Mitteilungen Nr. 164, S. 97, 100 und 101<\/i><\/p>\n
Die Entwicklung der Europ\u00e4ischen Union wird in den Medien unseres Landes aus zwei unterschiedlichen Blickwinkeln betrachtet: Das Hauptaugenmerk der Berichterstattung ist eindeutig auf die Wirtschafts- und W\u00e4hrungsunion gerichtet. Das zweite zentrale Thema ist die Bedrohung der Unionsb\u00fcrger durch die grenz\u00fcberschreitende (organisierte) Kriminalit\u00e4t. Der Abbau der Grenzkontrollen wird als Ursache daf\u00fcr genannt. Die Argumentation klingt dabei oft paradox, was sich am Beispiel der Drogenkriminalit\u00e4t darstellen l\u00e4\u00dft: Gelingt einer Beh\u00f6rde ein „Aufgriff“, bei dem eine gro\u00dfe Menge Rauschgift sichergestellt werden konnte, so wird dies als Beleg daf\u00fcr genommen, da\u00df nach dem Wegfall der Grenzkontrollen die Drogenschmuggler ungehindert ins Land kommen k\u00f6nnen. Sinkt dagegen die Menge des sichergestellten Rauschgifts, so wird als Begr\u00fcndung die nun fehlende „Filterfunktion“ der Grenze angef\u00fchrt. In beiden F\u00e4llen werden von den verantwortlichen Politikern unverz\u00fcglich „wirksame Ausgleichsma\u00dfnahmen“ gefordert. Dies f\u00fchrt dazu, da\u00df in der Bundesrepublik die Grenzkontrollen – entgegen anders lautender Beteuerungen – immer mehr in das Landesinnere verlagert werden.
Ein gro\u00dfer Teil der Bev\u00f6lkerung stimmt diesem entschlossenen Vorgehen der Politiker vorbehaltlos zu. Die Szenarien von der „Verbrechensflut“, die Deutschland zu \u00fcberschwemmen droht, sind sehr wirksam. Eine Befragung von \u00fcber 5000 repr\u00e4sentativ ausgew\u00e4hlten B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrgern aus vier L\u00e4ndern der Europ\u00e4ischen Union, n\u00e4mlich aus Belgien, Deutschland, Frankreich und den Niederlanden im Jahre 1996, zeigt das Ausma\u00df der Kriminalit\u00e4tsangst in Europa: Auf die Frage „Sind Sie in erster Linie froh dar\u00fcber, da\u00df die Menschen ohne Grenzkontrollen reisen k\u00f6nnen oder sind Sie besorgt dar\u00fcber, da\u00df die Kriminalit\u00e4t im eigenen Land steigen wird, weil Grenzkontrollen abgeschafft wurden?“, zeigen sich in Westdeutschland 51% und in Ostdeutschland 61% der Befragten eher besorgt. In Belgien waren es 56%, in Frankreich 52% und den Niederlanden sogar 60% der Befragten. In den genannten Staaten bef\u00fcrworten \u00fcber 90% der Befragten, da\u00df eine gemeinsame Polizei (Europol) aufgebaut wird, „die berechtigt ist, gegen Straft\u00e4ter in der gesamten Europ\u00e4ischen Gemeinschaft zu ermitteln“.
Nicht nur konservative Politiker greifen „Volkes Stimme“ gern auf und zeigen die notwendige Entschlossenheit: Der „Kampf gegen das Verbrechen“ soll mit „vereinten Kr\u00e4ften“ gef\u00fchrt werden. Deutsche Gro\u00dfst\u00e4dte sollen nicht zu „R\u00fcckzugsr\u00e4umen“ und „Ruhezonen“ f\u00fcr die Mafia werden. Straff\u00e4llig gewordene B\u00fcrger ausl\u00e4ndischer Nationalit\u00e4t sollen sofort ausgewiesen werden.
Der Bundesinnenminister hat das Jahr 1998 zum „Sicherheitsjahr“ erkl\u00e4rt und die Aktion „Sicherheitsnetz“ ins Leben gerufen. Auf europ\u00e4ischer Ebene soll die „Union der \u00f6ffentlichen Sicherheit“ folgen. Fernziel ist eine „europ\u00e4ische Innenpolitik“ mit eigener Polizeimacht. Eine europ\u00e4ische Polizeibeh\u00f6rde soll in allen Staaten der Europ\u00e4ischen Union ermitteln d\u00fcrfen. \u00c4hnlichkeiten mit der amerikanischen Bundespolizei FBI sind beabsichtigt.
Zur Zeit konzentrieren sich die Bem\u00fchungen um eine engere polizeiliche Zusammenarbeit auf folgende drei Bereiche:<\/p>\n
Auf die Zusammenarbeit mit den ehemaligen Ostblockstaaten. Weil diese Staaten noch nicht Mitglied der EU sind, geschieht dies aufgrund bilateraler Vereinbarungen.<\/p>\n
Auf die Zusammenarbeit der Vertragsstaaten des „Schengener Durchf\u00fchrungs\u00fcbereinkommens“.<\/p>\n
Auf die Zusammenarbeit der EU-Mitgliedstaaten innerhalb der sogenannten „3. S\u00e4ule“ des EU-Vertrages von Maastricht. Dazu geh\u00f6rt auch die Errichtung eines „europ\u00e4ischen Polizeiamtes“ (Europol).<\/p>\n
Europol gilt dabei als „Wunderwaffe“ im „Kampf gegen die Kriminalit\u00e4t“. Auf die aktuelle Entwicklung nach der Ratifizierung der Europol-Konvention durch den Deutschen Bundestag werde ich deshalb n\u00e4her eingehen. Zun\u00e4chst aber ein Blick auf die Entwicklung der polizeilichen Zusammenarbeit mit den osteurop\u00e4ischen Staaten. Grundlage daf\u00fcr sind Verwaltungsabkommen. Deutschland wird dabei durch den Bundesinnenminister vertreten. Parallel dazu gibt es noch die „polizeiliche Aufbauhilfe“ f\u00fcr die osteurop\u00e4ischen Staaten, die von den L\u00e4nderpolizeien betrieben wird. Dieser Bereich ist der \u00d6ffentlichkeit kaum bekannt, spielt in der Praxis jedoch zunehmend eine Rolle.
Die Bundesregierung verfolgte bei den Vertragsverhandlungen mit den Regierungen einzelner mittel- und osteurop\u00e4ischer Staaten (MOE-Staaten) insbesondere das Ziel, die Einfuhr von Drogen nach Westeuropa \u00fcber die sogenannte „Balkanroute“ zu verhindern. Dieser Transportweg f\u00fcr Heroin aus den L\u00e4ndern des „Goldenen Halbmondes“ f\u00fchrt wegen der Situation im ehemaligen Jugoslawien nunmehr \u00fcber die Staaten Bulgarien, Rum\u00e4nien, Ungarn und die Tschechische Republik. Au\u00dferdem soll durch die Zusammenarbeit zwischen den Polizeien die Aufkl\u00e4rung und Verhinderung solcher F\u00e4lle verbessert werden, in denen Osteuropa den Absatzmarkt f\u00fcr die gestohlenen G\u00fcter bietet (wie z.B. bei der „Autoverschiebung“). Es wurden deshalb Vereinbarungen \u00fcber die „Zusammenarbeit bei der Bek\u00e4mpfung der Organisierten Kriminalit\u00e4t sowie des Terrorismus und anderer schwerer Straftaten“ getroffen („OK-Abkommen“). Zweck ist eine Verbesserung des gegenseitigen Informationsaustausches \u00fcber erkannte Organisationsstrukturen und Vorgehensweisen grenz\u00fcberschreitend agierender Straft\u00e4ter. Die Vertragsparteien verpflichten sich, Personalien von Tatbeteiligten, insbesondere auch von „Hinterleuten“ und „Drahtziehern“ mitzuteilen. Die Vereinbarungen enthalten zwar auch Datenschutzbestimmungen; in der Praxis verl\u00e4uft der Informationsaustausch jedoch weitestgehend unkontrolliert. Eine gemeinsame Kontrollinstanz, welche die Einhaltung dieser Datenschutzbestimmungen \u00fcberpr\u00fcfen k\u00f6nnte, ist nicht vorgesehen. Im Einzelfall wird es daher kaum m\u00f6glich sein, die weitere Verwendung der \u00fcbermittelten Informationen durch die Polizei des ausl\u00e4ndischen Vertragspartners nachzuvollziehen. Im Hinblick auf die politische Entwicklung in einigen osteurop\u00e4ischen Staaten (wie zum Beispiel in Wei\u00dfru\u00dfland) ist dies bedenklich.
Derzeit besteht f\u00fcr die Staaten des ehemaligen Ostblocks nicht die M\u00f6glichkeit, in das „Sicherheitssystem der Europ\u00e4ischen Union“ einbezogen zu werden. Es wird aber dar\u00fcber nachgedacht, wie einzelnen Staaten – zum Beispiel Polen – der Beitritt zum „Schengener Durchf\u00fchrungs\u00fcbereinkommen“ (SD\u00dc) vom 19. Juni 1990 erm\u00f6glicht werden kann.
Diese \u00dcbereinkommen gilt als Modell f\u00fcr zuk\u00fcnftige Formen polizeilicher Zusammenarbeit in Europa. Es trat am 26. M\u00e4rz 1995 f\u00fcr Deutschland, die BeNeLux Staaten, Spanien und Portugal in Kraft und gilt inzwischen auch in \u00d6sterreich und Italien. Das SD \u00a7 enth\u00e4lt sogenannte „Ausgleichsma\u00dfnahmen“ f\u00fcr den Wegfall der Grenzkontrollen zwischen den „Schengen-Staaten“. Neben Verbesserungen der Zusammenarbeit bei der internationalen Rechts- und Amtshilfe ist hier besonders die Einrichtung und der Betrieb eines gemeinsamen (Computer-) Fahndungssystems zu nennen. Dieses „Schengener Informationssystem“ (SIS) soll eine polizeiliche Fahndung nach gesuchten Personen oder Sachen – zum Beispiel nach gestohlenen Kraftfahrzeugen – in allen Vertragsstaaten erm\u00f6glichen.
Ob mit Hilfe des „Schengener Informationssystems“ tats\u00e4chlich verhindert werden kann, da\u00df reisende Straft\u00e4ter unerkannt von einem Land in das andere wechseln, ist zweifelhaft. Im Grundrechte-Report 1997 (Rowohlt Taschenbuch: RoRoRo aktuell -– Nr 22124) hat Heiner Busch dargestellt, da\u00df beinahe 90% der im SIS erfa\u00dften Personen aus Staaten au\u00dferhalb der EU kommen, also sogenannte „Drittausl\u00e4nder“ sind, denen eine Abschiebung droht oder denen an der Grenze die Einreise verweigert werden soll. Das SIS ist also in erster Linie ein Bollwerk gegen die unerw\u00fcnschte Einwanderung. Wenn gleichwohl vom Bundesinnenministerium die gro\u00dfe Zahl der „Treffer“, das hei\u00dft der Aufgriffe von ausgeschriebenen Personen, gemeldet wird, so hat dies mit der Ausl\u00e4nder- und Asylpolitik der Bundesrepublik zu tun und ist kein Beweis f\u00fcr die Tauglichkeit der Computerfahndung im Hinblick auf die Ergreifung von Straft\u00e4tern.
Mit dem Wegfall der Kontrollen an den Grenzen zu benachbarten „Schengen-Staaten“ ging eine Intensivierung der Kontrollen an den „Schengen-Au\u00dfengrenzen“ einher. Der „kontrollierte Raum“ wird dabei zunehmend gr\u00f6\u00dfer. Die Regelungen des Schengener \u00dcbereinkommens sollen nach Inkrafttreten des Vertrages von Amsterdam in den EU-Vertrag \u00fcbernommen werden. Dies ist ein weiterer Baustein f\u00fcr die „Festung Europa“. Der Grundstein wurde bereits mit der „Ministervereinbarung \u00fcber die Einrichtung der Europol – Drogeneinheit“ vom 2. Juni 1993 gelegt. Seit dem 3. Januar 1994 arbeitet die Organisation in Den Haag. Das Aufgabengebiet war zun\u00e4chst auf Delikte der Drogenkriminalit\u00e4t beschr\u00e4nkt, wurde aber schon bald auf den illegalen Handel mit radioaktiven und nuklearen Materialien, die Schleuserkriminalit\u00e4t, die Verschiebung von Kraftfahrzeugen, Menschenhandel sowie Ausbeutung und sexuelle Gewalt gegen Minderj\u00e4hrige ausgedehnt. Es zeigt sich, da\u00df die fehlende demokratische Legitimation bereits ein Geburtsfehler von Europol war. Die genannten Aufgaben sind der Organisation durch eine „Gemeinsame Ma\u00dfnahme“ (Art. K. 3 II b EUV) ohne Beteiligung des Europ\u00e4ischen Parlaments oder der nationalen Parlamente der Mitgliedstaaten \u00fcbertragen worden. Nach dem Inkrafttreten der Europol-Konvention wird dieser Zustand festgeschrieben. Der Vorsitzende des Deutschen Richterbundes, Rainer Voss, warnt deshalb auch (in einem Interview mit der S\u00fcddeutschen Zeitung vom 22. September 1997): „Man kann nicht sagen, weil wir Europol demokratisch nicht hinkriegen, dann machen wir Europol eben undemokratisch. Man kann in einer Demokratie doch auch nicht sagen, wenn wir bestimmte Gesetze nicht durchbekommen, schaffen wir mal f\u00fcr zwei Jahre die Demokratie ab und errichten eine Diktatur, und wenn wir dann in den zwei Jahren all das gemacht haben, was wir sonst nicht hinbekommen h\u00e4tten, dann f\u00fchren wir die Demokratie wieder ein. Das funktioniert nicht. Wenn man in einer rechtsstaatlichen Demokratie lebt, dann mu\u00df man auch mit ihren Regeln leben.“
Arbeitsweise sowie Aufgaben und Kompetenzen von Europol sind in einer Vereinbarung der Mitgliedstaaten festgehalten, welcher der Deutsche Bundestag am 16. Dezember 1997 (BGBl. II, 2150) zugestimmt hat. In der Debatte anl\u00e4\u00dflich der ersten Lesung des Vertragsentwurfs machte der Innenpolitiker Burkhard Hirsch die folgenden verfassungsrechtlichen Bedenken deutlich, die gegen diese Europol-Konvention sprechen:
Die fehlende demokratische Legitimation und Kontrolle von Europol. Es bestehen begr\u00fcndete Zweifel daran, da\u00df die Kontrolle der bei Europol t\u00e4tigen Polizisten der Intensit\u00e4t entspricht, mit denen der B\u00fcrger, auch der unbeteiligte B\u00fcrger, der in Verdacht ger\u00e4t, belastet werden kann.
Die Datensammlungen von Europol sind mit den Anforderungen, die das Bundesverfassungsgericht an eine rechtsstaatlich einwandfreie Datenverarbeitung stellt (BVerfGE 65,1), nicht zu vereinbaren. Ein Grund daf\u00fcr ist die Erfassung von v\u00f6llig unbescholtenen B\u00fcrgern (Opfern, Zeugen) in den Analysedateien, die fehlende Bestimmtheit der entsprechenden Vertragsbestimmungen, die nicht selten auf noch zu erlassende „Durchf\u00fchrungsbestimmungen“ verweisen, und die unzureichende datenschutzrechtliche Kontrolle.
Europol ist im Bereich der internationalen Rechtshilfe t\u00e4tig, ohne in das Justizsystem der jeweiligen Staaten eingebunden zu sein. So ist die Sachleitungsbefugnis der Staatsanwaltschaft im Ermittlungsverfahren, die nach deutschem Verfahrensrecht vorgeschrieben ist, \u00fcberhaupt nicht gew\u00e4hrleistet. Die Polizei ist nicht mehr nur Gehilfe der Strafverfolgungsbeh\u00f6rden, sondern faktisch die dominierende „Sicherheitsbeh\u00f6rde“.
Neben diesen Kritikpunkten an der Konvention wurden erhebliche Bedenken gegen folgende Regelung in Artikel 41 der Europol-Konvention ge\u00e4u\u00dfert: „Europol, die Mitglieder der Organe, die stellvertretenden Direktoren und die Bediensteten von Europol genie\u00dfen die zur Erf\u00fcllung ihrer Aufgaben erforderlichen Vorrechte und Immunit\u00e4ten nach Ma\u00dfgabe eines Protokolls, das die in allen Mitgliedstaaten anzuwendenden Regelungen enth\u00e4lt.“ Dieses Protokoll sollte urspr\u00fcnglich au\u00dferhalb des Zustimmungsverfahrens nach Art. 59 GG als sogenanntes Verwaltungsabkommen vereinbart werden. Die massive Kritik bewirkte schlie\u00dflich, da\u00df dem Bundestag doch der Entwurf eines Zustimmungsgesetzes vorgelegt wurde. Allerdings konnten sich die Kritiker nicht durchsetzen. Ebenso wie die Europol-Konvention wurde auch das Immunit\u00e4tenprotokollgesetz mit gro\u00dfer Mehrheit verabschiedet.
Gem\u00e4\u00df Art. 8 I a) der Vereinbarung genie\u00dfen die Mitglieder der Organe und des Personals von Europol „Immunit\u00e4t von jeglicher Gerichtsbarkeit hinsichtlich der von ihnen in Aus\u00fcbung ihres Amtes vorgenommenen m\u00fcndlichen und schriftlichen \u00c4u\u00dferungen sowie Handlungen“. Damit wird erstmals in der europ\u00e4ischen Rechtsgeschichte Polizeibeamten das Privileg der Immunit\u00e4t einger\u00e4umt. Professor Simitis, der viele Jahre hessischer Datenschutzbeauftragter war, hat dazu (in der S\u00fcddeutschen Zeitung vom 3. Mai 1997) unzweideutig gesagt: „Das ist unhaltbar. Dieses Europa ist, sp\u00e4testens nach dem Maastricht-Vertrag, eindeutig den Grundrechten seiner B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger verpflichtet. Deswegen machen wir doch dieses Europa! Also mu\u00df man sich fragen: Wie vertr\u00e4gt sich denn eine Immunit\u00e4t mit den Grundrechten der B\u00fcrger? Gar nicht!“
Die Bundesregierung verweist darauf, da\u00df es der „allgemeinen v\u00f6lkerrechtlichen Praxis“ entspricht, Bediensteten internationaler Organisationen Immunit\u00e4t zu gew\u00e4hren. Tats\u00e4chlich hat die Straflosstellung der Europapolizisten aber nichts mit „Immunit\u00e4t“ zu tun. Die Immunit\u00e4t von Abgeordneten und Diplomaten, an die sprachlich angekn\u00fcpft wird, ist \u00f6rtlich, zeitlich und sachlich beschr\u00e4nkt. Sie ist also keine Exemtion, d.h. Abgeordnete und Diplomaten bleiben verantwortlich. Der Polizist soll hingegen frei von strafrechtlicher Verantwortung sein. Das widerspricht der in Art. 20 Abs. 3 GG unab\u00e4nderlich verankerten Bindung der Exekutive an Gesetz und Recht.
Trotz dieser Vorbehalte im Hinblick auf die aktuelle Entwicklung der polizeilichen Zusammenarbeit in Europa zweifele ich nicht an der Notwendigkeit dieser Kooperation. Eine gro\u00dfe Bedeutung kommt dabei der unmittelbaren Zusammenarbeit der Polizeibeh\u00f6rden im Grenzbereich zu. Im Zust\u00e4ndigkeitsbereich des Polizeipr\u00e4sidiums Aachen arbeiten niederl\u00e4ndische, belgische und deutsche Polizisten im „Dreil\u00e4ndereck“ schon seit vielen Jahren bei der Verh\u00fctung und Aufkl\u00e4rung grenz\u00fcberschreitender Straftaten erfolgreich zusammen. In anderen Grenzregionen, insbesondere auch an der deutschen Ostgrenze, gibt es \u00e4hnliche Kooperationsformen.
Wenn eine europaweit agierende Polizei jedoch unverzichtbar ist, mu\u00df sie nach rechtsstaatlichen Grunds\u00e4tzen organisiert sein. Das hei\u00dft: Aufgaben und Befugnisse m\u00fcssen durch einen demokratisch legitimierten Gesetzgeber bestimmt werden. In der Europ\u00e4ischen Union kann dies nur das Europaparlament sein. Diesem obliegt dann auch die Kontrolle der europ\u00e4ischen Polizei. Dabei kann es sich durch einen europ\u00e4ischen Datenschutzbeauftragten unterst\u00fctzen lassen. Der wirksame Rechtsschutz f\u00fcr die vom Polizeihandeln betroffenen B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger durch ein Gericht auf europ\u00e4ischer Ebene mu\u00df garantiert sein. Schlie\u00dflich – und dies ist eine unverzichtbare Voraussetzung f\u00fcr die Polizeiarbeit im europ\u00e4ischen Verfassungsstaat – mu\u00df die Verfassung einen verbindlichen Grundrechtskatalog enthalten.<\/p>\n
Der Polizeioberrat Reinhard Mokros ist Mitglied der HU und arbeitet als Dozent an der Fachhochschule f\u00fcr \u00f6ffentliche Verwaltung NRW, Fachbereich Polizei. Er verfa\u00dfte u.a. das Kapitel „Polizeiliche Zusammenarbeit in Europa“ im „Handbuch des Polizeirechts“ (hg. von Hans F. Lisken\/ und Erhard Denninger, 2. Aufl. M\u00fcnchen 1996).<\/p>\n","protected":false},"featured_media":0,"template":"","categories":[69,37,24,16],"tags":[],"class_list":["post-6783","thema","type-thema","status-publish","hentry","category-europa","category-europa-internationales","category-innere-sicherheit","category-rechtspolitik"],"acf":[],"yoast_head":"\n