Liberale und radikaldemokratische Kr\u00e4fte haben in der Geschichte der Bundesrepublik immer wieder Konzepte f\u00fcr Reformen der Sicherheitskr\u00e4fte entwickelt, die das Ziel verfolgten, den Schutz individueller Freiheit und die B\u00fcrgerrechte gegen\u00fcber den staatlichen Sicherheitsinteressen h\u00f6her zu gewichten. In der praktischen Politik haben sich diese Ans\u00e4tze kaum durchsetzen k\u00f6nnen. Meist war das Gegenteil der Fall: Diverse sicherheitsbedrohende Faktoren von RAF bis al Quaida legitimierten den kontinuierlichen Ausbau der Sicherheitsapparate und f\u00fchrten zu immer neuen Eingriffen in die individuellen Freiheitsrechte. Genannt seien nur der extensive Einsatz von V-Leuten und verdeckten Ermittlern, der „Lauschangriff“ und die Telefon\u00fcberwachung, die nach und nach legalisiert bzw. in ihrem legalen Anwendungsbereich erheblich ausgeweitet worden sind.[2] Parallel dazu haben sich die faktischen M\u00f6glichkeiten der Ermittlung rasant weiterentwickelt, insbesondere durch moderne Computertechnik, die DNA-Analyse und andere Formen der Spurenauswertung.<\/p>\n
Durch diese Entwicklungen ist im Bereich der Polizeiorganisationen der Bedarf an freiheitssichernden Reformen gestiegen. In Anbetracht der heutigen Reichweite von Eingriffs-und Ermittlungsbefugnissen erscheint es nicht mehr vertretbar, den Sicherheitsorganen weitreichende Handlungsautonomie zu \u00fcberlassen, nur weil sie den politisch Verantwortlichen professionelles Reagieren versprechen, wenn neue Sicherheitsprobleme auftreten. Richtervorbehalte, gerichtliche \u00dcberpr\u00fcfung im Nachhinein und die sporadische parlamentarische Kontrolle haben sich in ihrer bisherigen Form als unzul\u00e4nglich erwiesen, um den erweiterten Macht- und Informationsanspr\u00fcchen der Sicherheitsapparate wirkungsvoll in die Schranken zu weisen (vgl. Aden 1998: 349ff.). Hier w\u00e4ren Initiativen erforderlich, die darauf abzielen, die aufgebl\u00e4hten polizeilichen Organisationen zu ver\u00e4ndern, n\u00f6tigenfalls auch wieder zu verkleinern und zu dezentralisieren, wenn dies der Freiheitssicherung dienlich w\u00e4re. An den Freiheitsrechten des Grundgesetzes orientierte Reformen w\u00fcrden sich dadurch auszeichnen, dass sie die rechtlichen und faktischen M\u00f6glichkeiten der Polizeit\u00e4tigkeit durch pr\u00e4zisere Regeln begrenzen, wenn der Zugewinn an Sicherheit in keinem angemessenen Verh\u00e4ltnis zu den Beschr\u00e4nkungen individueller Freiheit steht.<\/p>\n
In einer international vergleichenden Perspektive unterscheidet sich das bundesdeutsche von anderen Polizeisystemen vor allem dadurch, dass seine wichtigsten administrativen und rechtlichen Strukturen unterhalb der bundesstaatlichen Ebene angesiedelt sind. Es handelt sich um ein halb zentralisiertes oder in umgekehrter Perspektive um ein halb dezentralisiertes Polizeisystem.<\/p>\n
Die Ausgangshypothese dieses Beitrags lautet, dass ein halb (de-)zentralisiertes Polizeisystem, das aus einer gr\u00f6\u00dferen Zahl mehr oder minder autonomer Polizeiorganisationen besteht, auf der regionalen Ebene relativ offen f\u00fcr freiheitssichernde Reformen ist. Allerdings f\u00fchrt eine solche Offenheit nicht zwangsl\u00e4ufig dazu, dass erfolgreiche lokale Reformans\u00e4tze auf den h\u00f6heren Ebenen aufgegriffen werden. Der Polizeiapparat ist weniger ein st\u00e4ndig lernender Organismus als eine tr\u00e4ge b\u00fcrokratische Struktur. Gerade an den B\u00fcrgerrechten orientierte Reformen haben allenfalls dann Durchsetzungschancen, wenn die Sicherheitsapparate aufgrund von Kompetenz\u00fcberschreitungen und fehlender Kontrolle Skandale oder andere Krisen ausl\u00f6sen.<\/p>\n
Diese Hypothese basiert auf einem normativen Reformbegriff. Gemeint sind also nicht praktische Verbesserungen in der Ausr\u00fcstung der Polizei oder andere technisch-organisatorische Modernisierungsma\u00dfnahmen. Der Begriff der Polizeireform meint vielmehr, dass die Freiheitsrechte der Menschen gegen\u00fcber staatlichem Einfluss gewahrt oder wieder hergestellt werden. Zudem zeichnet sich eine emanzipatorische und freiheitsorientierte Reformpolitik dadurch aus, dass sie Kriminalit\u00e4t und Gewalt nicht allein polizeilich bek\u00e4mpft, sondern sie als soziale Probleme versteht und entsprechend aus einem multidisziplin\u00e4ren Ansatz heraus bearbeitet. Die Polizei steht bei dieser Aufgabe gleichberechtigt neben anderen gesellschaftlichen Kr\u00e4ften.<\/p>\n
Die halb (de)zentrale Struktur des deutschen Polizeisystems ist in erster Linie historisch zu erkl\u00e4ren. Bei der Gr\u00fcndung des deutschen Rei-ches 1871 und erneut bei der Gr\u00fcndung der Bundesrepublik Deutschland 1949 blieb die Gew\u00e4hrleistung der \u00f6ffentlichen Sicherheit im Wesentlichen im Verantwortungsbereich der Teilstaaten. Dies l\u00e4sst sich vor allem dadurch erkl\u00e4ren, dass der im Kaiserreich dominante Teilstaat Preu\u00dfen bereits zum Zeitpunkt der Reichseinigung \u00fcber ein ausdifferenziertes Polizeisystem verf\u00fcgte (vgl. Funk 1986) und dieses nicht aus der Hand geben wollte. Im 19. Jahrhundert war das staatliche Monopol f\u00fcr die Aus\u00fcbung legitimer Gewalt im Sinne von Max Weber (1972: 822) noch wesentlich st\u00e4rker als heute ein Instrument zur Sicherung exekutiver Herrschaft. Machthaber, die von der Polizei und anderen Sicherheitskr\u00e4ften loyal unterst\u00fctzt wurden, konnten sich ihrer Macht auch in politischen Krisensituationen relativ gewiss sein.<\/p>\n
Mehr als hundert Jahre sp\u00e4ter berufen sich \u00fcbrigens viele Akteure in den EU-Mitgliedstaaten mit derselben Logik auf das Argument, die \u00f6ffentliche Sicherheit geh\u00f6re zu den Kernbereichen staatlicher Souver\u00e4nit\u00e4t.[3] Sie begr\u00fcnden damit ihre Bedenken gegen die Schaffung europ\u00e4ischer Polizei- und Sicherheitsstrukturen. Der Zusammenhang zwischen der Verf\u00fcgung \u00fcber Polizeiapparate und der politischen Machtsicherung hat sich aber im Vergleich zum 19. Jahrhundert abgeschw\u00e4cht. Die Hauptaufgabe der meisten Polizeikr\u00e4fte liegt heute im Bereich der allt\u00e4glichen Sicherheit. Auch haben sich die Polizeiorganisationen in ein Geflecht spezialisierter Einheiten ausdifferenziert. Ihr Handeln ist daher nur noch begrenzt politisch steuerbar. Wenn dennoch das Argument der bedrohten nationalen Souver\u00e4nit\u00e4t gegen die Schaffung und den Ausbau europ\u00e4ischer Sicherheitsstrukturen mobilisiert wird, so verbergen sich dahinter vor allem die Interessen nationaler und regionaler Akteure, deren Einfluss durch die Verlagerung von Kompetenzen auf europ\u00e4ische Institutionen geschw\u00e4cht wird.<\/p>\n
Da das nationalsozialistische Regime die deutschen Polizeistrukturen nach 1933 beim Zentralstaat b\u00fcndelte, verdankt die heutige halb (de)zentralisierte Polizeistruktur der Bundesrepublik ihre Existenz vor allem der Politik der alliierten Besatzungsm\u00e4chte nach dem Zweiten Weltkrieg. Ihr Bestreben, das Wiederentstehen eines zentralisierten Willk\u00fcrstaates nach nationalsozialistischem Muster zu verhindern und dennoch in der Fr\u00fchphase des Kalten Krieges in Westdeutschland f\u00fcr eine stabile \u00f6ffentliche Sicherheit zu sorgen, f\u00fchrte zur Wiedergr\u00fcndung dezentraler Polizeiorganisationen in der Verantwortung der Bundesl\u00e4nder (vgl. Werkentin 1984: 43ff.).<\/p>\n
Das politische System der Bundesrepublik ist heute durch einen kooperativen F\u00f6deralismus gepr\u00e4gt. Dies spiegelt sich auch in den Polizeistrukturen wider. Im Gegensatz zu einem f\u00f6deralen System, in dem die Teilstaaten aufgrund von Interessengegens\u00e4tzen vorrangig miteinander konkurrieren, wird das bundesdeutsche System durch die Kooperation zwischen den Bundesl\u00e4ndern charakterisiert. Das Interesse an einheitlichen Lebensverh\u00e4ltnissen bildet hierf\u00fcr die wichtigste Begr\u00fcndung. Die politische Praxis wird durch eine intensive Politikkoordination bestimmt. Im Polizeibereich erf\u00fcllt in erster Linie die Konferenz der Innenminister und -senatoren des Bundes und der L\u00e4nder (Innenministerkonferenz, IMK) solche Koordinationsfunktionen. Politische Initiativen und Reaktionen auf neu wahrgenommene Bedrohungspotenziale der \u00f6ffentlichen Sicherheit werden in den Arbeitsgruppen der Ministerkonferenz, in denen vor allem Polizei- und Ministerialbeamte vertreten sind, konzipiert und vorbereitet (vgl. P\u00fctter 2000).<\/p>\n
Diese institutionalisierte Koordination hat zu einer gewissen Uniformit\u00e4t der Landespolizeistrukturen beigetragen. Alle Bundesl\u00e4nder verf\u00fcgen \u00fcber Landeskriminal\u00e4mter, die sich im Laufe der Zeit zu Technik- und Ermittlungszentralen mit wichtigen Funktionen f\u00fcr die dezentrale Arbeit der Kriminalpolizei entwickelt haben. Alle L\u00e4nder haben zudem Schutzpolizeieinheiten, die allgemeine Polizeiaufgaben wie den Streifendienst und die Verkehrsregelung wahrnehmen. Das Verh\u00e4ltnis zwischen den Basisdienststellen von Schutz- und Kriminalpolizei war in vielen Bundesl\u00e4ndern in den letzten Jahren Gegenstand von Reformen oder zumindest Reformdiskussionen. Manche L\u00e4nder haben die Basisdienststellen im Zuge der st\u00e4rkeren Serviceorientierung der \u00f6ffentlichen Verwaltung zusammengelegt. Damit wollten sie vor allem Opfern von Straftaten ersparen, nach der Anzeigeerstattung auf einem Revier der Schutzpolizei auch noch eine Kriminalpolizei-Dienststelle zur Vernehmung als gesch\u00e4digter Zeuge aufsuchen zu m\u00fcssen. Gegen diese Zusammenlegung entwickelten Bedienstete der Kriminalpolizei erhebliche Widerst\u00e4nde, da sie den Verlust ihrer bis dahin privilegierten Stellung innerhalb des Polizeisystems bef\u00fcrchteten (Lange 1999: 240ff. und 249ff.; Kommission zur Untersuchung des Reformbedarfs in der nieders\u00e4chsischen Polizei 1993: 37ff.).<\/p>\n
Die Polizeihoheit der L\u00e4nder ist durch Aufgabenverlagerungen zum Bundeskriminalamt und die intensive Politikkoordination in der Innenministerkonferenz im Laufe der Zeit erheblich relativiert worden. Aber gerade aufgrund dieser intensiven Koordination hat sie sich als hinreichend effektiv erwiesen, um auch in Krisenzeiten der „Inneren Sicherheit“, z.B. nach Terroranschl\u00e4gen, nicht ernsthaft in Frage gestellt zu werden.<\/p>\n
Der wichtigste Weg, auf dem die Politik Einfluss auf die T\u00e4tigkeit der Polizeiorganisationen nehmen kann, ist die Gesetzgebung. Pr\u00e4gend f\u00fcr das deutsche Recht ist hier eine Gemengelage von Bundesrecht f\u00fcr die Strafverfolgung und Landesrecht f\u00fcr die Gefahrenabwehr. Die Beispiele der Schweiz und der USA zeigen, dass die Zentralisierung des Straf- und Strafprozessrechts in f\u00f6deralen Systemen weder selbstverst\u00e4ndlich noch zwingend notwendig ist. In Deutschland wurden Strafrecht und Strafprozessrecht gleich nach der Reichsgr\u00fcndung 1871 zentralisiert. Diese Gesetzeswerke lagen im Trend der deutschen Politik des sp\u00e4ten 19. Jahrhunderts, die dem b\u00fcrgerlichen Anliegen entgegenkam, die Macht von Staat und Monarchie durch Verrechtlichung zu begrenzen. De facto legitimierte und st\u00fctzte diese Verrechtlichung aber die Machtposition der Monarchen und des Staatsapparates. Die Sozialistengesetze von 1878 „gegen die gemeingef\u00e4hrlichen Bestrebungen der Sozialdemokratie“ sind das bekannteste ‚Produkt‘ dieser Art von Gesetzgebung (vgl. Funk 1986: 147ff.; Stolleis 2001: 254ff.).<\/p>\n
Die Zust\u00e4ndigkeit f\u00fcr die Gefahrenabwehr und die zugeh\u00f6rige Gesetzgebungskompetenz blieben nach 1871 und erneut nach 1949 im Verantwortungsbereich der Teilstaaten bzw. Bundesl\u00e4nder, w\u00e4hrend der Zentralstaat das Strafrecht f\u00fcr sich reklamierte. Daraus ist im Verlauf der Zeit eine Gemengelage aus landes- und bundesrechtlichen Grundlagen f\u00fcr die Polizeit\u00e4tigkeit entstanden. Diese ist zugleich eine Ursache f\u00fcr die im internationalen Vergleich ausf\u00fchrlichere und pr\u00e4zisere rechtliche Rahmung der pr\u00e4ventiven Polizeit\u00e4tigkeit (vgl. Aden 1998: 244ff.). Die Polizeibediensteten der Bundesl\u00e4nder handeln nach den Landespolizeigesetzen, solange sie Gefahrenabwehr ohne Bezug zu einer konkreten Straftat betreiben. An Weisungen der Staatsanwaltschaften sind sie in dieser Phase nicht gebunden. Sie sind nur ihrer eigenen Hierarchie und den Weisungen des Landes-Innenministeriums unterstellt. Dennoch weisen die Polizeigesetze der Bundesl\u00e4nder erhebliche \u00c4hnlichkeiten auf, da sie sich mehr oder minder intensiv an einem Musterentwurf orientieren, den die Innenministerkonferenz erarbeitet hat (ausf\u00fchrlicher hierzu: Aden 1998: 286f.). Sobald der Verdacht auf eine Straftat vorliegt, werden die selben L\u00e4nderpolizisten nach der bundesweit einheitlichen Strafprozessordnung t\u00e4tig. Hier sind sie an Weisungen der f\u00fcr den Fall zust\u00e4ndigen Staatsanwaltschaft gebunden, haben aber faktisch eine erhebliche Autonomie, vor allem bei der Bearbeitung von Routinef\u00e4llen. Zwischen der Gefahrenabwehr und der Strafverfolgung hat sich in den letzten Jahrzehnten eine Grauzone gebildet. Mit der Begr\u00fcndung, Straftaten k\u00f6nnten besser „vorbeugend bek\u00e4mpft“ werden, hat sich eine Praxis heimlicher Informationssammlung \u00fcber kriminelle Milieus entwickelt – unabh\u00e4ngig von konkret begangenen Straftaten.<\/p>\n
Das halb (de)zentralisierte Polizeisystem der Bundesrepublik f\u00fchrt also im Ergebnis zu komplexen Problemen administrativer und rechtlicher Verantwortlichkeit, die in zentralisierten Polizeisystemen in der Regel unbekannt sind. Das Zweiebenen-Recht wird zudem dort zum Mehrebenen-Recht, wo europ\u00e4ische Vorgaben hinzukommen, z.B. bei der T\u00e4tigkeit in Grenzgebieten (zur praktischen Relevanz: Aden 2001b).<\/p>\n
F\u00fcr eine reformorientierte Regierungsmehrheit auf Bundes- oder Landesebene folgt daraus, dass die M\u00f6glichkeit, die Polizeit\u00e4tigkeit durch rechtliche Vorgaben zu reformieren, auf den Ausschnitt des Rechts begrenzt ist, auf den sich die jeweilige Gesetzgebungszust\u00e4ndigkeit bezieht. Hinzu kommen Restriktionen der Steuerungswirkungen solcher Rechtsetzung aufgrund der flie\u00dfenden \u00dcberg\u00e4nge zwischen Gefahrenabwehr- und Strafprozessrecht. Stellt die eine Rechtsebene strengere Anforderungen an polizeiliche Eingriffe in Individualrechte oder erlaubt diese gar nicht, so f\u00fchrt die Grauzone zwischen Gefahrenabwehr und Strafverfolgung dazu, dass die Polizeipraxis ihr Handeln flexibel auf die Rechtsgrundlage st\u00fctzen kann, die ihr weitergehende Befugnisse einr\u00e4umt oder weniger formale Anforderungen stellt. Die Steuerungswirkung von Reformgesetzgebung wird in diesen F\u00e4llen durch das Ausweichen auf das jeweils andere Rechtsregime umgangen.<\/p>\n
Trotz seiner Reformtr\u00e4gheit durchl\u00e4uft das bundesdeutsche Polizeisystem st\u00e4ndig mehr oder minder weit reichende Ver\u00e4nderungsprozesse. In einer l\u00e4ngerfristigen historischen Perspektive ist eine starke Tendenz zur Zentralisierung zu beobachten. [4] Vor allem zwischen den 1950er und den 1970er Jahren durchliefen die bundesdeutschen Polizeistrukturen einen Zentralisierungsprozess. Lokale Dienststellen wurden, soweit sie nach dem Zweiten Weltkrieg noch bestanden, im Laufe der 1950er Jahre fast alle aufgel\u00f6st (vgl. Werkentin 1984: 122ff.). Ausschlaggebend waren die Kosten, die es f\u00fcr die Kommunen wenig attraktiv machten, eigene Polizeistrukturen zu unterhalten. Ein weiterer Zentralisierungstrend bestand darin, dass die L\u00e4nderpolizeien immer seltener durch „Dorfpolizisten“ in den Kommunen vertreten waren. Die Arbeit lie\u00df sich rationeller von der n\u00e4chsten Stadt aus organisieren.<\/p>\n
Der Bund verf\u00fcgt mit dem Bundeskriminalamt und dem Bundesgrenzschutz \u00fcber eigene Polizeistrukturen, die in den zur\u00fcckliegenden Jahrzehnten erheblich an Bedeutung gewonnen haben. Das gilt insbesondere f\u00fcr das Bundeskriminalamt, das von den sp\u00e4ten 1960er Jahren bis zu den 1980er Jahren einen enormen Zuwachs an Personal und Kompetenzen verzeichnen konnte.[5] Diese Form von Zentralisierung ist zum Teil dadurch zu erkl\u00e4ren, dass zwischen 1969 und 1982 eine sozialdemokratisch gef\u00fchrte Koalition die Regierung stellte. F\u00fcr die SPD-Regierungen war der Ausbau der bundeseigenen Verwaltung – nicht nur im Polizeibereich – auch ein Instrument der Machtausweitung im Verh\u00e4ltnis zu den mehrheitlich CDU-gef\u00fchrten Bundesl\u00e4ndern. Der rasante Ausbau des Bundeskriminalamtes in den 1970er Jahren erkl\u00e4rt sich zudem durch die Einf\u00fchrung von Computersystemen f\u00fcr die kriminalpolizeiliche Fahndung und durch neue Strukturen, die zur „Bek\u00e4mpfung“ des Links-Terrorismus eingerichtet wurden. Das Bundeskriminalamt hat sich damit zur Fahndungszentrale und zum Knotenpunkt f\u00fcr polizeiliche Datenbanksysteme entwickelt (vgl. Aden 1999). In den 1980er und 1990er Jahren hat sich der Trend zur Zentralisierung fortgesetzt, vor allem legitimiert durch Aktivit\u00e4ten zur „Bek\u00e4mpfung“ der so genannten Organisierten Kriminalit\u00e4t (vgl. P\u00fctter 1998: 9ff.). Drogendelikte bildeten dabei lange Zeit den Schwerpunkt.<\/p>\n
Auch der Bundesgrenzschutz wurde in der sozial-liberalen Regierungsphase der 1970er Jahre erheblich ausgebaut, vor allem in seiner Funktion als paramilit\u00e4rische Reservetruppe f\u00fcr Krisenf\u00e4lle, die bei Bedarf auch den L\u00e4nderpolizeien unterst\u00fctzend zur Verf\u00fcgung steht. Die Funktion des BGS als Grenzpolizei verlor mit der Verlagerung der Grenzkontrollen an die Au\u00dfengrenzen der Schengen-Staaten an Bedeutung. Diese Entwicklung f\u00fchrte aber nicht zur Verkleinerung des BGS. Vielmehr erhielt diese Bundespolizei Anfang der 1990er Jahre mit der Integration der Bahnpolizei neue Aufgaben.<\/p>\n
Parallel lassen sich auch Tendenzen zu einer (Re-)Dezentralisierung beobachten. Ein wichtiger Faktor in diesem Zusammenhang waren neue Strategien der Kriminalpr\u00e4vention, die vor allem auf Landes- und kommunaler Ebene entwickelt und erprobt wurden. Die Bundesebene spielte hier aufgrund fehlender Gesetzgebungskompetenzen und einer anderen Priorit\u00e4tensetzung der schwarz-gelben Bundesregierungen der 1980er und 90er Jahre nur eine koordinierende und unterst\u00fctzende Rolle (vgl. Aden 2001a: 469f.). Anfang der 1980er Jahre war die bundesdeutsche Kriminalpr\u00e4vention noch prim\u00e4r an polizeilichen Ma\u00dfnahmen ausgerichtet und vor allem von der Idee der „Pr\u00e4vention durch Repression“ gepr\u00e4gt. Konsequente und schnelle Bestrafung, auch bei Bagatelldelikten, sollte rechtstreues Verhalten herbeif\u00fchren. Polizeistrategen erg\u00e4nzten diese traditionelle Herangehensweise im Verlauf des Jahrzehnts durch neue Konzepte opferorientierter Kriminalpr\u00e4vention. Im Mittelpunkt standen und stehen Aufkl\u00e4rungskampagnen f\u00fcr potenzielle Opfer, etwa im Hinblick auf M\u00f6glichkeiten der Sicherung vor Einbr\u00fcchen oder Kraftfahrzeugdiebst\u00e4hlen („Die Kriminalpolizei r\u00e4t …“). Mit den Kontaktbereichsbeamten, in manchen Bundesl\u00e4ndern auch B\u00fcrgernahe Beamte genannt, ging der Trend zur\u00fcck zu einer traditionelleren Form von sozialer Kontrolle durch Polizeibeamte, die auf der Stra\u00dfe sichtbar und f\u00fcr die Menschen ansprechbar sind.<\/p>\n
Seit 1990 haben die meisten Bundesl\u00e4nder Landespr\u00e4ventionsr\u00e4te gegr\u00fcndet, in denen sie Beh\u00f6rdenvertreter und Repr\u00e4sentanten verschiedener gesellschaftlichen Gruppen (Gewerbetreibende, Sportorganisationen, Kirchen etc.) versammelten, um neue Pr\u00e4ventionsaktivit\u00e4ten auf kommunaler Ebene zu initiieren. Vorreiter war Schleswig-Holstein, das Anfang der 1990er Jahre von einer experimentierfreudigen sozialdemokratischen Mehrheit regiert wurde. In der zweiten H\u00e4lfte der 1990er Jahre erlebte Deutschland eine Gr\u00fcndungswelle kommunaler kriminalpr\u00e4ventiver R\u00e4te. Damit wurde freilich nur nachgeholt, was andere L\u00e4nder wie etwa Frankreich schon zehn Jahre zuvor auf den Weg gebracht hatten. Im Zuge dieser Entwicklung gewannen auch dezentrale Polizeistrukturen wieder an Bedeutung, da lokale Polizeidienststellen in den meisten F\u00e4llen wichtige Akteure beim Aufbau kommunaler Kriminalpr\u00e4ventionsprojekte waren (vgl. Aden 2001a: 470f.).<\/p>\n
An der doppelt dualistischen Grundstruktur des deutschen Polizeisystems mit Polizeiorganisationen des Bundes und der L\u00e4nder und mit L\u00e4nderpolizeien, die teilweise nach Bundes-und teilweise nach Landesrecht t\u00e4tig werden, haben diese Prozesse jedoch nichts ge\u00e4ndert. Die Entwicklung des deutschen Polizeisystems in den zur\u00fcckliegenden Jahrzehnten zeigt, dass Organisationsreformen durchsetzbar sind, wenn sie zus\u00e4tzliche Sicherheitsstrukturen schaffen, wie dies bei den kriminalpr\u00e4ventiven R\u00e4ten der Fall war. Ebenfalls durchsetzbar ist der Ausbau bestehender Sicherheitsstrukturen, vor allem nach sicherheitsbedrohenden Ereignissen wie zuletzt nach den Anschl\u00e4gen vom 11. September 2001. Initiativen, die den Abbau nicht mehr ben\u00f6tigter oder nicht mehr f\u00fcr sinnvoll gehaltener Sicherheitsstrukturen verfolgen, haben hingegen kaum Durchsetzungschancen.<\/p>\n
Wer und welche Form von Rationalit\u00e4t bestimmt die Politik \u00f6ffentlicher Sicherheit in einem f\u00f6deralen multi-level-governance-System wie dem der Bundesrepublik Deutschland und damit die Reformierbarkeit der Polizeistrukturen und des Polizeihandelns? Die Polizeien selbst und insbesondere ihre F\u00fchrungseliten verf\u00fcgen \u00fcber einen erheblichen Einfluss auf die Definition der zu l\u00f6senden Sicherheitsprobleme. Die Polizeipraktiker kennen sich mit den Problemen vor Ort aus (vgl. Monjardet 1996: 95ff.) – einschlie\u00dflich der sozialen Probleme au\u00dferhalb des strafrechtlichen Bereichs. Sie fungieren daher als Experten, wenn neue oder ver\u00e4nderte Sicherheitsprobleme die Notwendigkeit von Ver\u00e4nderungen nahe legen. Wenn Polizisten die zu l\u00f6senden Sicherheitsprobleme selbst definieren, so tun sie dies in der Regel gefiltert durch die „Brille“ ihrer Alltagssorgen: als mangelhaft wahrgenommene Ausstattung mit Personal, Technik und rechtlichen Kompetenzen, ung\u00fcnstige Arbeitszeiten im Schichtdienst, die nur schwer mit einem Familienleben zu vereinbaren sind, etc. Die Vorschl\u00e4ge, die Polizeibeamte f\u00fcr die L\u00f6sung neuer oder ver\u00e4nderter Probleme machen, sind daher tendenziell durch Eigeninteressen gepr\u00e4gt. Im Bereich der Kriminalpr\u00e4vention spiegeln auch die an potenzielle Kriminalit\u00e4tsopfer gerichteten Informationskampagnen institutionelle Eigeninteressen der Polizeiorganisationen wider. Viele ihrer Vorschl\u00e4ge zielen zumindest in einer Nebenfunktion darauf ab, den polizeilichen Arbeitsalltag zu erleichtern und Ma\u00dfnahmen zu ergreifen, die die Zufriedenheit der Bev\u00f6lkerung mit der polizeilichen Arbeit steigern. Die sozialen Ursachen von abweichendem Verhalten, z.B. Armut oder das Ausgeschlossensein eines Teils der Bev\u00f6lkerung von dem Reichtum moderner Industriegesellschaften, fehlen meistens als Aspekte polizeilicher Problemdefinition.<\/p>\n
Selbstverst\u00e4ndlich k\u00f6nnen die polizeilichen F\u00fchrungseliten Innovationen nicht alleine be-schlie\u00dfen und in die Tat umsetzen. Sie ben\u00f6tigen f\u00fcr die Schaffung der erforderlichen rechtlichen und vor allem finanziellen Grundlagen die Unterst\u00fctzung der politischen Entscheidungstr\u00e4ger. Auch kommt es vor, dass Innovationsvorschl\u00e4ge von Polizeieliten Reaktionen auf Initiativen sind, die von Politikern angesto\u00dfen wurden. Dies war z.B. bei den neuen Formen von kommunaler und regionaler Kriminalpr\u00e4vention der Fall. Sozialdemokratische Landesregierungen suchten nach einer sicherheitspolitischen Strategie, die sich von der vor allem am Strafrecht orientierten Politik der konservativ-liberalen Bundesregierung jener Zeit unterschied. So war es in Schleswig-Holstein das Landesinnenministerium, das die neuen Formen von Kriminalpr\u00e4vention in Gang brachte. Polizeipraktiker leisteten dabei tatkr\u00e4ftige Unterst\u00fctzung.<\/p>\n
Polizeiorganisationen sind folglich auch in einem halb (de-)zentralisierten System nicht v\u00f6llig autonom gegen\u00fcber politischer Steuerung. Umgekehrt ist aber politische Steuerung im Bereich der \u00f6ffentlichen Sicherheit nur dann m\u00f6glich, wenn sie sich auf breite Koalitionen von politischen Entscheidungstr\u00e4gern und Praxisakteuren st\u00fctzen kann. Dabei handelt es sich zumeist um „konservativ-pragmatische Sicherheitsallianzen“: Konservativ, weil sie die gesellschaftsstabilisierenden Funktionen der Polizeiinstitutionen und ihre F\u00e4higkeit, Sicherheit zu gew\u00e4hrleisten, als Grundannahme nicht in Frage stellen. Pragmatisch, weil sie an der technokratischen Vorsorge f\u00fcr konkrete Sicherheitsrisiken
\norientiert sind und grunds\u00e4tzliche gesellschaftspolitische Erw\u00e4gungen gegen\u00fcber der konkreten Sicherheitsorientierung vernachl\u00e4ssigen (vgl. Aden 1998: 229ff.).<\/p>\n
Inwieweit ist ein halb (de-)zentralisiertes Polizeisystem g\u00fcnstig oder ung\u00fcnstig f\u00fcr Reformen in dem oben definierten emanzipatorischen Sinne? Die neuen Pr\u00e4ventionsstrategien
\nsind ein Beispiel daf\u00fcr, dass weitreichende Innovationen im Polizeibereich nur dann durchsetzbar sind, wenn sie die Zustimmung von Politik und Polizeipraxis finden. Justiz und Sozialarbeit etwa haben in vielen F\u00e4llen auf die von Polizisten und Politikern konzipierten Innovationen nur reagiert und sind selten selbst als Innovatoren hervorgetreten. Wenn die Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen wie im Fall der Bundesrepublik Deutschland halb (de-)zentralisiert sind, verf\u00fcgen regionale Akteure aus Politik und Polizei \u00fcber eine vergleichsweise gro\u00dfe Autonomie zur Erprobung oder Einf\u00fchrung solcher Innovationen.<\/p>\n
Das Beispiel der neuen kriminalpr\u00e4ventiven Strategien zeigt auch bedeutsame Restriktionen, denen Neuerungen in einem halb (de-) zentralisierten Polizeisystem unterliegen. Es ist nicht selbstverst\u00e4ndlich, dass eine Innovation, die auf regionaler Ebene „erfunden“ und erprobt worden ist, sich im ganzen Land durchsetzt – selbst wenn sie unbestritten erfolgreich ist. Manche Innovationen setzen sich \u00fcberhaupt nicht durch, weil sie von vornherein auf eine starke Ablehnungsopposition sto\u00dfen. Dies war z.B. Anfang der 1990er Jahre der Fall, als Strafrechtsreformkommissionen vorschlugen, den Ladendiebstahl bis zu einer bestimmten Schadenssumme zu entkriminalisieren und die Regelung dieses Problems z.B. zivilrechtlichen Regeln f\u00fcr den Schadensausgleich zu \u00fcberlassen (vgl. Albrecht et.al. 1992). Andere Innovationen breiten sich zuerst in Bundesl\u00e4ndern aus, die von demselben politischen Lager regiert werden oder die aufgrund \u00e4hnlicher Strukturen auch \u00e4hnliche Probleme aufweisen. H\u00e4ufig ist dies bei Stadtstaaten unter den Bundesl\u00e4ndern der Fall, die zugleich die typischen Probleme von Gro\u00dfst\u00e4dten haben, z.B. in der Drogenpolitik oder bei sozialen Problemen, die mit der Integration von Zuwanderern zusammenh\u00e4ngen.<\/p>\n
Ein Weg, auf dem sich manche Innovationen in der gesamten Bundesrepublik ausbreiten, ist die Innenministerkonferenz. Dieses konsensorientierte und in seinen Arbeitsstrukturen von Polizeibeamten gepr\u00e4gte Gremium (vgl. P\u00fctter 2000: 282ff.) tr\u00e4gt vor allem zur Ausbreitung solcher Neuerungen bei, die zwischen den politischen Lagern nicht grunds\u00e4tzlich umstritten sind. Die komplexen Durchsetzungsbedingungen f\u00fcr innenpolitische Innovationen erkl\u00e4ren zugleich, weshalb sich die zun\u00e4chst sozialdemokratisch gepr\u00e4gten Formen von Kriminalpr\u00e4vention in der Bundesrepublik Deutschland wesentlich sp\u00e4ter durchgesetzt haben als in anderen L\u00e4ndern.<\/p>\n
Auch die beschriebenen, tendenziell „konservativ-pragmatischen“ Akteurskoalitionen zwischen politischen Entscheidungstr\u00e4gern und Polizeipraktikern sind f\u00fcr eine reformorientierte Politik \u00f6ffentlicher Sicherheit in dem oben definierten emanzipatorischen Verst\u00e4ndnis eher ung\u00fcnstig. Denn sie neigen dazu, sowohl soziale Ursachen von abweichendem Verhalten als auch den positiven Wert von individuellen Freiheitsrechten auszublenden und sich in erster Linie an den Sicherheitsinteressen der „ordentlichen B\u00fcrger“ zu orientieren. Daher tendieren z.B. lokale Pr\u00e4ventionsinitiativen dazu, Jugendpolitik aus einer verengten Perspektive heraus zu betrachten. Es geht ihnen nicht darum, selbstbestimmte Lebensformen von Jugendlichen zu unterst\u00fctzen, sondern Ma\u00dfnahmen zur Behandlung solcher Jugendlicher zu ergreifen, von denen Sicherheitsrisiken ausgehen k\u00f6nnten. Das Interesse von Gesch\u00e4ftsleuten an der Schaffung einer angenehmen Einkaufsatmosph\u00e4re f\u00fcr ihre Kundschaft hat in dieser verengten Perspektive oftmals Vorrang vor den Bed\u00fcrfnissen von Obdachlosen oder Jugendgruppen, die den \u00f6ffentlichen Raum gerne auf ihre Weise nutzen m\u00f6chten. Allgemeiner ausgedr\u00fcckt neigen diese Akteurskoalitionen zu moralisch begr\u00fcndeten oder an konservativen Ordnungsvorstellungen orientierten Positionen hinsichtlich der Frage, welche Verhaltensweisen w\u00fcnschenswert und welche durch Ma\u00dfnahmen kommunaler Sicherheitspolitik zu unterbinden sind.<\/p>\n
Ein halb (de-)zentralisiertes Polizeisystem wie das bundesdeutsche ist daher f\u00fcr eine reform-orientierte Politik \u00f6ffentlicher Sicherheit in einem emanzipatorischen Sinne nicht f\u00f6rderlich. Eine Bundestagsmehrheit, die den B\u00fcrgerrechten einen h\u00f6heren Stellenwert verleihen m\u00f6chte, k\u00f6nnte zwar das Straf- und Strafprozessrecht liberaler gestalten und die Arbeit des Bundeskriminalamtes und des Bundesgrenzschutzes an pr\u00e4zisere rechtliche Vorgaben binden. Die von ihr getragene Regierung k\u00f6nnte diese Ingtitutionen organisatorisch umgestalten und andere Priorit\u00e4ten setzen. Doch haben weder die sozial-liberalen Regierungen der 1970er Jahre noch die rot-gr\u00fcne Mehrheit seit 1998 die Neigung gezeigt, auf ein „Polster“ an gut mit materiellen Ressourcen und Kompetenzen ausgestatteten Sicherheitsstrukturen zu verzichten. Dies liegt schon deshalb nahe, weil der Zugriff auf solche Strukturen es erm\u00f6glicht, die L\u00f6sung neu auftretender Sicherheitsprobleme bequem an diese zu delegieren. Auch auf Landesebene haben rot-gr\u00fcne Regierungsmehrheiten die Effizienz der bestehenden Sicherheitsstrukturen und ihre m\u00f6glichen negativen Nebenfolgen f\u00fcr die individuelle Freiheit allenfalls z\u00f6gerlich und unter dem Druck, Kosten einzusparen, einer kritischen Pr\u00fcfung unterzogen. Zu gro\u00df war hier in der Regel die Sorge, die konservative Opposition k\u00f6nne der Regierungsmehrheit vorhalten, mit den Sicherheitsbed\u00fcrfnissen „der Bev\u00f6lkerung“ stiefm\u00fctterlich umzugehen.<\/p>\n