aus: vorg\u00e4nge Nr. 204 (4-2013), S. 65-70<\/p>\n
„Racial profiling“ bezeichnet ein polizeiliches Handeln, das allein mit der Hautfarbe, ethnischer Zugeh\u00f6rigkeit, Herkunft oder anderen unver\u00e4nderlichen Merkmalen der Betroffenen begr\u00fcndet wird. Das diese Praxis diskriminierenden Charakter hat, l\u00e4sst sich kaum bestreiten – dennoch fehlen in der Bundesrepublik eindeutige verwaltungsgerichtliche Entscheidungen zum „racial profiling“. Der Rechtsanwalt Sven Adam vertritt mehrere Betroffenen in verschiedenen Gerichtsverfahren. In seinem vorliegenden Beitrag verweist auf die Unvereinbarkeit mit europarechtlichen Vorgaben, nicht nur aus dem Antidiskriminierungsrecht. Er zeigt auf, wie sich deutsche Gerichte bisher um eine Auseinandersetzung mit der „racial profiling“-Praxis der Bundespolizei dr\u00fccken.<\/i><\/p>\n
Die Auseinandersetzung um das so genannte „racial profiling“, das t\u00e4glich zu beobachtende Handeln von Polizei- und Sicherheitskr\u00e4ften gegen\u00fcber Personen aufgrund von „Hautfarbe“, ethnischer Zugeh\u00f6rigkeit, Herkunft oder anderer unver\u00e4nderlicher Merkmale und die damit einhergehende Diskriminierung, nimmt immer mehr Fahrt auf. Sp\u00e4testens seit der viel beachteten Entscheidung des Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz vom 29. Oktober 2012 (Az.: 7 A 1 0532\/12.OVG) zur Rechtswidrigkeit von Personenkontrollen allein aufgrund der Hautfarbe nehmen sich die Medien, Teile der Politik und die Rechtswissenschaft des Themas an. Dennoch sind bislang kaum verwaltungsgerichtliche Entscheidungen zu dem Problem ergangen.<\/p>\n
Neben den regelm\u00e4\u00dfig auftretenden Beweisproblemen f\u00fcr die von „racial profiling“ betroffenen Personen im Rahmen verwaltungsgerichtlicher Klageverfahren d\u00fcrfte auch der Unwillen der Gerichte, den kontrollierenden Polizist_innen Rassismus vorzuwerfen, Gr\u00fcnde daf\u00fcr liefern, warum das Thema in den Urteilsbegr\u00fcndungen bisher kaum in Erscheinung tritt. Dabei sind die rechtlichen Rahmenbedingungen an sich hinreichend abgesteckt und bieten Raum f\u00fcr Entscheidungen mit Signalwirkung f\u00fcr den Grundrechtsschutz, wie im Folgenden skizziert werden soll.<\/p>\n
„Racial profiling“ ist sowohl menschenrechtlich als auch europarechtlich unstreitig rechtswidrig. Davon geben die in diesem Zusammenhang einschl\u00e4gigen und von Deutschland ratifizierten internationalen Vertragswerke Ausdruck: Internationale \u00dcbereinkommen wie die Europ\u00e4ische Menschenrechtskonvention (Art. 14 EMRK), der Internationale Pakt \u00fcber b\u00fcrgerliche und politische Rechte (Art. 2 Abs. 1 und Art. 26 IPbpR) und die Anti-Rassismus-Konvention (ICERD) verbieten eine Ungleichbehandlung auf Grund unver\u00e4nderlicher Merkmale wie der „Hautfarbe“. Auch die Bundesregierung weist immer wieder darauf hin, dass „racial profiling“ im Sinne der Durchf\u00fchrung polizeilicher Ma\u00dfnahmen allein aufgrund der \u00e4u\u00dferen Erscheinung von Personen rechtswidrig sei[1] und gegen das Verbot der Ungleichbehandlung in Artikel\u00a03 Abs. 3 Grundgesetz verst\u00f6\u00dft.<\/p>\n
Dennoch mehren sich die F\u00e4lle gerichtlicher Auseinandersetzungen, in denen sich Personen vorrangig von Bundespolizist_innen durch Kontrollen in den Z\u00fcgen oder Bahnh\u00f6fen diskriminiert f\u00fchlen und deren Rechtswidrigkeit festgestellt wissen wollen (siehe unten). Die rechtswidrig durchgef\u00fchrten Kontrollen werden jedoch bef\u00f6rdert durch sehr weite Befugnisregelungen im Gefahrenabwehrrecht des Bundes (Bundespolizeigesetz – BPolG) und der L\u00e4nder (l\u00e4nderspezifische Gefahrenabwehrgesetze). Ausgangspunkt von „racial profiling“ in Z\u00fcgen, Bahnanlagen oder im Grenzbereich, sind zum Einen die Regelungen in den \u00a7\u00a7\u00a022 Abs.\u00a01a und 23 Abs.\u00a01 Nr.\u00a03 BPolG zur Verhinderung oder Unterbindung illegaler Einreise. Zum Anderen haben die L\u00e4nder in ihren jeweiligen Gefahrenabwehrgesetzen besondere Befugnisnormen f\u00fcr verdachtsunabh\u00e4ngige Kontrollen an so genannten „verrufenen“ oder „gef\u00e4hrlichen Orten“ geschaffen, die ihrerseits „racial profiling“ bef\u00f6rdern. Zur Vereinfachung sollen hier nur die entsprechenden Regelungen aus dem BPolG exemplarisch dargestellt werden, inwiefern sie mit europ\u00e4ischem Recht und dem Grundgesetz unvereinbar sind.<\/p>\n
Der Schutz der Grenzen sowie der Bahn- und Flughafenanlagen obliegt seit der Umwandlung des Bundesgrenzschutzes im Jahr 2005 der Bundespolizei. Die Bundespolizei kann nach \u00a7\u00a022 Abs.\u00a01a BPolG in Z\u00fcgen und auf Bahnanlagen zur Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise verdachtsunabh\u00e4ngig jede Person kurzzeitig anhalten, befragen und verlangen, dass mitgef\u00fchrte Ausweispapiere ausgeh\u00e4ndigt werden. Gesetzliche Voraussetzung ist lediglich, dass auf Grund von Lageerkenntnissen oder grenzpolizeilicher Erfahrung anzunehmen ist, die ggf. bestreiften Z\u00fcge und Bahnanlagen w\u00fcrden zur unerlaubten Einreise genutzt. Nach welchen Kriterien genau die zu kontrollierenden Z\u00fcge und Bahnanlagen zu bestimmen sind und wer diese Bestimmung rechtsstaatlich pr\u00fcft oder wie die Beamt_innen die anzusprechenden und zu kontrollierenden Personen aussuchen sollen, wird im Gesetz nicht erw\u00e4hnt. Dies steht also im sehr weiten Ermessen der einzelnen Beamt_innen bzw. ihrer Vorgesetzten im Rahmen von Zielvorgaben.<\/p>\n
\u00c4hnlich verh\u00e4lt es sich mit \u00a7\u00a023 Abs.\u00a01 Nr.\u00a03 BPolG. Hiernach kann die Identit\u00e4t einer Person ebenfalls zur Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise, in diesem Fall im Grenzgebiet bis zu einer Tiefe von drei\u00dfig Kilometern, verdachtsunabh\u00e4ngig festgestellt werden. Auch im Rahmen des \u00a7\u00a023 Abs.\u00a01 Nr.\u00a03 BPolG liegt es im Ermessen der kontrollierenden Beamt_innen, wen sie kontrollieren m\u00f6chten und wen nicht. Anders als bei den Normen, die als Ankn\u00fcpfungspunkt das Vorliegen einer Gefahr f\u00fcr die \u00f6ffentliche Sicherheit und eine konkrete, regelm\u00e4\u00dfig auch individuelle Gefahrenlage voraussetzen, erm\u00e4chtigen die \u00a7\u00a7\u00a022 Abs.\u00a01a und 23\u00a0Abs.\u00a01 Nr.\u00a03 BPolG die Bundespolizei zur Kontrolle von Personen v\u00f6llig unabh\u00e4ngig von dem Verhalten der zu Kontrollierenden. Grunds\u00e4tzlich k\u00f6nnte also tats\u00e4chlich jede_r Betroffene_r solcher Kontrollen sein. Tats\u00e4chlich sind jedoch regelm\u00e4\u00dfig ph\u00e4notypische Merkmale bei den Betroffenen der Grund f\u00fcr die Auswahl der letztlich Kontrollierten.<\/p>\n
Schon unabh\u00e4ngig von der \u00dcberpr\u00fcfung auf Diskriminierung ergeben sich Bedenken, ob die \u00a7\u00a7 22 Abs. 1a und 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG noch mit dem europ\u00e4ischen Unionsrecht zum „Schengen Raum“ vereinbar sein k\u00f6nnen. Der Europ\u00e4ische Gerichtshof (EuGH) hatte zuletzt in dem so genannten Melki-Urteil vom 22.\u00a0Juni 2010 anhand einer Regelung zu verdachtsunabh\u00e4ngigen Kontrollen im Grenzgebiet zu anderen Mitgliedsstaaten grunds\u00e4tzlich festgestellt, dass nationale Regelungen zum Zweck der Migrationskontrolle selbst den<\/p>\n
\n„erforderlichen Rahmen f\u00fcr die diesen Beh\u00f6rden einger\u00e4umte Befugnis vorgeben [m\u00fcssen], um insbesondere das Ermessen zu lenken, \u00fcber das sie bei der tats\u00e4chlichen Handhabung der Befugnis verf\u00fcgen“[2].<\/i><\/p>\n<\/blockquote>\n
Ausgangspunkt des Verfahrens vor dem EuGH war die Kontrolle von zwei Personen mit algerischem Pass im franz\u00f6sisch-belgischen Grenzgebiet auf der franz\u00f6sischen Seite im Jahr 2010. Die Kontrolle wurde auf eine franz\u00f6sische Norm gest\u00fctzt, die es der Polizei erlaubt, im Grenzgebiet mit einer Tiefe von 20 Kilometern jede Person verdachtsunabh\u00e4ngig zu kontrollieren. Das Urteil des EuGH ist unmittelbar auf \u00a7\u00a023 Abs.\u00a01 Nr.\u00a03 BPolG anwendbar, der – \u00e4hnlich wie die in dem Melki-Verfahren zu \u00fcberpr\u00fcfende franz\u00f6sische Norm – verdachtsunabh\u00e4ngige Kontrollen im Grenzbereich mit einer Tiefe von bis zu sogar 30 Kilometer erlaubt. Die Feststellungen des EuGH gelten aufgrund des Zwecks der Regelung (Verhinderung oder Unterbindung illegaler Einreise) aber auch f\u00fcr \u00a7\u00a022 Abs.\u00a01a BPolG (Befragung und Auskunftspflicht).[3]<\/p>\n
Hier wird klar, dass es in den Befugnisnormen f\u00fcr verdachtsunabh\u00e4ngige Kontrollen zur Verhinderung oder Unterbindung illegaler Einreise eines gesetzlichen Rahmens bedarf, der klare Vorgaben f\u00fcr die Durchf\u00fchrung der Kontrollen macht. \u00dcber diese erforderliche ermessenslenkende Klarstellung verf\u00fcgen derzeit aber weder die \u00a7\u00a7\u00a022 Abs.\u00a01a, 23 Abs.\u00a01 Nr.\u00a03 BPolG noch die entsprechenden Gesetze der L\u00e4nder.[4] Gerade \u00a7\u00a022 Abs.\u00a01a BPolG d\u00fcrfte wegen der unklaren Bestimmung der zu bestreifenden Z\u00fcge und Bahnanlagen anhand von „Lageerkenntnissen“ ohnehin gegen das verfassungsrechtliche Gebot der Normenklarheit und -bestimmheit[5] versto\u00dfen.[6]<\/p>\n
Auch nach der Entscheidung des EuGH hat es der deutsche Gesetzgeber aber bislang vers\u00e4umt, die Regelungen in den \u00a7\u00a7\u00a023 Abs.\u00a01a und 23 Abs.\u00a01 Nr.\u00a03 BPolG anzupassen, so dass die mit den entsprechenden Feststellungsverfahren betrauten Verwaltungsgerichte bereits aufgrund der Melki-Entscheidung des EuGH ein Vorabentscheidungsersuchen an den EuGH nach Art. 267 des Vertrages \u00fcber die Arbeitsweise der Europ\u00e4ischen Union (AEUV) erw\u00e4gen sollten.<\/p>\n
Verstoß gegen Diskriminierungsverbote <\/span><\/h2>\n
F\u00fcr die von den Kontrollen nach den \u00a7\u00a7\u00a022 Abs.\u00a01a und 23 Abs.\u00a01 Nr.\u00a03 BPolG betroffenen Personen geht es in der Regel aber nicht oder nicht nur um die Frage der Vereinbarkeit der Kontrollen mit dem europ\u00e4ischen Unionsrecht zum „Schengen Raum“ oder um die – auch zweifelhafte – Vereinbarkeit mit dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung.[7] Ihnen geht es vielmehr um die tats\u00e4chlich erlebte Diskriminierung durch die faktische Auswahl der zu Kontrollierenden anhand ph\u00e4notypischer Merkmale wie der „Hautfarbe“. Der Kontext der Kontrolle (Verhinderung oder Unterbindung illegaler Einreise) macht den Kontrollierten und unbeteiligten Zeug_innen der Kontrollen deutlich, dass die Polizei eine Kategorisierung von Menschen vornimmt, die im Kern besagt, dass diejenigen Menschen, deren Kategorie der Kontrollierte angeblich angeh\u00f6rt, nicht als Deutsche wahrzunehmen sind.<\/p>\n
Eine solche Klassifizierung von Menschen – in der Regel auf Grund der Hauptfarbe – ist nach zutreffender Ansicht des Europ\u00e4ischen Gerichtshof f\u00fcr Menschenrechte (EGMR) Ausdruck eines biologistischen Rassismus.[8] F\u00fcr die Feststellung eines Versto\u00dfes gegen das Diskriminierungsverbot durch eine solche Kontrolle bedarf es allerdings nicht einmal mehr der Hinzuziehung obengenannter Vertragswerke oder von Entscheidungen des Menschenrechtsausschusses der Vereinten Nationen.[9] Den entsprechenden Schutz vor faktischer Ungleichbehandlung bietet das Grundgesetz in Form des Artikel\u00a03 Abs. 3. Sp\u00e4testens nach der o.g. Entscheidung des OVG Rheinland-Pfalz vom 29. Oktober 2012 kann die Rechtm\u00e4\u00dfigkeit der Kontrollpraxis nicht mehr ernsthaft behauptet werden. Das OVG hatte mit seiner Entscheidung ein Urteil des Verwaltungsgerichts (VG) Koblenz vom 28. Februar 2012 (Az.: 5 K 1026\/11.K0) aufgehoben, in dem dieses gegen eine Auswahl zu kontrollierender Personen insbesondere nach deren \u00e4u\u00dferem Erscheinungsbild (hier eines Deutschen mit dunkler Hautfarbe), keine rechtlichen Bedenken einzuwenden und die Kontrolle f\u00fcr rechtm\u00e4\u00dfig erkl\u00e4rt hatte – sogar ohne Zulassung der Berufung. Das OVG Rheinland-Pfalz stellte demgegen\u00fcber in einer Pressemitteilung vom 29. Oktober 2012 nach der Aufhebung des Urteils fest<\/p>\n
\n\n„dass das an den Kl\u00e4ger gerichtete Ausweisverlangen rechtswidrig war, weil die Hautfarbe des Kl\u00e4gers das ausschlaggebende Kriterium f\u00fcr die Ausweiskontrolle gewesen sei. Diese Ma\u00dfnahme habe daher gegen das Diskriminierungsverbot in Art. 3 Abs. 3 des Grundgesetzes versto\u00dfen.“[10]<\/i>\n<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n<\/blockquote>\n<\/blockquote>\n
Konfliktvermeidung von Teilen der Verwaltungsgerichtsbarkeit <\/span><\/h2>\n
Das Verfahren vor dem OVG Rheinland-Pfalz hat allerdings weder die Kontrollpraxis noch die rechtlichen Auseinandersetzungen um die Auslegung der \u00a7\u00a7\u00a022 Abs.\u00a01a und 23 Abs.\u00a01 Nr.\u00a03 BPolG beendet. Seit Ende 2013 sind nun zwei weitere Verfahren vor den Verwaltungsgerichten in Stuttgart (Az.: 1 K 5060\/13) und K\u00f6ln (Az.: 20 K 7847\/13) zu derartigen Kontrollen anh\u00e4ngig, weitere vor den Verwaltungsgerichten M\u00fcnchen und Koblenz folgen im Fr\u00fchjahr 2014. In den Verfahren wird angestrebt, die streitigen Regelungen dem Bundesverfassungsgericht im Rahmen einer konkreten Normenkontrolle nach Artikel\u00a0100 Abs.\u00a01 GG oder dem EuGH im Rahmen eines Vorabentscheidungsersuchen nach Artikel 267 AEUV vorlegen zu lassen, um das Thema „racial profiling“ einer h\u00f6chstrichterlichen Rechtsprechung zuzuf\u00fchren.<\/p>\n
Dies scheint geboten, da die rechtlichen Auseinandersetzungen um derartige Kontrollen nun mitunter bereits seltsame Bl\u00fcten schlagen: Seit der Entscheidung des OVG Rheinland-Pfalz versuchen einige Verwaltungsgerichte dem regelm\u00e4\u00dfig auftretenden „Problem“ des „racial profiling“ im Fall des \u00a7\u00a022 Abs.\u00a01a BPolG auszuweichen, um der Bundespolizei keine rassistische Vorgehensweise vorwerfen zu m\u00fcssen. Es findet stattdessen eine \u00dcberpr\u00fcfung der Ansprache der Beamt_innen gegen\u00fcber den zu Kontrollierenden danach statt, ob nicht eigentlich eine Identit\u00e4tsfeststellung nach \u00a7\u00a023 Abs.\u00a01 Nr.\u00a01 BPolG aufgrund einer Gefahrenlage gemeint gewesen sein k\u00f6nnte.<\/p>\n
So kam zum Beispiel das Verwaltungsgericht K\u00f6ln in einer Entscheidung vom 13.\u00a0Juni 2013 (Az.: 20 K 4683\/12) zu dem zwar richtigen, aber rechtsdogmatisch meiner Auffassung nach falsch begr\u00fcndeten Ergebnis der Rechtswidrigkeit einer anlasslosen Feststellung der Personalienfeststellung eines Rechtsanwaltes mit schwarzer Hautfarbe. Obwohl sich die Bundespolizeibeamt_innen im Verfahren ausdr\u00fccklich auf \u00a7\u00a022 Abs.\u00a01a BPolG bezogen, interpretierte das VG K\u00f6ln die dort streitige unmittelbare Aufforderung nach Herausgabe des Ausweises als Identit\u00e4tsfeststellung nach \u00a7\u00a023 Abs.\u00a01 Nr.\u00a01 BPolG. Da die dort verlangte konkrete Gefahr durch die Beamt_innen nicht begr\u00fcndet werden konnte und wollte, obsiegte der Kl\u00e4ger. Das Gericht ersparte dadurch jedoch sich und der Bundespolizei s\u00e4mtliche Ausf\u00fchrungen zum diskriminierenden Charakter der Kontrolle.<\/p>\n
Eine andere Vermeidungsstrategie w\u00e4hlte das Verwaltungsgericht Koblenz in dem Verfahren einer jungen Frau, die sich gegen ihre Platzverweisung aus einem Bahnhof nachtr\u00e4glich gerichtlich zur Wehr setzt (Az.: 5 K 832\/12.KO). Die Kl\u00e4gerin hatte die Kontrolle mehrerer Menschen mit schwarzer Hautfarbe durch zwei Bundespolizisten in einem Zug kritisiert, war den beiden Beamten im Bahnhof gefolgt und wollte beobachten, wie diese eine weitere Person mit dunkler Hautfarbe kontrollierten. In der m\u00fcndlichen Hauptverhandlung am 21. August 2013 war das Gericht sichtlich bem\u00fcht, s\u00e4mtliche Hinweise auf eine potentiell rassistische Kontrollpraxis zu unterbinden. Fragen an die Beamten zum Grund der Kontrollen wurden nicht zugelassen, gleichwohl erteilte Antworten wurden trotz entsprechender Antr\u00e4ge nicht protokolliert.<\/p>\n
Nach der Abweisung der Klage aufgrund angeblich mangelnder Glaubw\u00fcrdigkeit der Kl\u00e4gerin und zweier weiterer Zeug_innen ist dieses Verfahren nach Zulassung der Berufung durch das OVG Rheinland-Pfalz nun dort anh\u00e4ngig (Az.: 7 A 10993\/13.OVG).<\/p>\n
Solange das Problem nicht einmal in der Rechtsprechung entsprechend benannt wird, d\u00fcrfte wohl erst eine Nichtigkeitserkl\u00e4rung der \u00a7\u00a7\u00a022 Abs.\u00a01a und 23 Abs.\u00a01 Nr.\u00a03 BPolG durch das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) oder die vielfach geforderte ersatzlose Streichung dieser Normen durch die Politik die sowohl rechtlichen als auch politischen Auseinandersetzungen zu den diskriminierenden Kontrollen beenden. Damit w\u00fcrde zumindest ein kleiner Teil des institutionellen Rassismus in diesem Land beseitigt.<\/p>\n
SVEN\u00a0ADAM\u00a0\u00a0 <\/b>ist seit sieben Jahren selbstst\u00e4ndiger Rechtsanwalt in G\u00f6ttingen und u.a. spezialisiert auf das Gefahrenabwehr- und Versammlungsrecht. Seit 2011 f\u00fchrt er Klagen gegen verdachtsunabh\u00e4ngige polizeiliche Kontrollen einzig aufgrund ph\u00e4notypischer Merkmale. Er vertrat auch den Kl\u00e4ger in dem Verfahren vor dem OVG Rheinland-Pfalz, durch welches das Ph\u00e4nomen seit 2012 breiter \u00f6ffentlich diskutiert wird.<\/i><\/p>\n
Anmerkungen<\/span><\/h2>\n
[1] Zuletzt BT-Drs. 18\/453 vom 6.2.2014, S. 2.<\/p>\n
[2] Europ\u00e4ischer Gerichtshof, Urteil v. 22.6.2010, Rs. C 188\/1 0C 189\/10, Melki und Abdeli, Rdnr. 75.<\/p>\n
[3] Vgl. auch Cremer, „Racial Profiling“ – Menschenrechtswidrige Personenkontrollen nach \u00a7 22 Abs. 1a Bundespolizeigesetz, Berlin 2013, S. 14.<\/p>\n
[4] Vgl. Winkelmann, MigrationsRechtNet, Rechtsprechung, Urteil des EuGH v. 22.6.2010, Rs. C 188\/1 0 C 189\/1 0 – Melki & Abdeli, S. 5.<\/p>\n
[5] Vgl. BVerfG, Beschluss v. 13.6.2007, 1 BvR 1550\/03, 1 BvR 2357\/04, 1 BvR 603\/05, Ziff. 94 f.<\/p>\n
[6] Vgl. Cremer, a.a.O., S. 18.<\/p>\n
[7] Ebd., S. 17 ff.<\/p>\n
[8] EGMR, Urteil v. 13.12.2005, Antragsnummer 55762\/00 u. 55974\/00 (Timishev gegen Russland), Ziff. 55.<\/p>\n
[9] Vgl. zu „ethnic profiling“ Rosalind Williams vs. Spain, International covenant on civil and political rights, 17.8.2009, Az.: CCPR\/C\/96\/D\/1493\/2006.<\/p>\n
[10] OVG Rheinland Pfalz, Pressemitteilung Nr. 30\/2012, Ausweiskontrolle eines dunkelh\u00e4utigen Deutschen durch die Bundespolizei: Verfahren nach Entschuldigung beendet.<\/p>\n","protected":false},"featured_media":0,"template":"","categories":[],"tags":[667],"autoren":[1785],"publikationen":[1087],"class_list":["post-10578","publikation","type-publikation","status-publish","hentry","tag-vorgaenge-artikel","autoren-sven-adam","publikationen-204-vorgaenge"],"acf":[],"yoast_head":"\n
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