Frank Schreiber<\/p>\n
Grundrechte-Report 1998, S.227-232<\/p>\n
Kundenorientierung in der Verwaltung ist das Gebot der Stunde. Im Bereich der Umweltverwaltung ist aber nicht jeder B\u00fcrger „K\u00f6nig Kunde“: Die Verfahrensrechte der von einem umweltrelevanten Gro\u00dfprojekt Betroffenen, etwa Pl\u00e4ne und Genehmigungsunterlagen einsehen zu k\u00f6nnen oder mit Einwendungen gegen das Vorhaben geh\u00f6rt zu werden, werden bereits seit einiger Zeit kontinuierlich eingeschr\u00e4nkt. Ihren vorl\u00e4ufigen H\u00f6hepunkt hat diese Entwicklung mit der zweiten Generation der „Beschleunigungsgesetze“ erreicht, mit denen die Vorschl\u00e4ge der sogenannten „Schlichter“-Kommission des Bundeswirtschaftsministeriums umgesetzt wurden. In einem „unseri\u00f6sen Schnellverfahren“ (so MdB Michaele Hustedt) wurde das „Genehmigungsverfahrensbeschleunigungsgesetz“, das „Gesetz zur Beschleunigung und Vereinfachung immissionsschutzrechtlicher Genehmigungsverfahren“ und das „sechste VwGO-\u00c4nderungsgesetz“ am 27. Juni 1996 vom Bundestag verabschiedet. Die Regelungen sind im Herbst 1996 bzw. am 1. Januar 1997 in Kraft getreten.<\/p>\n
Die verfassungsrechtliche Stellung von Mitwirkungs- und Klagerechten im Umweltbereich<\/p>\n
\u00d6ffentlichkeitsbeteiligung ist kein Geschenk aus partizipationseuphorischen sozialliberalen Zeiten. Beteiligungsrechte im Verwaltungsverfahren sind vielmehr zum Schutz der Grundrechte der Betroffenen unentbehrlich. In seinem „M\u00fclheim-K\u00e4rlich“-Beschlu\u00df vom 20. Dezember 1979 hat das Bundesverfassungsgericht klargestellt, „da\u00df Grundrechtsschutz weitgehend durch die Gestaltung von Verfahren zu bewirken ist [… und da\u00df] das Grundrecht des Art. 2 Abs. 2 GG auch die Anwendung der Vorschriften \u00fcber das beh\u00f6rdliche und gerichtliche Verfahren bei der Genehmigung von Kernkraftwerken beeinflu\u00dft. [… Es] kann davon ausgegangen werden, da\u00df dazu auch die Vorschriften \u00fcber die Beteiligung klagebefugter Dritter am Genehmigungsverfahren geh\u00f6ren“. Die Richter Simon und Heu\u00dfner wurden in ihrem abweichenden Votum noch deutlicher: „Wahrscheinlich l\u00e4\u00dft es sich nur \u00fcber das Verfahrensrecht verhindern, da\u00df der Bereich zwischen Recht und Technik zum juristischen Niemandsland wird.“ Ferner enth\u00e4lt das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 GG) strukturelle Anforderungen an Verwaltungs- und Gerichtsverfahren nach dem Grundsatz der Fairne\u00df des Verfahrens und der Garantie effektiven Rechtsschutzes. Aus dem Rechtsstaatsprinzip wird insbesondere eine grunds\u00e4tzliche Begr\u00fcndungspflicht von Verwaltungs- und Gerichtsentscheidungen abgeleitet.<\/p>\n
Aus Art. 20a GG als „\u00f6kologischem Verschlechterungsverbot“ wird auch eine Grenze f\u00fcr den Abbau von Beteiligungsrechten abgeleitet. Zulassungsverfahren m\u00fc\u00dften die Gew\u00e4hr daf\u00fcr bieten, da\u00df in der Kommunikation zwischen gef\u00e4hrdetem B\u00fcrger und Beh\u00f6rde alle f\u00fcr die Entscheidung ma\u00dfgeblichen Gesichtspunkte ermittelt und ber\u00fccksichtigt werden.<\/p>\n
Beschleunigung ohne B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger<\/p>\n
Der oben beschriebene Verfassungsauftrag ist in den drei neuen Beschleunigungsgesetzen nicht mehr zu erkennen. Die Zulassung von umweltrelevanten Projekten mittels Plangenehmigung, einer Art Planfeststellung „light“ ohne \u00d6ffentlichkeitsbeteiligung, wird erheblich erweitert. Bei ihren Einwendungen im Rahmen der „normalen“ Planfeststellung m\u00fcssen sich die Betroffenen beeilen, denn Einwendungen k\u00f6nnen nur bis zwei Wochen nach Ende der Planauslegung erhoben werden, wobei es nunmehr ausgeschlossen ist, erst im gerichtlichen Verfahren geltend zu machen, da\u00df das Vorhaben den Kl\u00e4ger in seinen Rechten verletzt. Diese auf den ersten Blick nicht besonders schwerwiegende Anordnung einer „materiellen Pr\u00e4klusion“ erweist ihre T\u00fccken bei der bei Gro\u00dfprojekten \u00fcblichen „Salamitaktik“, bei denen die Betroffenen durchaus nicht immer \u00fcberblicken k\u00f6nnen, in welchem Verfahren sie ihre Rechte geltend machen m\u00fcssen, wie ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. April 1997 (NuR 1997, S. 504) illustriert. Die Kl\u00e4ger wandten sich gegen einen Planfeststellungsbeschlu\u00df f\u00fcr einen Ausbauabschnitt der Bahnstrecke Hamburg-Berlin. Sie r\u00fcgten unter anderem unzureichende L\u00e4rmschutzma\u00dfnahmen, ohne jedoch Einwendungen zu erheben, da sie bereits in einem Verfahren zu einem anderen Teil_abschnitt entsprechende Einwendungen erhoben hatten. Das Gericht best\u00e4tigte die Anwendung der Pr\u00e4klusionsvorschrift. Selbst bei einer von den Kl\u00e4gern behaupteten „greifbaren Gesetzwidrigkeit des Beschlusses“ k\u00f6nne keine Ausnahme gemacht werden. Es sei „unvereinbar mit dem Zweck der Pr\u00e4klusionsvorschrift, den Fall der fehlerhaften Ermittlung und W\u00fcrdigung _eines solchen Sachverhalts aus dem Anwendungsbereich […] auszunehmen“. „Die Ausschlu\u00dfwirkung [w\u00e4re] auch dann nicht verfassungswidrig, wenn sie im konkreten Fall zum Ausschlu\u00df grundrechtsrelevanter Einwendungen f\u00fchren w\u00fcrde.“ Kurz: Selbst Grundrechtsverletzungen werden dann vom Gericht nicht mehr gepr\u00fcft.<\/p>\n
Im Bundes-Immissionsschutzgesetz war die „Zulassung vorzeitigen Beginns“ (jetzt: \u00a7 8 a BImSchG) fr\u00fcher auf die \u00c4nderung von bereits genehmigten Anlagen beschr\u00e4nkt; nunmehr ist auch die Neuerrichtung und sogar der Probebetrieb ohne Genehmigungsbescheid m\u00f6glich. Damit erweitert die Novelle die M\u00f6glichkeit, vor Abschlu\u00df des Verfahrens und damit auch ohne Beteiligung der Betroffenen vollendete Tatsachen zu schaffen. Die Beteiligungsrechte bei der \u00c4nderung von Anlagen wurden bereits 1993 stark eingeschr\u00e4nkt. Mit der engen Fassung der „wesentlichen \u00c4nderung“ entf\u00e4llt in vielen F\u00e4llen jetzt sogar das Genehmigungsverfahren. Hier reicht inzwischen h\u00e4ufig eine blo\u00dfe Anzeige der \u00c4nderung bei der Beh\u00f6rde ohne \u00d6ffentlichkeitsbeteiligung.<\/p>\n
Verst\u00f6\u00dft die Beh\u00f6rde gegen die verbleibenden Mitwirkungsrechte im Verwaltungsverfahren, so wird dies k\u00fcnftig in vielen F\u00e4llen folgenlos bleiben: \u00a7 45 VwVfG erm\u00f6glicht die Heilung bestimmter Formfehler (z. B. eine fehlende Anh\u00f6rung eines Beteiligten oder eine fehlende Begr\u00fcndung) neuerdings bis zum Abschlu\u00df des gerichtlichen Verfahrens. Die Neufassung des \u00a7 46 VwVfG erweitert den Bereich g\u00e4nzlich unbeachtlicher Verfahrensverst\u00f6\u00dfe. M\u00e4ngel bei der Abw\u00e4gung der privaten und \u00f6ffentlichen Interessen, z. B. der in Einwendungen vorgebrachten Belange der Betroffenen, f\u00fchren nur dann zur Aufhebbarkeit eines Planfeststellungsbeschlusses, wenn sie offensichtlich und auf das Abw\u00e4gungsergebnis von Einflu\u00df gewesen sind, bei erheblichen M\u00e4ngeln darf mittels Planerg\u00e4nzung nachgebessert werden. Diese umfangreichen Heilungs- und Unbeachtlichkeitsvorschriften entwerten so das Verwaltungsverfahren, das ja eigentlich die Gew\u00e4hr der Richtigkeit der Entscheidung durch einen formalisierten Weg der Entscheidungsfindung sicherstellen soll.<\/p>\n
Weitere Hilfestellungen f\u00fcr eine Beh\u00f6rde, die Verfahrensvorschriften mi\u00dfachtet hat, bietet die Verwaltungsgerichtsordnung im gerichtlichen Verfahren. Das Gericht soll auf Antrag die Verhandlung zur Heilung von Verfahrens- und Formfehlern aussetzen, die Initiative zu derartigen Heilungsbem\u00fchungen darf sogar vom Gericht ausgehen. Eine derartige gesetzlich angeordnete Unterst\u00fctzung erfahren Kl\u00e4gerinnen und Kl\u00e4ger nicht, daher wird bereits vom „parteiischen Verwaltungsrichter“ gesprochen.<\/p>\n
Keine der genannten Vorschriften ist – f\u00fcr sich allein betrachtet – offensichtlich verfassungswidrig, die Tragweite des Abbaus der Mitwirkungs- und Klagerechte zeigt sich erst im Zusammenspiel der Beschleunigungsgesetze, daher gilt einmal mehr: Liberty dies by inches.<\/p>\n
Hoffen auf Europa?<\/p>\n
Sand im Getriebe der Beschleuniger ist das europ\u00e4ische Umweltrecht: So garantieren die Richtlinie \u00fcber die Umweltvertr\u00e4glichkeitspr\u00fcfung (UVP) und die IVU-Richtlinie der EG ein Mindestma\u00df an \u00d6ffentlichkeitsbeteiligung und beh\u00f6rdlicher Kontrolle. Ein Recht auf den Zugang zu beh\u00f6rdlichen Umweltinformationen enth\u00e4lt die Umweltinformationsrichtlinie. In Deutschland befolgt man jedoch nur widerwillig das gerne als „besatzungsrechts\u00e4hnlich“ diffamierte EG-Umweltrecht. Der bereits erw\u00e4hnte \u00a7 8 a BImSchG ist europarechtswidrig, soweit der Probebetrieb ohne Genehmigung zugelassen wird. Die Plangenehmigung im Fernstra\u00dfenrecht verst\u00f6\u00dft nach verbreiteter Auffassung gegen die UVP-Richtlinie. Auf subtile Art wird das UVP-Recht schlie\u00dflich \u00fcber die Anwendung der genannten Heilungs-, Unbeachtlichkeits- und Pr\u00e4klusionsvorschriften ausgehebelt. Bezweifelt werden darf daher, da\u00df angesichts der massiven Abwehrhaltung von Bundesregierung und Teilen der bundesdeutschen Justiz eine Aufwertung der Mitwirkungsrechte f\u00fcr die „Mobilisierung des B\u00fcrgers f\u00fcr den Umweltschutz“ gelingt, die von seiten der EG mit den Beteiligungsrechten des europ\u00e4ischen Umweltrechts ausdr\u00fccklich bezweckt wird.<\/p>\n
Die Mitwirkungsrechte der B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger erf\u00fcllen bislang nicht die hohen Erwartungen an die Funktion der Partizipation in der Zivilgesellschaft. So f\u00fchrte die \u00d6ffentlichkeitsbeteiligung weder zu einer Emanzipation oder Politisierung der Bev\u00f6lkerung, noch haben sich die Beh\u00f6rden den Sachverstand der B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger im Sinne einer Kontroll- und Effektivierungsfunktion der Mitwirkung in gr\u00f6\u00dferem Umfang zunutze gemacht. Gleichwohl lohnt es sich, auch unter diesen schlechten Vorzeichen f\u00fcr Mitwirkungsrechte zu streiten, vielleicht gerade wegen ihrer scheinbaren Dysfunktionalit\u00e4t im beschleunigten „schlanken Staat“. Bernhard Schlink hat darauf hingewiesen, da\u00df jeder Steuerung der technischen Entwicklung durch Recht eine aufhaltende, „katechontische“ Funktion zukommt. Sie schafft Raum in Politik und Gesellschaft, um die avisierte Entscheidung noch einmal zu \u00fcberdenken. Die F\u00e4lle Wyhl, Kalkar und Wackersdorf haben gezeigt: „Entschleunigung“ zahlt sich am Ende aus, bei hohen Geschwindigkeiten wird das Wenden gef\u00e4hrlich!<\/p>\n","protected":false},"featured_media":0,"template":"","categories":[],"tags":[],"autoren":[],"publikationen":[1023],"class_list":["post-10250","publikation","type-publikation","status-publish","hentry","publikationen-1023"],"acf":[],"yoast_head":"\n