in: vorg\u00e4nge 228 (Heft 4\/2019), S. 73 – 80<\/p>\n
Wie weit darf und soll sich der Staat in den Wohnungsmarkt einmischen? Um diese Frage beantworten zu k\u00f6nnen, geht Carsten K\u00fchl zun\u00e4chst auf die Ursachen der hohen Mietbelastungen in Deutschland ein. Er zeigt, dass diese verschieden sein k\u00f6nnen: W\u00e4hrend in den angesagten „Schwarmst\u00e4dten“ ein gro\u00dfer Zuzug herrsche, der die Nachfrage und damit die Mietpreise in die H\u00f6he treibt, sind es in anderen Regionen eher der industrielle Niedergang, der bei sinkendem Realeinkommen die Mietbelastungen steigert. Vor dem Hintergrund dieser Diagnose bewertet der Autor aktuelle L\u00f6sungsans\u00e4tze wie die Berliner Initiative zur Vergesellschaftung gro\u00dfer Wohnungsbauunternehmen. <\/i><\/p>\n
Aus \u00f6konomischer Sicht \u2013 insbesondere dann, wenn man das marktwirtschaftliche Paradigma zugrunde legt \u2013 bed\u00fcrfen staatliche Interventionen am Wohnungsmarkt einer besonderen Begr\u00fcndung. Die beiden traditionellen Kriterien f\u00fcr ein privates und mithin marktf\u00e4higes Gut werden nahezu perfekt erf\u00fcllt: Am Wohnungsmarkt funktioniert das Ausschlussprinzip und es herrscht Rivalit\u00e4t im Konsum.<\/p>\n
Die zahlreichen Regulierungen am Wohnungsmarkt bed\u00fcrfen deshalb aus \u00f6konomischer Sicht einer besonderen Rechtfertigung. Das Vertragsverh\u00e4ltnis zwischen Mietern und Vermietern ist detailliert im Mietrecht geregelt. Die Wohnkosten Sozialbed\u00fcrftiger werden im Rahmen der sogenannten Kosten der Unterkunft staatlich alimentiert und einkommensschwache Haushalte k\u00f6nnen ihre Mietbelastung durch den Bezug von Wohngeld reduzieren. Der Staat f\u00f6rdert den Bau von Sozialwohnungen und sorgt daf\u00fcr, dass die Wohnungen \u00fcber einen langen Zeitraum nur sozialgebunden vermietet werden d\u00fcrfen. Zudem gibt es ein staatliches Wohnungsangebot: Kommunen sind h\u00e4ufig Eigent\u00fcmer kommunaler Wohnungsunternehmen und agieren damit unmittelbar als Vermieter auf dem lokalen Wohnungsmarkt.<\/p>\n
Bei genauerer Betrachtung erschlie\u00dft sich relativ schnell, dass Wohnen gesellschaftspolitisch und damit auch volkswirtschaftlich anders zu behandeln ist als die Allokation „konventioneller“ Konsumg\u00fcter. Auf ein Automobil, auf ein Handy oder auf Schmuck kann man \u2013 wenn man es sich nicht leisten kann oder nicht leisten m\u00f6chte \u2013 verzichten, auf ein „Dach \u00fcberm Kopf“ nicht. Und nat\u00fcrlich ist es mehr als das. Mit der Wohnung verbinden sich Zuschreibungen wie Heimat, Geborgenheit, R\u00fcckzugsort oder Familienleben. Wenn davon geredet wird, dass Wohnen ein soziales Grundrecht ist, dann stehen diese Beschreibungen Pate. Ein Grundrecht im verfassungsrechtlichen Sinne ist Wohnen in Deutschland freilich nicht. Aber der gesellschaftspolitische Auftrag, dieses Thema nicht alleine dem Marktmechanismus zu \u00fcberlassen, ist unstreitig.<\/p>\n
Die Volkswirtschaftslehre, speziell die Finanzwissenschaft, hat Theorien und Kriterien entwickelt, wonach der Staat sich in das Angebot grunds\u00e4tzlich marktf\u00e4higer G\u00fcter und Dienstleistungen einmischen darf bzw. sollte. Die klassische Finanzwissenschaft kennt sogenannte meritorische \u2013 also w\u00f6rtlich \u00fcbersetzt: verdienstvolle \u2013 G\u00fcter. Bei ihnen w\u00fcrde zwar der Marktmechanismus funktionieren, weil die oben genannten Kriterien f\u00fcr ein privates Gut erf\u00fcllt sind. Der Staat entscheidet sich aber f\u00fcr regulierende Eingriffe in den Marktmechanismus, weil die tats\u00e4chlichen oder zu erwartenden Marktergebnisse angesichts der gesellschaftspolitischen Bedeutung \u2013 in diesem Fall des bezahlbaren Wohnens \u2013 als unbefriedigend angesehen werden. Nat\u00fcrlich bietet eine solche \u00f6konomisch kaum exakt determinierbare Begr\u00fcndung grunds\u00e4tzlich einen gro\u00dfen subjektiven Ermessensspielraum. Sie erf\u00e4hrt aber ihre Legitimation regelm\u00e4\u00dfig durch den demokratisch-parlamentarischen Willensbildungsprozess. Im \u00dcbrigen kann man davon ausgehen, dass es nicht umstritten ist, dass der Staat den Wohnungsmarkt reguliert. Umstritten ist allerdings, mit welchen Instrumenten und in welcher Intensit\u00e4t er interveniert.<\/p>\n
Diese Frage beantwortet weder die moderne Finanzwissenschaft noch die moderne Wirtschaftspolitik. Sie definieren verschiedene gesamtwirtschaftliche Ziele, die \u2013 neben den klassischen hoheitlichen Aufgaben \u2013 staatliche Eingriffe grunds\u00e4tzlich erlauben. Hierzu geh\u00f6rt eben auch die Verteilungspolitik, die die zentrale Rechtfertigung f\u00fcr Interventionen am Wohnungsmarkt ist. Eine Patentl\u00f6sung f\u00fcr die richtige Dosierung der Interventionen gibt es aber nicht.<\/p>\n
Blickt man auf die wohnungspolitische Praxis der letzten Jahrzehnte in Deutschland, scheinen staatliche Interventionen auf dem Wohnungsmarkt politisch breit akzeptiert. Das gilt f\u00fcr direkte Transferzahlungen ebenso wie f\u00fcr die F\u00f6rderung des sozialen Wohnungsbaus. Das gilt f\u00fcr mietrechtliche Regulierungen ebenso wie f\u00fcr die Aktivit\u00e4ten kommunaler Wohnungsbauunternehmen. Der Dissens eskaliert an der Frage, welche Instrumente, in welcher Dosierung die richtigen sind, um bestehende Defizite auf dem Wohnungsmarkt abzubauen.<\/p>\n
Hinzu kommt, dass der Wohnungsmarkt in Deutschland in den letzten Jahren zunehmend aus dem Gleichgewicht geraten ist. Verschiedene Entwicklungen stellen die wohnungspolitischen Akteure vor neue Herausforderungen.<\/p>\n
Wir werden weniger, wir werden \u00e4lter und wir werden bunter, sprich multikultureller. So lautete die g\u00e4ngige bev\u00f6lkerungspolitische Prognose f\u00fcr Deutschland bis ins erste Jahrzehnt dieses Jahrhunderts. Die Geburtenraten entwickelten sich etwas st\u00e4rker als prognostiziert, aber die Lebenserwartung und der Saldo aus Zu- und Auswanderung \u2013 trotz der Fl\u00fcchtlingsstr\u00f6me um das Jahr 2015 herum \u2013 lagen weitgehend im Rahmen der Prognosen. Trotz der zutreffenden Diagnose, dass die Singlehaushalte in Deutschland zunehmen w\u00fcrden, konnte man von einigerma\u00dfen stabilen, das hei\u00dft ausgeglichenen Wohnungsm\u00e4rkten in Deutschland ausgehen. „Deutschland ist gebaut“, war eine ebenso richtige wie falsche Aussage. Gen\u00fcgend Wohnungen stehen zur Verf\u00fcgung, aber eben nicht am richtigen Ort. Es ist die stark von den urspr\u00fcnglichen Prognosen abweichende r\u00e4umliche Bev\u00f6lkerungsentwicklung, und es sind die daraus resultierenden divergierenden Preiswirkungen auf den regionalen Wohnungsm\u00e4rkten, die die Politik vor unerwartete Herausforderungen stellen.<\/p>\n
Dass sich der deutsche Wohnungsmarkt \u2013 abweichend von den Prognosen \u2013 heute unausgeglichen, mit zum Teil extrem angespannten M\u00e4rkten pr\u00e4sentiert, hat wesentlich mit dem Schwarmverhalten der sogenannten Pillenknick-Generation zu tun. Die geburtenschwachen Jahrg\u00e4nge nach der Babyboomer-Generation streben \u00fcberproportional stark in die gro\u00dfen St\u00e4dte, insbesondere in solche mit Hochschulen. Sie sind eine zahlenm\u00e4\u00dfig vergleichsweise kleine Alterskohorte, aber sie haben gerade deswegen ein besonders starkes Bed\u00fcrfnis, mit ihresgleichen ihren Wohnstandort und ihren Way of Live zu teilen. Eine immer dienstleistungsorientiertere und digitalere Wirtschaft erleichtert die Wohnortwahl am gew\u00fcnschten Ort. So sorgen Lebensgef\u00fchl und der Trend zur Urbanit\u00e4t daf\u00fcr, dass Wohnen in den Schwarmst\u00e4dten zum Luxusgut wird und l\u00e4ndliche R\u00e4ume gegen einen ver\u00f6denden Leerstand ank\u00e4mpfen.<\/p>\n
Die sozialen Wirkungen dieser r\u00e4umlichen Bev\u00f6lkerungsentwicklung wurden f\u00fcr Deutschland in den letzten Jahren vielf\u00e4ltig empirisch untersucht.[1] Ein wichtiger Indikator f\u00fcr das, was man als (noch) bezahlbaren Wohnraum ansieht, ist die sogenannte Mietbelastungsquote. Sie fragt danach, welchen Anteil die Bruttokaltmiete am Nettoeinkommen hat. Dabei wird eine Mietbelastungsquote von mehr als 30 Prozent \u2013 selbstverst\u00e4ndlich ist das eine normative Bewertung \u2013 gemeinhin als verteilungspolitisch problematisch angesehen. Vor diesem Hintergrund sprechen die empirischen Befunde eine klare Sprache:<\/p>\n
Der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium f\u00fcr Wirtschaft und Energie hat 2018 in seinem Gutachten „Soziale Wohnungspolitik“ eine klassisch marktwirtschaftliche L\u00f6sung vorgeschlagen. [3]Sozialpolitisch nicht vertretbare Mietbelastungen sollen durch eine reine Subjektf\u00f6rderung \u2013 sprich durch (verbesserte) Wohngeldzahlungen \u2013 kompensiert werden. Die staatliche F\u00f6rderung des sozialen Wohnungsbaus wird ebenso abgelehnt wie eine Versch\u00e4rfung mietrechtlicher Regulierungen, insbesondere die sog. Mietpreisbremse, mit der extreme Mietsteigerungen bei der Wiedervermietung verhindert werden sollen.<\/p>\n
Verbesserte Wohngeldzahlungen sind grunds\u00e4tzlich geeignet, als zu hoch empfundene Wohnkosten abzumildern. Die notwendigen Parameter stehen im Wohngeldgesetz zur Verf\u00fcgung: Mietenstufen erlauben eine regionale Differenzierung, Einkommensgrenzen eine sozialpolitische Differenzierung und das Ausma\u00df des Ausgleichs entscheidet dar\u00fcber, inwieweit Anreize erhalten bleiben sollen, die Mietbelastungsquote durch ein h\u00f6heres Arbeitseinkommen zu reduzieren. Voraussetzung f\u00fcr die Effizienz dieses Instrumentes ist aber, dass die Vermieter die h\u00f6heren Wohngeldzahlungen an ihre Mieter nicht in die Miete \u00fcberw\u00e4lzen k\u00f6nnen, sprich eine entsprechend h\u00f6here Miete abverlangen k\u00f6nnen. Genau diese Voraussetzung erf\u00fcllt der Vorschlag des Wissenschaftlichen Beirats aber nicht. Im Gegenteil: Er pl\u00e4diert f\u00fcr eine Deregulierung des Mietrechts, in der Hoffnung, dadurch Investitionsanreize zu generieren. Alleine aufgrund der derzeit noch immer zu erwartenden hohen Wertsteigerungen bei Immobilien in St\u00e4dten mit angespanntem Wohnungsmarkt und aufgrund der extrem g\u00fcnstigen Refinanzierungsbedingungen auf dem Kapitalmarkt d\u00fcrfte die Ursache f\u00fcr unzureichenden Wohnungsneubau nicht beim (immer noch recht moderaten) Mietrecht liegen, sondern vielmehr bei der unzureichenden Bereitstellung von bezahlbarem Bauland.<\/p>\n
Es kann nicht Aufgabe des Sozialstaats sein, als zu hoch empfundene Mieten dauerhaft f\u00fcr einen immer gr\u00f6\u00dfer werdenden Personenkreis durch Zahlung von Wohngeld quasi herunterzusubventionieren und dabei auch noch Gefahr zu laufen, dass Wohngeldverbesserungen zum Teil \u00fcber h\u00f6here Mietforderungen abgesch\u00f6pft werden. Sozialen Wohnungsbau abzulehnen bedeutet dann aber, perspektivisch auf Sickereffekte infolge der Neubaut\u00e4tigkeit zu hoffen. Angesichts der eingeschr\u00e4nkten innerst\u00e4dtischen Mobilit\u00e4t von Mietern und der auch immer h\u00f6heren Mietbelastung der Besserverdienenden geh\u00f6rt schon eine ganze Menge Optimismus dazu, darauf zu hoffen, dass teure Neuvermietungen ein Mieterkarussell in Gang setzen, auf das Bezieher niedriger Einkommen am Ende (bei bezahlbaren Mieten) aufspringen k\u00f6nnen. Die Erfahrungen europ\u00e4ischer Metropolen wie z.B. London zeigen, dass sich die unreglementierte Preisspirale stetig nach oben bewegt. Eine platzende Immobilienblase k\u00f6nnte dagegen zu einer Preisbereinigung auf dem Immobilienmarkt f\u00fchren. Die US-amerikanischen und spanischen Erfahrungen aus der Immobilien- und Finanzmarktkrise vor rund 10 Jahren vermitteln jedoch bei niemandem eine Sehnsucht nach einer solchen Art der Marktbereinigung.<\/p>\n
Schlie\u00dflich sind unangemessen hohe Mietzahlungen nicht nur ein verteilungspolitisches Problem. Sie beeintr\u00e4chtigen auch die r\u00e4umliche Flexibilit\u00e4t der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer. Das kann zu einer Fehlallokation der Produktionsfaktoren und damit gesamtwirtschaftlich zu Wachstumseinbu\u00dfen f\u00fchren. Insofern erg\u00e4be sich auch eine wachstumspolitische Rechtfertigung, in den Wohnungsmarkt einzugreifen.<\/p>\n
In der Stadt Berlin wird zurzeit eine andere Diskussion gef\u00fchrt: nicht mehr Markt, sondern mehr Staatseigentum im Wohnungssektor. Initiativen streben ein Volksbegehren an mit dem Ziel der Vergesellschaftung nach Art. 15 Grundgesetz von Wohnungsbaugesellschaften mit mehr als 3.000 Wohneinheiten.<\/p>\n
Die Gr\u00fcnde gegen eine solche Form der Vergesellschaftung liegen auf der Hand: Mit dem Kauf wird kein neuer Wohnraum in Berlin geschaffen. Es ist auch nicht davon auszugehen, dass die Objekte unmittelbar nach der Vergesellschaftung billiger vermietet werden, zumal die durchschnittlichen Mietpreise der beiden gro\u00dfen privaten Berliner Wohnungsbaugesellschaften eher moderat sind und nur unwesentlich \u00fcber dem Durchschnitt des Berliner Mietmarktes liegen. Bliebe also nur das Ansinnen, potentielle k\u00fcnftige Mieterh\u00f6hungen zu verhindern oder abzumildern. Eine ursachenad\u00e4quate Politik m\u00fcsste dann aber beim Mietrecht ansetzen, zumal es mit der sogenannten Kappungsgrenze (f\u00fcr Bestandsmieten) und der Mietpreisbremse (bei Wiedervermietungen) bereits entsprechende Instrumente gibt, die man bei Bedarf auch nachjustieren k\u00f6nnte. \u00c4hnliches gilt f\u00fcr den Vorwurf, dass Mieter „raussaniert“ oder durch unterlassene Instandhaltung „rausgeekelt“ w\u00fcrden. Wenn so etwas legal funktioniert, dann muss das Recht ge\u00e4ndert werden und nicht die Eigentumsverh\u00e4ltnisse. Es gibt ohnehin gute Gr\u00fcnde, bestimmte Regelverst\u00f6\u00dfe im Mieter-Vermieter-Verh\u00e4ltnis als Wirtschaftsstrafsache zu behandeln und nicht nur ordnungsrechtlich zu ahnden.<\/p>\n
Schlie\u00dflich bleibt unklar, warum mieterunfreundliches Verhalten ausgerechnet bei der 3.000sten Wohneinheit beginnen soll. Es ist nicht erkennbar, dass kleinere Gesellschaften oder die gro\u00dfe Zahl privater Vermieter sich signifikant anders oder mieterfreundlicher verhalten als die gro\u00dfen. Wenn das stimmt, ist der Vorwurf der Willk\u00fcr nur schwer auszur\u00e4umen.<\/p>\n
Ordnungspolitische Grunds\u00e4tze haben in der Marktwirtschaft keinen Selbstzweck, sie sind nicht sakrosankt. Wenn man sie willk\u00fcrlich verletzt, k\u00f6nnen sie aber \u2013 Stichwort Vertrauensschutz von Investoren \u2013 erheblichen Schaden anrichten. Wenn es gro\u00dfen Wohnungsgesellschaften gelingen sollte, sich Wettbewerbsvorteile gegen\u00fcber konkurrierenden Mitbewerbern zu verschaffen und diese dann zulasten der Mieter auszunutzen, dann ist das eine Frage des Wettbewerbsrechtes und nicht von Art. 15 Grundgesetz.<\/p>\n
Wenn die radikalen L\u00f6sungen nicht taugen, muss man auf die pragmatischen zur\u00fcckgreifen. Will man eine als zu hoch empfundene Mietbelastungsquote von Beziehern niedriger Einkommen kurzfristig signifikant senken, ist tats\u00e4chlich eine Reform des Wohngeldes das Mittel der Wahl. Es wirkt sofort, wenn es durch entsprechende mietrechtliche L\u00f6sungen begleitet wird, die verhindern, dass Vermieter die h\u00f6heren Wohngeldzahlungen in Form h\u00f6herer Mieten absch\u00f6pfen. Perspektivisch k\u00f6nnen Wohngeldzahlungen aber nicht der Reparaturbetrieb f\u00fcr Defizite auf dem Arbeitsmarkt oder im Rentensystem sein. Mittel- bis langfristig greift eine reine Subjektf\u00f6rderung ohnehin zu kurz. Es muss neuer und zugleich bezahlbarer Wohnraum geschaffen werden. Das funktioniert nicht von heute auf morgen, muss aber heute begonnen werden, damit der Wohnraum morgen zur Verf\u00fcgung steht.[4]<\/p>\n
Sozial gef\u00f6rderte Wohnungsbest\u00e4nde sind in den letzten Jahren drastisch zur\u00fcckgegangen. Es liefen viel mehr Belegungsbindungen aus als neuer sozialer Wohnraum geschaffen wurde. Die Gr\u00fcnde waren falsche demografische Erwartungen, der Trend zu Singlehaushalten und vor allem die unzureichenden F\u00f6rderbedingungen. Der soziale Wohnungsbau bleibt vor allem in Wachstumsregionen ein wichtiges Element der Wohnungspolitik. Die F\u00f6rderstrukturen m\u00fcssen den Zinsbedingungen auf den Finanzm\u00e4rkten angepasst werden. Kommunen m\u00fcssen \u00fcber Konzeptvergaben und Sozialquoten ihren Einfluss beim Verkauf oder besser noch bei der Vergabe von Baugrundst\u00fccken im Wege des Erbbaurechtes nutzen.<\/p>\n
Langfristig wird entscheidend sein, ob f\u00fcr die Kommunen Rahmenbedingungen geschaffen werden, um in ihren St\u00e4dten \u2013 insbesondere im Bereich der Innenentwicklung \u2013 zus\u00e4tzlichen bezahlbaren Wohnraum zu schaffen. Im Kern geht es um eine neue Bodenpolitik. Bodenverf\u00fcgbarkeit entscheidet nicht nur \u00fcber die Gestaltungsf\u00e4higkeit der Kommunen. Boden ist auch der gr\u00f6\u00dfte Preistreiber auf dem Immobilienmarkt. Das Deutsche Institut f\u00fcr Urbanistik hat gemeinsam mit dem Bundesverband f\u00fcr Wohnen und Stadtentwicklung eine „Bodenpolitische Agenda“ entwickelt, die konkrete und praxisorientierte Ma\u00dfnahmen aufzeigt.[5]<\/p>\n
CARSTEN K\u00dcHL<\/b>\u00a0Jahrgang 1962, Prof. Dr. rer. pol., Wissenschaftlicher Direktor und Gesch\u00e4ftsf\u00fchrer am Deutschen Institut f\u00fcr Urbanistik gGmbH in Berlin und K\u00f6ln.<\/i><\/p>\n [1] Lebhuhn, Henrik et al.<\/i> 2017: Wohnverh\u00e4ltnisse in Deutschland \u2013 eine Analyse der sozialen Lage in 77 Gro\u00dfst\u00e4dten, D\u00fcsseldorf, Berlin; Holm, Andrej et al. 2019: Die Wohnsituation in deutschen Gro\u00dfst\u00e4dten \u2013 77 Wohnprofile, D\u00fcsseldorf, Berlin; Dustmann, Christian et al.<\/i> 2018: Housing Expenditure and Income Inequality, IZA Paper Nr. 11953, Bonn<\/p>\n [2] S. Dunstmann<\/i> et al. 2018 (Anm. 1).<\/p>\n [3] Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium f\u00fcr Wirtschaft und Energie<\/i> 2018: Soziale Wohnungspolitik, Berlin<\/p>\n [4] S. dazu auch den Beitrag von Gerhardt in diesem Heft.<\/p>\n [5] Deutsches Institut f\u00fcr Urbanistik (Difu) et al.<\/i> 2017: Bodenpolitische Agenda 2020-2013, Berlin<\/p>\n","protected":false},"featured_media":0,"template":"","categories":[2973,7],"tags":[716,667],"autoren":[199],"publikationen":[876],"class_list":["post-8511","publikation","type-publikation","status-publish","hentry","category-armut","category-sozialpolitik","tag-soziale-grundrechte","tag-vorgaenge-artikel","autoren-carsten-kuehl","publikationen-876"],"acf":[],"yoast_head":"\nAnmerkungen:<\/span><\/h5>\n