u00fcber eine hidden agenda, etwa die Parlamentsmehrheit, die Regierung, die Parteien, die Politik und nicht \u00fcber die Frage, die eigentlich konkret zur Entscheidung ansteht, die man m\u00f6glicherweise \u00fcberhaupt nicht versteht. F\u00fcr Letzteres gibt es amerikanische empirische Untersuchungen, die ich hier nur andeuten kann. Deswegen bin ich heute wie bereits vor drei\u00dfig Jahren6 der Meinung, dass am ehesten Sachfragen auf kommunaler Ebene derartigen Volksentscheidungen zug\u00e4nglich sind, weil dort eine gewisse \u00dcberschaubarkeit der Probleme existiert.<\/p>\n
8. Die verschiedenen Verfahren direkter Demokratie sind in unterschiedlichem Ma\u00dfe missbrauchsanf\u00e4llig, weil sie in unterschiedlichem Ma\u00dfe durch Minderheiten, durch Parteien und Verb\u00e4nde und durch die langen Spie\u00dfe der Finanzkr\u00e4ftigen instrumentalisiert werden k\u00f6nnen. Es gibt zum einen die obligatorischen Referenden, bei denen eine bestimmte Entscheidung des Parlaments zwangsl\u00e4ufig der Zustimmung des Volkes bedarf. Dieses Verfahren wird etwa in der Schweiz bei Verfassungs\u00e4nderungen praktiziert. Bei fakultativen Referenden h\u00e4ngt die Manipulierbarkeit davon ab, wer das Referendum ausl\u00f6sen kann. Das kann etwa eine Minderheit eines Parlaments sein; dann haben wir ein zus\u00e4tzliches Instrument der Opposition. Das kann aber auch eine private Gruppierung sein, dann gelten meine Minderheiten-Hinweise. Die entscheidende Frage ist also: Wer kann das Referendum einleiten? Das kann auch die Exekutive sein. Dies zeigt eines der gro\u00dfen Postulate von Nicolas Sarkozy, numero 1 seiner 32 propositions an das franz\u00f6sische Volk: die Nutzung von Referenden, wenn die politischen intermedi\u00e4ren Gruppen sich zwischen ihm – dem Pr\u00e4sidenten – und dem Volk stellten. Das ist die traditionelle franz\u00f6sische c\u00e4saristisch-plebiszit\u00e4re Nutzung dieser Instrumente von Napoleon I., Napoleon III. bis hin zu de Gaulle. In dieser Tradition sieht sich auch Sarkozy. Aber am st\u00e4rksten sind die Probleme, wenn auch die Initiative ex populo kommt, also praktisch das ganze Verfahren in der Hand von Minderheiten aus dem Volk liegt.<\/p>\n
Im zweiten Teil befasse ich mich mit der Frage von Verwaltungsentscheidungen, insbesondere Infrastrukturma\u00dfnahmen durch Plebiszite. Sie erinnern sich, dass Heiner Gei\u00dfler die Verst\u00e4rkung der direkten Demokratie fordert, um Entwicklungen wie Stuttgart 21 zu verhindern. Lassen Sie mich hierzu erst sagen: Gei\u00dfler hat einen wirklich hervorragenden Job gemacht, der in einer ganz schwierigen Situation zur Entsch\u00e4rfung der Diskussion beigetragen hat. Das ist unbestreitbar. Nur als er sich dann hinstellte und sagte: ‚Schluss mit der Bastapolitik bei der Zulassung von derartigen Anlagen!’, da wusste er einfach nicht, wie die rechtliche Lage in diesem Bereich ausschaut. Und da f\u00fchle ich mich auch als einer derjenigen, die sich seit mehr als 30 Jahren intensiv f\u00fcr eine Erweiterung der \u00d6ffentlichkeitsbeteiligung bei derartigen Verfahren einsetzt, herausgefordert. Denn diese Erweiterung hat in der Praxis, nicht zuletzt durch die Einwirkungen des EU-Rechts, tats\u00e4chlich stattgefunden.<\/p>\n
Eins ist v\u00f6llig zweifelsfrei, und da hilft auch der Hinweis auf die Schweiz nicht weiter: dass die unmittelbare Zulassungsentscheidung, also untechnisch gesprochen die Baugenehmigung (genauer: der Planfeststellungsbeschluss), nicht Gegenstand eines Volksentscheids sein kann. Das ist aus rechtsstaatlichen Gr\u00fcnden ausgeschlossen. Hier geht es letztlich um eine Entscheidung, bei der die Verwaltung sorgf\u00e4ltig pr\u00fcfen muss, ob die gesetzlichen Voraussetzungen gegeben sind. Die Anlagenbetreiber haben einen Rechtsanspruch auf die Zulassungsentscheidung oder jedenfalls einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung. Es sind ber\u00fchrte \u00f6ffentliche und private Belange zu pr\u00fcfen. Deswegen kann diese Entscheidung nicht per Volksentscheid getroffen werden. Aber der Planfeststellungsbeschluss stellt nicht die einzige Stufe der Entscheidung dar, ihm ist eine ganze Reihe h\u00f6herstufiger Verfahren bis zur Bedarfsplanung im Bundesverkehrswegeplan vorgelagert, bei denen in den letzten Jahren vor allem unter dem Einfluss des Europarechts zunehmend auch eine \u00d6ffentlichkeitsbeteiligung eingef\u00fchrt wurde.7 Bei diesen vorgelagerten Verfahren k\u00f6nnte man sich eine plebiszit\u00e4re Beteiligung des Volkes vorstellen. Hier tr\u00e4gt dann auch der Hinweise auf die Schweiz. So ist die Planung der neuen Eisenbahn-Alpentransversale NEAT 1998 als Finanzierungsfrage dem Volk zur Entscheidung vorgelegt worden. Es ging also nicht um die Planung der Eisenbahntransversale, sondern das Projekt als solches, um die Bewilligung von 30 Milliarden Schweizer Franken. Und das war dann, wenn man so will, die Grundlage der ganz normalen Verwaltungsverfahren, die ganz \u00e4hnlich wie in Deutschland auch ablaufen.<\/p>\n
Es gibt bei einem Volksentscheid f\u00fcr ein Infrastrukturvorhaben auch ein praktisches Problem, das meiner Ansicht nach kaum l\u00f6sbar ist: die Abgrenzung der betroffenen Regionen, in denen ein Projekt zur Abstimmung gestellt wird. Betrachten Sie hierzu die Diskussion \u00fcber die neue Landebahn am Frankfurter Flughafen. Soll dann etwa als Abstimmungsraum die Verwaltungseinheit gew\u00e4hlt werden, die \u00fcber die Zulassung zu entscheiden hat? Zust\u00e4ndige Beh\u00f6rde ist das Land Hessen, hier der Wirtschaftsminister des Landes Hessen. Wenn man von der Zust\u00e4ndigkeit des Landes ausgeht, m\u00fcssen die B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger in Kassel und Fulda auch mit abstimmen; also die Bewohner von Landesteilen, die vom Frankfurter Flughafen direkt gar nicht betroffen sind. Umgekehrt gilt f\u00fcr die Mainzer oder andere Bewohner von Rheinhessen, die auf der anderen Seite des Rheines in der Einflugschneise des Flughafens wohnen. Sie leben in Rheinland-Pfalz und d\u00fcrften nicht abstimmen. Und wie sieht es aus mit der Beteiligung der Flughafennutzer und damit der Airlines mit ihren Mitarbeitern wie auch der Millionen Flugg\u00e4ste oder der Hunderten von Frachtunternehmen? Sie sehen, das ist ein praktisches Problem. Dar\u00fcber haben viele kluge K\u00f6pfe nachgedacht, aber alles was dazu vorgeschlagen wurde, ist letztendlich nicht \u00fcberzeugend. Man kann dann sich eigentlich nur auf die Verwaltungseinheiten beschr\u00e4nken, und das macht in meinen Augen wenig Sinn.<\/p>\n
Was aber funktioniert, das ist eine st\u00e4rkere Beteiligung der Parlamente – aber das ist ein anderes Thema. Was aber jetzt schon funktioniert und auch praktiziert wird, das ist eine Form von B\u00fcrgerentscheidung auf kommunaler Ebene, bei der abgestimmt wird \u00fcber die Stellungnahme der Kommune in diesen bundesrechtlich geregelten Zulassungsverfahren. Wenn der Oberb\u00fcrgermeister der Stadt Stuttgart bei „Stuttgart 21“ im Jahr 2007 ein wenig sensibler gewesen w\u00e4re, dann h\u00e4tte er den damals beantragten B\u00fcrgerentscheid \u00fcber die Mitfinanzierung der Stadt Stuttgart in diesem Projekt zulassen sollen – was m\u00f6glich gewesen w\u00e4re. Wahrscheinlich h\u00e4tte sich eine noch gr\u00f6\u00dfere Mehrheit als bei der Volksabstimmung im November 2011 in Stuttgart f\u00fcr das Projekt ausgesprochen. Damit w\u00e4re jedenfalls eine ma\u00dfgebliche Beteiligung der Stuttgarter Bev\u00f6lkerung gegeben gewesen und Herr Gei\u00dfler h\u00e4tte nicht auf die Schweiz verweisen m\u00fcssen.<\/p>\n
Diese Art der Beteiligung f\u00fchrt nicht zu einer Verbindlichkeit f\u00fcr die Planfeststellungsbeh\u00f6rde, aber sie hat sicherlich Wirkung, und es lassen sich F\u00e4lle zeigen, wo etwa ein derartiges Referendum \u00fcber die kommunale Stellungnahme dazu gef\u00fchrt hat, dass dann Stra\u00dfenprojekte aufgegeben wurden. Diese Stellungnahme ist zwar nicht verbindlich. Aber der Bund stoppt dann die Planung mit der Begr\u00fcndung, wenn die Leute die Stra\u00dfe nicht wollen, k\u00f6nnen wir das Geld auch woanders investieren.<\/p>\n
Das ist, etwas vereinfacht, meine Quintessenz zu dem Thema „Stuttgart 21“. Richtig ist, dass man die bestehenden Verfahren sorgf\u00e4ltig betrachtet und diese reformiert, wenn hier etwas als revisionsbed\u00fcrftig erkannt wird. Dazu geh\u00f6rt etwa die Feststellung, dass die B\u00fcrgerbeteiligung als Anh\u00f6rung im Planfeststellungsverfahren oder im Raumordnungsverfahren zu sp\u00e4t kommt. Man wird kaum sagen k\u00f6nnen, dass das eine wirklich umfassende B\u00fcrgerbeteiligung ist. In Frankfurt hat man im Planfeststellungsverfahren f\u00fcr die neue Bahn ein halbes Jahr einen Er\u00f6rterungstermin in der Stadthalle in Offenbach gehabt. Aber trotzdem bewirkt es wenig, wie der Leiter des Er\u00f6rterungstermins, der fr\u00fchere Vorsitzende Richter des 4. Senats des Bundesverwaltungsgerichts, G\u00fcnther Gaentzsch, sehr anschaulich in einem Festschriftbeitrag zum Ausdruck gebracht.8<\/p>\n
Meine Position, die ich schon vor vielen Jahren als Planungsrechtler vertreten habe: Die \u00d6ffentlichkeitsbeteiligung bei der Zulassung von Infrastrukturvorhaben muss drei Kriterien erf\u00fcllen.9<\/p>\n
1. Sie muss fr\u00fchzeitig erfolgen, wenn wesentliche Vorentscheidungen noch nicht getroffen sind; also nicht erst wenn der Plan bereits bei der Planfeststellungsbeh\u00f6rde eingereicht ist. Da dies erst nach umfangreichen und zeitraubenden Abstimmungen zwischen Beh\u00f6rde und Projekttr\u00e4ger erfolgt, sind dann die Spielr\u00e4ume verst\u00e4ndlicherweise ganz gering.<\/p>\n
2. Die Beteiligung muss umfassend vorgenommen werden, das ist bisher nicht der Fall. Sie darf nicht beschr\u00e4nkt werden auf so genannte drittsch\u00fctzende Belange (dazu geh\u00f6ren auch Transparenz und die Offenlage aller relevanten Gutachten) – das ist alles streitig im Planfeststellungsrecht und erfolgt normalerweise nur eingeschr\u00e4nkt.<\/p>\n
3. Die Beteiligung muss dem beschriebenen kontinuierlichen Planungsprozess kongruent sein: Planung ist nicht nur eine punktuelle Dezision, sondern ein langfristiger Prozess, und w\u00e4hrend des gesamten Prozesses muss Beteiligung m\u00f6glich sein, nicht nur vor Beginn des f\u00f6rmlichen Verfahrens, sondern auch nach dessen Abschluss. Das war ja gerade das Problem in Stuttgart: Dort hat man die Verfahren einschlie\u00dflich der B\u00fcrgerbeteiligung abgewickelt; dann aber hat man das Gespr\u00e4ch mit dem B\u00fcrger nicht mehr fortgef\u00fchrt. Und das r\u00e4cht sich dann vor allem bei lang dauernden Projekten. Im \u00dcbrigen – um nur einen Punkt der Kritik an der Reichweite der Projektpr\u00fcfung aufzugreifen – kann man gelegentlich daran zweifeln, dass die m\u00f6glichen Alternativen unter Einschluss der sog. Nullvariante ernsthaft genug gepr\u00fcft werden.<\/p>\n
Insgesamt scheint mir bei der Zulassung derartiger Vorhaben die Durchf\u00fchrung von mediativen Dialogen einen besseren Weg zu sein als Verfahren der direkten Demokratie. Der Frankfurter Flughafen gibt ja eigentlich ein gutes Beispiel mit den verschiedenen Formen mediativer Verfahren, die bereits vor dem Beginn der f\u00f6rmlichen Planung einsetzen, leider dann aber in der Realisierungsphase nicht mehr mit derselben Ernsthaftigkeit betrieben wurden. Das ist nicht das, was der Herr Gei\u00dfler gemacht hat, das war ja, wenn man so will, Feuerwehr in letzter Minute. Aber um zu verhindern, dass eine Feuerwehr notwendig wird, sollten Formen von mediativen Dialogverfahren jedenfalls bei potentiell konflikttr\u00e4chtigen Projekten st\u00e4rker genutzt werden. „Dialog als Strategie“ ist der Titel einer sehr sch\u00f6nen Studie der Bertelsmann-Stiftung. Das ist in meinen Augen zielf\u00fchrender und rationaler und nimmt den B\u00fcrger mehr ernst als eine Abstimmung durch „das Volk“.<\/p>\n
Ich komme jetzt zu dem dritten Abschnitt, bei dem ich Sie vielleicht \u00fcberraschen werde. Es geht um Strukturfragen als dritten Gegenstandsbereich, bei dem Volksentscheide m\u00f6glich sind. Da bin ich dezidiert der Meinung, dass die Verfassung, die Entstehung einer Verfassung und, das m\u00f6chte ich einschr\u00e4nkend sagen, die wesentliche Ver\u00e4nderung einer Verfassung – die Differenzierung finden Sie etwa in der \u00f6sterreichischen Verfassung – einer ma\u00dfgeblichen Beteiligung des Volkes nicht nur zug\u00e4nglich sind, sondern diese in diesen F\u00e4llen unabdingbar ist.<\/p>\n
In der Geschichte der modernen westlichen Verfassungsbewegung gibt es drei – hier nicht n\u00e4her zu behandelnde – Formen der ma\u00dfgeblichen Beteiligung des Volkes an der Verfassungsgebung oder bei Verfassungs\u00e4nderungen. Diese Bewegung begann 1787 in den Vereinigten Staaten, aber es haben eigentlich nie in dem westlichen Verfassungsdenken Zweifel dar\u00fcber bestanden, dass die Verfassung letztendlich auf den Willen des Volkes zur\u00fcckgef\u00fchrt werden muss.<\/p>\n
Ich kann hier nur andeuten, warum es sich bei der Verfassung als rechtlicher Grundordnung des Gemeinwesens um etwas anders handelt als um ein normales Gesetz. Die Verfassung lebt vor allem auch im Bewusstsein der f\u00fcr die Verfassung wie auch die Verfassungsgebung Verantwortlichen. Sie kann letztlich keine Wirksamkeit entfalten ohne den Willen zur Verfassung auch im Volk, wie es von meinem verstorbenen Lehrer Konrad Hesse formuliert wurde.10<\/p>\n
Sie kennen aber die j\u00fcngere deutsche Geschichte. Sie wissen, wie es bei der Gr\u00fcndung der Bundesrepublik Deutschland ablief: 1949, gegen die Vorstellung der westlichen Alliierten in den Frankfurter Dokumenten, die am 1. Juli 1948 im IG-Farben-Haus den westdeutschen Ministerpr\u00e4sidenten \u00fcbergeben wurden. Die Alliierten hatten als selbstverst\u00e4ndliches Postulat geschrieben: Bei einer neuen Verfassung sei entweder eine verfassungsgebende Nationalversammlung einzuberufen oder ein Referendum durchzuf\u00fchren. Die westdeutschen Ministerpr\u00e4sidenten haben das abgelehnt. Vielleicht hatten sie 1949 verst\u00e4ndlicherweise noch Angst vor dem Volk, das ja wenige Jahre vorher noch anderen zugejubelt hatte. Und dann kam ja die Staatsrechtslehre – Juristen sind manchmal erfindungsreicher, als Sie sich vorstellen k\u00f6nnen – mit dem Gedanken der nacheilenden oder nachhinkenden Legitimation durch die Wahlen 1953 und 1957.<\/p>\n
1989 kam der in meinen Augen demokratietheoretische wie verfassungstheoretische Skandal hinzu: Dort hatten wir im Grundgesetz (in Artikel 146) eine Regelung, die genau f\u00fcr diesen Fall gemacht worden war. Sie kennen alle die heftige Diskussion um die Wege zur deutschen Einheit. Am Ende trugen pragmatische Gr\u00fcnde f\u00fcr den Weg nach Artikel 23 Grundgesetz (GG) den Sieg davon. Aber dazu k\u00f6nnte man etwas polemisch sagen, da gab es in der DDR – zum ersten Mal in Deutschland – eine Revolution des Volkes, nat\u00fcrlich von einer aktiven Minderheit, die von einer breiteren Schicht getragen wurde und der die DDR-Eliten nicht mit den Mitteln der Gewalt entgegengetreten sind. Und dann wurde diese Revolution in gewisser Weise am 18.M\u00e4rz 1990 oder sp\u00e4testens am 3. Oktober 1990 abgewickelt.<\/p>\n
Zum Schluss komme ich zu Artikel 23 GG, der 1992 neu eingef\u00fchrten Grundnorm des deutschen Europaverfassungsrechts. Dieser Artikel ist, wie auch weitere (jetzt auf Artikel 23 Absatz 1 Satz 3 gest\u00fctzte) \u00dcbertragungsakte von Hoheitsgewalt auf die Europ\u00e4ische Union, bei denen die Verfassung der Bundesrepublik Deutschland ver\u00e4ndert wurde, wiederum ohne das Volk zustande gekommen. Dies gef\u00e4hrdet – davon bin ich \u00fcberzeugt – zunehmend unsere Grundordnung ebenso wie unsere Einbindung in die Europ\u00e4ische Union. Nicht nur f\u00fcr Deutschland gibt es Zahlen, wie die Zustimmung zu Europa in den letzten Jahren dramatisch zur\u00fcckgegangen ist. Diese Untersuchungen zeigen auch, dass in Deutschland alle wesentlichen europ\u00e4ischen Entscheidungen der letzten zehn, f\u00fcnfzehn Jahre gegen den Mehrheitswillen der deutschen B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger zustande kamen. Ich will keinen Zweifel daran lassen, dass ich pers\u00f6nlich diese Entscheidungen grunds\u00e4tzlich f\u00fcr gut und richtig halte. Gleichwohl sind so in meinen Augen verfassungsrechtlich unhaltbare Zust\u00e4nde entstanden. Das Problem wird versch\u00e4rft, weil \u00fcber viele Entscheidungen nicht ausreichend politisch, ja nicht einmal hinreichend im Bundestag diskutiert wird. Die j\u00fcngste Diskussion um die Sondervoten von zwei Abgeordneten, die ja nahezu bizarr zu nennen ist, belegt das eindringlich.<\/p>\n
Da darf man sich nicht wundern, wenn in gewisser Weise ein Ersatzforum in Karlsruhe aufgebaut wurde. Dort werden mit Hilfe von in meinen Augen eher unzul\u00e4ssigen Verfassungsbeschwerden diese Fragen zum Gegenstand der einzigen wirklich kontroversen, tiefgr\u00fcndigen Diskussion gemacht. Ich finde es nicht gut, aber ich verstehe, dass hier eine Stelle sich sozusagen als ein Notforum positioniert hat. Das ist in meinen Augen eine Fehlentwicklung. Im Lissabon-Urteil11 gibt es den Hinweis auf den neuen Artikel 146 GG, d. h. auf das Inkrafttreten einer neuen Verfassung, „die von dem deutschen Volke in freier Entscheidung beschlossen worden ist.“ Allerdings hat das Bundesverfassungsgericht es auch geschafft, die verfassungsrechtliche Verantwortung des Bundestages in Erinnerung zu rufen und tats\u00e4chlich zu aktivieren.<\/p>\n
Beim Artikel 146 GG handelt sich in meinen Augen um eine Norm, die in dieser Form wirklich ein verfassungsrechtliches Kuriosum darstellt. In gewisser Weise wird die Revolution der deutschen legalit\u00e4ren Beflissenheit entsprechend in die Verfassung eingebunden. Wenn „das Volk“ eine neue Verfassung will, dann braucht man keinen Artikel 146.<\/p>\n
Meine Damen und Herren, jetzt noch allgemeine Bemerkungen, warum ich die Situation f\u00fcr wirklich dramatisch halte und warum ich nach dem letzten Sonntag12 oder den letzten Wochen wirklich gro\u00dfe Besorgnis \u00fcber die Entwicklung in Europa bekomme. Ich zitiere zun\u00e4chst Hans Heinrich Rupp, der als liberaler Staatsrechtler v\u00f6llig unverf\u00e4nglich ist. Er schrieb 1993 zum Vertrag von Maastricht unter der Frage „Muss das Volk \u00fcber den Vertrag von Maastricht entscheiden?“: „Nichts w\u00e4re undemokratischer und sch\u00e4dlicher, als wenn den europ\u00e4ischen V\u00f6lkern ein Verfassungstext \u00fcbergest\u00fclpt w\u00fcrde, den sie nicht verstehen und mit dem sie aufgrund ihrer politischen, geschichtlichen, kulturellen und gesellschaftlichen Traditionen sich auch nicht identifizieren k\u00f6nnen. Ein Gemeinwesen, das von den Betroffenen nicht bejaht und mitgetragen wird, das lehrt die Geschichte, bildet oft den N\u00e4hrboden nationalistischer Ausbr\u00fcche, denen es vorzubeugen gilt.“13<\/p>\n
Ich m\u00f6chte jetzt nicht jedem Satz von Hans Magnus Enzensberger folgen in seiner Polemik „Sanftes Monster Br\u00fcssel oder die Entm\u00fcndigung Europas“ (2011), aber ich glaube, er hat da vieles richtig beschrieben. Darf man sich da noch wundern \u00fcber den Umgang mit den B\u00fcrgern in Europa, nachdem der Lissaboner Vertrag 2007 in Frankreich und in den Niederlanden abgelehnt worden war? Was ist dann geschehen? Man hat diesen Vertrag, den Verfassungsentwurf nahezu vollst\u00e4ndig beibehalten, nun aber in die bestehende komplizierte und intransparente Verfassungsvertragsstruktur integriert. „Was war wohl der Grund f\u00fcr dieses subtile Man\u00f6ver? Es war der gelungene Versuch, dank Umverteilung der Artikel und Streichung des Verfassungsvokabulars der Forderung nach nationalen Referenden die Grundlage zu entziehen.“14 Das stammt von dem fr\u00fcheren franz\u00f6sischen Staatspr\u00e4sidenten und Vorsitzenden des EU-Verfassungskonvents Val\u00e9ry Giscard D’Estaing.<\/p>\n
Kann man sich da wundern, wenn sich die B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger in vielen L\u00e4ndern Europas auf den Arm genommen f\u00fchlen? Und darf man sich dann noch wundern \u00fcber die Erfolge populistischer, wenn nicht nationalistischer und rechtsradikaler Parteien in vielen L\u00e4ndern Europas, wie zuletzt in Griechenland? In den Niederlanden ist nach dem Austritt von Geert Wilders die Koalition der Regierung geplatzt. In Frankreich erzielten die rechts-und linksradikalen Kandidaten bei der Pr\u00e4sidentenwahl im April diesen Jahres, die sich in einem Punkt (der Ablehnung von Europa) v\u00f6llig einig waren, 29 Prozent der Stimmen. Nat\u00fcrlich ist Europa f\u00fcr diese Entwicklungen nicht der einzige Grund, aber sie k\u00f6nnen eine gemeinsame Klage bei all den Nationalisten bis zu den Faschisten in einer ganzen Reihe von europ\u00e4ischen L\u00e4ndern feststellen: das ist die Klage \u00fcber die Bedrohung der nationalen Identit\u00e4t und des Wertes der Nation.<\/p>\n
Und jetzt eine allerletzte Bemerkung: Ich zitiere die Warnung eines au\u00dfenstehenden Beobachters, eines scharfsinnigen Beobachters der politischen Entwicklung des Westens, auch der deutschen und europ\u00e4ischen Entwicklung, und zwar von Bruce Ackerman, dem namhaften Verfassungsrechtler und Politikwissenschaftler der Yale University, der schon vor einigen Jahren nahezu prophetisch darauf hinwies: „Die nationalen Probleme h\u00e4ufen sich, eine neue Generation nationalistischer Politiker l\u00f6st eine \u00e4ltere Elite ab, die sich daran gew\u00f6hnt hatte, unter den Bedingungen des Kalten Krieges \u00fcbernational zu kooperieren. …Damit wird deutlich, dass inzwischen die Grenze jenes elit\u00e4ren Managements erreicht ist, der die europ\u00e4ische Integration zur Zeit des Kalten Krieges unterlag.“15 Dem Kalten Krieg r\u00e4umt er eine sehr gro\u00dfe Bedeutung f\u00fcr diese europ\u00e4ische Entwicklung in der Nachkriegszeit ein. Kurz gesagt Europa pr\u00e4sentiert sich in einem labilen Zustand. Er sieht nur einen Ausweg, und das ist genau das, was Herr Greven zum Schluss sagte: Da m\u00fcssen Liberale eine Massenbewegung f\u00fcr ein f\u00f6deratives Europa auf die Beine stellen, bevor der reaktion\u00e4re Nationalismus au\u00dfer Kontrolle ger\u00e4t. Das ist, glaube ich, wirklich zutreffend gesagt.<\/p>\n
Wir brauchen die Beteiligung der B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger bei der europ\u00e4ischen Verfassungsentwicklung. Das d\u00fcrfte nicht einfach ins Werk zu setzen sein. Hierbei gilt selbstverst\u00e4ndlich auch meine Warnung vor Sachplebisziten. Vor allem aber sollte den Schalmaienkl\u00e4ngen f\u00fcr Volksabstimmungen zu europ\u00e4ischen Fragen mit gro\u00dfer Skepsis begegnet werden, wenn diese leicht durchsichtig f\u00fcr die Verhinderung n\u00fctzlicher oder sogar notwendiger Schritte und Ma\u00dfnahmen auf dem Wege zu „einem vereinten Europa“ – wie es in der neuen Pr\u00e4ambel des Grundgesetzes hei\u00dft – genutzt werden sollen.<\/p>\n
Jetzt komme ich noch auf ein Flugblatt der „B\u00fcrgerrechtsbewegung Solidarit\u00e4t“ zu sprechen, das mir heute auf dem Frankfurter Hauptbahnhof in die Hand gedr\u00fcckt wurde. Es handelt sich um eine rechtspopulistische oder rechtsradikale Partei, die zur Volksabstimmung gegen Europa aufruft. Man sollte auch daraus den Schluss ziehen: Volksabstimmungen sind nicht nur ein Instrument f\u00fcr die „Guten“, sondern es kann von allen, auch uns unsympathischen Gruppierungen genutzt werden.<\/p>\n
Der Text ist die \u00fcberarbeitete Fassung eines Vortrages auf dem Gustav-Heinemann-Forum in Rastatt am 11.\/12. Mai 2012. <\/i><\/p>\n
Anmerkungen:<\/b><\/p>\n
1 F. Balke, Figuren der Souver\u00e4nit\u00e4t, M\u00fcnchen 2006, S. 143.<\/p>\n
2 R.A. Dahl, After the Revolution? Authority in a Good Society, New Haven\/London, 1970, S. 83.<\/p>\n
3 W. Linder, Schweizerische Demokratie, 2. Aufl. 2005, S. 283.<\/p>\n
4 Vgl. ebd., S. 350.<\/p>\n
5 Ebd., S. 347.<\/p>\n
6 R. Steinberg, Elemente volksunmittelbarer Demokratie im Verwaltungsstaat, Die Verwaltung 4\/1983, S. 465 ff.<\/p>\n
7 Dazu umfassend R. Steinberg\/M. Wickel\/H. M\u00fcller, Fachplanung, 4. Aufl. 2012, Kap. VII.<\/p>\n
8 G. Gaentsch, Der Er\u00f6rterungstermin im Planfeststellungsverfahren, in: Festschrift f\u00fcr Sellner, 2020, S. 219 ff.<\/p>\n
9 Zuletzt R. Steinberg, Die Bew\u00e4ltigung von Infrastrukturvorhaben durch Verwaltungsverfahren, Zeitschrift f\u00fcr Umweltrecht, 2011, S. 340 ff.<\/p>\n
10 K. Hesse, Die normative Kraft der Verfassung (1959), jetzt in: Ausgew\u00e4hlte Schriften, Heidelberg 1984, S. 4 ff., 9.<\/p>\n
11 BVerfGE 123, 267, 332.<\/p>\n
12 Am 6. Mai 2012 hatte in Frankreich der erste Wahlgang bei der Pr\u00e4sidentenwahl stattgefunden, bei dem die rechtsradikale Kandidatin 17,9 Prozent der Stimmen, der linksradikale Kandidat 11,1 Prozent der Stimmen erhalten hatte.<\/p>\n
13 H.H. Rupp, NJW 1993, S. 38 ff., 39.<\/p>\n
14 Zit. bei H. Buchstein, Demokratie und Lotterie, 2009, S. 436.<\/p>\n
15 B. Ackerman, Ein neuer Anfang f\u00fcr Europa, 1993, S. 55 u. 57.<\/p>\n","protected":false},"featured_media":0,"template":"","categories":[69],"tags":[693,663,692,667],"autoren":[159],"publikationen":[1441],"class_list":["post-11717","publikation","type-publikation","status-publish","hentry","category-europa","tag-direkte-demokratie","tag-europa","tag-ghf","tag-vorgaenge-artikel","autoren-rudolf-steinberg","publikationen-199-vorgaenge"],"acf":[],"yoast_head":"\n