Ein komplexes Wirkungsverh\u00e4ltnis unter Stress;<\/p>\n
aus: vorg\u00e4nge Nr. 188, Heft 4\/2009, S. 19-32<\/p>\n
Vor gut zehn Jahren bekannten sich die f\u00fcr Hochschulbildung zust\u00e4ndigen Minister aus neunundzwanzig Staaten an der historisch bedeutsamen Universit\u00e4t von Bologna zu der gemeinsamen Absicht, die Entstehung eines global wettbewerbsf\u00e4higen europ\u00e4ischen Hochschulraumes zu f\u00f6rdern. In feierlicher Stimmung wurde ein Dokument unterzeichnet, das fortan als die „Bologna-Erkl\u00e4rung“ durch die nationale Hochschulpolitik der beteiligten L\u00e4nder gereicht werden sollte. Deutschland leistete gleich zwei Unterschriften, eine f\u00fcr den Bund und eine f\u00fcr die sechzehn Bundesl\u00e4nder. Im Zentrum der Erkl\u00e4rung stehen zwei grundlegende Ma\u00dfnahmen, die Vereinheitlichung nationaler Hochschulsysteme in Richtung auf ein anglo-amerikanisches Bachelor-\/Master-System und die F\u00f6rderung der europ\u00e4ischen Zusammenarbeit in der externen Qualit\u00e4tssicherung (Akkreditierung).<\/p>\n
Mit der Bologna-Erkl\u00e4rung wurde ein europ\u00e4ischer Reformprozess eingeleitet, der mittlerweile 46 Staaten umfasst. Interministerielle Konferenzen, die alle zwei Jahre an wechselnden Orten Europas stattfinden, dienen der Weiterentwicklung politischer Ziele, der Pr\u00e4zisierung konzeptioneller Leitlinien und der Entwicklung von Strategien und Instrumenten der praktischen Implementierung. Mithilfe der Europ\u00e4ischen Kommission entstand eine komplexe Struktur des Prozessmanagements, die der Einbindung hochschulpolitisch organisierter Interessen und Expertennetzwerke in die Vor- und Nachbereitung interministerieller Treffen sowie der Evaluierung und Europapolitischen R\u00fcckkoppelung nationaler Umsetzungsprozesse dient.<\/p>\n
In Deutschland hat sich der Bologna-Prozess binnen weniger Jahre zum Katalysator und Beschleuniger einer grundlegenden Umgestaltung des Hochschulsystems entwickelt. Die Implementierung der zweigestuften Struktur aus Bachelor- und Master-Studium bewirkte die Studienzeitverk\u00fcrzung sowie die Abschaffung von selbstbestimmtem Tempo und Zeitrahmen des Universit\u00e4tsstudiums. Auch wird der Bologna-Prozess in Deutschland h\u00e4ufig als Angriff auf die Humboldt\u00b4schen Prinzipien, allen voran die Einheit von Forschung und Lehre, verstanden. Tats\u00e4chlich m\u00fcndete dieser Prozess in Deutschland in einer \u00f6konomisch motivierten und technokratisch verk\u00fcrzten Studienstrukturdebatte, der die konservativen Tr\u00e4ume von einer reanimierten Ordinarienuniversit\u00e4t alten Zuschnitts ebenso weichen mussten wie gewisse Elemente einer studentisch erk\u00e4mpften Studierfreiheit (Banscherus 2009: 49). So ist der Bologna-Prozess in Deutschland vor allem an die Massenuniversit\u00e4t adressiert, die sich der politischen Forderung eines „berufs- und arbeitsmarktnahen“ Studienangebotes bisher mit Verweis auf den Fachhochschulsektor entziehen konnte.<\/p>\n
Zu der nationalen Wirkung des Bologna-Prozesses geh\u00f6rt auch die staatliche Selbsttransformation durch Internationalisierung und Privatisierung, die bisher im Bereich der Qualit\u00e4tssicherung am deutlichsten geworden ist. Die Etablierung des international vernetzten Akkreditierungssystems mit privaten Agenturen, die unter den „Standards und Leitlinien f\u00fcr die Qualit\u00e4tssicherung im Europ\u00e4ischen Hochschulraum“ (HRK 2006) agieren, erm\u00f6glicht den sukzessiven R\u00fcckzug des Staates aus der Organisations- und Entscheidungsverantwortung f\u00fcr die Qualit\u00e4tssicherung im Hochschulbereich.<\/p>\n
Schlie\u00dflich bewirkte der Bologna-Prozess in Deutschland die Kumulation hochschulpolitischer Ver\u00e4nderungen, denn erst auf der Grundlage der systematischen Einbindung der deutschen Hochschulpolitik in die internationalen Strukturen und Normbildungsprozesse dieses Reformprozesses konnten vergangene Strukturentscheidungen gegen Widerst\u00e4nde durchgesetzt werden.<\/p>\n
In der einschl\u00e4gigen politikwissenschaftlichen Forschung spricht man mittlerweile von den gr\u00f6\u00dften hochschulpolitischen Strukturreformen seit Jahrzehnten (etwa Martens und Weymann 2008). Die letzte gro\u00dfe Strukturreform im Hochschulbereich datiert zur\u00fcck in die siebziger Jahre. Damals hat der \u00f6ffentliche Ausruf einer „deutschen Bildungskatastrophe“ (Picht 1964) innerhalb der politischen Eliten ein Unbehagen ausgel\u00f6st, das unter dem nachhaltigen Eindruck des „Sputnik-Schocks“ von der Angst gen\u00e4hrt wurde, Deutschland k\u00f6nne im internationalen Wettbewerb um wissenschaftliche Innovation und Wirtschaftswachstum zur\u00fcckbleiben. Die aktuelle Reformphase begann unter \u00e4hnlichem Vorzeichen. Mitte der neunziger Jahre nahm der DAAD die geringe Anzahl internationaler Studierender an deutschen Hochschulen zum Anlass, die globale Wettbewerbsf\u00e4higkeit des deutschen „Bildungsstandortes“ in Frage zu stellen. Ausgehend von dieser Debatte entwickelte sich ein politisches Angstszenario gegen die Abwanderung der Intelligenz („Braindrain“) in die Vereinigten Staaten und andere weltweit f\u00fchrende Bildungsregionen.<\/p>\n
Im Unterschied zu heute besa\u00df die Hochschulreform vor vierzig Jahren allerdings auch eine explizit politisch motivierte Dimension. Unter dem Einfluss der Studentenproteste wurden damals hochschulpolitische Forderungen in Richtung der grundlegenden Demokratisierung inner- und au\u00dferuniversit\u00e4rer Verh\u00e4ltnisse virulent, die in den bundesweiten Reformpl\u00e4nen der sozial-liberalen Koalition ihren deutlichsten Niederschlag fanden. Die sozial-liberale Koalition trat im Oktober 1969 mit dem Versprechen an, Bildung und Ausbildung an die Spitze innerer Reformen zu stellen.[1] Hochschulpolitik galt als zentrales Element einer umfassenderen gesellschaftspolitischen Reformagenda, mit deren Umsetzung man der nach au\u00dfen postulierten demokratischen Staats- und Lebensform zur Glaubw\u00fcrdigkeit verhelfen wollte.<\/p>\n
Vierzig Jahre sp\u00e4ter ist die hochschulpolitische Demokratiedebatte immer noch relevant, geht es doch in Anbetracht der gegenw\u00e4rtigen Strukturver\u00e4nderungen darum, die Rolle der Hochschulbildung als Fundament demokratischer Selbstbestimmung und als soziales Recht im demokratischen Verfassungsstaat neu auszuloten. Paradoxerweise werden diese Fragen in der aktuellen Hochschulreformdebatte jedoch eher verdr\u00e4ngt. Im Kern der Auseinandersetzung stehen vielmehr Themen wie Elitenf\u00f6rderung, Kurzstudium f\u00fcr die breite Masse und Akzeptanz der neuen Abschl\u00fcsse am Arbeitsmarkt. Zwar schlie\u00dfen diese Fragen die Bezugnahme auf den Zusammenhang zwischen Demokratie und Hochschulreform nicht grunds\u00e4tzlich aus. Vor dem Hintergrund der antidemokratischen Ressentiments eines spezifisch deutschen Elitedenkens, das als Teil der st\u00e4ndischen obrigkeitsstaatlichen Bildungs- und Universit\u00e4tskultur Geschichte geschrieben hat (Ringer 1983; Bollenbeck 1994), wirken diese Themen jedoch eher polarisierend als dass sie die deliberative Auseinandersetzung anregen.<\/p>\n
Doch nicht nur als Grundlage demokratischer Selbstbestimmung und Partizipation, auch als Gegenstand demokratischer Willensbildungsprozesse hat die Hochschulbildung scheinbar ausgedient. Einschl\u00e4gigen Analysen zufolge leidet der Bologna-Prozess unter einem eklatanten Demokratiedefizit, das sowohl in der Umgehung nationaler \u00d6ffentlichkeit und formaler demokratischer Willensbildungsprozesse (Martens und Wolf 2006; Wolf 2009), als auch in der spezifisch deutschen Auslegung und praktischen Implementierung Europapolitischer Reformempfehlungen (Lenhardt und Stock 2002) zum Tragen kommt. Im Folgenden soll n\u00e4her auf die einzelnen Str\u00e4nge der demokratietheoretischen Kritik am Bologna-Prozess eingegangen werden.<\/p>\n
Die demokratietheoretische Kritik am Bologna-Prozess richtet sich gegen vier Tendenzen der aktuellen Hochschulreformpolitik: die Umgehung nationaler \u00d6ffentlichkeiten und formaler Verfahren der demokratischen Willensbildung (Informalisierung), die Dezentralisierung
des Bildungsf\u00f6deralismus, die Schw\u00e4chung der Gruppenuniversit\u00e4t und die Wiederbelebung eines spezifisch deutschen Bildungskonservatismus.<\/p>\n
Kritikern zufolge f\u00e4llt der Bologna-Prozess in eine Kategorie internationaler Reformstrategien, durch die nationale Regierungen versuchen, von au\u00dfen Druck auf innenpolitische Kr\u00e4fteverh\u00e4ltnisse auszu\u00fcben (Martens und Wolf 2006; siehe auch Wolf 2000). Im Umweg \u00fcber Europa werden die formalen Verfahren nationaler demokratischer Willensbildung ebenso umgangen, wie die sozialen Milieus potentiell widerst\u00e4ndischer Hochschulgruppen. Geh\u00f6ren die Exekutive und eine exklusive Minderheit Europapolitisch etablierter zivilgesellschaftlicher Akteure zu den Profiteuren dieser Entwicklung, so sind die nationalen Parlamente und Hochschul\u00f6ffentlichkeiten die Verlierer.<\/p>\n
Angesto\u00dfen wurde der Bologna-Prozess aus der nationalen Ministerialb\u00fcrokratie der L\u00e4nder Frankreich, Deutschland, Italien und England. Mit Ausnahme von England, wo die gestufte Studienstruktur und externe Qualit\u00e4tssicherung bereits vor dem Bologna-Prozess existierte, verf\u00fcgten diese L\u00e4nder \u00fcber historisch gewachsene Strukturen im Hochschulsektor, die den Bologna-Prozess konterkarierten und den nationalen Widerstand wahrscheinlich machten. In der Anschubphase des Bologna-Prozesses wurden daher keine besonderen Anstrengungen unternommen, die Reformpl\u00e4ne in der nationalen \u00d6ffentlichkeit publik zu machen (Toens 2008). Wirklich angekommen in der deutschen Hochschul\u00f6ffentlichkeit ist der Bologna-Prozess erst mit vierj\u00e4hriger Versp\u00e4tung anl\u00e4sslich der Bologna-Konferenz in Berlin (2003). Zu dem Zeitpunkt hatten die Europapolitischen Entwicklungen bereits eine derart starke Eigendynamik angenommen, dass Politiker die f\u00fcr Deutschland eingeschlagene Reformlinie als alternativlos hinstellen konnten. Hinzu kam, dass der Bologna-Prozess au\u00dferhalb des institutionellen Gef\u00fcges der Europ\u00e4ischen Union angesto\u00dfen wurde. Das Problem der mangelnden parlamentarischen R\u00fcckkoppelung europ\u00e4ischer Reformpolitik wurde dadurch ma\u00dfgeblich versch\u00e4rft. Der Bologna-Prozess bildet somit ein Beispiel par excellence f\u00fcr die Umgehung der formalen Prinzipien des demokratischen Verfassungsstaates, allen voran das Prinzip der Gleichheit politischer Einflussm\u00f6glichkeiten (dazu auch Greven 2005).<\/p>\n
Im deutschen Fall f\u00e4llt die Umsetzung des Bologna-Prozesses mit der radikalen Dezentralisierung des Bildungsf\u00f6deralismus zusammen. Im Zuge der letzten gro\u00dfen F\u00f6deralismusreform, die unter der Gro\u00dfen Koalition (2005-2009) zum Abschluss gebracht wurde, sind die institutionellen St\u00fctzpfeiler einer formal geregelten gesamtstaatlichen Bildungsverantwortung (Bildungsplanung als Gemeinschaftsaufgabe, Hochschulrahmengesetz) abgeschafft worden. Zwar ist die F\u00f6deralismusreform als ein autonomer politikfeld\u00fcbergreifender Prozess zu betrachten, der in keinem direkten Zusammenhang zum Bologna-Prozess steht. Im Bereich der Hochschulpolitik hat der Bologna-Prozess den R\u00fcckzug des Bundes aus der Rolle des Rahmengesetzgebers jedoch erleichtert, weil er alternative informelle Steuerungsmechanismen in Form von internationalen Normbildungsprozessen („Soft Governance“) bereith\u00e4lt, \u00fcber die sich die Bundesl\u00e4nder auf eine gemeinsame Politiklinie einstimmen k\u00f6nnen (dazu Toens 2009a).<\/p>\n
Was f\u00fcr Bund und L\u00e4nder zumindest im Bildungsbereich den Ausweg aus der „Politikverflechtungsfalle“ (Scharpf) bedeutet, kann sich nachteilig auf die Demokratieentwicklung auswirken. Mit dem R\u00fcckzug des Bundes aus der formalen Verantwortung und Gesetzgebungskompetenz ist der Hochschulpolitik nicht nur der Adressat gesellschaftspolitischer Forderungen abhanden gekommen. Auch ist mit der Schm\u00e4lerung des politischen Einflusses der Parteien zu rechnen, die sich in Deutschland vor allem auf der nationalen Politikebene entwickelt haben (dazu Benz 2009: 103-104). Schlie\u00dflich f\u00fchrt die Abschaffung des Hochschulrahmengesetzes dazu, dass bundesweite Regelungen, die in den sechziger und siebziger Jahren auf den Weg gebracht wurden (z.B. die Gruppenuniversit\u00e4t), innerhalb einzelner Bundesl\u00e4nder zur Disposition gestellt werden k\u00f6nnen.<\/p>\n
Nicht nur die Abschaffung der bundesweit verbindlichen Rahmengesetzgebung, sondern auch die Verwaltungsreform an den Universit\u00e4ten hat die Gruppenuniversit\u00e4t nachhaltig geschw\u00e4cht. Zwar z\u00e4hlt auch diese Reform zu den nationalen hochschulpolitischen Entscheidungen, die unabh\u00e4ngig vom Bologna-Prozess begonnen wurden. Zudem richtet sich der Bologna-Prozess keinesfalls explizit gegen das innerhalb Europas einzigartige Modell der deutschen Gruppenuniversit\u00e4t (dazu de Boer und Stensaker 2007). Implizit schw\u00e4cht der Bologna-Prozess die Gruppenuniversit\u00e4t jedoch, weil er die normative Leitidee der Hochschulautonomie nachhaltig ver\u00e4ndert hat. So hat insbesondere die strategische Einbeziehung der Europ\u00e4ischen Kommission, zu der man sich aus pragmatischen Gr\u00fcnden im Anschluss an die Bologna-Erkl\u00e4rung durchgerungen hat, dazu gef\u00fchrt, dass der Bologna-Prozess „heute als ein vollst\u00e4ndiger und tats\u00e4chlich revolution\u00e4rer Paradigmenwechsel weg von einer angebotsseitigen und hin zu einer nachfrageseitigen Hochschulpolitik f\u00fcr ganz Europa geworden ist“ (Martens und Wolf2006: 159). Die \u00dcbernahme eines \u00f6konomischen betriebswirtschaftlichen Denkens ging einher mit der „bemerkenswerten Neukonzeptualisierung der wissenschaftlichen Einrichtung Universit\u00e4t als Wirtschaftsbetrieb, der als Dienstleistungsunternehmen der Wissensgesellschaft […] eine Marktstellung im Wettbewerb erringen und verteidigen m\u00fcsse“ (Friedrich, zitiert in Martens und Wolf 2006: 159). Diese Entwicklung beg\u00fcnstigt die Unterwanderung der Organisationsstrukturen der Gruppenuniversit\u00e4t, weil die langwierigen Konsensbildungsprozesse und Abstimmungsverfahren in den zahlreichen Selbstverwaltungsgremien der Idee der unternehmerischen Universit\u00e4t mit professionalisierten F\u00fchrungsstrukturen und straff durchorganisierten Entscheidungsprozessen (dazu auch Clark 1998) widersprechen.<\/p>\n
Schlie\u00dflich wird moniert, dass sich die historisch gewachsene undemokratische Bildungstradition Deutschlands, die man mit den sozial-liberalen Reformen vor vierzig Jahren hinter sich lassen wollte, in der praktischen Umsetzung der Bologna-Ziele, allen voran der gestuften Studienstruktur, fortsetzt (Lenhardt und Stock 2008). Die Mitgliedsstaaten des Bologna-Prozesses hatten sich bewusst gegen die Europapolitische Konkretisierung nationaler Umsetzungsschritte entschieden, die nicht nur den Souver\u00e4nit\u00e4tsanspr\u00fcchen einzelner Staaten widersprochen h\u00e4tte, sondern auch dem Ziel, zwar einerseits auf die Konvergenz nationaler Hochschulsysteme hinzuwirken, andererseits jedoch die Vielfalt europ\u00e4ischer Bildungskulturen zu wahren. Von Detailregelungen, die f\u00fcr die Durchl\u00e4ssigkeit und sozial gerechte Ausgestaltung des Hochschulstudiums entscheidend sein k\u00f6nnen (Hochschulzugang, Regelstudienzeit, Pr\u00fcfungswesen, etc.), wurde somit abgesehen. In Deutschland – wo eine robuste historisch gewachsene demokratische Bildungskultur fehlt – bedeutet das Kritikern zufolge, dass bildungskonservative Kr\u00e4fte erneut ihre Wirkung entfalten. Tats\u00e4chlich zielt die Sto\u00dfrichtung hochschulpolitischer Reformempfehlungen von Kultusministerkonferenz und Wissenschaftsrat auf ein berufsqualifizierendes dreij\u00e4hriges Bachelor-Studium f\u00fcr die breite Masse der Studierenden.<\/p>\n
Die Erfahrung des freien wissenschaftlichen Denkens soll im Rahmen des Master-Studiums einer exklusiven Minderheit vorbehalten bleiben. Interessanterweise wird eine \u00e4hnliche Position bereits seit den sechziger Jahren vom Wissenschaftsrat vertreten (kritisch dazu Banscherus 2009).
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die aktuelle Hochschulreform in vielerlei Hinsicht hinter die hochschulpolitischen Demokratisierungsforderungen aus den sechziger und siebziger Jahren zur\u00fcckgeht. Dem SDS, der sich Mitte der sechziger Jahre zu einer Art Speerspitze des hochschulpolitisch engagierten Teils der Studentenbewegung entwickelt hatte (etwa SDS 1965), ging es um die Herstellung von \u00d6ffentlichkeit und Transparenz (dazu auch Kraushaar 2001). Die sozial-liberale Regierungskoalition stand f\u00fcr intensive Bem\u00fchungen in Richtung einer gesamtstaatlichen Bildungsverantwortung (dazu Hamm-Br\u00fccher 1972). Die hochschulpolitischen Erfolge eines aus der Studentenbewegung hervorgegangenen akademischen Mittelbaus erstreckten sich im Wesentlichen auf die Durchsetzung der Gruppenuniversit\u00e4t (vgl. Hennis 1982). Schlie\u00dflich richteten sich die Demokratisierungsbestrebungen unterschiedlicher hochschulpolitisch engagierter Gruppen gegen den Bildungskonservatismus der st\u00e4ndischen obrigkeitsstaatlichen Bildungskultur, die im gegliederten Schulwesen und in der Ordinarienuniversit\u00e4t ihren institutionellen Niederschlag gefunden hatte (vgl. Dahrendorf 1965; Hamm-Br\u00fccher 1972; siehe auch Kraushaar 2001).<\/p>\n
Die Diskrepanz zwischen damals und heute erkl\u00e4rt auch, warum die aktuelle deutsche Hochschulpolitik von hochschulpolitischen Kr\u00e4ften, die sich der damaligen Demokratieoffensive der Studentenbewegung und der sozial-liberaler Koalition nach wie vor verbunden sehen, als Angriff auf die Demokratie empfunden wird (vgl. etwa BdWi 2008). Dass die beschriebenen Tendenzen aktueller Hochschulreform als Stressoren f\u00fcr die Demokratie <\/i>wahrgenommen werden, ist keinesfalls selbstverst\u00e4ndlich, gibt es doch L\u00e4nder, in denen eine demokratische Bildungskultur vorherrscht, die professorale Amtsmacht ebenso entbehrlich erscheinen l\u00e4sst wie die staatlich garantierten kollektiven Repr\u00e4sentationsorgane der Gruppenuniversit\u00e4t (Lenhardt 2005: 64). Wirklich verst\u00e4ndlich wird die Wahrnehmung einer spezifischen Demokratieferne aktueller Hochschulpolitik erst mit Blick auf die j\u00fcngere Demokratiegeschichte Deutschlands, zu der die hochschulpolitische Demokratisierungsoffensive von Teilen der Studentenbewegung und der sozial-liberalen Regierungskoalition untrennbar dazugeh\u00f6rt.<\/p>\n
Inwieweit l\u00e4sst sich die aktuelle Reformphase aber tats\u00e4chlich als hochschulpolitischer Paradigmenwechsel beschreiben? Inwieweit signalisiert sie eine Form des hochschulpolitischen Wandels, der sich im Rahmen von Pfadabh\u00e4ngigkeiten und Kontinuit\u00e4ten abspielt?<\/p>\n
Aus der Perspektive politikwissenschaftlicher Institutionenforschung zeichnen sich Paradigmenwechsel dadurch aus, dass neben der Ver\u00e4nderung der Instrumente und systematischen Einbettung von Politik auch die Abkehr von einst gesicherten Ansichten und Systemen signalisiert wird (Hall 1993). Dieser Definition zufolge hat der Bologna-Prozess den Paradigmenwechsel in der deutschen Hochschulreform eingeleitet, weil er erstens zu der nachhaltigen Internationalisierung und Teil-Privatisierung deutscher Hochschulpolitik gef\u00fchrt hat. Statt den vollst\u00e4ndigen staatlichen R\u00fcckzug aus der Hochschulpolitik zu signalisieren, bedeutet die Umsetzung des Bologna-Prozesses in Deutschland jedoch vor allem den Wandel staatlicher Steuerungsinstrumentarien. Der Staat wird vom Herrschaftsmonopolisten zum Herrschaftsmanager, indem er Organisations- und\/oder Entscheidungsverantwortung zu Gunsten der Aufrechterhaltung staatlicher Letztverantwortung privatisiert bzw. internationalisiert (Genschel und Zangl 2007). Schlie\u00dflich hat der Bologna-Prozess in Deutschland die Abkehr von den herk\u00f6mmlichen hochschulpolitischen Ansichten und Systemen unterst\u00fctzt, was sich vor allem auch daran bemerkbar gemacht hat, dass die einstigen Meilensteine deutscher Hochschulreform (Bildungsplanung als Gemeinschaftsaufgabe von Bund und L\u00e4ndern, Hochschulrahmengesetz, Gruppenuniversit\u00e4t, \u00d6ffnungsbeschluss) im Kontext der Umsetzung des Bologna-Prozesses wenn nicht vollst\u00e4ndig abgebaut, so doch zumindest in ihren Grundfesten ersch\u00fcttert worden sind.<\/p>\n
Gleichwohl l\u00e4sst sich die nationale Wirkung des Bologna-Prozesses nicht ausschlie\u00dflich in den Terminologien der Nivellierung und Konvergenz l\u00e4nderspezifischer Strukturen beschreiben. Die aktuelle Reformpolitik l\u00e4sst sich \u00fcberdies nicht nur in der Kategorie des Undemokratischen verstehen, sie signalisiert auch nicht den radikalen Bruch mit der Hochschulstrukturpolitik vor vierzig Jahren. Die n\u00e4here Betrachtung der Denkmodelle, der praktischen Umsetzung und der hochschulpolitischen Erfolge bzw. Misserfolge sozialliberaler Reformpolitik l\u00e4sst vielmehr auf ein komplexes Wirkungsverh\u00e4ltnis zwischen Universit\u00e4t, Staat und Demokratie schlie\u00dfen, das ebenso durch Kontinuit\u00e4t wie durch Wandel gepr\u00e4gt ist. Zwar hat man damals in deutlich st\u00e4rkerem Ma\u00df als heute auf \u00d6ffentlichkeit, Parlamentarisierung und rechtliche Formalisierung der Hochschulpolitik, die gesamtstaatliche Bildungsverantwortung, die Gruppenuniversit\u00e4t und die Demokratisierung deutscher Bildungskultur gesetzt. Die praktische Umsetzung der damals vorherrschenden Denkmodelle scheiterte jedoch in vielerlei Hinsicht an den Beharrungskr\u00e4ften der herk\u00f6mmlichen Strukturen. Ferner wurden die Reformideen in der Regel zwar im Namen der Demokratie verfochten, was die betreffenden Akteure jedoch jeweils unter Demokratie verstanden wissen wollten, variierte in Abh\u00e4ngigkeit ihrer hochschulpolitischen Interessen.<\/p>\n
Die Studentenbewegung der sechziger und siebziger Jahre wurde keinesfalls durch ein theoretisch koh\u00e4rentes Selbstverst\u00e4ndnis ihrer Bewegungsformen und Ziele gepr\u00e4gt. Wenn sie jedoch eines einte, dann war das „der Versuch \u00d6ffentlichkeitsformen zu erringen, durchzusetzen und dauerhaft zu etablieren“ (Kraushaar 2001: 6). Die Kritik an der \u00d6ffentlichkeit richtete sich zum einen gegen die Ordinarienuniversit\u00e4t, die v\u00f6llig frei von \u00f6ffentlichem Rechtfertigungsdruck und parlamentarischer Kontrolle ihre „1000-j\u00e4hrige Tradition“ kultivieren konnte (dazu Hennis 1982).<\/p>\n
Die studentische Kritik an der \u00d6ffentlichkeit richtete sich auch gegen die \u00f6ffentliche Verwaltung. So berief sich der SDS auf J\u00fcrgen Habermas, der mit seiner Habilitationsschrift Strukturwandel der \u00d6ffentlichkeit <\/i>(1962) gezeigt hatte, dass das \u00d6ffentlichkeitsprinzip zwar bis in die Parlamente und Gerichte vorgedrungen ist, auf die Verwaltung jedoch nicht ausgedehnt werden konnte. Stattdessen k\u00f6nne sich die Verwaltung „unter dem Vorwand eines f\u00fcr sie reservierten Sachverstandes gegen die politisch artikulierten Interessen der Bev\u00f6lkerung durchsetzen“ (Habermas, zitiert in Kraushaar 2001: 6).<\/p>\n
Auf keinen anderen Politikbereich traf diese These wohl so sehr zu wie auf die Hochschulpolitik im deutschen Exekutivf\u00f6deralismus, waren die Universit\u00e4ten doch bis zum Ausbruch der Studentenrevolte ausschlie\u00dflich der Rechtsaufsicht der f\u00fcr sie zust\u00e4ndigen L\u00e4nderministerien unterstellt. Zwar gab es einen allgemeinen Universit\u00e4tskodex, der stark an dem kulturstaatlichen Prinzip der Freiheit von Wissenschaft und Lehre ausgerichtet war. Die Kontrolle der Universit\u00e4t lag jedoch ausschlie\u00dflich bei den L\u00e4nderministerien. Die Parlamente waren nur marginal involviert, der Bund so gut wie gar nicht (Hennis 1982). Dass hochschulpolitische Demokratisierungsforderungen vor allem an den Bundestag adressiert waren, lag daher nahe. Ebenso wahrscheinlich war jedoch der Widerstand der L\u00e4nderregierungen gegen die Forderungen der Parlamentarisierung und gesamtstaatlichen Verantwortung im Bildungsbereich. Die politische Macht der L\u00e4nderregierungen reicht historisch weit hinter die Entwicklung des Nationalstaates und der Demokratie zur\u00fcck. Entsprechend basiert der Bundesstaat auf der Kompromissl\u00f6sung des unitarischen Exekutivf\u00f6deralismus, in dem die starken L\u00e4nderverwaltungen weitestgehend unangetastet blieben (Lehmbruch 2001). Mit der Ausdifferenzierung nationalstaatlicher Politik sind die L\u00e4nderregierungen jedoch zusehends in die Defensive gedr\u00e4ngt worden. Der Kulturf\u00f6deralismus blieb nahezu die letzte Bastion der politischen Autonomie, die es aus der L\u00e4nderperspektive kompromisslos zu verteidigen galt.<\/p>\n
So scheiterten denn auch die bildungspolitischen Reformpl\u00e4ne der sozial-liberalen Koalition an dem Unwillen der L\u00e4nder, auf den bundespolitischen Reformkurs einzuschwenken. F\u00fcr diese Verweigerungshaltung stand vor allem die Kultusministerkonferenz, deren innere Organisationsweise \u00fcberdies als zutiefst undemokratisch kritisiert wurde. Der Zwang zur Einstimmigkeit – und damit zum negativen Konsens – verbunden mit dem strikten Prinzip der Nicht\u00f6ffentlichkeit stand f\u00fcr „eine unverhohlene Ignoranz gegen\u00fcber \u00f6ffentlicher Kritik“ (Hamm-Br\u00fccher 1972: 20).<\/p>\n
F\u00fcr das Scheitern der sozial-liberalen Bem\u00fchungen, formale Weichenstellungen einer funktionierenden Bund-L\u00e4nder-Zusammenarbeit im Bildungsbereich vorzunehmen, sind nicht nur staatliche Widerst\u00e4nde von Seiten der L\u00e4nder relevant. Die Ursachen lagen ebenso auf der bundespolitischen Ebene. Das betrifft zum einen die erste Gro\u00dfe Koalition (1966-1969). Sie hat die Bildungsplanung als Gemeinschaftsaufgabe auf den Weg gebracht hat, die vierzig Jahre sp\u00e4ter von der zweiten Gro\u00dfen Koalition wieder abgeschafft wurde. Dabei ist nicht auszuschlie\u00dfen, dass das Scheitern der gesamtstaatlichen Bildungsplanung (dazu Scharpf 1985: 327-328) bereits in der verfassungspolitischen Kompromissregelung der Gemeinschaftsaufgaben angelegt war. In der sozialliberalen Koalitionsregierung wurden die Gemeinschaftsaufgaben als halbherzige L\u00f6sung kritisiert, die eine gesamtstaatliche Verantwortung im Bildungsbereich, mangels eines sinnvoll gestuften Systems von Zust\u00e4ndigkeiten und Verantwortlichkeiten zwischen Bund und L\u00e4ndern, eher verhindert als gef\u00f6rdert hat (Hamm-Br\u00fccher 1972: 22).<\/p>\n
Auch innerhalb der sozial-liberalen Koalition gab es jedoch Widerst\u00e4nde gegen die Hochschulreform. So sind die Gr\u00fcnde f\u00fcr die Stagnationsphase, die sp\u00e4testens seit Mitte der siebziger Jahren auf der Hochschulpolitik lastete, nicht nur in der schwachen verfassungsrechtlichen Position des Bundes, im Parteiendissens sowie dem mangelnden hochschulpolitischen Sachverstand innerhalb der Regierungsparteien (sowie der hochschulpolitisch unerfahrenen Parteien insgesamt) zu suchen. Vielmehr muss damals bereits eine Phase der staatlichen Finanzierungszur\u00fcckhaltung im Hochschulbereich eingesetzt haben, was den mangelnden politischen Willen der Gesamtregierung signalisierte (Hamm-Br\u00fccher 1972: 32-27). Hinzu kam die strukturelle Schw\u00e4che der deutschen Demokratieentwicklung, die auf die Inkongruenz der Logiken von Parteienwettbewerb und Bund-L\u00e4nder-Verhandlungen zur\u00fcckzuf\u00fchren ist. Bei gegenl\u00e4ufigen Mehrheitsverh\u00e4ltnissen in Bundestag und Bundesrat kann die Regierungsopposition die Vetomacht des Bundesrates gegen Gesetzesvorschl\u00e4ge der Regierungspartei(en) im Bundestag nutzen. Diese Situation, die noch w\u00e4hrend der sozialliberalen Reform\u00e4ra eintrat, hat die Durchsetzung des Hochschulrahmengesetzes ma\u00dfgeblich erschwert (Hennis 1982).<\/p>\n
Mit dem Erlass des Hochschulrahmengesetz wurde die drittel- bzw. viertelparit\u00e4tische Vertretung der Gruppen in der akademischen Selbstverwaltung bundesweit verbindlich geregelt. Die Entstehungsgeschichte des Hochschulrahmengesetzes zeigt, dass die Ursachen f\u00fcr die Unzul\u00e4nglichkeiten der damaligen Reformergebnisse nicht ausschlie\u00dflich in der Verwaltung zu suchen sind. Relevant ist ferner die spezifische Verfasstheit der Universit\u00e4tspolitik und der Demokratie in den sechziger und siebziger Jahren.<\/p>\n
Das Hochschulrahmengesetz kam unter Umst\u00e4nden zustande, die die hochschulpolitische Unerfahrenheit der Parteien signalisieren. So verf\u00fcgten weder die Parteien noch die Parlamente damals \u00fcber den hochschulpolitischen Sachverstand, geschweige denn ausgearbeitete Reformprogramme, mit denen angemessen auf die komplexe Herausforderung einer bundesweit wirksamen Hochschulrahmengesetzgebung reagiert werden konnte (Hennis 1982). In diese „Demokratiel\u00fccke“ stie\u00dfen die politisch effektiv organisierten Hochschulgruppen, und das waren die Hochschulrektorenkonferenz und die Bundesassistentenkonferenz. Beide Organisationen forderten die Demokratisierung des Humboldt\u00b4schen Prinzips der akademischen Selbstverwaltung, wobei die Hochschulrektoren unter Demokratisierung die weitestgehende Unabh\u00e4ngigkeit der Universit\u00e4tsverwaltung vom Staat verstanden, w\u00e4hrend die Bundesassistentenkonferenz sich mit der studentischen Forderung der egalit\u00e4r organisierten Universit\u00e4t solidarisierte (Hennis 1982).<\/p>\n
Unter demokratietheoretischen Gesichtspunkten l\u00e4sst sich die gesetzliche Regelung der Gruppenuniversit\u00e4t als ein ebenso schillerndes wie ambivalentes Unterfangen beschreiben. Zwar gelang es der Bundesassistentenkonferenz, eine Art „Workplace-Democracy“ in der staatlichen Universit\u00e4t durchzusetzen, die Vereinbarkeit dieser Regelung mit den Repr\u00e4sentationsprinzipien parlamentarischer Mehrheitsdemokratie auf der einen Seite und dem Grundsatz der Wissenschaftsn\u00e4he des Universit\u00e4tsstudiums auf der anderen l\u00e4sst sich aber bezweifeln (etwa Hennis 1982; Palandt 1993; Greven 2000; de Boer und Stensaker 2007). Erstens sind die Universit\u00e4ten in Deutschland nicht unabh\u00e4ngig vom Staat. Typisch f\u00fcr die Beziehung zwischen Staat und Universit\u00e4t ist vielmehr eine spezifische Form der Dualit\u00e4t, die daraus resultiert, dass die Universit\u00e4t gleichzeitig eine unabh\u00e4ngige K\u00f6rperschaft und eine staatliche Institution darstellt (Hennis 1982). Die Gruppenuniversit\u00e4t \u00fcberwindet diesen Widerspruch nicht. Sie spiegelt ihn vielmehr, weil sich die Selbstbestimmung nur auf den ideellen, nicht aber auf den materiellen Teil der Aufgabenwahrnehmung bezieht (Palandt 1993: 98). Zu diesem Widerspruch geh\u00f6rt auch, dass die Gruppenuniversit\u00e4t eine bestimmte staatlich garantierte „Universit\u00e4tsdemokratie“ gef\u00f6rdert hat, in der sich „die Hochschulangeh\u00f6rigen … nicht zwanglos, das hei\u00dft ohne staatliche Vermittlung aufeinander beziehen (k\u00f6nnen)“ (Lenhardt 2005: 64).<\/p>\n
Zweitens besitzt die Universit\u00e4t keine eigene demokratische Legitimation. Es gilt die Verantwortlichkeit der Parlamente. Insofern ist bemerkenswert, dass die Gruppenuniversit\u00e4t als Verlegenheitsl\u00f6sung eines hochschulpolitisch unerfahrenen Gesetzgebers zustande gekommen ist. „The laws for higher education were far more the result of ideology, prejudices, and political fashion than they were of clear vision and decisive action by those in power“ (Hennis 1982: 25-26).<\/p>\n
Schlie\u00dflich hat die Gruppenuniversit\u00e4t die Entwicklung einer in vielerlei Hinsicht kontraproduktiven Grenzverwischung zwischen den privaten Interessen und Dienstpflichten der staatlich Besch\u00e4ftigten an den Universit\u00e4ten beg\u00fcnstigt (Hennis 1982). Die institutionelle Krise der Universit\u00e4t ist somit nicht ausschlie\u00dflich auf das staatlich verursachte Problem der Unterfinanzierung zur\u00fcckzuf\u00fchren. Sie ist vielmehr von den Universit\u00e4ten mit zu verantworten (dazu Greven 2000).<\/p>\n
Die antidemokratischen Ressentiments der historisch gewachsenen, st\u00e4ndischen, obrigkeitsstaatlichen Bildungs- und Universit\u00e4tskultur werden bis heute in einer bestimmten Form der Krisendiagnose wirksam, die davon ausgeht, dass die innere und \u00e4u\u00dfere Natur des Menschen der Bildung politisch un\u00fcberwindbare Grenzen auferlegt. Bildungsm\u00e4ngel werden zu Begabungsm\u00e4ngeln erkl\u00e4rt. Begleitet wird diese Auffassung von der Vorstellung eines objektiven wirtschaftlichen Qualifikationsbedarfes, nach dem sich die Schul- und Hochschulreform zu richten habe. Im Vergleich zu den Vereinigten Staaten, wo demokratische Bildungskultur und expansive Bildungsentwicklung das Substitut f\u00fcr eine unterentwickelte staatliche Sozialpolitik bilden, hat sich die deutsche Bildungs- und Hochschulpolitik in einer gewissen N\u00e4he zu ebenso konservativ-paternalistischen wie undemokratischen Sozialpolitikvorstellungen entwickelt. „So l\u00e4sst der Glaube an einen ehernen Qualifikationsbedarf nicht an freie B\u00fcrger denken, sondern an weisungsgebundene Beamte im b\u00fcrokratischen ‚Geh\u00e4use der H\u00f6rigkeit'“ (Lenhardt und Stock 2008: 130).<\/p>\n
Dass der typisch deutsche Bildungskonservatismus die Hochschulpolitik allen Demokratisierungsbestrebungen in den sechziger und siebziger Jahren zum Trotz kontinuierlich gepr\u00e4gt hat, spiegelt sich in der Ambivalenz des so genannten \u00d6ffnungsbeschlusses aus dem Jahr 1977. Mit dem Sofortprogramm zur \u00d6ffnung der Hochschule hat man sich zwar einerseits zu dem generellen Verzicht auf die (\u00fcberdies verfassungswidrige) Schlie\u00dfung der Hochschulen gegen\u00fcber dem wachsenden Bildungsinteresse innerhalb der Bev\u00f6lkerung durchgerungen. Anderseits l\u00e4sst die Festlegung einer \u00dcberlastquote, nach der die Hochschulen nicht (entsprechend des Zuwachses an Studierenden) besser ausgestattet wurden, weil sie lediglich vor\u00fcbergehend mehr Studenten aufnehmen sollten, auf einen gewissen Zynismus schlie\u00dfen. Man ging davon aus, dass das Bildungsinteresse wieder nachlassen w\u00fcrde, wenn die „Studentenschwemme“, die die geburtenstarken Jahrg\u00e4nge der Politik beschert hatten, wieder vor\u00fcber sei. Tonangebend war die Vorstellung eines Studentenbergs, den es zu untertunneln galt. Das wachsende Bildungsinteresse wurde als „ein widriges Naturereignis angesehen, dessen baldiges Ende herbeigesehnt wurde“ (Lenhardt 2005: 35).<\/p>\n
Faktisch m\u00fcndete die Politik des \u00d6ffnungsbeschlusses in der chronischen Unterfinanzierung der Hochschulen, durch die die Universit\u00e4ten immer tiefer in die Abw\u00e4rtsspirale aus institutioneller Krise, \u00f6ffentlichem Desinteresse und Staatsversagen hineingetrieben wurden. Unter der Vielzahl der Studienabbrecher, f\u00fcr die die deutschen Universit\u00e4ten auf den internationalen Bologna-Konferenzen noch heute ger\u00fcgt werden, bildet das „erfolgreiche Scheitern“ zwar nicht die Ausnahme. Insofern aber die Vermutung zutrifft, dass Studierende aus bildungsferneren Schichten nicht so h\u00e4ufig zu den erfolgreich Gescheiterten hinzugerechnet werden konnten, hat die chronische Unterfinanzierung der Universit\u00e4t die Entwicklung latenter Selektionsmechanismen innerhalb des Universit\u00e4tsstudiums beg\u00fcnstigt.<\/p>\n
Die Gleichzeitigkeit von Wandel und Kontinuit\u00e4t ist nur scheinbar paradox. Daf\u00fcr gibt es mehrere Gr\u00fcnde. Erstens vollziehen sich Paradigmenwechsel nicht \u00fcber Nacht. Selbst wenn sie f\u00fcr die breite Masse der Entscheidungsbetroffenen pl\u00f6tzlich und unerwartet sp\u00fcrbar werden, sind sie in der Regel Ausdruck eines schleichenden Ver\u00e4nderungsprozesses, der sich \u00fcber mehrere Dekaden unterhalb der Oberfl\u00e4che institutioneller Stabilit\u00e4t in unspektakul\u00e4rer Weise anbahnt (vgl. Streeck und Thelen 2005). Die Durchsetzbarkeit der aktuellen Hochschulreformpolitik l\u00e4sst sich nicht nur mit Blick auf den externen Reformdruck erkl\u00e4ren. Vielmehr besteht Grund zu der Annahme, dass der Bologna-Prozess erst auf der Grundlage der institutionellen Dauerkrise der Universit\u00e4t seine l\u00e4nderspezifische Wirkung entfalten konnte.<\/p>\n
Wandel wird nicht nur durch Kontinuit\u00e4t erm\u00f6glicht. Andersherum gilt ebenso, dass Kontinuit\u00e4t durch Wandel erm\u00f6glicht wird. Aus der historischen Perspektive wurde der Topos der Humboldt\u00b4schen Universit\u00e4t nicht etwa im 19. Jahrhundert, sondern erst im 20. Jahrhundert mentalit\u00e4tspr\u00e4gend f\u00fcr die deutsche Universit\u00e4tsentwicklung. Der starke Einfluss, den die Humboldt\u00b4sche Universit\u00e4tsidee ein ganzes Jahrhundert lang auf die deutsche Universit\u00e4ts- und Hochschulpolitik ausge\u00fcbt hat, l\u00e4sst sich darauf zur\u00fcckf\u00fchren, dass „diese Tradition durch eine Abfolge von Rezeptionsphasen … immer wieder neu konstruiert wurde und so eine gro\u00dfe Tiefenwirkung erlangte. Unter jeweils anderen politischen und hochschulpolitischen Bedingungen wurden unterschiedliche Aspekte der neuhumanistischen Universit\u00e4tsidee herausgegriffen und in einen neuen Verwendungskontext montiert (Paletschek 2001: 103). Politisch sind Humboldt\u00b4s Ideen l\u00e4ngst zur Allzweckwaffe geworden (Nybom 2007).<\/p>\n
Auch die Demokratie wurde in der Hochschulpolitik der sechziger und siebziger Jahre zu einem normativen Bezugspunkt unterschiedlicher hochschulpolitischer Forderungen. Bereits der fl\u00fcchtige Blick auf die n\u00e4heren Umst\u00e4nde, die zur Durchsetzung der so genannten Meilensteine deutscher Hochschulpolitik gef\u00fchrt haben, zeigt, dass die damalige Hochschulreform keinesfalls „aus einem Guss“ gemacht war, sondern vielmehr als das Produkt des teilweise kontingenten und teilweise pfadabh\u00e4ngigen Zusammenwirkens unterschiedlicher Interessen und parteipolitischer Orientierungen gesehen werden muss, die sich in jeweils spezifischer Weise – offensiv oder defensiv – auf ihre Demokratievorstellung berufen haben. Dass die damaligen Reformversuche gr\u00f6\u00dftenteils auf der Basis ineffektiver Kompromissl\u00f6sungen zustande kamen, ist teilweise auf die institutionelle Verfasstheit der parlamentarischen Demokratie im deutschen Bundesstaat zur\u00fcckzuf\u00fchren. Zum Teil h\u00e4ngen die Unzul\u00e4nglichkeiten der damaligen Politikl\u00f6sungen aber auch mit der hochschulpolitischen Unerfahrenheit demokratischer Akteure in den sechziger und siebziger Jahren zusammen.<\/p>\n
Heute bildet nicht mehr die Demokratie die normative Bezugsfolie der Interessenpolitik. Vielmehr haben Leistungsprinzip und Wettbewerbsideologie diese Stelle eingenommen. Am deutlichsten wird das mit Blick auf die Hochschulrektorenkonferenz, die ihr ureigenstes Ziel, auf die st\u00e4rkere Unabh\u00e4ngigkeit der Universit\u00e4t vom Staat hinzuwirken, heute nicht mehr in Rekurs auf die Demokratie verteidigt, sondern mithilfe von \u00f6konomischen Wettbewerbs- und Differenzierungsmodellen. Dieser politische Strategiewechsel hat dazu gef\u00fchrt, dass die Hochschulrektoren wie kaum eine andere politisch organisierte Vertretung der Hochschulangeh\u00f6rigen in Deutschland vom Bologna-Prozess profitieren kann (Toens 2009b, 2009c).<\/p>\n
Der Komplexit\u00e4t des spezifisch deutschen Wirkungsverh\u00e4ltnisses zwischen Universit\u00e4t, Staat und Demokratie ist es zu verdanken, dass sich die Wirkungen der Hochschulreform vor vierzig Jahren nur schwer von den Ursachen ihres Scheiterns trennen lassen. Zeitzeugen zufolge befand sich die Reformpolitik bereits zu Beginn der siebziger Jahre im Teufelskreis aus institutionellen Reformh\u00fcrden und mangelndem Reformwillen. So argumentiert etwa Hamm-Br\u00fccher, dass die verfassungsrechtliche, organisatorische und institutionelle Unf\u00e4higkeit zur Reform zu der Schw\u00e4chung des Reformwillens gef\u00fchrt hat. Dieser sich permanent steigernde Prozess zwischen Ursache und Wirkung f\u00fchrte in die Resignation und (f\u00fcr Teile der Studentenbewegung) in die Radikalisierung (Hamm-Br\u00fccher 1972: 8).<\/p>\n
Ebenso ist damit zu rechnen, dass sich die Erkl\u00e4rungsfaktoren des aktuellen hochschulpolitischen Paradigmenwandels in Deutschland nur schwer rekonstruieren lassen. Die Frage, in welchem Ma\u00df dieser Paradigmenwechsel jeweils auf konstruktive Lernprozesse, Internationalisierung oder Verschiebungen im nationalen politischen Kr\u00e4fteverh\u00e4ltnis zur\u00fcckzuf\u00fchren ist, und inwieweit er als ver\u00e4nderter Ausdruck historischer Weichenstellungen gesehen werden muss, die das Verh\u00e4ltnis zwischen Universit\u00e4t, Staat und Demokratie seit je her belasten, ist noch nicht ersch\u00f6pfend beantwortet.<\/p>\n
[1] Vgl. die Regierungserkl\u00e4rung von Willy Brandt, 28. Oktober 1969 (zitiert in Hamm-Br\u00fccher 1972: 25).<\/p>\n
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