Vorschl\u00e4ge zur Reform der parlamentarischen Kontrolle der Nachrichtendienste. In: vorg\u00e4nge Nr. 215 (Heft 3\/2016), S. 21-31<\/p>\n
Die Regierungskoalition hat einen Gesetzentwurf zur Reform der Kontrolle der Nachrichtendienste eingebracht (BT-Drs. 18\/9040), der den Erwartungen an eine umfassende Reform und St\u00e4rkung der Kontrollfunktionen in keiner Weise gerecht wird. Im Wesentlichen erstreckt sich der Entwurf auf die Aufnahme dreier Regelbeispiele f\u00fcr Vorg\u00e4nge, \u00fcber die das Parlamentarische Gremium (PKGr) k\u00fcnftig zu informieren ist sowie die Einrichtung eines St\u00e4ndigen Beauftragten, der operative Aufgaben f\u00fcr das PKGr \u00fcbernimmt, einen Mitarbeiterstab bei der Bundestagsverwaltung bekommt und an den Sitzungen von G\u00a010-Kommission und Vertrauensgremium teilnehmen soll. Im \u00dcbrigen d\u00fcrfen sich Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Dienste k\u00fcnftig ohne Einhaltung des Dienstweges an das PKGr wenden.<\/i><\/p>\n
Der folgende Beitrag von Wolfgang Neškovic, selbst jahrelang Mitglied im PKGr, setzt deutlich tiefer an: er analysiert die strukturellen Defizite in der Kontrolle der Geheimdienste und schl\u00e4gt neue Befugnisse f\u00fcr die Kontrolleure sowie strafrechtliche Sonderregeln vor.<\/i><\/p>\n
„Was wir wissen, ist ein Tropfen. Was wir nicht wissen, ist ein Ozean.“ Mit diesen Worten von Isaac Newton l\u00e4sst sich am besten der Wissensstand – oder vielmehr Unwissensstand – der parlamentarischen Kontrolle \u00fcber die Nachrichtendienste in unserem Land veranschaulichen. Staatliche und unter dem Schirm des Geheimen agierende Institutionen stellen in einer rechtsstaatlich verfassten, freiheitlichen und offenen Demokratie ein erhebliches Gefahrenpotential f\u00fcr Demokratie und B\u00fcrgerrechte dar.<\/p>\n
Geheimdienste scheinen von jeher ein Eigenleben im Staat zu f\u00fchren. Es sind ihre unheimliche Heimlichkeit und ihr unkontrolliertes Agieren im Schatten, die Forderungen nach ihrer Abschaffung befl\u00fcgeln. Die Bef\u00fcrworter einer solchen Forderung laufen allerdings Gefahr, das Kind mit dem Bade auszusch\u00fctten. Denn das Gegenteil fehlender Kontrolle ist nicht die Abschaffung, sondern eine umfassende Reform der parlamentarischen Kontrolle der Geheimdienste. Schlie\u00dflich fordert auch niemand die Abschaffung von Staatsanwaltschaft und Polizei.<\/p>\n
Nur mit einer umfassenden und effizienten Kontrolle der Geheimdienste lassen sich B\u00fcrgerrechte und Demokratie wirksam sch\u00fctzen. Eine solche Kontrolle existiert zurzeit nicht. Deswegen muss die parlamentarische Kontrolle radikal reformiert werden.<\/p>\n
Die gegenw\u00e4rtige parlamentarische Kontrolle wird auf Bundesebene durch das parlamentarische Kontrollgremium ausge\u00fcbt. Dabei kontrolliert das Gremium nicht, wie h\u00e4ufig angenommen, die Geheimdienste, sondern (lediglich) die Kontrollt\u00e4tigkeit der Regierung \u00fcber die Geheimdienste. Derzeit haben neun Abgeordnete des Bundestages die Aufgabe, die Regierung daraufhin zu kontrollieren, ob diese die ca. 10.000 Geheimdienstmitarbeiter effektiv \u00fcberwacht. Das Gremium tagt in der Regel einmal im Monat f\u00fcr knapp drei Stunden.<\/p>\n
Allein schon diese Zahlen belegen den Alibicharakter der parlamentarischen Geheimdienstkontrolle. Dem Gremium mangelt es jedoch nicht nur an zeitlichen und personellen Ressourcen, sondern auch an geeigneten gesetzlichen Grundlagen. Eine Kontrolle, die ihrem Anspruch gerecht wird, setzt zumindest folgende Reformen voraus: eine deutliche Verbreiterung der Informationsbasis der Abgeordneten (1.), eine erhebliche Verbesserung der Kontrollm\u00f6glichkeiten (2.), die Schaffung effizienter Sanktionen (3.), eine qualitative Ver\u00e4nderung des Kontrollpersonals (4.) und ein Sonderstrafrecht f\u00fcr die Geheimdienstkontrolle (5.). Die Einf\u00fchrung des Amtes eines Geheimdienstbeauftragten w\u00e4re kontraproduktiv und keine zielf\u00fchrende Reformalternative (6.).<\/p>\n
a) Kontrolle bedeutet zun\u00e4chst die M\u00f6glichkeit, sich vollst\u00e4ndige Kenntnis von den Vorg\u00e4ngen zu verschaffen, die Gegenstand der Kontrolle sein sollen. Der ungehinderte Zugang zu allen relevanten Informationen, mit denen die Nachrichtendienste arbeiten, wird schon durch die gegenw\u00e4rtige Gesetzeslage in einem entscheidenden Punkt verhindert. Denn der Kontrollzugriff des Gremiums erstreckt sich nur auf Informationen und Gegenst\u00e4nde, die der „Verf\u00fcgungsberechtigung der Nachrichtendienste des Bundes unterliegen“. Hierunter fallen nicht die Informationen, die ausl\u00e4ndische Nachrichtendienste generieren und den deutschen Nachrichtendiensten zur Verf\u00fcgung stellen. Sie sind damit dem Kontrollzugriff des parlamentarischen Kontrollgremiums entzogen – es sei denn, die ausl\u00e4ndischen Dienste erlauben einen Zugriff ausdr\u00fccklich. Da die deutschen Dienste zu einem gro\u00dfen Teil mit solchen Informationen arbeiten, unterliegen die geheimdienstlichen T\u00e4tigkeiten, die auf diesen Informationen beruhen, nicht der parlamentarischen Kontrolle. Damit d\u00fcrfen die Dienste und die sie kontrollierende Bundesregierung mehr wissen als die zur Kontrolle berufenen Abgeordneten. Das ist verfassungsrechtlich unhaltbar, da die Abgeordneten in der demokratischen Legitimierungskette als unmittelbar vom Volk Gew\u00e4hlte einen h\u00f6heren Legitimierungsrang haben als Mitglieder der Exekutive (Regierungsbeamte, Geheimdienstmitarbeiter).<\/p>\n
b) Der uneingeschr\u00e4nkte Kontrollzugang wird zudem durch die v\u00f6llig unzureichenden gesetzlichen Vorgaben f\u00fcr die Informations\u00fcbermittlung an das Gremium erschwert. Gegenw\u00e4rtig obliegt es allein der Bundesregierung, das Gremium \u00fcber die T\u00e4tigkeit der Nachrichtendienste des Bundes zu informieren. Sie soll \u00fcber die „allgemeine T\u00e4tigkeit“ der Nachrichtendienste sowie \u00fcber Vorg\u00e4nge von „besonderer Bedeutung“ berichten. Was hierunter im Einzelnen zu verstehen ist, definiert das Gesetz nicht. Damit fehlen konkrete \u00dcberpr\u00fcfungsma\u00dfst\u00e4be, ob sich die Bundesregierung im Rahmen ihrer Berichtspflicht an das Gesetz h\u00e4lt. Es steht so im v\u00f6lligen Belieben der Regierung, zu entscheiden, welche Vorg\u00e4nge sie dem Gremium im Rahmen ihrer Unterrichtungsverpflichtung mitteilt oder auch nicht. Sicherheitskreise bezeichnen deshalb die Sitzungen des parlamentarischen Kontrollgremiums sp\u00f6ttisch als „M\u00e4rchenstunde“. Die Kontrolleure sind also zur Aus\u00fcbung ihrer Aufgaben auf die Informationen des Personenkreises angewiesen, der Gegenstand ihrer \u00dcberwachung ist. Das erinnert an einen Angeklagten, der selbst \u00fcber den Umfang der Beweisaufnahme entscheiden kann. Die Einr\u00e4umung einer solchen Befugnis k\u00e4me einer Lizenz zum Freispruch gleich. Deswegen: Ohne investigative Journalisten und deren Informanten w\u00e4re das Gremium weitgehend arbeitslos. Diese liefern im Regelfall die Tatsachen, die das Gremium zum Nachfragen und zu Sondersitzungen zwingen. Die Presseberichte zu den Enth\u00fcllungen von Edward Snowden haben dies eindrucksvoll belegt.<\/p>\n
Der Gesetzgeber muss deswegen die Regierung bei der Wahrnehmung ihrer Informationsverpflichtung an die kurze Leine legen. Dazu ist es erforderlich, die Informationsverpflichtung durch sogenannte Regelbeispiele gesetzlich zu konkretisieren. Die von der Regierungskoalition vorgeschlagenen drei Erg\u00e4nzungen (s. BT-Drs. 18\/9040) sind keineswegs ausreichend. Es m\u00fcssten Sachverhalte typisiert werden, die dem Gremium regelm\u00e4\u00dfig zu berichten sind. Hierzu sollten z\u00e4hlen: Vorg\u00e4nge, die die Zusammenarbeit und den Austausch von Daten zwischen deutschen Diensten und ausl\u00e4ndischen Stellen betreffen. Weiterhin sollten s\u00e4mtliche Dienstvorschriften zum Einsatz nachrichtendienstlicher Mittel und zum Austausch von Informationen mit inl\u00e4ndischen oder ausl\u00e4ndischen Stellen und deren \u00c4nderungen dem Gremium mitgeteilt werden. Vor dem Hintergrund der Snowden-Enth\u00fcllungen m\u00fcsste das Gesetz die Regierung weiterhin dazu verpflichten, s\u00e4mtliche \u00dcberwachungsprogramme, die die Geheimdienste entwickeln und anwenden (zum Beispiel Prism), dem Gremium vorzustellen.<\/p>\n
c) Weiterhin muss die parlamentarische Kontrolle dort ansetzen, wo die Regierung ihre administrative Kontrolle \u00fcber die Geheimdienste ansiedelt. Hierzu geh\u00f6ren die w\u00f6chentlich im Kanzleramt stattfindenden Sitzungen zur nachrichtendienstlichen Lage und die sogenannte Pr\u00e4sidentenrunde. Diese informell tagenden Beratungsrunden wurden extra zu dem Zweck geschaffen, die ministerielle Kontrolle \u00fcber die Nachrichtendienste zu intensivieren. Dort werden die wichtigsten strategischen \u00dcberlegungen der Sicherheitsbeh\u00f6rden diskutiert und koordiniert, aber auch konkrete Operationen und Einzelf\u00e4lle besprochen und abgestimmt. Es ist nur folgerichtig, genau an dieser Schnittstelle eine parlamentarische Kontrolle zu etablieren. Bislang hatten Mitglieder des parlamentarischen Kontrollgremiums keinen Zugang zu diesen informell tagenden Runden. Ebenso gibt es keine gesetzliche Verpflichtung, dem Kontrollgremium \u00fcber die Diskussionen und getroffenen Vereinbarungen Bericht zu erstatten. Dieses offenkundige Defizit muss beseitigt werden, indem jedem Mitglied des Gremiums ein Anwesenheitsrecht in diesen Beratungsrunden gew\u00e4hrt wird.<\/p>\n
d) Schlie\u00dflich muss der unmittelbare und repressionsfreie Zugang von Whistleblowern zum Gremium gesichert werden. Die Enth\u00fcllungen von Edward Snowden zeigen, wie wichtig Whistleblower-Informationen f\u00fcr Kontrollorgane sein k\u00f6nnen. Allerdings m\u00fcssen solche Hinweisgeber gesetzlich vor Sanktionen ihrer Dienstherren gesch\u00fctzt werden. Nach der gegenw\u00e4rtigen Gesetzeslage ist dies jedoch nicht der Fall. Zwar k\u00f6nnen sich die Angeh\u00f6rigen der Nachrichtendienste unter bestimmten Voraussetzungen ohne Einhaltung des Dienstweges unmittelbar an das parlamentarische Kontrollgremium wenden, allerdings sind Eingaben zugleich an die Leitung des betroffenen Dienstes zu richten. Damit kann die notwendige Anonymit\u00e4t des Informationsgebers nicht mehr sichergestellt werden. Es muss deshalb eine gesetzliche Regelung geschaffen werden, die die Anonymit\u00e4t des Hinweisgebers gew\u00e4hrleistet.<\/p>\n
Neben der Verbesserung der Informationsbasis f\u00fcr die Abgeordneten ist auch eine erhebliche Reform der Kontrollm\u00f6glichkeiten zwingend erforderlich.<\/p>\n
Nach dem Gesetz \u00fcber die parlamentarische Kontrolle sind s\u00e4mtliche Kontrollrechte Rechte des Gremiums. Das hei\u00dft, die Mehrheit im Gremium entscheidet, ob und in welchem Umfang Kontrollrechte ausge\u00fcbt werden. Damit haben es die Regierungsfraktionen in der Hand, zugunsten der Regierung eine „kontrollfreie Zone“ zu errichten. Es ist Regierungsfraktionen nicht wesensfremd, bei der Kontrolle der eigenen Regierung Antriebsarmut an den Tag zu legen. Diese gesetzlich institutionalisierte Antriebsarmut ebnet den Weg zu einer Scheinkontrolle. S\u00e4mtliche Kontrollrechte m\u00fcssen daher als Minderheitenrechte ausgestattet werden.<\/p>\n
Das Bundesverfassungsgericht hat zu Recht darauf hingewiesen, dass in einer parlamentarischen Demokratie das Spannungsverh\u00e4ltnis im Regelfall nicht zwischen Regierung und Parlament, sondern zwischen Minderheit und Mehrheit liege. Nur wenn jeder Abgeordnete im Gremium \u00fcber die im Gesetz festgelegten Kontrollrechte verf\u00fcgt, kann sich die Wirkungsm\u00e4chtigkeit, die im nat\u00fcrlichen Spannungsverh\u00e4ltnis zwischen Minderheit und Mehrheit angelegt ist, zum Segen einer effektiven Kontrolle entfalten. Deswegen ist es auch notwendig, die Anzahl der Mitarbeitenden der einzelnen Abgeordneten zu erh\u00f6hen und nicht die des Gremiums, weil der Mitarbeiterstab des Gremiums den Mehrheitsanordnungen des Gremiums und nicht den Anordnungen des einzelnen Abgeordneten unterliegt.<\/p>\n
Zu jeder effektiven Kontrolle geh\u00f6ren Sanktionsm\u00f6glichkeiten. Eine Kontrolle ohne Sanktion ist wie ein W\u00e4chter ohne Schwert.<\/p>\n
a) Wegen der im Gremium bestehenden Geheimhaltungspflicht ist es den Abgeordneten grunds\u00e4tzlich verwehrt, \u00fcber Missst\u00e4nde und Defizite, die bei der Kontrollt\u00e4tigkeit zutage gef\u00f6rdert werden, \u00f6ffentlich zu berichten. Damit fehlt das wirkungsvollste Sanktionsinstrument, das im politischen Meinungskampf besteht: die \u00f6ffentliche Kritik an der Regierungsarbeit. Arbeiten die Abgeordneten im Gremium hartn\u00e4ckig und erfolgreich, indem sie Regierungsversagen oder sogar Rechtsbr\u00fcche aufdecken, ist die Regierung durch die Geheimhaltungspflicht der Gremiumsmitglieder vor \u00f6ffentlicher Kritik gesch\u00fctzt. Die Opposition muss schweigen und die Fr\u00fcchte ihrer Arbeit mit ins Grab nehmen. Der Anspruch auf eine effektive Kontrolle wird so ad absurdum gef\u00fchrt, obwohl ganz offenkundig ist, dass Rechtsbr\u00fcche niemals geheimhaltungsbed\u00fcrftig sein d\u00fcrfen. Die bestehenden M\u00f6glichkeiten f\u00fcr \u00f6ffentliche Stellungnahmen m\u00fcssen deswegen dahin gehend reformiert werden, dass etwa Verst\u00f6\u00dfe gegen Unterrichtungspflichten auf Antrag eines F\u00fcnftels der Mitglieder des Ausschusses zu einer schriftlichen und m\u00fcndlichen Berichterstattung gegen\u00fcber dem Plenum des Deutschen Bundestages mit einer entsprechenden \u00f6ffentlichen Debatte f\u00fchren k\u00f6nnen.<\/p>\n
b) Dar\u00fcber hinaus muss dem Gremium – genau wie dem Verteidigungsausschuss – die M\u00f6glichkeit einger\u00e4umt werden, seine spezifischen Sach- und Fachkenntnisse \u00fcber die Dienste in einem Untersuchungsausschuss verwerten zu k\u00f6nnen. Es m\u00fcsste sich also – gegebenenfalls nach einem entsprechenden Beschluss des Bundestages – in einen Untersuchungsausschuss umwandeln k\u00f6nnen.<\/p>\n
Eine erfolgreiche Kontrolle steht und f\u00e4llt mit der Qualit\u00e4t des eingesetzten Personals. Die personellen Erfahrungen im Gremium zeigen, dass die dort t\u00e4tigen Abgeordneten ihr Kontrollverst\u00e4ndnis nur allzu oft den Regeln politischer Alltagsopportunit\u00e4t unterwerfen. Sie verkennen dabei, dass die Arbeit im parlamentarischen Kontrollgremium auch eine die Justiz ersetzende Funktion hat. Die im Grundgesetz verankerte Rechtsweggarantie, die sicherstellen soll, dass jeder Eingriff der \u00f6ffentlichen Gewalt in Grundrechte der Kontrolle der Gerichte unterliegt, ist bei den Nachrichtendiensten wegen der Geheimhaltung praktisch aufgehoben. Das Gremium \u00fcbernimmt mit seiner Kontrolle daher den Grundrechtsschutz, der ansonsten von der Rechtsprechung gew\u00e4hrt w\u00fcrde. Deswegen ist es folgerichtig, diese Besonderheit bei der personellen Zusammensetzung des Gremiums zu ber\u00fccksichtigen. Am besten lie\u00dfe sich das dadurch erreichen, dass sich das Gremium zu einer H\u00e4lfte aus Abgeordneten und zur anderen H\u00e4lfte aus Richtern zusammensetzt. So k\u00f6nnte verhindert werden, dass die politische Alltagsopportunit\u00e4t der Politiker \u00fcber die Rechtstreue siegt.<\/p>\n
Der Anfang September 2016 bekannt gewordene Bericht der Bundesdatenschutzbeauftragten, in dem diese dem BND systematische Gesetzesverst\u00f6\u00dfe vorwirft, offenbart, mit welcher erschreckenden Hemmungslosigkeit die Nachrichtendienste Gesetzesbr\u00fcche und Grundrechtsverletzungen begehen. Nichts und niemand scheint sie dabei aufhalten zu k\u00f6nnen.<\/p>\n
Weder der Gesetzgeber noch das Kanzleramt, aber auch nicht das parlamentarischen Kontrollgremium und eine emp\u00f6rte \u00d6ffentlichkeit scheinen in der Lage zu sein, Gesetzes- und Grundrechtstreue der Nachrichtendienste sicherstellen zu k\u00f6nnen. Mit abenteuerlichen Rechtskonstruktionen („Weltraumtheorie“; „Funktionstr\u00e4gertheorie“) versuchen die Nachrichtendienste, ihrem Tun den Anschein der Rechtm\u00e4\u00dfigkeit zu verleihen. Das juristische Niveau dieser „Argumentationen“ gleicht den Ausf\u00fchrungen minderbegabter Jurastudenten nach einer durchzechten Karnevalsnacht.<\/p>\n
Wo bleiben die personellen und gesetzgeberischen Konsequenzen f\u00fcr die von der Bundesdatenschutzbeauftragten festgestellten Gesetzesbr\u00fcche durch die Nachrichtendienste? Personelle Konsequenzen – gab es keine. Die gesetzgeberischen Konsequenzen beschr\u00e4nken sich auf einen Gesetzentwurf zur \u00c4nderung des BND-Gesetzes (BT-Drs. 18\/9041), der Gesetzesbr\u00fcche nachtr\u00e4glich legalisieren soll, und eine Reform des Parlamentarischen Kontrollgremiums, die mehr Probleme als L\u00f6sungen aufwirft. Die vielf\u00e4ltigen Reformvorschl\u00e4ge, die in der \u00d6ffentlichkeit und in der Rechtswissenschaft vorgetragen werden, um eine effiziente Kontrolle der Nachrichtendienste sicherzustellen, werden ignoriert.<\/p>\n
Dabei f\u00e4llt allerdings auf, dass ein zentrales Defizit der geltenden Kontrolle in der \u00f6ffentlichen Diskussion bislang keine herausgehobene Bedeutung erlangt hat. Selbst die Gr\u00fcnen, die durchaus mit beachtlichen Reformvorschl\u00e4gen aufwarten, haben sich bislang nicht getraut, ein Sonderstrafrecht f\u00fcr die Geheimdienstkontrolle zu fordern.<\/p>\n
Nach der geltenden Rechtslage sind spezifische Rechtsverst\u00f6\u00dfe im Bereich der Geheimdienstarbeit und ihrer Kontrolle nicht strafbar. So k\u00f6nnen zum Beispiel Mitarbeiter der Nachrichtendienste im parlamentarischen Kontrollgremium l\u00fcgen, ohne strafrechtliche Konsequenzen bef\u00fcrchten zu m\u00fcssen. Im Gesetz wird zwar ausdr\u00fccklich eine wahrheitsgetreue Aussage gefordert, die Mitarbeiter haben jedoch nicht den Status eines Zeugen (wie zum Beispiel vor Gericht und im Untersuchungsausschuss), so dass sie f\u00fcr wahrheitswidrige Aussagen lediglich disziplinarrechtliche Konsequenzen f\u00fcrchten m\u00fcssen. Diese Abschreckungswirkung d\u00fcrfte jedoch nicht besonders hoch sein. \u00dcber dienstrechtliche Konsequenzen entscheidet allein der Dienstherr, in dessen Interesse der Mitarbeiter m\u00f6glicherweise die Unwahrheit gesagt hat. Dieser wird im Regelfall kein ambitioniertes Verlangen versp\u00fcren, das Verhalten seiner Mitarbeiter nachhaltig zu ahnden. Wenn es doch dazu kommt, wird das wegen der Geheimhaltungspflicht ohne \u00f6ffentliche Wirkung bleiben.<\/p>\n
Wir brauchen deswegen dringend ein Sonderstrafrecht f\u00fcr die Geheimdienstkontrolle. Solange es das nicht gibt, haben die Mitarbeiter der Nachrichtendienste und des Kanzleramts gewisserma\u00dfen eine Lizenz zum L\u00fcgen und zum\u00a0Gesetzesbruch.<\/p>\n
Zum Wesen des Rechts geh\u00f6rt seine Verbindlichkeit. Um diese zu sichern, formuliert der Gesetzgeber regelm\u00e4\u00dfig Sanktionen f\u00fcr den Fall einer Gesetzesverletzung. Das h\u00e4rteste Sanktionssystem, das unsere Rechtsordnung kennt, ist das Strafrecht. Es kommt immer dann zum Zuge, wenn bestimmte Rechtsg\u00fcter eines erh\u00f6hten Schutzes bed\u00fcrfen und der Gesellschaft signalisiert werden soll, dass die Verletzung dieser Rechtsg\u00fcter in besonderer Weise – eben durch das Strafrecht – ahndungsw\u00fcrdig ist.<\/p>\n
Diese Voraussetzungen sind bei der Geheimdienstkontrolle offenkundig gegeben. Die Geheimdienstkontrolle geh\u00f6rt zum Kernbereich parlamentarischer Kontrolle \u00fcber die Regierung. Das liegt daran, dass das Parlament in diesem Bereich praktisch und rechtlich eine justizersetzende Funktion einnimmt. Der Schutz der Grundrechte der B\u00fcrger liegt so in den H\u00e4nden des Parlaments, wenn es die Kontrollt\u00e4tigkeit der Regierung \u00fcber die Geheimdienste \u00fcberwacht. Dabei geht es im Kern um m\u00f6gliche verdeckte Eingriffe in die Grundrechte. Die B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger bemerken sie in der Regel nicht, so dass sie schon aus tats\u00e4chlichen Gr\u00fcnden nicht den durch das Grundgesetz vorgesehenen Rechtsschutz der Gerichte in Anspruch nehmen k\u00f6nnen. Ohne eine gewissenhafte und effektive Aus\u00fcbung dieser Kontrollt\u00e4tigkeit sind die B\u00fcrger und B\u00fcrgerinnen dem \u00dcberwachungseifer der Nachrichtendienste schutzlos preisgegeben. Die B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger k\u00f6nnen deswegen in ihren Grundrechten nur dann wirksam gesch\u00fctzt werden, wenn bei der Geheimdienstkontrolle auch das Strafrecht mit seiner Abschreckungswirkung zum Einsatz kommt.<\/p>\n
Es stellt einen unertr\u00e4glichen Wertungswiderspruch dar, wenn „Schwarzfahren“ oder das Doping von Sportlern strafrechtlich geahndet werden, w\u00e4hrend zum Beispiel das Bel\u00fcgen oder Irref\u00fchren der parlamentarischen Kontrolleure straffrei bleibt.<\/p>\n
Ein Sonderstrafrecht f\u00fcr Amtstr\u00e4ger im Bereich der Geheimdienstkontrolle k\u00f6nnte ganz entscheidend dazu beitragen, Rechtsverletzungen zu verhindern. Vorrangig sollte es strafbar sein, wenn Geheimdienstmitarbeiter ihre Dienstvorgesetzten und das Parlamentarische Kontrollgremium nicht, falsch oder irref\u00fchrend informieren. Auch Falschaussagen bei Befragungen im Kontrollgremium sollten strafrechtliche Konsequenzen haben. Und strafrechtlich geahndet werden sollten auch grundrechtsrelevante Gesetzesverletzungen bei der Geheimdienstarbeit – insbesondere bei der Erhebung und weiteren Datenverarbeitung wie der Datenweitergabe. Schlie\u00dflich sollten unterlassene oder fehlerhafte Kontrollen durch Dienstvorgesetzte strafrechtliche Folgen\u00a0haben.<\/p>\n
Gerade bei Amtstr\u00e4gern wirken m\u00f6gliche strafrechtliche Sanktionen besonders abschreckend. Schlie\u00dflich drohen nicht nur Geld- und Freiheitsstrafen, sondern auch der Verlust des Amtes mit allen damit verbundenen Konsequenzen, zum Beispiel der Verlust von Pensionsanspr\u00fcchen.<\/p>\n
Es ist daher an der Zeit, die Tabuisierung eines Sonderstrafrechts f\u00fcr Amtstr\u00e4ger im Bereich der Geheimdienstkontrolle zu beenden und ein solches Sonderstrafrecht einzuf\u00fchren.<\/p>\n
a) In der \u00f6ffentlichen Diskussion einer Reform der Geheimdienstkontrolle wird immer wieder als „Deus ex machina<\/i>“ die Institution eines Geheimdienstbeauftragten gepriesen.<\/p>\n
Ein hauptberuflich vom Parlament bestellter Beauftragter k\u00f6nne – mit einem entsprechenden Mitarbeiterstab und effizienten Kontrollbefugnissen ausgestattet – eine deutlich bessere Geheimdienstkontrolle gew\u00e4hrleisten als das gegenw\u00e4rtig zust\u00e4ndige Parlamentarische Kontrollgremium. Er \u00fcbern\u00e4hme so – \u00e4hnlich wie die Datenschutzbeauftragte oder der Wehrbeauftragte f\u00fcr ihre Aufgabenbereiche – die Aufgabe der Geheimdienstkontrolle.<\/p>\n
Der Vorschlag klingt – insbesondere f\u00fcr Parlamentarier – verf\u00fchrerisch: Eine verantwortungsvolle und ernsthafte Kontrolle der nachrichtendienstlichen T\u00e4tigkeiten erfordert einen gewaltigen Arbeitseinsatz, ohne dass sichergestellt w\u00e4re, daf\u00fcr \u00f6ffentlich belobigt zu werden. Die strenge Geheimhaltungspflicht verhindert im Regelfall den \u00f6ffentlichen Applaus. Das ist f\u00fcr Politiker die H\u00f6chststrafe: Viel Arbeit, ohne dar\u00fcber reden zu d\u00fcrfen.<\/p>\n
Trotz dieser f\u00fcr Politiker verlockenden Interessenlage sollte das Amt eines Geheimdienstbeauftragten nicht eingef\u00fchrt werden. Mit seiner Einf\u00fchrung w\u00fcrde sich das Parlament ansonsten „durch Flucht“ seiner besonderen parlamentarischen Verantwortung entziehen. Die Geheimdienstkontrolle geh\u00f6rt (neben der Haushaltskontrolle) zum Kernbereich parlamentarischer Kontrolle \u00fcber die Regierung. Das liegt daran, dass das Parlament in diesem Bereich praktisch und rechtlich eine justizersetzende Funktion einnimmt.<\/p>\n
Diese justizersetzende Funktion ist vielen Abgeordneten offensichtlich nicht bewusst. Sie \u00fcbersehen, dass ihnen mit ihrer parlamentarischen Kontrollfunktion auch der millionenfache Grundrechtsschutz ihrer B\u00fcrger und B\u00fcrgerinnen im Bereich der Geheimdienstkontrolle anvertraut ist. Sie \u00fcben nicht nur politische Zweckm\u00e4\u00dfigkeitskontrolle, sondern gleichzeitig Rechtskontrolle aus. F\u00fcr den Schutzbereich des in Art. 10 Grundgesetz geregelten Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses ist die justizersetzende Funktion des Parlaments bei der Geheimdienstkontrolle sogar offenkundig. Das Grundgesetz hat dort ausdr\u00fccklich bestimmt, dass das Parlament statt der Gerichte f\u00fcr die „Nachpr\u00fcfung“ zust\u00e4ndig ist (G\u00a010-Kommission).<\/p>\n
Es k\u00e4me deswegen einer Arbeitsverweigerung gleich, wenn das Parlament \u00a0beschlie\u00dfen w\u00fcrde, diese „Hausaufgaben“ auf einen unabh\u00e4ngigen Geheimdienstbeauftragten zu delegieren. So wie bislang niemand gefordert hat, die im Haushaltsausschuss vorgenommene parlamentarische Kontrolle durch einen Haushaltskontrollbeauftragten zu ersetzen, sollte auch dieser Kernbereich parlamentarischer Kontrolle nicht outgesourct werden.<\/p>\n
Gegen einen Geheimdienstbeauftragten spricht auch der Umstand, dass die M\u00f6glichkeiten eines Beauftragten, auf die Regierung und insbesondere auf die Gesetzgebung in seinem Aufgabenbereich entscheidenden Einfluss zu nehmen, \u00e4u\u00dferst gering w\u00e4ren. Als Au\u00dfenstehender k\u00f6nnte er – das zeigen alle bisherigen Erfahrungen im parlamentarischen Alltag – niemals allein mit der Kraft guter Argumente gegen die Regierung und die sie tragenden Parlamentsfraktionen gesetzgeberische Ver\u00e4nderungen erreichen. Nur wenn Parlamentarier es am eigenen Leib – also unmittelbar selbst im Kontrollgremium – erleben, wie dem\u00fctigend es sein kann, von den Nachrichtendiensten vorgef\u00fchrt zu werden, k\u00f6nnen sie Restelemente parlamentarischen Selbstverst\u00e4ndnisses entdecken und so eine Bereitschaft entwickeln, gesetzgeberische Ver\u00e4nderungen – auch gegen die Regierung – umzusetzen.<\/p>\n
Ein Beleg f\u00fcr diese Einsch\u00e4tzung findet sich in der 16. Legislaturperiode, als 2009 unter der F\u00fchrung der PKGr-Mitglieder R\u00f6ttgen und Scholz Versch\u00e4rfungen des Gesetzes \u00fcber die parlamentarische Kontrolle gegen den erkl\u00e4rten Willen der Regierung durchgesetzt wurden. Damals hatten sich – h\u00f6chst ungew\u00f6hnlich – die betroffenen Minister Steinmeier, Sch\u00e4uble und Jung in einen Brief an die Regierungsfraktionen gewandt und vergeblich darum gebeten, den Gesetzentwurf nicht mit den eingereichten Inhalten zu verabschieden. Dieser Gesetzentwurf war schon insoweit ein parlamentarischer Solit\u00e4r, weil er ohne Unterst\u00fctzung der betroffenen Ministerien allein aus der Mitte des Parlaments eingereicht wurde. Ohne die h\u00f6chstpers\u00f6nliche Emp\u00f6rung der Gremiumsmitglieder R\u00f6ttgen und Scholz \u00fcber das Verhalten der Nachrichtendienste w\u00e4re ein solcher Affront gegen\u00fcber der Regierung nicht m\u00f6glich gewesen. Dabei kam es dieser Gesetzes\u00e4nderung auch zu Gute, dass es der Gewohnheit von SPD und CDU entspricht, jeweils die parlamentarischen Gesch\u00e4ftsf\u00fchrer in das Gremium zu entsenden. Ihre F\u00fchrungsstellung in ihren Fraktionen kann insoweit auch die Durchsetzung von entsprechenden Reformvorstellungen sichern. Ein au\u00dfenstehender Beauftragter w\u00fcrde niemals \u00fcber die politische Durchsetzungskraft von parlamentarischen Gesch\u00e4ftsf\u00fchrern der Regierungsfraktionen verf\u00fcgen.<\/p>\n
Die Wirkungsm\u00f6glichkeiten eines solchen Geheimdienstbeauftragten w\u00e4ren auch nicht mit denen der Datenschutz- bzw. des Wehrbeauftragten vergleichbar. Deren Wirkungskraft ersch\u00f6pft sich in erster Linie darin, als kritische Mahner in die \u00f6ffentliche Diskussion einzugreifen und dabei auf Schwachpunkte und Missst\u00e4nde in ihrem Fachbereich hinzuweisen. Solche Handlungsm\u00f6glichkeiten h\u00e4tte ein Geheimdienstbeauftragter wegen der strengen Geheimhaltungspflicht im Regelfall nicht.<\/p>\n
Gegen die Schaffung des Amtes eines Geheimdienstbeauftragten spricht zudem die parlamentarische Erfahrung, dass bei der Besetzung der \u00c4mter von Beauftragten h\u00e4ufig nicht die fachliche Eignung und \u00f6ffentliche \u00dcberzeugungskraft bestimmend sind, sondern vornehmlich Versorgungsmotive.<\/p>\n
Nat\u00fcrlich bedarf eine wirkungsvolle Kontrolle der Geheimdienste einer erheblichen Steigerung der Arbeitsm\u00f6glichkeiten der Kontrolleure. Um dies zu erreichen, ist es jedoch nicht erforderlich, das Amt eines Geheimdienstbeauftragten zu schaffen. Vielmehr sollte bei jedem Abgeordneten die Anzahl der Mitarbeitenden, die \u00fcber juristischen und technischen Sachverstand verf\u00fcgen, drastisch gesteigert werden. Diese Steigerung sollte sich aber nicht auf den Mitarbeiterstab des Gesamtgremiums erstrecken, sondern auf die der einzelnen Abgeordneten im Gremium.<\/p>\n
Es ist eine lebensfremde Fiktion anzunehmen, dass die Abgeordneten jenseits ihrer parteipolitischen Verortung einen gemeinsamen partei\u00fcbergreifenden Kontrollspirit entwickeln w\u00fcrden. Sie bleiben – von Ausnahmef\u00e4llen abgesehen – ihrer parteipolitischen Heimat verpflichtet. Abgeordnete der Regierungsfraktionen sch\u00fctzen im Regelfall die Interessen der Regierung, Abgeordnete der Opposition greifen im Regelfall an. Die \u00f6ffentlichen \u00c4u\u00dferungen von Gremiumsmitgliedern zu den gegenw\u00e4rtigen Vorw\u00fcrfen gegen den BND belegen diese Einsch\u00e4tzung nachdr\u00fccklich.<\/p>\n
Au\u00dferdem ist der Mitarbeiterstab des Gremiums bei der Bundestagsverwaltung angestellt, so dass weitere Karrierevorstellungen dieses Personenkreises von der Leitung der Bundestagsverwaltung abh\u00e4ngig sind, die ihrerseits wieder unter dem beherrschenden Einfluss von Mitgliedern der Regierungsfraktionen steht. Keine besonders g\u00fcnstige Voraussetzung, um Arbeitsauftr\u00e4ge, deren Ausf\u00fchrung der Regierung schaden k\u00f6nnte, engagiert und „mit Biss“ umsetzen.<\/p>\n
b) Soweit nunmehr durch die Regierungsfraktionen beabsichtigt ist, das Amt einer bzw. eines „St\u00e4ndigen Bevollm\u00e4chtigten des Parlamentarischen Kontrollgremiums“ zu schaffen (s. BT-Drs. 18\/9040), handelt es sich um eine abgespeckte Variante des vorstehend beschriebenen „unabh\u00e4ngigen“ Geheimdienstbeauftragten. Dieses Amt ist daher prinzipiell den vorstehend vorgetragenen Bedenken ausgesetzt.<\/p>\n
Gesetzlich wird zwar festgelegt, dass diese Person nicht „unabh\u00e4ngig“ vom Parlamentarischen Kontrollgremium agieren darf. Vielmehr soll sie das Parlamentarische Kontrollgremium lediglich „bei seiner Arbeit einschlie\u00dflich der Koordinierung mit anderen Gremien unterst\u00fctzen und als dessen verl\u00e4ngerter Arm die Rechte des Kontrollgremiums gegen\u00fcber der Bundesregierung und in Nachrichtendiensten des Bundes auch in strategischer Hinsicht wahrnehmen“.<\/p>\n
Mit dieser Aufgabenbeschreibung bleibt demnach das Gremium bei seiner Kontrollt\u00e4tigkeit formal in der politischen und rechtlichen Verantwortung, faktisch wird dennoch die bef\u00fcrchtete Verantwortungsverlagerung vom Gremium auf die Person des „St\u00e4ndigen Bevollm\u00e4chtigten“ erfolgen. Sie \u00fcbt diese T\u00e4tigkeit hauptamtlich aus und wird daf\u00fcr f\u00fcrstlich belohnt (B 9). Ihm bzw. ihr arbeitet ein Stab von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern in der Bundestagsverwaltung zu.<\/p>\n
F\u00fcr Abgeordnete hingegen stellt die Mitarbeit im Gremium nur einen Teilbereich ihrer umfangreichen Abgeordnetent\u00e4tigkeit dar. Zudem verf\u00fcgen sie im Regelfall maximal \u00fcber eine zuarbeitende Person f\u00fcr die Gremienarbeit. Es liegt auf der Hand, dass bei dieser Ausgangssituation – schon allein aus Gr\u00fcnden der Arbeitsbelastung – die Kontrollaufgaben des Gremiums auf die Person des „St\u00e4ndigen Bevollm\u00e4chtigten“ \u00fcbertragen werden, so dass materiell die Kontrollt\u00e4tigkeit bei ihm und seinem Mitarbeiterstab liegt. Die Abgeordneten werden sich demnach im Regelfall auf die Erkenntnisse und Bewertungen dieser Person verlassen und dabei ihre eigene Kontrollt\u00e4tigkeit bestenfalls auf kritische Nachfragen an den „St\u00e4ndigen Bevollm\u00e4chtigten“ reduzieren.<\/p>\n
Hinzu kommt, dass die Person, die dieses Amt bekleiden soll, vom Parlamentarischen Kontrollgremium bestimmt wird. In diesem haben die Regierungsfraktionen die Mehrheit. Sie werden im Regelfall ein Interesse daran haben, eine Person vorzuschlagen, die nicht dazu neigt, die Nachrichtendienste und die eigene Bundesregierung durch eine eifrige und unabh\u00e4ngige Kontrollt\u00e4tigkeit in ihrem Ansehen zu besch\u00e4digen. Die Richtigkeit einer solchen Annahme wird allein schon durch die zurzeit stattfindende \u00f6ffentliche Diskussion best\u00e4tigt, wonach einer der Vizepr\u00e4sidenten des BND zuk\u00fcnftig dieses Amt bekleiden soll. Ein solcher Personalvorschlag offenbart hybride Dreistigkeit. Mit einer solchen Personalentscheidung w\u00fcrde offenkundig der Bock zum G\u00e4rtner gemacht. Sie entlarvt, dass Regierung und die sie tragenden Fraktionen keine effiziente Kontrolle w\u00fcnschen, sondern am Konzept der ineffizienten Scheinkontrolle festhalten.<\/p>\n
Schlie\u00dflich ist in Erinnerung zu rufen, dass mit der Einf\u00fchrung dieses Amtes das Grund\u00fcbel der gegenw\u00e4rtigen parlamentarischen Kontrolle vertieft wird: Die gesamte Kontrollt\u00e4tigkeit des Gremiums wird von den die Regierung tragenden Mehrheitsfraktionen ausge\u00fcbt – Kontrollrechte der Minderheit gibt es nicht. Das bedeutet: Auch \u00fcber die Auftr\u00e4ge an die Person des „St\u00e4ndigen Bevollm\u00e4chtigten“ entscheidet die Mehrheit im Gremium. So ist nicht zu erwarten, dass f\u00fcr die Regierung und die Nachrichtendienste „brenzlige“ Auftr\u00e4ge erteilt werden.<\/p>\n
Eine Reform der parlamentarischen Kontrolle ist bitter n\u00f6tig. \u00dcber eine solche Notwendigkeit besteht offenbar partei\u00fcbergreifend Konsens. \u00dcber die Wege, die jeweils zu beschreiten w\u00e4ren, gibt es unterschiedliche Auffassungen.<\/p>\n
Die zurzeit von den Regierungsfraktionen vorgelegten Gesetzentw\u00fcrfe zur Reform des BND-Gesetzes und der Parlamentarischen Kontrolle sind jedenfalls nicht geeignet, den BND und die anderen Nachrichtendienste an die „kurze Leine“ der Rechtsstaatlichkeit zu legen. Die beabsichtigten Ver\u00e4nderungen beim BND-Gesetz laufen darauf hinaus, die bisherigen Gesetzesverletzungen des BNDs nachtr\u00e4glich zu legalisieren. Die Vorschl\u00e4ge zur \u00c4nderung der parlamentarischen Kontrolle verfestigen den bisherigen Status quo: die parlamentarische Kontrolle bleibt ein makabrer Witz.<\/p>\n
Camus schrieb einmal, es gebe keine Gerechtigkeit, es gebe nur Grenzen. Das ist wahr. Die Nachrichtendienste ben\u00f6tigen klare Grenzziehungen. Sie verlaufen zwischen der unerl\u00e4sslichen Heimlichkeit geheimdienstlicher Arbeit und der Unheimlichkeit eines Geheimdienstes in einer demokratischen Gesellschaft. Den Regierungsfraktionen ist es jedenfalls nicht gelungen – wenn sie es \u00fcberhaupt jemals ernsthaft angestrebt haben sollten – diese „klaren Grenzziehungen“ vorzunehmen.<\/p>\n
WOLFGANG\u00a0NEŠKOVIC\u00a0\u00a0<\/b> war von 2002 bis 2005 Richter am Bundesgerichtshof und im Anschluss daran bis 2013 parteiloses Mitglied des Deutschen Bundestags. Nach seinem Austritt aus der Linksfraktion 2012 war er dort der einzige partei- und fraktionslose Abgeordnete. Von 2005 bis 2012 geh\u00f6rte Neškovi? dem Parlamentarischen Kontrollgremium an; zwei Jahre lang war er au\u00dferdem Mitglied im BND-Untersuchungsausschuss der 16. Legislaturperiode. Er ist Herausgeber der deutschen Ausgabe des CIA-Folterberichts. <\/i><\/p>\n","protected":false},"featured_media":0,"template":"","categories":[],"tags":[667],"autoren":[1840],"publikationen":[1206],"class_list":["post-10915","publikation","type-publikation","status-publish","hentry","tag-vorgaenge-artikel","autoren-wolfgang-nekovic","publikationen-1206"],"acf":[],"yoast_head":"\n