Der Bildungsf\u00f6deralismus in Deutschland*<\/p>\n
aus: vorg\u00e4nge Nr. 188, Heft 4\/2009, S. 53-62<\/p>\n
F\u00f6deralismus als Aufbauprinzip von Staaten oder gesellschaftlichen Organisationen soll es bekanntlich kleineren Einheiten erm\u00f6glichen,<\/p>\n
und er soll ihnen gleichwohl erm\u00f6glichen, eine gr\u00f6\u00dfere handlungsf\u00e4hige Einheit zu bilden.<\/p>\n
Von Anfang an schwingen im f\u00f6deralen Prinzip zwei gegens\u00e4tzliche Sto\u00dfrichtungen mit: Einerseits die Absicht weitgehend eigenst\u00e4ndiger Einheiten, eine umfassendere Gemeinschaft zu bilden und zu festigen, und andererseits das Anliegen, in einer umfassenderen Gemeinschaft differenzierte Organisationsformen f\u00fcr weitgehend getrennt agierende Einheiten zu schaffen, in Angelegenheiten, f\u00fcr deren L\u00f6sung eine gemeinsame Basis nicht oder nicht mehr besteht.<\/p>\n
Erm\u00f6glichung des Verbindenden und Gemeinsamen und Erm\u00f6glichung des Trennenden und Unterscheidenden stehen bei f\u00f6deralen Organisationen immer schon in einem unaufl\u00f6sbaren Spannungsverh\u00e4ltnis. Dass die damit f\u00fcr die Teile und f\u00fcr das Ganze gewonnenen Freiheiten ihren Preis haben, liegt auf der Hand:<\/p>\n
Er besteht in einem erh\u00f6hten Aufwand und f\u00fchlbaren Hindernissen f\u00fcr die rasche und effiziente Wahrnehmung wichtiger gemeinsamer Aufgaben, namentlich auch f\u00fcr die Durchf\u00fchrung umfassender Reformen, die alle betreffen. Ein hohes Ma\u00df an f\u00f6deraler Freiheit erfordert daher ein ebenso hohes Ma\u00df an f\u00f6deraler Verantwortung.<\/p>\n
In Kenntnis dieser Risiken und Nebenwirkungen haben wir uns in Deutschland nach den Erfahrungen des Nationalsozialismus f\u00fcr eine f\u00f6derale Organisation insbesondere des Bildungswesens entschieden. Nur vergessen wir inzwischen offenbar zu oft, uns zu befragen, wie wir die damit einhergehenden Risiken und Nebenwirkungen m\u00f6glichst vermeiden oder jedenfalls minimieren k\u00f6nnen.<\/p>\n
Eine sehr prinzipielle Sicht jedenfalls, die vor allem auf Entflechtung von Aufgaben- und Ausgabenzust\u00e4ndigkeiten und auf die Sicherung jeweils eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung abhebt, hilft hier nicht wirklich weiter, der gesamtstaatlichen Verantwortung f\u00fcr zentrale Zukunftsprobleme unserer Gesellschaft gerecht zu werden – das ist jedenfalls meine \u00dcberzeugung.<\/p>\n
Ein Blick zur\u00fcck auf die ja erst knapp drei Jahre zur\u00fcckliegende F\u00f6deralismusreform I zeigt, dass gerade f\u00fcr den Bildungsbereich die Debatten in der Kommission, im Bundestag, im Bundesrat und in der KMK sehr kontrovers waren. Die Stimmen, die davor warnten, dem Bund weitere Kompetenzen zu entziehen und die Zusammenarbeit zwischen Bund und L\u00e4ndern weiter einzuschr\u00e4nken, waren zahlreich. Durchgesetzt haben sich schlie\u00dflich im Wege der Paketbildung und im Tauschhandel gegen Zugest\u00e4ndnisse an den Bund auf anderen Feldern diejenigen, die sich nicht l\u00e4nger von den Schw\u00e4cheren und Langsameren oder auch nur Andersdenkenden aufhalten lassen wollten. Die Annahme war dabei, dass der f\u00f6derale Wettbewerb am ehesten die Gew\u00e4hr daf\u00fcr biete, dass sich tragf\u00e4hige Probleml\u00f6sungen im Bildungsbereich im Wettbewerb unter 16 L\u00e4ndern besonders erfolgreich herausstellen.<\/p>\n
Unter der Pr\u00e4misse, die Beziehungen zwischen Bund und L\u00e4ndern zu entflechten und die Gesetzgebungsverfahren zu vereinfachen, wurden deshalb mit der F\u00f6deralismusreform nach drei Jahre w\u00e4hrenden Beratungen am 1.9.2006 die im Grundgesetz festgelegten Verantwortlichkeiten im Bildungsbereich noch einmal gesch\u00e4rft. Schleswig-Holstein geh\u00f6rte mit Mecklenburg-Vorpommern zu den wenigen L\u00e4ndern, die ihre Bedenken gegen zentrale Passagen der vorgesehenen \u00c4nderungen, insbesondere die Folgen f\u00fcr finanzschwache L\u00e4nder offen ge\u00e4u\u00dfert haben. Mecklenburg-Vorpommern hat im Bundesrat die Grundgesetz\u00e4nderung schlie\u00dflich sogar abgelehnt, Schleswig- Holstein hat sich enthalten. Zu gro\u00df waren aus unserer Sicht die Probleme, die aus diesen Ver\u00e4nderungen f\u00fcr finanzschwache L\u00e4nder – vor allem im Norden und Osten der Republik – erwachsen w\u00fcrden.<\/p>\n
Die Zust\u00e4ndigkeiten f\u00fcr den schulischen Bildungsbereich wurden durch die F\u00f6deralismusreform vollst\u00e4ndig auf die L\u00e4nder \u00fcbertragen. Im Hochschulbereich ist insbesondere die Kompetenz f\u00fcr Besoldungsregelungen auf die L\u00e4nder \u00fcbergegangen und das Hochschulrahmengesetz (HRG) entfallen.<\/p>\n
Durch das Kooperationsverbot in Art 104 b GG wird dem Bund sogar ausdr\u00fccklich untersagt, sich in Bereichen der ausschlie\u00dflichen Gesetzgebungszust\u00e4ndigkeit der L\u00e4nder finanziell und inhaltlich zu engagieren. Bund und L\u00e4nder k\u00f6nnen seither gem\u00e4\u00df Art. 91 b Grundgesetz nur noch auf Grund von Vereinbarungen in F\u00e4llen \u00fcberregionaler Bedeutung zusammenwirken bei der F\u00f6rderung von:<\/p>\n
und bei der „Feststellung der Leistungsf\u00e4higkeit des Bildungswesens im internationalen Vergleich“, in den Bereichen<\/p>\n
Wesentliche Vorhaben im Bereich dieser neuen Gemeinschaftsaufgabe sollen in regelm\u00e4\u00dfigen Zusammenk\u00fcnften auf Ministerebene er\u00f6rtert werden. Die zur Begleitung der neuen Gemeinschaftsaufgabe notwendige Infrastruktur besteht aus einer gemeinsame Steuerungsgruppe auf Staatssekret\u00e4rsebene, die von einem wissenschaftlichen Beirat aus unabh\u00e4ngigen Wissenschaftlern unterst\u00fctzt wird. Die Gemeinschaftsaufgabe Forschungsf\u00f6rderung wird fortgef\u00fchrt in einer neuen, eigenst\u00e4ndigen Organisationseinheit, der Gemeinsamen Wissenschaftskonferenz (GWK). Grundlage f\u00fcr die Errichtung der GWK bildet ein Verwaltungsabkommen zwischen Bund und L\u00e4ndern, das das bisherige BLK-Abkommen ersetzt.<\/p>\n
Was haben wir seither aus der F\u00f6deralismusreform im Bildungsbereich gemacht – wie sieht der Alltag aus? Vor dem Hintergrund im Wesentlichen gleichartiger gesellschaftlicher Herausforderungen, wie z. B. der demografischen Entwicklung, den zunehmenden sozialen und regionalen Disparit\u00e4ten, den wachsenden Qualifizierungsanforderungen der Arbeitswelt und nicht zuletzt der Knappheit der \u00f6ffentlichen Finanzen laborieren alle L\u00e4nder und der Bund an ebenso gleichartigen – sich h\u00e4ufig nur graduell unterscheidenden – Problemen im Bildungsbereich, wie z.B. der Verbesserung der Bildungschancen Bildungsbenachteiligter, der besseren Erschlie\u00dfung der Bildungspotenziale, der Verbesserung der Bildungsergebnisse, der Sicherung differenzierter und qualit\u00e4tsvoller Bildungsangebote und der Gew\u00e4hrleistung der Versorgung mit qualifiziertem Fachpersonal f\u00fcr die Bildungseinrichtungen.<\/p>\n
Betrachtet man das Ergebnis dieser vielf\u00e4ltigen Aktivit\u00e4ten der einzelnen L\u00e4nder und des Bundes muss man zu einer ern\u00fcchternden Gesamtbeurteilung kommen:<\/p>\n
Die F\u00f6deralismusreform hat die L\u00e4nder in ihren origin\u00e4ren Kompetenzen und in ihrer Aufgaben- und Finanzverantwortung zwar jeweils einzeln gest\u00e4rkt. In der Bew\u00e4ltigung der aktuellen zentralen Problemlagen zeigen sie sich als einzelne aber h\u00e4ufig \u00fcberfordert. Und als Gesamtheit stehen sie meist schw\u00e4cher da denn je zuvor.<\/p>\n
Am eklatantesten ist die institutionelle Schw\u00e4che der L\u00e4ndergesamtheit im Bildungsbereich auf nationaler Ebene. Die mit der F\u00f6deralismusreform eigentlich \u00fcberf\u00e4llige St\u00e4rkung der KMK und ihres Sekretariats ist weitgehend auf der Strecke geblieben. Mit j\u00e4hrlich wechselnder Pr\u00e4sidentschaft, mit dem Erfordernis der Einstimmigkeit bei wesentlichen Entscheidungen und andererseits jederzeitiger Aufk\u00fcndbarkeit getroffener Vereinbarungen durch einzelne L\u00e4nder und mit einem auseinander gerissenen Sekretariat mit unzureichender Ausstattung f\u00fcr die Wahrnehmung der gewachsenen Aufgaben l\u00e4sst sich nicht wirklich Staat machen. Der Abstimmungsaufwand unter den L\u00e4ndern ist im Vergleich zum Ertrag, der dabei erzielt wird, kaum noch zu rechtfertigen. Das fehlende Engagement in diesen institutionellen Fragen r\u00fchrt von einem offenbar wachsenden Desinteresse der L\u00e4nder an gemeinsamen Angelegenheiten – auch deshalb, weil die Probleme „zu Hause“ f\u00fcr alle Bildungsminister immer dringender geworden sind.<\/p>\n
Wir k\u00f6nnen froh sein, dass einige grundlegende Verabredungen zwischen den L\u00e4ndern bereits vor oder kurz nach der F\u00f6deralismusreform getroffen wurden. Einerseits mit Blick auf die Gefahren einer drohenden f\u00f6deralen Zersplitterung, andererseits aber auch aufgrund des zunehmenden Drucks seitens des Bundes. Zu diesen Verabredungen geh\u00f6ren z.B. die Verabschiedung nationaler Bildungsstandards und ihre \u00dcberpr\u00fcfung oder die Errichtung des Instituts f\u00fcr Qualit\u00e4tsentwicklung im Bildungswesen (IQB), das in Fragen der Qualit\u00e4tsentwicklung im Schulwesen eine nationale Perspektive sichert und die L\u00e4nder auf europ\u00e4ischer und internationaler Ebene in Sachen Bildungsforschung und Assessments erstmals handlungsf\u00e4hig macht.<\/p>\n
Im Hinblick auf die vereinbarte Sicherung schulischer Qualit\u00e4tsstandards f\u00e4llt die Antwort zur Handlungsf\u00e4higkeit der L\u00e4ndergemeinschaft deshalb m. E. h\u00f6chst widerspr\u00fcchlich, ja nahezu paradox aus. Auf der einen Seite ist es der Initiative der KMK zu verdanken, dass wir \u00fcber die Probleme und Herausforderungen im Bildungsbereich so gut und vor allem so empirisch abgesichert wie nie zuvor Bescheid wissen. Und auf der anderen Seite ist genau mit Hilfe dieses Wissens evident, dass es den L\u00e4ndern bisher nicht gelungen ist, diese Probleme gemeinsam zu l\u00f6sen.<\/p>\n
Ein fast schon historisch zu nennendes Verdienst der L\u00e4nder liegt darin, dass mit den Konstanzer Beschl\u00fcssen 1997 der Weg zu einer an Ergebnissen orientierten Steuerung des Bildungssystems geebnet wurde. In allen L\u00e4ndern haben TIMSS, PISA und IGLU inzwischen die viel beschworene „empirische Wende“ ausgel\u00f6st, die zu einer an den Ergebnissen von Bildungsprozessen ausgerichteten Steuerungsphilosophie gef\u00fchrt hat – bei gleichzeitiger Erweiterung der Handlungsspielr\u00e4ume f\u00fcr die einzelne Schule. Seitdem gilt f\u00fcr alle L\u00e4nder, dass weder eine ernst zu nehmende Bildungspolitik noch eine erfolgreiche Schulgestaltung ohne empirisch abgesichertes, praxisrelevantes Steuerungswissen vorstellbar sind.<\/p>\n
Die zentralen Elemente des daf\u00fcr notwendigen l\u00e4nder\u00fcbergreifenden nationalen Bildungsmonitoring wurden von der L\u00e4ndergemeinschaft trotz mancher Konflikte in einem relativ knappen Zeitraum erfolgreich aufgebaut. Dazu geh\u00f6ren die Festlegung von Bildungsstandards und die Entwicklung von Testverfahren zu deren \u00dcberpr\u00fcfung, nationale wie internationale Leistungsvergleiche und eine systematische, indikatorenbasierte Bildungsberichterstattung gemeinsam mit dem Bund.<\/p>\n
Die L\u00e4nder haben dar\u00fcber hinaus erkannt, dass sie zur Umsetzung dieser umfassenden Aufgaben nicht nur mit den vorhandenen Forschungsinstituten eng zusammen arbeiten, sondern auch f\u00fcr eine eigene Serviceeinrichtung sorgen m\u00fcssen. Mit der Gr\u00fcndung und – aktuell – der Auf-Dauer-Stellung des Instituts f\u00fcr Qualit\u00e4tsentwicklung im Bildungswesen (IQB) als An-Institut an der Humboldt-Universit\u00e4t in Berlin ist dieser Schritt erfolgreich gelungen.<\/p>\n
Die Kultusministerkonferenz hat zudem im Juni 2006 eine Gesamtstrategie zum Monitoring des Bildungssystems vorgelegt, die dazu dient, die vordringlichen Felder der Bildungsforschung zu definieren, dem steigenden Bedarf an abgesichertem Steuerungswissen gerecht zu werden und die bisher fehlende systematische Verkn\u00fcpfung der verschiedenen Evaluations- und Steuerungsebenen zu gew\u00e4hrleisten: n\u00e4mlich die Internationalen Schulleistungsuntersuchungen, die zentrale \u00dcberpr\u00fcfung der nationalen Bildungsstandards in einem L\u00e4ndervergleich, Vergleichsarbeiten zur landesweiten \u00dcberpr\u00fcfung der Leistungsf\u00e4higkeit einzelner Schulen und die gemeinsame Bildungsberichterstattung von Bund und L\u00e4ndern.<\/p>\n
Die L\u00e4nder und der Bund sind sich aufgrund des von ihnen aufgebauten Bildungsmonitoring jetzt also immerhin einig dar\u00fcber, welche Probleme zu l\u00f6sen sind, was keineswegs selbstverst\u00e4ndlich ist und nicht immer so war.<\/p>\n
Der Bildungsf\u00f6deralismus hatte sich durchaus auch im Hinblick auf die notwendigen Folgerungen, die aus diesen empirischen Problembeschreibungen und -analysen gezogen werden sollten, bew\u00e4hrt. Mit den von der KMK im Dezember 2001 als Folgerung aus PISA 2000 beschlossenen sieben Handlungsfeldern wurde eine tragf\u00e4hige l\u00e4ngerfristige Perspektive zur L\u00f6sung der Probleme vorgelegt. Auf dieser Grundlage wurden nach den aktuellen Ergebnissen der IGLU-, TIMSS- und PISA-Studien im vergangenen Jahr ein neuer Schwerpunkte „F\u00f6rderung der leistungsschw\u00e4cheren Sch\u00fclerinnen und Sch\u00fcler“ gesetzt, um wirksam etwas gegen die mangelnde Bildungsgerechtigkeit und unzureichende Bildungsqualit\u00e4t zu unternehmen.<\/p>\n
Bis zu diesem Punkt – Bestandsaufnahme, Auswertung der empirischen Daten, Festlegung von Zielen – bew\u00e4hrt sich der Bildungsf\u00f6deralismus mehr oder weniger; ab hier aber wird es schwierig. Es ist den L\u00e4ndern bisher nicht gelungen, nach Abschaffung der gemeinsamen Bildungsplanung zwischen Bund und L\u00e4ndern im schulischen Bereich etwas Besseres an die Stelle zusetzen, um f\u00fcr gemeinsame Vorhaben und die Vertretung von L\u00e4nderpositionen gegen\u00fcber dem Bund, der EU oder der OECD eine tragf\u00e4hige Infrastruktur zu schaffen. Und unter den L\u00e4ndern herrscht bisher kein Konsens dar\u00fcber, wie ein „kooperativer Bildungsf\u00f6deralismus“ konkret aussehen k\u00f6nnte:<\/p>\n
Wo finden die Interessen des eigenen Landes seine Grenzen, wo beginnen notwendige Gemeinsamkeiten?<\/p>\n
In welchem Umfang sollen Wettbewerb und\/oder Solidarit\u00e4t das Verh\u00e4ltnis unter den L\u00e4ndern pr\u00e4gen?<\/p>\n
Wie soll mit den zunehmend unterschiedlichen Lebensverh\u00e4ltnissen in den L\u00e4ndern, die sich unmittelbar auf das Bildungssystem auswirken, umgegangen werden? Wie kann zwischen armen und reichen, kleinen und gro\u00dfen, alten und neuen L\u00e4ndern ein sinnvoller Ausgleich geschaffen werden?<\/p>\n
Wie sollen – um ganz konkret und aktuell zu werden – die Probleme mit dem sich abzeichnenden Lehrkr\u00e4ftemangel gel\u00f6st werden? Inwieweit sind die Probleme eines Landes auch die Probleme aller anderen L\u00e4nder?<\/p>\n
In der Folge dieser kontroversen Fragen ist eine deutliche Zunahme von Differenz – euphemistisch ausgedr\u00fcckt: von Vielfalt – im Bildungsbereich zu beobachten. Die Un\u00fcbersichtlichkeit w\u00e4chst; die Anschlussf\u00e4higkeit geht immer weiter verloren, sehr zum Leidwesen derer, auf die es bei all diesen Reformen eigentlich ankommen sollte: der Sch\u00fclerinnen und Sch\u00fcler, der Eltern und der Lehrkr\u00e4fte. Wir drohen m. E. immer st\u00e4rker auf einen absch\u00fcssigen Pfad vom kooperativen F\u00f6deralismus zum Wettbewerbsf\u00f6deralismus zu kommen, in dem jedes Land seine relativen St\u00e4rken und Besonderheiten ausspielt gegen\u00fcber den anderen, insbesondere den wirtschaftlich weniger leistungsf\u00e4higen und mit besonderen Problemlagen belasteten L\u00e4ndern.<\/p>\n
Die mit der F\u00f6deralismusreform neu gewonnen M\u00f6glichkeiten werden von einigen L\u00e4ndern konsequent, andere sagen r\u00fccksichtslos, genutzt. Einige Beispiele:<\/p>\n
Angesichts der von vielen gesehenen problematischen Entwicklungen im Besoldungs- und Laufbahnrecht nach der \u00dcbertragung der Verantwortung auf die L\u00e4nder hat die KMK im Juni 2006 eine Arbeitsgruppe eingesetzt, die den Pr\u00fcfauftrag hatte zu kl\u00e4ren, ob (!) die L\u00e4nder sich gegenseitig \u00fcber beabsichtigte Ver\u00e4nderungen informieren sollten und ob und inwieweit vergleichbare beamtenrechtliche Regelungen f\u00fcr die Laufbahnen im Schulbereich und l\u00e4ndergemeinsame Regelungen zur Gew\u00e4hrleistung eines fairen Wettbewerbs auf dem Lehrerarbeitsmarkt erforderlich sind. Auf der 318. KMK vom 14.6.2007 konnte schlie\u00dflich nur eine Verst\u00e4ndigung \u00fcber eine Informationspflicht verabschiedet werden. Rahmenregelungen wurden von einigen L\u00e4ndern weder f\u00fcr erforderlich noch w\u00fcnschenswert gehalten.<\/p>\n
Ein \u00e4hnliches Schicksal erlebte die ebenfalls im Juni 2006 eingesetzte Amtschefkommission „Qualit\u00e4tssicherung in Hochschulen“, die mit der Pr\u00fcfung beauftragt war, einen Beschluss der KMK vorzubereiten, ob und inwieweit ein unabdingbar notwendiger Kernbereich l\u00e4nder\u00fcbergreifender Regelungsmaterien im Hochschulbereich zu beschreiben ist und wie dieser gegebenenfalls gew\u00e4hrleistet werden k\u00f6nnte. Der Bericht der Kommission f\u00fcr die 322. KMK vom 12.6.2008 h\u00e4lt im Ergebnis fest, dass von der Mehrheit der L\u00e4nder kein weiterer Handlungsbedarf auf den Feldern gesehen wird, wo eine Abstimmung u. U. sinnvoll w\u00e4re, wie Hochschulzugang, Zulassung, Studiengangsstrukturen, Grunds\u00e4tze der Qualifikation, Abschl\u00fcsse und Personal. Die L\u00e4nder verpflichteten sich auch hier lediglich zu gegenseitiger Information \u00fcber beabsichtigte \u00c4nderungen.<\/p>\n
Als weiteres Beispiel sei der aktuelle Vorsto\u00df einiger finanziell st\u00e4rkerer L\u00e4nder erw\u00e4hnt, einen fr\u00fcheren Beschluss der KMK als f\u00fcr sie nicht mehr verbindlich anzusehen und seine Aufhebung zu verfolgen. In dem Beschluss geht es darum zu verhindern, dass bereits kurzfristig nach Berufungsentscheidungen bei Hochschulprofessoren diese von anderen L\u00e4ndern wieder wegberufen und damit Investitionen in Personal und Ausstattung wertlos werden. Die letzte Lehrer-Abwerbeaktion aus Baden-W\u00fcrttemberg, die auf Intervention einiger L\u00e4nder in der KMK lediglich zu einer wortreichen allgemeinen Erkl\u00e4rung, aber nicht zu einer Einstellung der Aktion f\u00fchrte, mag diese beispielhafte Auflistung abschlie\u00dfen.<\/p>\n
Der KMK f\u00e4llt es also immer schwerer, sich in zentralen gesamtstaatlichen Fragen auf gemeinsame Rahmenregelungen oder Projekte zu verst\u00e4ndigen. Die Daseinsberechtigung der KMK beweist sich inzwischen auf diesen Feldern immer h\u00e4ufiger in unverbindlichen „Empfehlungen“, wohl austarierten „Stellungnahmen“ und „Handlungskonzepten“, die lediglich Kompilationen der ohnehin in den L\u00e4ndern durchgef\u00fchrten Ma\u00dfnahmen oder Projekte darstellen. Das ist nicht in erster Linie ein A\/B-, Ost\/Westoder Nord\/S\u00fcd-Problem. Auch diese jeweiligen Lager sind sich zunehmend uneinig. H\u00e4ufig geht es nur noch um St\u00e4rke oder Schw\u00e4che. Eine Verst\u00e4ndigung gelingt, wenn \u00fcberhaupt, dann h\u00e4ufig nur auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner. Die Vereinbarungen zur Lehrerausbildung sind vielleicht exemplarisch daf\u00fcr, zu welcher Un\u00fcbersichtlichkeit und zu welchen waghalsigen Konstruktionen solche L\u00f6sungen f\u00fchren.<\/p>\n
Mit der unterschiedlichen Betroffenheit der L\u00e4nder von Problemlagen und ihrer unterschiedlich ausgepr\u00e4gten F\u00e4higkeit zu ihrer Bew\u00e4ltigung – meist korrespondierend mit strukturellen Problemen einzelner L\u00e4nder – nehmen die auseinander treibenden Kr\u00e4fte also erkennbar zu und mit ihnen die l\u00e4nderspezifischen Gestaltungen auf vielen Feldern, nicht allein im Laufbahn- und Besoldungsrecht, sondern auch bei Finanzierungsstrukturen, Bildungsangeboten und Schulstrukturen, Zugangsfragen, Abschlussgestaltungen, Rahmenbedingungen der Arbeit in den Bildungsinstitutionen, der Qualifizierung des lehrenden Personals und so weiter. Zugleich bleiben die gro\u00dfen Unterschiede bei den Problemlagen der L\u00e4nder und den Ergebnissen ihrer Bildungseinrichtungen im Wesentlichen bestehen, was wiederum zum Treibsatz f\u00fcr sich fortsetzende unterschiedliche Entwicklungen der Lebensverh\u00e4ltnisse zu werden droht.<\/p>\n
Im Hochschul- und Forschungsbereich hat die F\u00f6deralismusreform naturgem\u00e4\u00df eher noch deutlicher bewirkt, dass die einzelnen L\u00e4nder ihre eigenen Interessen und M\u00f6glichkeiten st\u00e4rker ausformen. Die Hochschullandschaft hat sich inzwischen massiv ver\u00e4ndert. Der Wettbewerb zwischen den Hochschulen hat sich intensiviert. Der Wettbewerb um Personal hat sich versch\u00e4rft. Das alles geht nachhaltig zulasten der kleinen L\u00e4nder. Die Zusammenarbeit von Bund und L\u00e4ndern in der GWK konzentriert sich vor allem auf die Umsetzung der gro\u00dfen, vom Bund initiierten F\u00f6rderprogramme wie Hochschulpakt und Exzellenzinitiative, die eine enorme Bewegung in den Forschungswettbewerb zwischen den Hochschulen gebracht haben.<\/p>\n
Ansonsten gilt viel zu h\u00e4ufig, dass f\u00fcr dasselbe Problem 16 L\u00f6sungen entwickelt werden, von vorschulischer Sprachstandsdiagnostik, \u00fcber Verfahren der externen Evaluation bis zu Methoden der Lesef\u00f6rderung. Eine gewaltige Ressourcenvergeudung. Die wenigen gemeinsam verabredeten Projekte werden immer wieder unter den Vorbehalt landesspezifischer Abweichungen gestellt und unterliegen vor allem bei auftretenden Problemen der Gefahr, zu zerfasern oder gar auseinander zu fallen. Dies gilt f\u00fcr die Durchf\u00fchrung von Vergleichsarbeiten ebenso wie f\u00fcr gemeinsame Projekte zur Entwicklung des Unterrichts.<\/p>\n
Besonders prek\u00e4r ist es in diesem Zusammenhang, dass die Wirksamkeit der von den einzelnen L\u00e4ndern ergriffenen Ma\u00dfnahmen zur L\u00f6sung der gemeinsam festgestellten Probleme stark darunter leidet, dass sie in ihrer kleinteiligen Begrenztheit und Konkurrenz nicht die Durchschlagskraft entwickeln, die notwendig w\u00e4re, um die erforderliche gemeinsame Orientierung und B\u00fcndelung der Kr\u00e4fte zur Bew\u00e4ltigung der im Kern gesamtstaatlichen Probleme zu erreichen. Das Zusammenspiel von Bund und L\u00e4ndern funktioniert in dem verbliebenen engen Bereich der Gemeinschaftsaufgabe ger\u00e4uschlos und unspektakul\u00e4r, allerdings auch von der \u00d6ffentlichkeit weitgehend unbemerkt.<\/p>\n
Der \u00dcbermacht des eingespielten administrativen Apparates des BMBF und anderer Bundesressorts hat die KMK wenig entgegenzusetzen, ebenso wenig der finanziellen Potenz des Bundesetats. Obwohl das Verwaltungsabkommen vorsieht, dass Bund und L\u00e4nder wesentliche Vorhaben der neuen Gemeinschaftsaufgabe in regelm\u00e4\u00dfigen Zusammenk\u00fcnften auf Ministerebene er\u00f6rtern, hat es seit Inkrafttreten der F\u00f6deralismusreform erst genau eine einzige Zusammenkunft gegeben. Eine weitere, bereits verabredete zur Ver\u00f6ffentlichung der Ergebnisse von IGLU\/PISA im Jahr 2008 wurde vom BMBF kurzfristig abgesagt, wohl um eine Konkurrenz zum geplanten Dresdner Bildungsgipfel zu vermeiden. Die eigentliche Ursache f\u00fcr diese Entwicklung liegt m. E. darin, dass es au\u00dfer der alle zwei Jahre stattfindenden Pr\u00e4sentation des Bildungsberichts keine weiteren Gemeinschaftsthemen von wirklicher Bedeutung gibt, die sich aus der eng geschnittenen neuen Gemeinschaftsaufgabe ableiten lie\u00dfen. Stattdessen versucht das BMBF immer wieder, durch Interviews, Verlautbarungen oder sonstige Erkl\u00e4rungen fehlende Zust\u00e4ndigkeiten durch mehr oder weniger originelle Vorschl\u00e4ge zur Gestaltung von Schule und Unterricht wettzumachen. Da geht es ziemlich wahllos um den Einsatz von Managern im Unterricht, gleiche Schulb\u00fccher f\u00fcr alle oder die Einf\u00fchrung von bundesweit einheitlichen zentralen Pr\u00fcfungen.<\/p>\n
Die \u00d6ffentlichkeit hat vor dem Hintergrund des so erzeugten Eindrucks von Handlungsunf\u00e4higkeit und Zersplitterung der L\u00e4nder ihr Urteil \u00fcber den Bildungsf\u00f6deralismus und \u00fcber die KMK im Besonderen, bereits gef\u00e4llt (Studie der Bertelsmann-Stiftung vom Februar 2008):<\/p>\n
Jeder Vierte h\u00e4lt die L\u00e4nder f\u00fcr \u00fcberfl\u00fcssig. Jede Zweite spricht sich f\u00fcr eine Reduzierung der Kleinteiligkeit und f\u00fcr Fusionen von L\u00e4ndern aus. Der wichtigste Identifikationsfaktor f\u00fcr die B\u00fcrger ist die kommunale Ebene (39 Prozent), gefolgt von „Deutschland“ und – noch vor den L\u00e4ndern (11 Prozent) – die EU (14 Prozent).<\/p>\n
Wettbewerb unter den L\u00e4ndern lehnen die B\u00fcrger mehrheitlich ab; Solidarit\u00e4t ziehen sie vor. Bundesweit vergleichbare Lebensverh\u00e4ltnisse haben einen hohen Stellenwert.<\/p>\n
Eine gro\u00dfe Mehrheit ist f\u00fcr einheitliche Bildungsstandards f\u00fcr Kita, Schule und Universit\u00e4t.<\/p>\n
Der Wunsch nach Chancengleichheit ist der zentrale Aspekt in allen Reform\u00fcberlegungen zum F\u00f6deralismus.<\/p>\n
Die KMK ist als harm- bis hilflose Problemverwalterin verschrien.<\/p>\n
So verwundert es nicht, dass die Legitimationsprobleme des Bildungsf\u00f6deralismus massiv zunehmen und der vorschnelle Ruf nach dem Bund als vermeintlichem Heilsbringer immer h\u00e4ufiger zu h\u00f6ren ist.<\/p>\n
Ein Ausblick auf die Zukunft des Bildungsf\u00f6deralismus in Deutschland kann nach diesen ern\u00fcchternden Analysen nicht besonders rosig ausfallen. „Wettbewerb oder Stillstand?“, mit dieser Alternative l\u00e4sst sich m. E. die Lage nicht ausreichend beschreiben. Wir erleben auf KMK-Ebene und zwischen Bund und L\u00e4ndern gegenw\u00e4rtig eine wenig befriedigende Mixtur von administrativer Bew\u00e4ltigung der negativen Folgeprobleme der Vielfalt l\u00e4nderspezifischer Regelungen, kleineren gemeinsamen Verabredungen f\u00fcr durchaus tragf\u00e4hige neue Kooperationsstrukturen und gemeinsame Verfahrensweisen, Streitigkeiten \u00fcber die Verteilung von Bundesmitteln und Beitr\u00e4gen der L\u00e4nder zu Bundesinitiativen, zu viel Stillstand, zum Teil sogar R\u00fcckschritt und einen problematischen, zentrifugale Wirkungen entfaltenden Wettbewerb.<\/p>\n
Die st\u00e4rksten Impulsgeber f\u00fcr nachhaltige Entwicklung im deutschen Bildungssystem sind inzwischen der nach wie vor funktionierende „goldene Z\u00fcgel“ und \u00fcbergreifende politische Initiativen des Bundes sowie supranationale Organisationen wie die OECD und zuk\u00fcnftig sicherlich verst\u00e4rkt auch die EU im Zusammenspiel mit der international vernetzten Bildungsforschung und den Medien geworden. Diese Themen dominierten denn auch die KMK-Tagesordnungen der letzen Jahre.<\/p>\n
Insbesondere die Dialektik von nationalem und internationalem Benchmarking und Ranking und ihrer Skandalisierung durch die Medien treibt die L\u00e4nder im Schulbereich vor sich her. Es w\u00e4chst die Gefahr, dass jeder unter dem dadurch ausgel\u00f6sten politischen Druck in Alleing\u00e4ngen versucht, seine eigene Haut zu retten. F\u00f6deraler Wettbewerb steht eben nicht zwingend f\u00fcr vorw\u00e4rtstreibenden Innovations- oder Qualit\u00e4tswettbewerb und wirksame Probleml\u00f6sungen. Ein mehr oder weniger r\u00fccksichtsloser Verdr\u00e4ngungswettbewerb, ein Wettbewerb der L\u00e4nderegoismen kann f\u00fcr einzelne L\u00e4nder und vor allem f\u00fcr die Gesamtheit der L\u00e4nder zu Stillstand oder sogar R\u00fcckschritt f\u00fchren. Dort wo kooperativer F\u00f6deralismus gelungen ist und die Zusammenarbeit mit dem Bund funktionierte, sind in den letzten Jahren zukunftsf\u00e4hige Innovationen und Strukturen entstanden wie z.B. das IQB, die Bildungsstandards, ein gemeinsames Bildungsmonitoring. F\u00fcr viele der in der Zukunft eher wachsenden Problemlagen brauchen wir daher keine Abl\u00f6sung des kooperativen F\u00f6deralismus durch einen Wettbewerbsf\u00f6deralismus, sondern eine Weiterentwicklung hin zu einem solidarischen F\u00f6deralismus verbunden mit einer Belebung der gesamtstaatlichen Verantwortung von Bund und L\u00e4ndern im Bildungsbereich. Der Wissenschaftliche Beirat f\u00fcr die Gemeinschaftsaufgabe „Feststellung der Leistungsf\u00e4higkeit im internationalen Vergleich“ gem\u00e4\u00df Artikel 94 b GG hat in einer Stellungnahme zu den Ergebnissen der letzten internationalen PISA- und PIRLS-Studien (2006) Anfang 2008 angesichts der Gr\u00f6\u00dfe der Disparit\u00e4ten bei der Realisierung von Bildungschancen folgerichtig die dringend politisch zu entscheidende Frage aufgeworfen „ob die L\u00e4nder und der Bund die gravierendsten Probleme als gesamtstaatliche Herausforderung und Aufgabe definieren oder als Zust\u00e4ndigkeit einzelner, besonders betroffener L\u00e4nder.“<\/p>\n
Macht Bildungsf\u00f6deralismus \u00fcberhaupt noch Sinn? Ist der Bildungsf\u00f6deralismus nur noch „praktizierte B\u00fcrgerferne, eine staatsrechtliche Spielform des Sadismus“, wie Heribert Prantl in der SZ feststellte? Sollte nicht eher der Bund das Heft in die Hand nehmen und den L\u00e4ndern die wesentlichen Rahmenbedingungen vorgeben?<\/p>\n
Meine klare Antwort: Das ist nicht notwendig und auch nicht sinnvoll – vielleicht mit einigen kleinen Ausnahmen, wo eine Wiederherstellung der Bundeskompetenzen sinnvoll w\u00e4re, wie z.B. beim Hochschulzugang und beim Laufbahn- und Besoldungsrecht. Viele der schulpolitischen Initiativen des Bundes zeichneten sich in der Vergangenheit im \u00dcbrigen durch eine erstaunliche Praxisferne aus. Das Wichtigste aber bleibt, dass gerade die Qualit\u00e4t schulischer Bildung ganz wesentlich von der eigenverantwortlichen Gestaltung vor Ort und einer engen Verbindung mit der Region abh\u00e4ngen.<\/p>\n
Auch habe ich die Hoffnung nicht aufgegeben, dass sich die L\u00e4nder doch noch bereit finden werden, nicht nur Probleme gemeinsam zu identifizieren, sondern auch gemeinsam an deren L\u00f6sung zu arbeiten. Die auch in den kommenden Jahren in kurzen Abst\u00e4nden zur Ver\u00f6ffentlichung anstehenden Ergebnisse der IQB-L\u00e4ndervergleiche zur \u00dcberpr\u00fcfung der Bildungsstandards und weiterer Large Scale Assessments werden den Druck weiter erh\u00f6hen, dass dies geschieht. Hinzu kommt, dass, ausgel\u00f6st durch die Finanzkrise, alle L\u00e4nder zuk\u00fcnftig vor nicht absehbaren Haushaltsproblemen stehen werden, die eine engere Zusammenarbeit mit einer effizienteren Nutzung immer knapper werdender Ressourcen erfordern. Sechs Dinge sind m. E. aber vordringlich:<\/p>\n
*<\/b> Der Beitrag basiert auf einem Vortrag, der am 30. M\u00e4rz 2009 in der Friedrich-Ebert-Stiftung gehalten wurde.<\/p>\n","protected":false},"featured_media":0,"template":"","categories":[],"tags":[667],"autoren":[1846],"publikationen":[2823],"class_list":["post-10948","publikation","type-publikation","status-publish","hentry","tag-vorgaenge-artikel","autoren-wolfgang-meyer-hesemann","publikationen-188-vorgaenge"],"acf":[],"yoast_head":"\n