Anmerkung zu BVerfG Beschluss vom 10. November 2020<\/p>\n
\u2013 1 BvR 3214\/15. In: vorg\u00e4nge Nr. 233 (1\/2021), S. 125 – 128<\/p>\n
Ende vergangenen Jahres hat das Bundesverfassungsgericht erneut einer Verfassungsbeschwerde gegen das \u201eGesetz zur Errichtung einer standardisierten zentralen Antiterrordatei von Polizeibeh\u00f6rden und Nachrichtendiensten von Bund und L\u00e4ndern (Antiterrordateigesetz \u2013 ATDG)\u201c \u2013 zumindest in Teilen \u2013 stattgegeben. Bereits vor sieben Jahren hatte das Gericht die erste gesetzliche Regelung in einigen Punkten als verfassungswidrig verworfen und eine gesetzlich Neuregelung erzwungen.[1] Die j\u00fcngste Entscheidung kommentiert Sebastian Golla.<\/p>\n
Als das gesellschaftliche Leben im Winter 2020\/21 stillstand, zog mich kurzzeitig eine Fernsehserie in ihren Bann, die ich zuletzt als Sch\u00fcler im Jahr 2003 auf RTL 2 verfolgt hatte: In „24 hours“verhindert eine fiktive „Counter Terrorist Unit“ \u2013 eine Mischung aus Polizei und Nachrichtendienst \u2013 mit teils fragw\u00fcrdigen Methoden Anschl\u00e4ge und deckt Verschw\u00f6rungen auf. Eine wichtige Rolle spielt dabei moderne Informationstechnologie: Klobige Funktelefone, Laptops im Aktenkoffer-Format und Datenbanken mit Nutzeroberfl\u00e4chen im fr\u00fcheren Windows Look. Der Computer treibt die Handlung an, die Ermittler*innen h\u00e4ngen „am Tropf der digitalen Maschine“ (Schneider 2007).<\/p>\n
So \u00e4hnlich wie die Datenbanken in „24 hours“ k\u00f6nnten auch die ersten Ideen f\u00fcr eine Antiterrordatei (ATD) ausgesehen haben. Und es fragt sich, inwiefern die 2006 eingef\u00fchrte Datei in den fr\u00fchen 2000er Jahren „h\u00e4ngen geblieben“ ist. Sie ist gewisserma\u00dfen ein virtueller „Millenial“ entscheidend gepr\u00e4gt von den Ereignissen dieser Zeit und allen voran den Terroranschl\u00e4gen vom 11. September 2001, nach denen eine unzureichende informationelle Vernetzung der Sicherheitsbeh\u00f6rden allgemein bem\u00e4ngelt wurde.<\/p>\n
Ob die Antiterrordatei zwanzig Jahre nach den ausl\u00f6senden Ereignissen einen konkreten praktischen Mehrwert bietet, ist zweifelhaft. Daf\u00fcr spricht, dass die Anzahl der aktuell gespeicherten Datens\u00e4tze ebenso wie die Zahl der j\u00e4hrlichen Informationsabrufe im f\u00fcnfstelligen Bereich liegt (BT-Drs. 19\/11031, 2 ff.). Der Bundesbeauftragte f\u00fcr den Datenschutz und die Informationsfreiheit stellte allerdings fest, dass die an der ATD beteiligten Beh\u00f6rden die wesentlichen Informationen au\u00dferhalb dieser Datei austauschen w\u00fcrden. Sie tr\u00fcge „letztlich nicht zu einer effektiveren Aufgabenerledigung des BKA bei“ (BfDI 2020, 53). Aus der Praxis sind allerdings auch andere, positivere Einsch\u00e4tzungen zu vernehmen (vgl. BT-Drs. 17\/12665 (neu)).<\/p>\n
Dass die Antiterrordatei in der Praxis offenbar jedenfalls im Vergleich zu anderen Informationsressourcen eine geringe Bedeutung hat, steht im Kontrast zu der Aufmerksamkeit, die ihr in der \u00d6ffentlichkeit zu Teil wird. Als erster gesetzlich geregelter Fall einer gemeinsamen Informationsressource von deutschen Polizeien und Nachrichtendiensten steht sie unter besonderer Beobachtung und schaffte es nun zum zweiten Mal vor das Bundesverfassungsgericht. In einer ersten Entscheidung vom 24. April 2013 erkl\u00e4rte das Bundesverfassungsgericht die Regelungen zur Antiterrordatei in ihren Grundstrukturen f\u00fcr mit dem Grundgesetz vereinbar, die Ausgestaltung im Detail jedoch f\u00fcr verfassungswidrig (BVerfGE 133, 277). Es leitete aus dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung ein informationelles Trennungsprinzip zwischen polizeilichen und nachrichtendienstlichen Datenbest\u00e4nden her, wonach personenbezogene Daten zwischen Polizei und Nachrichtendiensten grunds\u00e4tzlich nicht ausgetauscht werden d\u00fcrfen (BVerfGE 133, 277 (329). In der nun vorliegenden Entscheidung vom 10. November 2020 (1 BvR 3214\/15) befasste sich das Gericht mit neu eingef\u00fchrten Befugnissen zur komplexen Auswertung von Daten aus der Antiterrordatei. Das Bundesverfassungsgericht erkl\u00e4rte dabei die Befugnis zur Auswertung der Datei f\u00fcr Zwecke der Strafverfolgung in \u00a7 6a Abs. 2 Satz 1 ATDG f\u00fcr nichtig. Die \u00fcbrigen in \u00a7 6a ATDG vorgesehenen Befugnisse sah es als verfassungskonform an. Das Ziel dieser Befugnisse ist es, durch die Auswertung der Datenbest\u00e4nde Zusammenh\u00e4nge zwischen Personen, Gruppen, Institutionen und Gegenst\u00e4nden herzustellen, die durch eine manuelle Auswertung nicht erkennbar w\u00e4ren (vgl. \u00a7 6a Abs. 5 Satz 1 ATDG). Als Vorbild f\u00fcr die Regelung diente eine \u00e4hnliche Befugnis zur Auswertung der Rechtsextremismusdatei (\u00a7 7 RED-G).[2]<\/p>\n
Das Bundesverfassungsgericht sah in den neuen Befugnissen erhebliche Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG. Der Eingriff durch die Auswertung wiegt besonders schwer, weil operativ t\u00e4tige Beh\u00f6rden dabei auf nachrichtendienstliche Informationen zugreifen, an die sie ansonsten nicht gelangen k\u00f6nnten (Rn. 105 der Entscheidung). Auch neue M\u00f6glichkeiten, komplexe Verkn\u00fcpfungen zwischen Informationen herzustellen, steigern das Eingriffsgewicht (vgl. schon BVerfGE 115, 320 (350)). Auf diesem Gebiet ist eine rasante technische Entwicklung nachzuvollziehen, die unter anderem den Einsatz von Methoden der k\u00fcnstlichen Intelligenz einschlie\u00dft. Aufgrund des Gewichts der Eingriffe folgerte das Bundesverfassungsgericht, dass die Datenauswertung einem herausragenden \u00f6ffentlichen Interesse dienen m\u00fcsse und daher nur zum Schutz von besonders gewichtigen Rechtsg\u00fctern wie Leib, Leben und Freiheit der Person sowie Bestand oder Sicherheit des Bundes oder eines Landes zul\u00e4ssig sei (Rn. 116 der Entscheidung). Aus diesem Grund sah das Gericht die Befugnis zur Auswertung der Antiterrordatei zu Zwecken der Strafverfolgung in \u00a7 6a Abs. 2 Satz 1 ATDG als verfassungswidrig an. F\u00fcr den Bereich der Strafverfolgung forderte es als Anlass einen verdichteten Tatverdacht. Da „zureichende tats\u00e4chliche Anhaltspunkte“<\/p>\n
(\u00a7 152 Abs. 2 StPO) f\u00fcr einen Eingriff der vorgesehenen Tiefe nicht ausreichten, m\u00fcssten „konkrete und in gewissem Umfang verdichtete Umst\u00e4nde als Tatsachenbasis f\u00fcr den Verdacht vorhanden sein“ (Rn. 120 der Entscheidung). Diese Anforderung sah das Gerichtin \u00a7 6a Abs. 2 ATDG als nicht erf\u00fcllt an (Rn. 127 ff. der Entscheidung). Die dort vorgesehene Voraussetzung, dass die Nutzung der Daten „im Einzelfall erforderlich ist, um weitere Zusammenh\u00e4nge des Einzelfalls aufzukl\u00e4ren“, liegt weit im Vorfeld eines verdichteten Tatverdachts, wie ihn das Gericht gefordert hatte.<\/p>\n
Ob die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts f\u00fcr die Antiterrordatei selbst erhebliche Folgen haben wird, erscheint offen. Die zur Diskussion stehenden Datenauswertungen werden in der Praxis noch gar nicht durchgef\u00fchrt. Es fehlt an der notwendigen Technik (Rn. 7 der Entscheidung). Die Entscheidung hat allerdings direkte Auswirkungen auf andere Befugnisse zur Datenauswertung. Weitgehend \u00fcbertragbar ist sie auf \u00a7 7 RED-G, der die erweiterte Nutzung von Daten regelt, die in der Rechtsextremismus-Datei gespeichert sind. Die Ausf\u00fchrungen zur Eingriffsintensit\u00e4t und Anlassschwelle sind aber teilweise auch auf Befugnisse f\u00fcr komplexe Datenauswertungen in den Polizeigesetzen (\u00a7 25a HSOG und \u00a7 49 HmbPolDVG) \u00fcbertragbar (Golla 2021, 670 f.).<\/p>\n
Der Beschluss ist schlie\u00dflich von Interesse f\u00fcr zuk\u00fcnftige Anwendungen zur komplexen Datenauswertung im gesamten Sicherheitsbereich. Das Interesse der Sicherheitsbeh\u00f6rden an dem Einsatz neuer technischer Hilfsmittel zur Verkn\u00fcpfung ihrer<\/p>\n
Datenbest\u00e4nde hat in den letzten Jahren stark zugenommen. Dabei liegt ein besonderes Augenmerk auf Methoden k\u00fcnstlicher Intelligenz. Diese werden etwa bei der Auswertung von \u00f6ffentlich zug\u00e4nglichen Inhalten sozialer Medien oder bei der intelligenten<\/p>\n
Video\u00fcberwachung bereits erprobt und eingesetzt (vgl. im \u00dcberblick Rademacher\/Perkowski 2020, 714 f.). Es ist notwendig, konkrete rechtliche Grenzen f\u00fcr entsprechende Technologien zu entwickeln. Dies hat j\u00fcngst auch das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil zum BND-Gesetz angedeutet (BVerfG Urteil vom 19. Mai 2020 \u2013 1 BvR 2835\/17 Rn. 192). Dazu geh\u00f6rt auch die Festlegung konkretisierter Anl\u00e4sse, wie sie das Bundesverfassungsgericht in der besprochenen Entscheidung versucht hat. Was bleibt? „24 hours“ ist nicht in jeder Hinsicht gut gealtert. Die scheinbar ohne rechtliche Bindung w\u00fctenden Agent*innen der „Counter Terrorist Unit“ und ihre „High Tech“-Hilfsmittel wirken heute teils unfreiwillig komisch. Visuelle Mittel, Erz\u00e4hlstil und Dynamik der Serie beeinflussen aber noch heute Produktionen, die die n\u00e4chste Generation auf Netflix verschlingt. Ob die Antiterrordatei als sicherheitsbeh\u00f6rdliches Instrument in Zukunft eine echte Rolle spielen wird, ist offen. Die Diskussion um diese und die darauf bezogenen Entscheidungen des Verfassungsgerichts bieten wichtige Ertr\u00e4ge f\u00fcr die Einordnung k\u00fcnftiger sicherheitsbeh\u00f6rdlicher Datenverarbeitungen.<\/p>\n
DR. SEBASTIAN GOLLA ist Juniorprofessor f\u00fcr Kriminologie, Strafrecht und Sicherheitsforschung im digitalen Zeitalter an der Ruhr-Universit\u00e4t Bochum.<\/p>\n
Bundesbeauftragter f\u00fcr den Datenschutz und die Informationsfreiheit 2020: 28. T\u00e4tigkeitsbericht zum Datenschutz 2019.<\/p>\n
Golla, Sebastian 2021: Algorithmen, die nach Terroristen sch\u00fcrfen \u2013 „Data-Mining“ zur Gefahrenabwehr und zur Strafverfolgung; in: NJW 2021, 667-671.<\/p>\n
Rademacher, Timo\/Perkowski, Lennart 2020: Staatliche \u00dcberwachung, neue Technologien und die Grundrechte; in: JuS 2020, 713 ff..<\/p>\n