Erhard Denninger<\/p>\n
Grundrechte-Report 1998, S. 216-221<\/p>\n
Unscheinbare Ver\u00e4nderungen des Gesetzwortlauts k\u00f6nnen nicht nur – nach dem Dictum Julius Hermann von Kirchmanns 1847 – „ganze Bibliotheken … zu Makulatur“ werden lassen, sondern auch dem Kundigen oder Lernwilligen einen tiefgreifenden Wandel im Rechts- und Verfassungsverst\u00e4ndnis signalisieren.<\/p>\n
Die Einf\u00fchrung der sogenannten „verdachts- und ereignisunabh\u00e4ngigen Personenkontrolle“ zun\u00e4chst 1994 (G. v. 23. 12. 1994, GVBl. S. 1050) in Bayern, sodann 1996 in Baden-W\u00fcrttemberg und jetzt – w\u00fcrde der Entwurf der CDU-Fraktion vom 6. Mai 1997 Gesetz – auch in Hessen stellt ein solches Signal dar. Und der j\u00fcngste, von der S\u00e4chsischen Staatsregierung im Landtag eingebrachte Entwurf f\u00fcr ein Zweites Gesetz zur \u00c4nderung des Polizeigesetzes des Freistaates Sachsen (vom 15. 1. 1998) folgt dem gleichen Muster zur „vorbeugenden Bek\u00e4mpfung der grenz\u00fcberschreitenden Kriminalit\u00e4t“.<\/p>\n
Zu den grundlegenden normativen Leitvorstellungen rechtsstaatlicher Polizeit\u00e4tigkeit, sei es im pr\u00e4ventiven, sei es im repressiven Bereich, geh\u00f6rte bisher der Gedanke, da\u00df eine Freiheitsbeschr\u00e4nkung, gleich welcher Art, nicht ohne konkreten Grund und Anla\u00df in der Situation oder im Verhalten des Betroffenen zul\u00e4ssig sei. Im pr\u00e4ventiven Bereich ging es um Gefahrenabwehr, in subjektiver Hinsicht entsprach dem das Prinzip, da\u00df, von der Ausnahme des polizeilichen Notstandes abgesehen, nur ein „St\u00f6rer“ polizeilich verantwortlich gemacht werden konnte. Im repressiven Bereich der Straftat- oder Ordnungswidrigkeitenverfolgung war die Grundvoraussetzung polizeilichen Einschreitens ein Tatverdacht, dem subjektiv ein „Verd\u00e4chtiger“, ein „Beschuldigter“ entsprach, \u00a7 \u00a7 160 Abs. 1, 161 und 163 Abs. 1 StPO).<\/p>\n
Schon vor drei\u00dfig Jahren hatte das Bundesverwaltungsgericht die diesen Eckpfeilern rechtsstaatlichen Polizeirechts zugrundeliegende ratio legis auf die einfache Formel gebracht, „da\u00df nach dem Menschenbild des Grundgesetzes die Polizeibeh\u00f6rde nicht jedermann als potentiellen Rechtsbrecher betrachten und auch nicht jeden, der sich irgendwie verd\u00e4chtigt gemacht hat („aufgefallen ist“) oder bei der Polizei angezeigt worden ist, ohne weiteres ‹erkennungsdienstlich behandeln› darf“ (Urteil vom 9. 2. 1967). Man mu\u00df diesen und \u00e4hnliche alte Texte sorgf\u00e4ltig lesen, um die Distanz zu ermessen, die zwischen dem sie fundierenden Rechtsstaatsverst\u00e4ndnis und der Mentalit\u00e4t eines Gesetzgebers liegt, der die Befugnis der Polizei „zu mobilen und abstrakten Fahndungsma\u00dfnahmen“ „in \u00f6ffentlichen Einrichtungen des internationalen Verkehrs und auf Durchgangsstra\u00dfen, insbesondere Bundesautobahnen und Europastra\u00dfen“ fordert, damit in den Bereichen der Organisierten Kriminalit\u00e4t „eine effektive Kriminalit\u00e4tsbek\u00e4mpfung wieder m\u00f6glich wird“. War damals um der „Freiheit“, das hei\u00dft „um der freien und selbstverantwortlichen Entfaltung seiner Pers\u00f6nlichkeit willen“, dem einzelnen ein mehr oder weniger eng gezogener Bereich garantiert, in welchem er von jeglicher staatlichen Intervention verschont bleiben sollte, so wird jetzt die Effektivit\u00e4t bei der „Hebung der \u00f6ffentlichen Sicherheit“ zum ausschlaggebenden, wenn nicht einzigen Kriterium der Eingriffsbefugnis.<\/p>\n
Mit keinem einzigen Wort geht die Begr\u00fcndung des Gesetzentwurfs der hessischen CDU-Fraktion auf den Umstand ein, da\u00df die vorgeschlagene „verdachts- und ereignisunabh\u00e4ngige Personenkontrolle“ nicht mehr und nicht weniger als den (endg\u00fcltigen) Abschied von den rechtsstaatlichen Grundbegriffen der „Gefahr“ („Ereignis“), der „St\u00f6rung“, des „polizeilich Verantwortlichen“, des „Tat-“ oder „Anfangsverdachtes“ und des „Beschuldigten“ bedeutet. Diese Begriffe hatten und haben aber nicht nur eine „befugende“, d. h. handlungserm\u00f6glichende und -rechtfertigende, sondern auch eine freiheitssichernde Funktion. Diese wird \u00fcberhaupt nicht (mehr) in Betracht gezogen.<\/p>\n
Zum richtigen systematischen Verst\u00e4ndnis der Identit\u00e4tsfeststellungen im Rahmen einer sogenannten „Schleierfahndung“ – einschlie\u00dflich der nach den entsprechenden Paragraphen der Polizeigesetze zul\u00e4ssigen Begleit- und Folgema\u00dfnahmen wie Durchsuchung, Mitnahme zur Dienststelle, erkennungsdienstliche Behandlung, Freiheitsentziehung bis zu zw\u00f6lf Stunden usw. – mu\u00df man sich die schrittweise erfolgte Erweiterung der polizeilichen Befugnisse vor Augen f\u00fchren, wie sie sich in Hessen beispielhaft vollzogen hat. Veranla\u00dft durch die vom Bundesverfassungsgericht im Volksz\u00e4hlungsgesetz-Urteil vom 15. Dezember 1983 festgestellte Notwendigkeit einer besonderen gesetzlichen Erm\u00e4chtigung f\u00fcr Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, haben die Geber der Polizeigesetze in Bund (vgl. \u00a7 23f. BGSG vom 19. 10. 1994) und L\u00e4ndern im Prinzip \u00fcbereinstimmend eine Reihe von typischen Tatbest\u00e4nden zur Identit\u00e4tsfeststellung normiert, denen gemeinsam ist, da\u00df auch „v\u00f6llig harmlose Unbeteiligte“ von ihnen betroffen sein k\u00f6nnen. Das gilt f\u00fcr die Kontrollen („Razzien“) an „gef\u00e4hrlichen Orten“ ebenso wie f\u00fcr Kontrollen zur „Objektsicherung“ oder „Personensicherung“ oder f\u00fcr die Einrichtung von Kontrollstellen zur Verh\u00fctung von Straftaten.<\/p>\n
Die strafprozessuale Entsprechung zu dieser Stufe der Gefahrenabwehr bzw. Straftatverfolgung wurde in den \u00a7 \u00a7 111 (Stra\u00dfenkontrollen) und 163 d StPO (Schleppnetzfahndung) geregelt. Charakteristisches Merkmal dieser Art von Tatbest\u00e4nden ist, da\u00df der einzelne Betroffene zwar weder „St\u00f6rer“ noch „Beschuldigter“ sein mu\u00df, da\u00df er sich jedoch in einer gesteigerten N\u00e4hebeziehung zu einer bestimmten Gefahr oder zu einer begangenen oder als bevorstehend vermuteten Straftat befindet. Eben dieses Moment entf\u00e4llt bei dem jetzt geplanten Schritt zur „verdachts- und ereignisunabh\u00e4ngigen“ Kontrolle. Der Aufenthalt in einer \u00f6ffentlichen Einrichtung des internationalen Verkehrs, also beispielsweise auf einem Bahnhof, in einem Flughafengeb\u00e4ude oder auf einer Durchgangsstra\u00dfe, begr\u00fcndet, wenn keinerlei sonstige Gefahrenmomente vorliegen, keine „gesteigerte N\u00e4hebeziehung“ zur „grenz\u00fcberschreitenden Kriminalit\u00e4t“, zumal nicht im Binnenland Hessen ohne Grenzen zum Ausland. Am Rhein-Main-Flughafen finden die Pa\u00df- und Identit\u00e4tskontrollen ohnehin nach anderen Vorschriften statt. Auch Verst\u00f6\u00dfe gegen das Aufenthaltsrecht weisen keinen spezifischen Bezug zu „Durchgangsstra\u00dfen“ auf.<\/p>\n
Die Benutzung der von der geplanten Novelle betroffenen Einrichtungen und Stra\u00dfen ist grunds\u00e4tzlich f\u00fcr jede Person erlaubt, h\u00e4ufig auch notwendig, und au\u00dferdem gem\u00e4\u00df Art. 2 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2 sowie Art. 11 GG grundrechtlich gesch\u00fctzt. Niemand mu\u00dfte bisher damit rechnen, an solchen Orten anla\u00df- und grundlos kontrolliert zu werden. Das ist mindestens graduell eine andere Situation als die des neugierigen Touristen, der sich im „Rotlicht-Viertel“ einer Gro\u00dfstadt bewegt und in eine „Razzia“ ger\u00e4t, oder die des demonstrationswilligen Studenten, der mit einer entsprechenden „Ausr\u00fcstung“ an Bord zu einer Antikernkraftwerks-Gro\u00dfdemonstration f\u00e4hrt.<\/p>\n
Die „effektive Bek\u00e4mpfung der Organisierten Kriminalit\u00e4t (Begr\u00fcndung B. zu Art. 1 des hessischen Entwurfs) hat schon seit langem dazu gef\u00fchrt, da\u00df die scheinbar scharfe Grenze zwischen Pr\u00e4vention und Repression verschwimmt. Da diese Grenze f\u00fcr die Aufteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und L\u00e4ndern, f\u00fcr die Weisungszust\u00e4ndigkeiten innerhalb der Exekutiven und der Justiz und f\u00fcr die Frage des einzuschlagenden Rechtsweges, also f\u00fcr alle drei Gewalten, von Bedeutung ist, wird man sie nicht leichter Hand aufgeben k\u00f6nnen. Andererseits ist die „organisierte Kriminalit\u00e4t“ per definitionem ein Kontinuum auf der Zeitachse: Schon begangene und erst geplante k\u00fcnftige Straftaten lassen sich zwar begrifflich klar unterscheiden, oft aber nicht polizeipraktisch oder kriminalstrategisch.<\/p>\n
Dennoch mu\u00df der Gesetzgeber, im Bund wie in den L\u00e4ndern, der f\u00f6deralen Kompetenzaufteilung Rechnung tragen. Ein Landespolizeigesetz wie das HSOG kann die Einrichtung von Personenkontrollen an Kontrollstellen zum Zwecke der „Fahndung“, also der repressiven Straftatverfolgung, \u00fcberhaupt nicht regeln. Dies ist Sache des Bundesgesetzgebers, der mit der Normierung des \u00a7 111 StPO die Voraussetzungen f\u00fcr die Einrichtung solcher Stra\u00dfenkontrollen abschlie\u00dfend umschrieben hat. Der Landesgesetzgeber kann diese Regelung nur von der pr\u00e4ventivpolizeilichen Seite her erg\u00e4nzen: Identit\u00e4tskontrollen zur „vorbeugenden Bek\u00e4mpfung von Straftaten“ ( \u00a7 1 Abs. 4 HSOG), also zu deren „Verh\u00fctung“ oder vorbeugender Abwehr.<\/p>\n
Man kann nicht behaupten, da\u00df die geplante HSOG-Novelle ein klares Bewu\u00dftsein von dieser Kompetenzlage bezeugt. Im Problemaufri\u00df (Teil A., S. 1 der LT-Drucks. 14\/2847) wird eine „verst\u00e4rkte Fahndungst\u00e4tigkeit auf den Routen und in den Einrichtungen des internationalen Reiseverkehrs im Binnenland“ „als Ausgleichsma\u00dfnahme“ f\u00fcr den Wegfall der Grenzkontrollen gem\u00e4\u00df dem Schengener \u00dcbereinkommen verlangt. Und in Teil B. der Begr\u00fcndung (zu Art. 1) wird die Befugnis der Polizei zu „mobilen und abstrakten Fahndungsma\u00dfnahmen“ zum Zwecke einer „effektiven Kriminalit\u00e4tsbek\u00e4mpfung“ gefordert.<\/p>\n
Der Begriff der „Fahndung“ meint aber Ma\u00dfnahmen zur Ermittlung und Ergreifung eines „T\u00e4ters“, also ein Handeln im repressiven Bereich. Dementsprechend wurde es bisher allgemein f\u00fcr unzul\u00e4ssig angesehen, die „pr\u00e4ventiv“ orientierte Kontrollstelle des \u00a7 18 Abs. 2 Nr. 5 HSOG als Rechtsgrundlage f\u00fcr eine „ereignisunabh\u00e4ngige allgemeine Fahndung“, einen sogenannten „Fahndungstag“, um gesuchte Straft\u00e4ter zu fassen, heranzuziehen.<\/p>\n
Die geplante Regelung des hessischen CDU-Entwurfs macht den „Fahndungstag“ zur Dauereinrichtung.<\/p>\n
Literatur:<\/b><\/p>\n
Erhard Denninger, Menschenrechte und Grundgesetz, Weinheim 1994.<\/p>\n
Hans Lisken, Erhard Denninger, Hg., Handbuch des Polizeirechts, 2. Aufl., M\u00fcnchen 1996.<\/p>\n","protected":false},"featured_media":0,"template":"","categories":[],"tags":[],"autoren":[],"publikationen":[1023],"class_list":["post-10248","publikation","type-publikation","status-publish","hentry","publikationen-1023"],"acf":[],"yoast_head":"\n