aus vorg\u00e4nge Nr. 83 (Heft 5\/1986), S. 83-89<\/i><\/p>\n
Sozialpolitik betrifft gesellschaftliche Grundsatzfragen. Sie interveniert in den marktwirtschaftlich-engen Zusammenhang von Arbeitsleistung und Existenzsicherung und lockert ihn (vgl. Vobruba 1983; 1985). Soziale Sicherung ist das Ergebnis gesellschaftlicher Konflikte: (Pr\u00e4ventive) Reaktion auf die Auflehnung der Nicht-Produktionsmittelbesitzer gegen die Spielregeln des (Arbeits-)Marktes, bei denen sie stets verlieren mu\u00dften. Soziale Sicherung ist ebenso selbst Konfliktfeld: Die Angriffe auf sie begleiteten ihre Entwicklung von Anfang an. Politische \u00c4nderungen in Bereichen solcher gesellschaftspolitischer Grunds\u00e4tzlichkeit wie Sozialpolitik k\u00fcndigen sich lange an, ehe sie Realit\u00e4t werden. Das hei\u00dft: Erst wird durch Entwicklung und Etablierung neuer Interpretationen das Feld vorbereitet. Darin sehe ich die politische Bedeutsamkeit der Sozialstaatskritik. Ohne ein Verst\u00e4ndnis von ihrer Entwicklung seit den 70er Jahren kann man auch die aktuellen sozialpolitischen Auseinandersetzungen in den 80er Jahren nicht begreifen.<\/p>\n
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Zu den dramatischsten Entwicklungen in der Politik des letzten Jahrzehnts geh\u00f6rt,\u00a0 da\u00df die Sozialdemokratie auf einem ihrer ureigensten Felder (vgl. Strasser 1979), der Sozialpolitik, geschlagen wurde. Der sozialdemokratische Kompetenzverlust in Sachen Sozialpolitik r\u00fchrt aus zwei Quellen: Zum einen hatte man sich auf monet\u00e4re, zentralistisch organisierte Kompensationsleistungen konzentriert; zum anderen hatte man Sozialpolitik auf Wirtschaftswachstum als selbstverst\u00e4ndliche Grundlage gestellt. Konsequenz davon waren einerseits eine geringe Sensibilit\u00e4t f\u00fcr differenzierte Bed\u00fcrfnisse und Schwierigkeiten im Umgang mit der Selbsthilfe-Offensive Ende der 70er Jahre, die programmatisch zwischen kollektiven Hilfsformen und illusion\u00e4rem Individualismus schillerte (vgl. kritisch Windhoff-Heritier 1982; Gross 1982; Olk, Heinze 1985; Neus\u00fcss 1980). Konsequenz war andererseits die schlechte Fachtrennung von Sozialpolitik und Wirtschaftspolitik, die angesichts reduzierten Wirtschaftswachstums und verengter Verteilungsspielr\u00e4ume Sozialpolitiker und Wirtschaftspolitiker zueinander in Gegensatz bringen mu\u00dfte.
Wie gro\u00df das Defizit an neuen sozialpolitischen Gestaltungsideen war, l\u00e4\u00dft sich an\u00a0 der Attraktivit\u00e4t ablesen, die das Konzept der Neuen Sozialen Frage hatte (vgl. Gei\u00dfler 1976). Die Grundidee von Gei\u00dfler und diversen Mitarbeitern ist einfach: Die Hauptfront im Verteilungskampf verl\u00e4uft nicht mehr zwischen Lohnarbeit und Kapital, sondern zwischen Organisierten und Nicht-Organisationsf\u00e4higen. \u00bbNiemand ist heutzutage arm, weil er Arbeiter ist\u00ab. Denn: \u00bbM\u00e4chtig sind Kapitaleigner und Arbeitnehmer zusammen\u00ab (Gei\u00dfler 76: 15). Die Neue Soziale Frage stelle sich daher bei den Nicht-Organisierten, sie betrifft \u00bb\u00e4ltere Arbeitnehmer, Gastarbeiter, Frauen innerhalb und au\u00dferhalb der Arbeitswelt, Behinderte, Sch\u00fcler und Nichterwerbst\u00e4tige\u00ab (Dettling 1982: 14).
Das Konzept der Neuen Sozialen Frage war kaum mehr als eine arg versp\u00e4tete Rezeption der Disparit\u00e4tenthese (vgl. Offe 1969); eher sogar noch weniger: W\u00e4hrend\u00a0 die Disparit\u00e4tenthese darauf insistiert, die neuen Problemlagen als neue Ausdrucksformen der alten problemerzeugenden Struktur \u00bbKlassengesellschaft\u00ab zu begreifen, schneidet das Konzept der Neuen Sozialen Frage genau diesen Zusammenhang ab: \u00bbUnsere Gesellschaft hat sich zu einer Arbeitnehmergesellschaft gewandelt\u00ab (Dettling 1982: 7). Die klassentheoretische Analyse obsolet erscheinen zu lassen, war freilich nur ein Nebeneffekt des Konzepts der Neuen Sozialen Frage. Ihr Hauptziel war, den traditionellen sozialpolitischen Kompetenzvorsprung der Sozialdemokratie aufzuholen. Dieses Ziel wurde, noch in der Zeit der CDU-Opposition, erreicht. Das Konzept der Neuen Sozialen Frage wurde breit diskutiert. Sch\u00e4tzungen hoher Armutszahlen — sechs Millionen Arme — machten die Runde. Die Sozialdemokraten gerieten in die f\u00fcr sie bis dahin ungewohnte Rolle, sozialpolitisch abwiegeln zu m\u00fcssen.
Damals schon (vgl. Greven 1980), und erst recht seit dem Bonner Regierungswechsel\u00a0 im Herbst 1982, ist betont worden, da\u00df dem Konzept der Neuen Sozialen Frage keine entsprechende sozialpolitische Praxis folgen werde. In der Tat war es ein Oppositionskonzept und nur ein Oppositionskonzept. Aber darauf kommt es hinsichtlich der Thematisierungsleistung des Konzepts der Neuen Sozialen Frage nicht an. Entscheidend ist, da\u00df damit die regierende Sozialdemokratie in die sozialpolitische Programm-Defensive geriet. Mit der Etablierung der Neuen Sozialen Frage als sozialpolitischem Denkmuster gelang eine folgenreiche Verschiebung der \u00f6ffentlichen Ansichten \u00fcber die Kompetenz der sozialpolitischen Akteure.<\/p>\n
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Parallel dazu entwickelte sich ein zweiter Strang der Kritik: Die Kritik an der Monetarisierung, Verrechtlichung, B\u00fcrokratisierung und Zentralisierung der Sozialpolitik\u00a0 (vgl. Achinger, 1971; Tennstedt 1976). Diese — eher von links intendierte — Richtung der Kritik wurde unter das Stichwort \u00bbEntfremdung im Wohlfahrtsstaat\u00ab neokonservativ adaptiert.
Bundeskanzler Kohl: \u00bbWenn wir den alten Weg gedankenlos weitergehen, st\u00fcrzen wir den Menschen in die Entfremdung eines anonymen, b\u00fcrokratischen Wohlfahrtsstaates, kaum da\u00df wir ihn durch die soziale Marktwirtschaft aus der Entfremdung des Kapitalismus befreit haben\u00ab (Regierungserkl\u00e4rung 13.10.1982). Der Argumentationsmodus ist der gleiche wie bei der Neuen Sozialen Frage: Gesellschaftspolitische Problemdiagnosen werden aus ihrem Kontext gel\u00f6st, der Kontext wird, analytisch und praktisch, als historisch \u00fcberholt dargestellt, und die Diagnosen werden (neo-)konservativ vereinnahmt.
Die Kritik an der \u00bbEntfremdung im Wohlfahrtsstaat\u00ab operiert mit einer gezielten\u00a0 Verwechslung. Sie nimmt das durchaus verbreitete Unbehagen an verkrusteten Formen sozialstaatlicher Dienstleistungen auf und versucht, es gegen den Wohlfahrtsstaat insgesamt, insbesondere aber gegen Geldleistungen, zu wenden.<\/p>\n
Der Abbau von Monetarisierung, Verrechtlichung, B\u00fcrokratisierung etc. bedeutet aber je nach Problemfeld h\u00f6chst Unterschiedliches: Kann er im Bereich sozialer Dienstleistungen tats\u00e4chlich Vermenschlichung und bessere Problemangemessenheit bedeuten, so bedeutet er im Bereich von Transferleistungen den Verlust von Berechenbarkeit, von Rechtssicherheit, von Rechtsanspr\u00fcchen. Noch dazu wurde und wird in der Diskussion geflissentlich \u00fcbersehen, da\u00df sich Verrechtlichung und B\u00fcrokratisierung im Bereich der Sozialtransfers gegensinnig entwickeln: Mehr Verrechtlichung — im Sinne des Einr\u00e4umens strikter Rechtsanspr\u00fcche (vgl. Vobruba 1983a) — bedeutet weniger B\u00fcrokratisierung. Denn je strikter ein Rechtsanspruch ist, umso leichter ist er implementierbar. Umgekehrt: Je weiter die b\u00fcrokratischen Ermessensspielr\u00e4ume sind, umso mehr wird die Position der B\u00fcrokratie gest\u00e4rkt, umso weniger strikt ist der Rechtsanspruch. Die neokonservative Behandlung von Verrechtlichung und B\u00fcrokratisierung als gleichsinnige Ph\u00e4nomene leistet also zweierlei. Sie bereitet zugleich die Zur\u00fcckdr\u00e4ngung von Rechtsanspr\u00fcchen auf sozialstaatliche Leistungen und \u00bbeine neue Morgenr\u00f6te des Beamtentums\u00ab vor (Fach 1981: 108). \u00bbDer Wert eines Rechtsanspruchs besteht vor allem in der freien und sicheren Stellung, die der Anspruchsberechtigte gegen\u00fcber der gew\u00e4hrenden Verwaltung hat\u00ab (Bogs 1969: 58). Dies wird in einem schw\u00e4rmerischen Verst\u00e4ndnis von Sozialpolitik, welche den Einzelfall als Einzelfall nehmen und auf die Schematismen des Rechts m\u00f6glichst verzichten will, vergessen. Die Bedeutung von Rechtsanspr\u00fcchen wird durch die Vermischung der Problematiken von Dienstleistungen und Transferleistungen verdeckt. Unzul\u00e4nglichkeiten rechtsf\u00f6rmig-schematisierender Regelungen im Bereich sozialer Dienstleistungen haben ein \u00bbverwertbares Unbehagen\u00ab (Kl\u00f6nne 1984: 478) entstehen lassen, welches die neokonservative Sozialstaatskritik auf den Wohlfahrtsstaat insgesamt zu lenken trachtet. Dabei ist ein Gleichklang mit sozial-romantischen Vorstellungen bei einigen Randfiguren der Gr\u00fcnen nicht zu \u00fcberh\u00f6ren. Das Verschwinden der Unterschiede von Transferleistungen und Dienstleistungen sowie von Verrechtlichung und B\u00fcrokratisierung f\u00fchren im Ergebnis dazu, da\u00df Geld und Recht als dominante Medien sozialstaatlicher Leistungserbringung diskreditiert werden.<\/p>\n
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Direkter\u00a0 wird der Bereich materieller Transfers — um den sich die Verteilungskonflikte ja zentral drehen — mit dem Mi\u00dfbrauchsvorwurf attackiert. Damit wird unmittelbar Politik gemacht. Schon die SPD\/FDP-Regierung \u00bbbegr\u00fcndete die starken K\u00fcrzungen 1981 ausdr\u00fccklich damit, da\u00df Mi\u00dfbrauchsm\u00f6glichkeiten wirksamer bek\u00e4mpft und die Anforderungen an die Selbstverantwortung erh\u00f6ht werden\u00ab (Bieback 1984: 259; inneres Zitat: BT-Drucksache 9\/842.5.1). In dieselbe Richtung zielt Helmut Kohls Verweis auf \u00bbjene Geschickten, die es in zum Teil kenntnisreicher Ausnutzung von Verordnungen und Gesetzen fertigbringen, Jahr f\u00fcr Jahr auf Kosten der anderen zu leben\u00ab (Kohl 1983: 177).<\/p>\n
Das Muster des Mi\u00dfbrauchsvorwurfs \u00e4hnelt dem der Entfremdungskritik: Es wird\u00a0 an Ph\u00e4nomene, die in Teilbereichen m\u00f6glich sind, angekn\u00fcpft und dann unbesehen verallgemeinert. Mi\u00dfbrauch wohlfahrtsstaatlicher Leistungen ist nur dort m\u00f6glich, wo die Zugangsvoraussetzungen zu den Leistungen nicht eindeutig objektivierbar und der Zugang daher nicht strikt administrativ kontrollierbar ist. Dies ist dort der Fall, wo die Vergabe von sozialstaatlichen Leistungen an subjektseitige Befindlichkeiten gekn\u00fcpft ist: Bei der Arbeitslosenversicherung ist das die Arbeitsbereitschaft, bei der Krankenversicherung das \u00bbSich-krank-f\u00fchlen\u00ab. Konsequent wird die M\u00f6glichkeit des Mi\u00dfbrauchs immer wieder (vgl. Herder-Dorneich 1982: 80) an diesen beiden Beispielen dargestellt, ohne da\u00df man sich die M\u00fche macht, die Verallgemeinerbarkeit dieser Beispiele seri\u00f6s zu pr\u00fcfen. \u00bbDer Schadensfall einer Krankheit wird zum finanziellen Gl\u00fccksfall und d\u00fcrfte in zahlreichen, wenn nicht der Mehrzahl der F\u00e4lle, vorget\u00e4uscht sein\u00ab (Engels 1979: 28). Und: \u00bbDie Ausbeutung der Arbeitslosenversicherung durch die Versicherten schreitet schnell voran\u00ab (ebd.).
In der Tat weisen die Versicherungstatbest\u00e4nde Krankheit und Arbeitslosigkeit eine\u00a0 (durchaus dem Arbeitsvertrag vergleichbare — vgl. Berger, Offe 1982) Unbestimmtheitsl\u00fccke auf, an der beides ansetzen kann: Mi\u00dfbrauch und Mi\u00dfbrauch des Mi\u00dfbrauchsverdachts. Man mu\u00df nun durchaus nicht bestreiten, da\u00df es Mi\u00dfbrauch wohlfahrtsstaatlicher Leistungen gibt. Aber man sollte die Dimensionen zurechtr\u00fccken:<\/p>\n
Funktion der Verbreitung des Mi\u00dfbrauchsvorwurfs ist es nicht, schlicht Sozial-Spar strategien ideologisch abzudecken. Ihr Sinn ist vielmehr vorerst, Interessenspaltungen zu bef\u00f6rdern. Beispielhaft dazu Norbert Bl\u00fcm: \u00bbWenn fast jeder einen kennt, der Arbeitslosigkeit als Paradies preist, weil es ihm angeblich noch nie so gut gegangen ist, liegt das wahrscheinlich gerade an der psychologischen Last der Arbeitslosigkeit: Um ihr Elend zu \u00fcbert\u00fcnchen, prahlen Arbeitslose an Theken und in der Verwandtschaft, wie gut es ihnen geht. F\u00fcr sie kommt nach der Prahlerei wieder dei Katzenjammer. Aber der Zuh\u00f6rer, der Arbeitslosigkeit wie Krebs f\u00fcrchtet, nimmt es f\u00fcr bare M\u00fcnze und verbreitet weiter: Ich kenne da einen… So entstand das M\u00e4rchen, Arbeitslose seien in Wirklichkeit arbeitsscheu, denn in unserer Gesellschaft k\u00f6nne jeder, der arbeiten wolle, auch Arbeit finden\u00ab (Bl\u00fcm 1983: 51). Solch eindrucksvollem Werben um Verst\u00e4ndnis f\u00fcr die Situation einer Gruppe steht Bl\u00fcms Verdikt einer anderen Gruppe schroff gegen\u00fcber: \u00bbAber ist es nicht eine moderne Form von Ausbeutung, sich unter den Palmen Balis in der H\u00e4ngematte zu sonnen, alternativ vor sich hin zu leben im Wissen, da\u00df eine Sozialhilfe, von Arbeitergroschen finanziert, im Notfall f\u00fcr Lebensunterhalt zur Verf\u00fcgung steht?\u00ab (Bl\u00fcm 1983: 9)<\/p>\n
Problematisch ist an dieser Unterscheidung nicht nur, da\u00df dabei ja offenbleibt, wer\u00a0 im konkreten Fall welcher Gruppe zugeordnet wird. Problematisch ist die Unterscheidung selbst. Sie steht in der langen Tradition des Dualismus von \u00bbw\u00fcrdigen\u00ab und \u00bbunw\u00fcrdigen\u00ab Armen (vgl. Leibfried, Tennstedt 1985) und bef\u00f6rdert eine Parzellierung der Gesamtheit der Sozialstaats-Klientel, auf deren Grundlage Sozial-Sparstrategien erst nachhaltig Erfolg haben k\u00f6nnen.<\/p>\n
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Mit dem Mi\u00dfbrauchsvorwurf und — noch wichtiger — der Etablierung von Modellen wohlfahrtsstaatsimmanenter Anspruchsdynamiken (vgl. Klages 1981; Luhmann 1983) verbindet sich zugleich eine Thematisierungs- und eine Dethematisierungsleistung, die f\u00fcr neokonservative Sozialpolitik konstruktiv ist: Die Thematisierungsleistung besteht darin, die Ursachen der gegenw\u00e4rtigen Probleme sozialer Sicherung als \u00bbhausgemacht\u00ab, also: endogen erzeugt, zu pr\u00e4sentieren. Die Dethematisierungsleistung besteht — komplement\u00e4r — darin, die Abh\u00e4ngigkeit des Systems sozialer Sicherung von vorgelagerten Politikfeldern auszublenden: vor allem von der Besch\u00e4ftigungspolitik und der Arbeitszeitpolitik, die auf das System sozialer Sicherung mehr oder weniger Probleme zukommen lassen k\u00f6nnen bzw. von der Finanzpolitik, die das System auf mehr oder weniger solide Grundlagen stellen kann. Damit werden Ambivalenzen im politischen Gebrauch des Begriffs \u00bbKrise des Sozialstaats\u00ab einsehbar. In der — vielleicht — wohlmeinenden Absicht, f\u00fcr sozialstaatliche Probleme zu sensibilisieren, droht auch hier die Gefahr der geschilderten Thematisierungs-\/Dethematisierungseffekte. Denn die Rede von der \u00bbKrise des Sozialstaats\u00ab legt eine interne Verursachung zumindest sehr nahe. Nun kann man diesen Fall freilich nicht a priori ausschlie\u00dfen. Aber man sollte den begrifflichen Rahmen so w\u00e4hlen, da\u00df man den Anteil von \u00bbau\u00dfen erzeugten\u00ab und \u00bbhausgemachten\u00ab Problemen richtig gewichten kann. Dazu scheint es mir sinnvoll, vom Allgemeineren zum Spezielleren vorzudringen. Also: Erst einmal die Auswirkungen von dem System sozialer Sicherung vorgelagerten Politiken auf das System zu untersuchen und dann nach Binnenproblemen zu forschen. Terminologisch l\u00e4uft das darauf hinaus, erst einmal vom Sozialstaat in der Krise und dann von der Krise des Sozialstaats zu sprechen.<\/p>\n
Die Praxis der Sozialpolitik der letzten Jahre jedenfalls trifft diese Unterscheidung nicht. Sie geht — eher implizit — von \u00bbhausgemachten\u00ab Problemen des Sozialstaats aus und zielt — explizit — darauf, diese Probleme auf dem Terrain des Sozialstaats zu bearbeiten. Hat man erst einmal die Probleme, denen der Sozialstaat ausgesetzt ist, auf sozialstaatliche Binnenprobleme reduziert, dann kann man auch plausibel verlangen, da\u00df Probleml\u00f6sungen als sozialpolitische Nullsummenspiele betrieben werden. Das hei\u00dft: Die Probleml\u00f6sungen werden so angelegt, da\u00df Verbesserungen der Situation bestimmter Gruppen von akuten\/potentiellen Leistungsbeziehern zu Lasten anderer Gruppen gehen. Ein solches verengtes Umverteilungsverst\u00e4ndnis wird noch durch die Unterscheidung von \u00bbArbeitsplatzbesitzern\u00ab und Arbeitslosen befestigt: \u00bbDer Zugang zur Arbeit aber ist ein Menschenrecht, das den Arbeitslosen auch von jenen verweigert wird, die ihren Besitz an Arbeit (und an Lohn) r\u00fccksichtslos und egoistisch verteidigen\u00ab (Bl\u00fcm 1983: 98). Nachdem der Verteilungskonflikt derart auf einen Konflikt innerhalb der Gesamtheit der Nicht-Produktionsmittelbesitzer eingegrenzt ist, wird zu seiner L\u00f6sung eine entsprechend eingeschr\u00e4nkte Solidarit\u00e4t empfohlen — keine Solidarit\u00e4t, die sich gegen Dritte (gar: Arbeitgeber) wendet, sondern eine Solidarit\u00e4t, die zur Umverteilung untereinander anleitet. — Sozusagen \u00bbSozialismus in einer Klasse\u00ab. Diese Begrenzung der Arena des sozial-politischen Konflikts bedeutet nachhaltigen Schutz f\u00fcr jene Interessenpositionen, die au\u00dferhalb der Arena stehen und die \u00bbsolidarische\u00ab Verwaltung des \u00f6konomisch-politisch erzeugten sozialpolitischen Mangels im Inneren der Arena.<\/p>\n
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Es ging mir hier um die Stilisierung dieser vier Elemerte:<\/p>\n
Literatur<\/b><\/p>\n
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Dieser Beitrag erscheint demn\u00e4chst in: Michael Opielka \/ Ilona Ostner (Hg.): Umbau des Sozialstaats; Essen 1986.<\/i><\/p>\n","protected":false},"featured_media":0,"template":"","categories":[7],"tags":[],"class_list":["post-7165","thema","type-thema","status-publish","hentry","category-sozialpolitik"],"acf":[],"yoast_head":"\n